Методы и пути повышения эффективности мониторинга правоприменения. «Проблемы организации мониторинга законодательства и правоприменения. Методы мониторинга правоприменения

— доктор юридических наук, про­фессор кафедры теории и истории государства и права Ивано - Франковского университета права им. Короля Данилы Галицкого (Украина)

Мониторинг правоприменения как действенное средство повышения качества правотворческой стратегии, тактики, техники

Основная причина накопления отрицательной общественной энергии, которая, набирая критиче­скую массу, приводит к социальным «взрывам», выступает отсутствие действенного механизма свое­временного выявления и восстановления нарушенного конституционного баланса. В обществе, кото­рое находится на стадии трансформации, в котором не задействованы соответствующие механизмы постоянного правового мониторинга, система конституционного контроля и юстиции не в состоянии адекватно реагировать на современные вызовы.

Мониторинг правоприменения осуществляется органами исполнительной власти в лице ми­нистерств и ведомств, однако обычно он заключается лишь в ведомственном контроле исполне­ния нормативных , причем только в своей сфере. Кроме того, эта деятельность не скоординирована, как правило, не является обязательной и осуществляется без единой методо­логической основы. В итоге эта деятельность не может принести значимых результатов. В частно­сти, она не дает всесторонней ориентации для законотворческой деятельности, не определяет ее стратегию и системное развитие и, наконец, не радикальным образом влияет на результаты пра­воприменения1.

Для стран СНГ характерно создание специализированного органа, который занимается анали­зом эффективности действующего законодательства (так называемый «централизированный спо­соб»): в Беларуси — Национальный центр законодательства и правовых исследований, в Узбекистане — Институт мониторинга действующего законодательства, в России Центр мониторинга законода­тельства и правоприменительной практики. В западноевропейских государствах эта функция возло­жена на парламентские комитеты и комиссии (Великобритания, Швейцария) или правительственные министерства (Германия), то есть предпочтение отдается децентрализованному способу. Кроме того, активную роль в процессе оценки и анализа законодательства в западноевропейских государствах играют академическая общественность и общественные неправительственные организации (Герма­ния, Швеция)2.

Важность института мониторинга законодательства и правоприменительной практики подтвер­ждается теми целями, которые поставлены руководством Казахстана до 2030 года и Мониторинг за­конодательства и правоприменительной практики как инновационный институт до 2050 года и после­дующие годы. Все это требует проработки и развития всей системы мониторинга. Парламент Респуб­лики Казахстан в силу его конституционно-правовой природы и в соответствии с законодательными полномочиями, предоставленными ей Конституцией, призван играть ведущую роль как в постановке этих задач, так и в их решении3.

Вопрос эффективности действующей в стране системы нормативных правовых актов неразрыв­но связан с проблемой контроля за их качеством и дальнейшим усовершенствованием. Путем оценки эффективности нормативного правового акта определяется степень урегулированности соответст­вующих общественных отношений, выявляются пробелы, устраняются коллизии и противоречия меж­ду нормами права и нормативными правовыми актами, что способствует разработке предложений по совершенствованию законодательства, его обновлению и, в конечном итоге, обеспечивает внутрен­нюю согласованность правовой системы в целом.

Правовой мониторинг — это основное звено механизма реализации правотворческой политики, которая использует такие инструменты обеспечения высокого качества нормативных правовых актов, как , обработку и анализ статистических данных, прогнозирование и моделирование действия будущих законов, комплексную экспертизу законопроектов. Правовой мо­ниторинг — это система непрерывного наблюдения, анализа и оценки действия нормативных право­вых актов с целью прогнозирования дальнейшего развития законодательства и повышения эффек­тивности его регулирующего воздействия4.

Стремительный рост массива украинского законодательства характеризует его с негативной стороны. Качество законопроектной работы находится на довольно низком уровне. Принимается множество несовершенных, противоречивых, несбалансированных нормативных правовых актов, которые порождают коллизии и пробелы в правовом регулировании. Это не позитивно сказывается на процессе их реализации, а именно на правоприменительной деятельности. В результате приня­тия в последние годы большого количества изменений в действующее законодательство, 2/3 нор­мативных правовых актов — это исправление и дополнение к предыдущим. Фактически отсутствует система обратной связи между результатом законодательной деятельности — нормативными пра­вовыми актами и решениями, которые принимаются на их основе. Уровень юридической техники нормативных правовых актов большей части остается низким, в то время как признано, что «от того,

в какой степени в стране развита юридическая техника, во многом зависит уровень ее цивилизо­ванности...»1.

Невысокое качество правотворчества в Украине не только дестабилизирует экономическую и по­литическую ситуацию, но и актуализирует проблему мониторинга нормативных правовых актов как на стадии разработки и принятия, так и после их вступления в силу. Низкая эффективность правопри­менения связана с такими факторами:

Отсутствие объективной информации по реализации законодательных актов; непринятие необходимых для обеспечения реализации закона подзаконных актов, что также нарушает обратную связь между законодателем и правоприменителем; неоднозначное толкование норм права, их применения без учета связи с другими однород­ными нормами, незаконное ограничение прав граждан и юридических лиц и т. п.2

Именно поэтому одним из приоритетных направлений государственной политики должно стать совершенствование законодательной деятельности органов государственной власти. Более того, проблемы развития и совершенствования украинского законодательства должны стать задачей не только непосредственных участников законодательного процесса, но и институтов гражданского общества. С помощью комплексного и профессионального анализа нормативных правовых актов, а также практики их применения можно существенно повысить качество правотворчества и его эф­фективность.

Правовой мониторинг призван выявлять указанные недостатки нормотворческой и правоприме­нительной деятельности. Поэтому он рассматривается как один из главных инструментов повышения уровня эффективности правового регулирования, обеспечения должного качества принимаемых нормативных правовых актов и их реализации.

Как отмечается в литературе, под правовым мониторингом понимается систематическая, ком­плексная деятельность, направленная на наблюдение, анализ, оценку действующего законодательст­ва и практики его применения с целью повышения эффективности законодательства и его дальней­шего прогнозирования3.

Задачи правового мониторинга — активизировать систему постоянного наблюдения всего жиз­ненного цикла нормативного правового акта, включая этапы его подготовки, принятия, применения, внесения изменений и дополнений, а также выполнение, отслеживание в процессе правопримени­тельной практики в деятельности органов власти4.

Правовой мониторинг как процесс можно рассматривать в качестве комплекса действий, кото­рые не ограничиваются осуществлением наблюдения. В связи с этим трактовка правового монито­ринга как «системы информационных наблюдений» не является точной, поскольку отсутствуют указа­ния на другие составляющие данной деятельности — анализ, оценку и прогнозирование. Кроме того, формулировка «информационные наблюдения» также является некорректной. Наблюдение — это описательный метод сбора информации, заключающийся в целенаправленном и организованном восприятии и регистрации поведения изучаемого объекта5.

В отчете Комиссии по мониторингу применения законодательства ЕС в 2012 государствам - участникам предлагается поддерживать усилия, чтобы законодательство ЕС применялось правильно. Государства-члены продемонстрировали готовность решать проблемы еще до официальных шагов. Разъяснительные документы проиллюстрировали взаимосвязь между национальным переносом пра­вил и конкретных положений, учитывая директивы6.

К технике правоприменительной деятельности относят и опубликование нормативного правового акта. Публикация представляет собой самостоятельный этап юрисдикционной деятельности, отли­чающийся по своему характеру от предыдущих стадий законодательного процесса (внесение законо­проекта, его обсуждение, принятие, промульгация), так и от предыдущих стадий правоприменения. Придерживаясь той точки зрения, опубликование и вступление в силу нормативного правового акта — это тоже определенные, но, конечно, особые стадии правотворческого процесса, поскольку без этих стадий, как таковое право в форме нормативных документов (законов, подзаконных нормативных

Стория . М., 1994. С. 7. См.: Роль правового моніторингу в процесі вдосконалення законодавства // Законодавство України: історія розвитку, соціальна обумовленість, якість, застосування та вдосконалення: міжнародна науково - практична конференція, м. Донецьк, 20—21 грудня 2013 р. Д., 2013. С. 10. См.: Поняття, об’єкти та суб’єкти правового моніторингу. URL: http://archive. nbuv. /portal/ soc_ gum/vkhnuvs/2009_47/47/2.pdf См.: Методичні рекомендації щодо проведення правового моніторингу нормативно-правових актів і підготовки концепції проектів НПА. URL: http: //www. /ru/node/15896 См.: Онищук 1.1. Концептуальні основи впровадження правового моніторингу в діяльність органів державної влади // Університетські наукові записки. Хмельницький, 2014. № 1 (49). С. 250. См.: Report from the Commission — 30th annual report on monitoring the application of EU Law 2012. — Mode of access: ec. europa. eu/...law/.../sg_annual_report_monitoring_eu_law_131023.pdf

правовых актов, нормативных договоров), исходя из нормативного правопонимания, не появится на свет, а значит и не проявит свои регулятивные возможности, правовые отношения на основе юри­дических фактов не возникнут, следовательно, процесс правоприменения не начнется5.

Правовой мониторинг как элемент правовой системы общества является инструментом обеспе­чения эффективности нормативных правовых актов и практики их применения, что позволяет увидеть современное состояние законодательства, действительную картину его функционирования, оценить качество правового регулирования и выяснить те причины, по которым тормозится достижение по­ставленных правовых целей6.

Правовой мониторинг необходим для обеспечения прав и свобод граждан, повышения качества принимаемых политико-правовых решений и открытости правотворческой деятельности, снижение уровня противоречивости законодательства, обеспечение стабильности правовой политики, повыше­ния уровня и правовой культуры населения, упорядочения деятельности в сфере зако­нотворчества, обеспечения единого правового пространства государства, повышения эффективно­сти правоприменительной практики.

Вывод. Таким образом, правовой мониторинг дает возможность анализировать и оценивать:

Результаты правотворческого процесса; качество нормативных правовых актов; правоприменительный процесс.

Мониторинг правоприменительной практики как комплексная деятельность по анализу, оценке и прогнозированию правовой системы позволяет повысить качество правотворческой стратегии, так­тики и техники. Ведь с помощью мониторинга правоприменения оценивается качество конкретного нормативного правового акта и степень соответствия его цели. В результате проведения правового мониторинга выявляются причины недостаточной эффективности нормативных правовых актов, про­белы и коллизии законодательства, которые следует учитывать в правотворчестве.

1 См.: Материалы заседания на тему «Мониторинг правоприменительной практики: реальность и перспективы», проведенного 2002 года, и парламентских слушаний на тему «Мониторинг правового поля и правоприменительной практики», проведенных 2002 года. URL: http://www. budgetrf. ru/Publications/ Magazines/VestnikSF/2003/VSF_NEW200802121527/VSF_NEW200802121527_p_002.htm

2 См.: Інститут правового моніторингу як засіб оптимізації національної системи законодавства: конституційно-правовий аспект: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Харків, 2012. С. 15.

3 См.: Мониторинг законодательства и правоприменительной практики как инновационный ин­ститут / // Г осударственное управление и государственная служба. Астана, 2013. С. 39—40.

4 См. там же. С. 40.

Мониторинг правоприменения как действенное средство повышения...

5 , Мониторинг в правотворчестве: теория и методология. М., 2009. С. 101 —102.

6 Роль правового моніторингу в процесі вдосконалення законодавства // Законодавство України: історія розвитку, соціальна обумовленість, якість, застосування та вдосконалення: міжнародна науково-практична конференція, м. Донецьк, 20-21 грудня 2013 р. Д., 2013. С. 9.

С каждым новым этапом развития общества вырастает необходимость в урегулированности новых связей и взаимодействий. Так, за последние двадцать лет в России практически создано новое законодательство. Изменения в законодательстве повлекли соответственно изменение самой системы власти, но при этом не созданы новые эффективные механизмы взаимодействия государственных органов по исследованию нормативных правовых актов на предмет их качества и эффективности. В результате имеем низкое качество нормативных правовых актов, наличие дублирующих структур в органах государственной власти, неопределенность их полномочий и многое другое, свидетельствующее о несовершенстве правовых связей сегодняшнего дня.

Как показывает анализ принимаемых в последнее время законов, указов главы государства, иных нормативных правовых актов, первоочередными задачами сегодняшнего дня являются совершенствование правотворческих процессов, обеспечение согласованности федерального и регионального законодательства, обеспечение учета общественного мнения.

Правотворческая деятельность органов государственной власти - это основная часть процесса создания механизма правового регулирования. Нормативный правовой акт оказывает свое регулирующее воздействие на общественные отношения в динамично развивающейся социальной действительности, и это воздействие не абсолютно устойчивое и равномерное, а постоянно меняющееся. Поэтому осуществление правотворческой деятельности невозможно без комплексного анализа действующего законодательства и практики его применения, сведения в слаженную, четко функционирующую систему разрозненных действий субъектов правотворческой и правоприменительной деятельности.

По мнению Председателя Конституционного Суда Валерия Зорькина, «только системный анализ опыта правоприменения и правотворчества способен дать нам представления о наиболее острых точках конфликтов между создаваемыми нормами сознательного, рационального порядка и укорененными в обществе нормами спонтанных порядков. Именно сглаживание и преодоление этих конфликтов могут и должны привести к стратегическим результатам в борьбе с такими проблемами в нашем обществе, как экстремистское правосознание, попытки влияния на правотворчество и правосудие, непотизм и коррупция. И только такие результаты могут обеспечить то, что юристы называют эффективностью права».

Одним из механизмов исследования норм права на предмет их качества и эффективности может быть мониторинг законодательства и правоприменения . По вопросу о выборе понятия, определения его содержания не прекращаются дискуссии.

Из анализа разных подходов можно сделать вывод о том, что именно понятие «мониторинг законодательства и правоприменения» наиболее полно отражает суть этого процесса и что мониторинг должен представлять собой систему. Поскольку наблюдать систему можно только в целом, то от нее нельзя отсечь правоприменительные акты, которые являются продолжением законов и подзаконных актов. А если говорить о создании системы, то следует учитывать, что мониторинг предполагает такой метод, как сравнение, поэтому должно быть минимум два полюса поступления информации. Это власть и общество. Причем информация должна быть не только всесторонней, отображающей взгляды разных представителей (и от имени власти, и от общества), но и сопоставимой. Только по итогам такого сравнения можно объективно оценить ситуацию и вынести рекомендации, содержащие суждения об эффективности и целесообразности принятия того или иного нормативного акта и предложения по повышению качества его применения.

Мониторингу не свойственны властвование и подчинение, но в процессе управления (правотворчества, осуществления контроля за соблюдением законов) данные мониторинга позволяют принимать более эффективные управленческие решения, т.е. его смысловая нагрузка – информационное воздействие.

Мониторинг в обязательном порядке должен включать в себя: сбор информации об объекте, наблюдение за объектом в динамике, анализ и оценку информации и наблюдений.

Согласно Положению о мониторинге правоприменения в Российской Федерации, утвержденному Указом Президента РФ от 20.05.2011 № 657 (далее – Указ Президента Российской Федерации) мониторинг предусматривает комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов.

Представляется, что в рамках комплексного мониторинга анализировать и оценивать все нормативные правовые акты из-за их множественности вряд ли будет эффективным мероприятием, в связи с чем следует акцент сделать на определенной информации, уже обработанной и представляющей собой определенную ценность для дальнейшего исследования, которую можно структурировать и систематизировать.

Указом Президента Российской Федерации предусмотрено составление плана мониторинга . Однако в нашем законодательстве имеется множество неэффективных норм, пробелов и коллизий, поэтому составление плана, определение первоочередных проблем правового регулирования будет нелегким мероприятием без систематизации поступающей информации и без создания системы ее сопоставления и проверяемости.

Систематизировать информацию можно, к примеру, при ведении регистров нормативных правовых актов.

Для анализа и оценки можно использовать следующую информацию: 1) экспертные заключения на нормативные правовые акты, подготовленные органами государственной власти, ведущими регистры нормативных правовых актов (Минюст России – федеральный и региональный уровень, органы государственной власти субъектов Российской Федерации (муниципальный уровень); 2) требования органов прокуратуры об устранении коррупциогенных факторов, выявленных в нормативных правовых актах; 3) заключения на нормативные правовые акты, подготовленные независимыми экспертами, а также общественными организациями; 4) информационные письма судебных органов. Что касается судебных решений и иных правоприменительных актов, то здесь общественный интерес может представлять не один акт, а масштаб существующей проблемы, количество однотипных дел, т.е. обобщенная информация (к примеру, информационные письма судов).

Кроме того, необходимо акцентировать внимание на юридических коллизиях , поскольку, с одной стороны, ввиду рукотворности нормативного правового акта их фактическое наличие неизбежно; с другой стороны, они свидетельствуют о сбоях в системном действии правовых норм. Поэтому очень важно, чтобы в круг объектов мониторинга попали юридические коллизии, выявляемые при проведении экспертизы нормативных правовых актов, а также при правоприменении. В ходе мониторинговых мероприятий можно выявить не только иерархические (субординационные), временные (темпоральные), но и смешанные (пространственные) коллизии.

Несмотря на проделанную большую работу по изучению методологических, правовых и организационных аспектов проведения мониторинга законодательства и правоприменительной практики, обеспечению открытости судебных актов, следует признать, что эффективного отлаженного механизма проведения мониторинговых мероприятий пока создать не удалось , еще не исключены дублирование, малозначительность и несогласованность действий органов, осуществляющих мониторинговые функции.

Основные проблемы, возникающие при организации мониторинга законодательства и правоприменения:

1. Основной проблемой остается координация мониторинговой деятельности органов государственной власти, а также общественности .

Сложность в осознании своего предназначения в этой системе каждого субъекта, осуществляющего мониторинговые функции, заключается в сложности самой правовой системы, в принципах ее построения. Установленный Конституцией Российской Федерации принцип разделения властей не позволяет выстроить в единую систему правотворческую деятельность представительных и исполнительных, федеральных и региональных органов власти, подключить к правотворческому процессу правоприменителей, в частности суды.

В настоящее время основным правовым средством организации взаимодействия органов публичной власти является заключение соглашений . К примеру, взаимодействие исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти может осуществляться в форме подготовки предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации, путем обмена информацией, а также иных формах, предусмотренных соглашениями. Соответственно соглашения, по сути, должны решать все организационные вопросы.

Однако заключаемые соглашения не всегда учитывают требования сегодняшнего дня, в частности необходимость консолидированно решать проблемы совершенствования законодательства, не всегда предусматривают новые подходы к взаимодействию органов публичной власти. Хотя в них можно предусмотреть разные формы взаимодействия, необходимые для организации совместной планируемой системной работы, в том числе по созданию унифицированной формы проведения мониторинга, созданию единой информационной базы по актуальным проблемным вопросам законодательства.

Вместе с тем соглашения можно рассматривать как временную меру, многие вопросы по организации и проведению мониторинга законодательства и правоприменения могли бы быть урегулированы законом о взаимодействии органов публичной власти.

Более того, сегодня не систематизируются предложения органов государственной власти, органов местного самоуправления, судебных, правоохранительных органов, институтов гражданского общества о совершенствовании законодательства, содержащие информацию о проблемных вопросах правового регулирования в той или иной сфере деятельности и необходимости принятия нормативных правовых актов или внесении изменений в действующие. Неупорядоченное представление предложений не может способствовать созданию эффективного механизма совершенствования законодательства.

Необходимо выстроить обратную связь с субъектами, направляющими такие предложения, т.е. законодательно установить обязательность их рассмотрения, предусмотрев сроки рассмотрения, возможность перенаправления по компетенции, размещение на доступных сайтах или в регистрах нормативных правовых актов и другие обязательные требования. Функции по координации этой работы могло бы осуществлять Министерство юстиции Российской Федерации.

Также для плодотворной работы органов государственной власти следует определить проведение мониторинга законодательства и практики его применения как их постоянную функцию , с возложением обязанностей по ее выполнению на конкретные органы власти и должностных лиц, с установлением обязанности по подготовке плана мероприятий по реализации новых принятых законов, по оценке эффективности их реализации, с включением в показатели эффективности деятельности органов власти выполнение таких планов.

2. Другой проблемой является интеграция правовой информации в государственную автоматизированную информационную систему . В условиях развития информационного общества единую систему можно создать только с помощью электронного взаимодействия на основе использования информационных технологий. Правовые процессы не могут осуществляться параллельно с программами информатизации. Поэтому очень важно определить, на каком участке и в каких формах должны включаться информационно-коммуникационные технологии в правовые процессы, в частности в процесс правотворчества, экспертной деятельности и осуществления мониторинговых мероприятий.

Организационной основой мониторинга законодательства и правоприменения могло бы стать электронное правительство , т.е. использование информационного потенциала информационно-коммуникационных технологий в государственном управлении. «Электронное правительство – это форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень взаимодействия и исполнения их функциональных обязанностей, оперативности и удобства получения организациями, гражданами, иными лицами государственных услуг и информации о деятельности государственных органов».

Таким образом, в рамках развития программы «Электронное правительство» могут быть созданы организационные и технические условия для проведения мониторинговых мероприятий, к примеру, созданы базы данных, включающие официальную и неофициальную правовую информацию, в частности действующие нормативные правовые акты, заключения общественной, независимой, государственной экспертиз, требования органов прокуратуры, информационные письма судов, а также выявленные при проведении экспертизы и правоприменении коллизии и подготовленные предложения о совершенствовании законодательства.

Важным этапом в обеспечении единства правового пространства стало создание Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации , это позволило повысить качество нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, обеспечить доступ к ним органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, граждан.

Вместе с тем, требуют совершенствования процедуры проведения правовой экспертизы. В частности, назрела необходимость закрепления постановлением Правительства Российской Федерации обязанности размещения экспертных заключений территориальных органов Минюста России при ведении регистра в качестве обязательных сведений, а не дополнительных, а также направления всех экспертных заключений в органы прокуратуры. Обязательность таких действий повысила бы значимость экспертных заключений и позволила бы отразить реальное состояние Регистра. В случае выявления территориальными органами юстиции юридико-технических недостатков в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации в органы государственной власти, принявшие эти акты, могли бы направляться письма, а не экспертные заключения.

Экспертная деятельность занимает особое место не только при ведении регистров, но и в различных правовых процессах, поэтому неурегулированность вопросов проведения экспертизы нормативных правовых актов можно отнести еще к одной из проблем. Совершенствование процедур осуществления экспертиз является одним из правовых способов выстраивания конструктивных взаимодействий не только между государственными органами власти разных уровней, но и между публичной властью и общественностью.

Сегодня существуют различные подходы к классификации экспертиз: в зависимости от субъектов ее проведения (государственная, общественная, независимая), объектов экспертизы (проект, нормативный правовой акт), областей знаний (к примеру, антикоррупционная, техническая, экологическая) и другие. Есть разные мнения по статусу экспертных заключений, обязательности их рассмотрения, по соотношению общественной и независимой экспертиз. При этом многие ученые и практики признают главную роль правовой экспертизы, являющейся обязательным элементом правотворческой деятельности государственных органов власти. Повышение качества ее проведения – это одно из основных условий совершенствования правотворческой деятельности и, соответственно, качества принимаемых нормативных правовых актов.

Вместе с тем в условиях развития правовой системы, создания правового государства и гражданского общества невозможно ограничиться обязательной государственной правовой экспертизой, поэтому в последнее время большое внимание уделяется вопросам проведения специализированных экспертиз, в частности антикоррупционной, в том числе независимой, а также общественной экспертизы. В процессе проведения государственных, независимых, антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов можно выявлять системные проблемы в правовом регулировании, проводить анализ полноты регулирования тех или иных общественных отношений, а также оценку регулирующего воздействия.

Нельзя недооценивать роль общественной экспертизы. Федеральным законом от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» введено понятие «общественная экспертиза».

Но остается еще много вопросов по повышению результативности общественных экспертиз. Как указывается в научно-практическом комментарии Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации», законом установлен «принцип обязательного рассмотрения органами государственной власти и местного самоуправления направленных им заключений общественной палаты по результатам экспертизы проектов нормативных правовых актов, принимаемых данными органами. Наличие такой нормы призвано «сбалансировать» рекомендательный характер заключений Общественной палаты».

Понятно, что статус экспертного заключения в правотворчестве не может носить императивного характера по своей природе, так как с точки зрения легализации государственной власти достаточно того, что нормативный правовой акт принимает законно уполномоченный на то орган.

Вместе с тем с точки зрения легитимации установление, согласно которому определяется принцип обязательности рассмотрения органами государственной власти и местного самоуправления направленных им заключений общественной экспертизы, проводимой в рамках деятельности общественной палаты, самим своим существованием придает этим экспертным заключениям наивысший статус из всех возможных для подобного рода документов.

Как представляется, принцип обязательности рассмотрения органами государственной власти и местного самоуправления направленных им заключений общественной палаты мог бы раскрыться таким образом, что если замечания и рекомендации, указанные в заключениях, не учтены, то должна быть подготовлена информация компетентного органа о причинах и основаниях их игнорирования. То есть должна быть налажена обратная связь между государством и гражданским обществом. Причем эта связь должна быть открытой, прозрачной и доступной. Доступность к документам, излагающим основания отклонения позиции гражданского общества, выраженной в заключениях общественной палаты, повысила бы ответственность должностных лиц, к полномочиям которых относятся разработка и принятие нормативных правовых актов.

Кроме того, необходимо внесение изменений в Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» в части наделения общественных палат полномочиями по проведению экспертизы не только проектов , но и действующих нормативных правовых актов.

Более того, к проведению экспертизы нормативных правовых актов должны привлекаться различные общественные организации.

Императивный путь развития этого процесса вызывает сомнения. Как представляется, опережающим должен быть путь создания условий для участия общественности в правовых процессах, развития политико-правовой культуры, создания современных технологий для правового творчества граждан.

Законодательное закрепление полномочий органов государственной власти по оказанию государственной поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, проводящим экспертизу нормативных правовых актов, позволило бы активизировать эту деятельность.

Систематизировать работу органов государственной власти, общественных организаций по проведению экспертиз, исключить фрагментарность их выводов можно было бы путем принятия закона об экспертной деятельности, определив в нем понятия «государственная экспертиза», «общественная и независимая экспертиза», включив в него положения об оценке нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами, а также об оценке регулирующего воздействия.

3. Тем не менее, хотелось бы заострить внимание на следующей проблеме. Очевидно, что функционирование механизма мониторинга правоприменения, адекватное поставленной цели, требует учета не только количества его звеньев (участников), но и их качественных характеристик: сферы и пределов полномочий, с одной стороны, и профессиональных навыков – с другой.

Как было показано ранее, Положением выстроена пирамида органов государственной власти (в основном исполнительных), отвечающих за сбор информации о качестве и реализации нормативных актов, действующих в сферах компетенции этих органов. Однако сфера действия норм процессуального законодательства не относится к компетенции данных органов. Таким образом, весьма широкий и немаловажный для государства круг общественных отношений, связанных с защитой прав, свобод и законных интересов, фактически выпал из границ созданного механизма мониторинга правоприменения.

Эффективность мониторинга правоприменения зависит не только от круга его участников и источников, но и от качественных характеристик его субъектов, осуществляющих анализ и оценку информации. Ни один из органов иных ветвей государственной власти (кроме судебной) не обладает компетенцией и профессиональной специализацией, более соответствующей такому объекту мониторинга, как нормы процессуального законодательства. Однако ни вПоложении, ни в Методике не нашли отражения особенности мониторинга процессуальных норм .

Мониторинг в правовой сфере ориентирован на установление соответствия фактического действия норм права заложенным в них целям, ожидаемому результату правового регулирования. В сфере процессуального законодательства выделяют промежуточные и конечные цели. К первым предлагается относить правильное и своевременное рассмотрение и разрешение подведомственных дел, что выступает необходимым средством для достижения конечной цели –защиты прав, свобод и законных интересов лиц. Таким образом, цель мониторинга процессуальных норм может быть определена как установление степени фактического обеспечения гарантий реализации права на судебную защиту (справедливое судебное разбирательство), предусмотренных национальными и международными правовыми нормами.

Задачи данного вида мониторинга правоприменения видятся, к примеру, в определении качества норм процессуального законодательства; выявлении пробелов, коллизий в правовом регулировании отношений в сфере судоустройства и судопроизводства; оценке эффективности деятельности судов по реализации процессуальных норм, соблюдения последних как участниками судопроизводства, так и иными органами, организациями и лицами; выработке мер по совершенствованию нормативной основы отправления правосудия и правоприменительной (в частности, судебной) практики, а также в определении возможности (и главное – целесообразности) внедрения новых институтов.

Объектами такого мониторинга выступают институты (как и отдельные нормы) процессуального права; деятельность судов, участников судопроизводства и неучаствующих в нем лиц, связанная с реализацией процессуальных норм; общественные отношения в сфере защиты прав и свобод, не урегулированные законодательством.

Мониторинг процессуальных норм должен быть органично вписан в единую систему мониторинга правоприменения с учетом специфики субъектного состава и методики проведения.

На данный момент в отсутствие законодательного (а не подзаконного) акта, который возложил бы проведение мониторинга правоприменения на представителей всех ветвей государственной власти, имеющихся в распоряжении федеральных судов полномочий недостаточно для проведения мониторинга процессуальных норм на постоянной, а не инициативной основе.

Однако если говорить о механизме мониторинга правоприменения, действующего в равной степени в отношении любого законодательства Российской Федерации (как материального, так и процессуального), то становится очевидной необходимость его проведения на основе единообразных методологии, принципов и общенаучных методов в рамках единой системы информационного обмена, что не исключает специфики методики проведения мониторинга процессуальных норм (критериев и показателей).

Вместе с тем, работа по анализу правоприменительной практики, обобщению случаев неправильного применения законодательства, выявлению недостатков нормативного регулирования или правоприменения является важным, но не единственным этапом мониторинга. За ним следует определение степени эффективности действия нормативных правовых актов с точки зрения достижения заложенных в них целей правового регулирования, подготовка предложений по системному совершенствованию нормативной основы и корректировке правоприменительной деятельности, выработка прогнозов о направлениях развития правового регулирования (в том числе на основе анализа исторического, зарубежного, международного опыта). Кроме того, важнейшей частью механизма мониторинга правоприменения является внедрение полученных результатов, имеющих обязательное значение.

Вышесказанное подтверждает необходимость учитывать особенности мониторинга процессуальных норм при формировании механизма мониторинга правоприменения. Проведение такой аналитико-оценочной деятельности предполагается в отношении всех отраслей российского законодательства и сфер правового регулирования. Следовательно, рассматриваемый механизм должен быть приспособлен к осуществлению мониторинга в отношении норм не только материального, но и процессуального права.

Что касается достаточности тех функций, которые отведены в данном механизме органам судебной власти, по всей видимости, это зависит от того, что избрано в качестве объекта мониторинга - сфера действия материального или процессуального законодательства. Если в первом случае роли источника информации (в том числе по собственной инициативе), наблюдателя, наделенного правом внести свои предложения в план исследований и итоговый документ, отражающий их результаты, а также участника механизма, способствующего внедрению результатов проведенного мониторинга, представляются вполне обоснованными, то во втором - очевидно недостаточными для достижения заявленных целей.

Поскольку основная задача судов состоит в осуществлении защиты нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, представляется нецелесообразным усугублять нагрузку судей дополнительной обязанностью по проведению мониторинговых исследований. Наиболее оптимальным будет наделение высших судов страны полномочиями по проведению мониторинга процессуальных норм на постоянной основе, т.е. изменение их статуса с инициативных участников (посторонних наблюдателей) на субъектов мониторинга. Таким образом, отслеживание качества реализации норм процессуального законодательства перестанет иметь рекомендательный и нерегулярный характер, а будет закреплено в качестве обязательной функции государства. С организационной точки зрения в этих целях может быть эффективно задействован потенциал научно-консультативных советов , действующих как при высших федеральных судах, так и на нижестоящем уровне. В аппарате судов возможно выделение структурных единиц, отвечающих за сбор информации, необходимой для проведения мониторинга, по запросу соответствующего субъекта.

Реальное (а не формальное) включение органов судебной власти в непосредственное осуществление мониторинга правоприменения позволит системно оценивать качество процессуального законодательства и степень эффективности судебной системы с точки зрения обеспечения признанных Российской Федерацией стандартов отправления правосудия и конституционных гарантий права на судебную защиту.

1. Настоящим Положением определяется порядок осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации (далее - мониторинг).

2. Мониторинг предусматривает комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены):

а) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации - в целях выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека;

б) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов - в случаях, предусмотренных федеральными законами;

в) нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов - в случаях, предусмотренных актами Президента Российской Федерации;

г) нормативных правовых актов Российской Федерации - в случаях, предусмотренных ежегодными посланиями Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, иными программными документами, поручениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на соответствующий период и программами социально-экономического развития государства;

д) нормативных правовых актов Российской Федерации - в целях реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов;

е) нормативных правовых актов Российской Федерации - в целях устранения противоречий между нормативными правовыми актами равной юридической силы.

3. Основной целью осуществления мониторинга является совершенствование правовой системы Российской Федерации.

При наличии соответствующего поручения Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации мониторинг осуществляется без внесения изменений в утвержденный Правительством Российской Федерации план мониторинга.

Федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут осуществлять мониторинг по собственной инициативе.

5. Проект плана мониторинга ежегодно разрабатывается Министерством юстиции Российской Федерации с учетом:

а) ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации;

б) решений (предложений) Конституционного Суда Российской Федерации, Европейского Суда по правам человека, Верховного Суда Российской Федерации;

(см. текст в предыдущей редакции)

в) предложений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, Счетной палаты Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, Общественной палаты Российской Федерации, государственных корпораций, фондов и иных организаций, созданных Российской Федерацией на основании федерального закона;

г) предложений Следственного комитета Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

д) национального плана противодействия коррупции, иных программных документов, поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

е) основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на соответствующий период;

ж) программ социально-экономического развития государства;

з) предложений институтов гражданского общества и средств массовой информации.

6. Федеральные органы исполнительной власти, иные федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации при подготовке предложений к проекту плана мониторинга учитывают в пределах своей компетенции предложения институтов гражданского общества и средств массовой информации о принятии (издании), изменении или признании утратившими силу (отмене) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, поступившие в соответствующий орган.

7. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации при подготовке предложений к проекту плана мониторинга учитывают предложения соответствующих органов местного самоуправления.

9. Проект плана мониторинга ежегодно, до 1 августа, вносится Министерством юстиции Российской Федерации в Правительство Российской Федерации.

10. План мониторинга ежегодно, до 1 сентября, утверждается Правительством Российской Федерации.

11. В плане мониторинга отражаются:

а) отрасль (подотрасль) законодательства либо группа нормативных правовых актов, мониторинг которых планируется осуществить;

б) наименования федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, участвующих в мониторинге;

в) сроки осуществления мониторинга;

г) иные данные.

12. Федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации ежегодно, до 1 июня, представляют в Министерство юстиции Российской Федерации доклады о результатах мониторинга, осуществленного ими в предыдущем году в соответствии с планом мониторинга.

Сведения, полученные в результате мониторинга, осуществленного федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по собственной инициативе, могут направляться до 1 июня в Министерство юстиции Российской Федерации по решению этих органов.

Другие органы и организации могут направлять в Министерство юстиции Российской Федерации до 1 июня предложения к проекту доклада Президенту Российской Федерации о результатах мониторинга.

13. Министерство юстиции Российской Федерации на основе докладов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации о результатах мониторинга, осуществленного ими в предыдущем году, и других материалов, поступивших в Министерство, подготавливает проект доклада Президенту Российской Федерации о результатах мониторинга и предложения к плану законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации.

Тема 1. Теоретико-правовые основы мониторинга правоприменения в Российской Федерации

Применения права как особая форма его реализации. Применения права и иные формы его реализации (соблюдение, исполнение, использование).

Акты применения норм права. Применения права и мониторинг.

Понятие и особенности мониторинга правоприменения в Российской Федерации.

Разные подходы к определению мониторинга правоприменения в Российской Федерации. Сущность и содержание мониторинга правоприменения.

Понятие и характеристика принципов мониторинга правоприменения. Принципы демократизма, законности, гласности, научности, системности, планового и внепланового проведения, финансового обеспечения.

Субъекты и объекты мониторинга правоприменения. Классификация субъектов, осуществляющих мониторинга правоприменения. Виды объектов мониторинга правоприменения.

Министерство юстиции Российской Федерации как субъект мониторинга правоприменения.

Понятие и сущность функций мониторинга правоприменения. Функции наблюдения, информационного обеспечения, контроля, анализа, экспериментирования, программирования, прогнозирования, планирования.
Тема 2. Методология и методика мониторинга правоприменения

Особенности методологии и методики мониторинга правоприменения. Методологическое и прикладное значение мониторинга для реализации процесса правоприменения.

Виды мониторинга правоприменения: по отраслевому предназначению; по стадиям проведения; по субъектному составу; по времени действия; по уровню правоприменительной деятельности; по направленности результатов мониторинга; по характеру использования выводов. Текущий мониторинг и оперативный мониторинг правоприменения; плановый и внеплановый мониторинг правоприменения.

Системный характер мониторинга правоприменения. Деятельностный и функциональный подходы к решению проблем мониторинга правоприменения. Информационно-аналитический подход к решению задач мониторинга правоприменения.

Характеристика основных методов и средств, используемых субъектами мониторинга правоприменения: конкретно-социологический метод, информационный метод, статистические методы и средства ; метод контент-анализа, метод моделирования. Содержательная характеристика сравнительно-правового и конкретно-логического методов и средств в деятельности по мониторингу правоприменения.

Методики оценки показателей, используемых в ходе мониторинга правоприменения.

Методы и пути повышения эффективности мониторинга правоприменения в Российской Федерации.

Тема 3. Полномочия и функции органов государственной власти, органов государственного управления и суда в сфере мониторинга правоприменения

Роль и полномочия Президента Российской Федерации в сфере мониторинга правоприменения.

Характеристика полномочий Правительства Российской Федерации в области мониторинга правоприменения .

Полномочия и функции иных федеральных органов исполнительной власти и органов государственного управления Российской Федерации в сфере мониторинга правоприменения.

Функции и направления деятельности Министерства юстиции Российской Федерации в сфере мониторинга правоприменения.

Деятельность Министерства юстиции Российской Федерации по ежегодной разработке проекта плана мониторинга правоприменения; подготовке проекта доклада Президенту Российской Федерации о результатах мониторинга правоприменения; подготовке предложений по плану законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации.

Полномочия и деятельность органов государственной власти и управления субъектов Российской Федерации в сфере мониторинга правоприменения.

Влияние решений Европейского суда по правам человека на мониторинг правоприменения в Российской Федерации.

Решения Конституционного суда Российской Федерации и мониторинг правоприменения. Деятельность Конституционного Суда по учету результатов правового мониторинга при решении вопросов о соответствии отдельных нормативно-правовых актов положениям Конституции Российской Федерации.

Полномочия Верховного суда Российской Федерации и мониторинг правоприменения. Деятельность Верховного суда Российской Федерации по учету результатов мониторинга при даче разъяснений по вопросам применения судебной практики.

Высший Арбитражный суд Российской Федерации и мониторинг правоприменения. Деятельность Высшего Арбитражного суда Российской Федерации по учету результатов мониторинга при даче разъяснений по вопросам применения арбитражной практики.
Тема 4. Характеристика стадий деятельности государственных органов по мониторингу правоприменения

Понятие и особенности стадий деятельности государственных органов по мониторингу правоприменения.

Характеристика стадий мониторинга правоприменения: сбор информации о практике применения нормативно-правовых актов; обобщение информации о результатах реализации нормативно-правовых актов; анализ информации о практике их реализации; оценка результатов применения нормативно-правовых актов; контроль за их применением; проведение мониторинговой экспертизы (включая антикоррупционную экспертизу актов и их проектов); обобщение и оформление выводов мониторинга правоприменения.

Особенности сбора, обобщения, анализа и оценки практики мониторинга правоприменения отдельных видов нормативно-правовых актов в Министерстве юстиции Российской Федерации. Проблема инкорпорации этих нормативно-правовых актов.

Учет и оценка практики применения нормативно-правовых актов СССР и РСФСР, сохраняющих свое действие на территории Российской Федерации.
Тема 5. Проблемы осуществления мониторинга правоприменения в целях обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативно-правовых актов Российской Федерации

Понятие и особенности деятельности органов государственной власти, управления и иных субъектов мониторинга правоприменения в целях обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативно-правовых актов Российской Федерации.

Методы выявления несоблюдения пределов компетенции органов государственной власти, управления и общественных организаций при издании нормативно-правовых актов. Методика выявления наличия в нормативно-правовых актах коррупциогенных факторов, а также неполноты правового регулирования общественных отношений, коллизий норм права и наличие ошибок юридико-технического характера.

Методика выявления искажений смысла положений нормативно-правовых актов в процессе их применения, а также методы выявления неправомерных и необоснованных решений в ходе применения нормативно-правовых актов.

Направления совершенствования деятельности государственных органов, связанных с принятием (изданием), изменением или признанием утратившими силу (отменой) нормативно-правовых актов Российской Федерации по результатам мониторинга правоприменения.
Тема 6. Проблемы осуществления мониторинга правоприменения в целях реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов

Роль мониторинга правоприменения в реализации антикоррупционной политики Российской Федерации. Методы выявления, обобщения, анализа и оценки неправомерных коррупционных решений и действий (бездействий) должностных лиц при применении нормативных правовых актов.

Значение выявления в нормативно-правовых актах коррупциогенных факторов. Понятие и виды коррупциогенных факторов. Методика обобщения коррупциогенных факторов, встречающихся в нормативно-правовых актах. Методики статистического обобщения, анализа и оценки коррупциогенных факторов, выявленных в нормативно-правовых актах при проведении антикоррупционных экспертиз уполномоченными государственными органами и независимыми экспертами; методы выявления количества и характера зафиксированных коррупционных правонарушений в сфере действия нормативно-правовых актов, а также сроков приведения нормативно-правовых актов в соответствие с антикоррупционным законодательством Российской Федерации.

Методы профилактики и устранения коррупционных правонарушений, выявленных в ходе мониторинга правоприменения.

Тема 7. Проблемы осуществления мониторинга в целях устранения противоречий между нормативно-правовыми актами равной юридической силы

Выявления фактов наличия противоречий между нормативными правовыми актами общего и специального характера. Межведомственные противоречия в нормативно-правовых актах и их выявление. Проблема выявления наличия противоречий в нормативных правовых актах равной юридической силы, принятых в разные периоды времени. Методы выявления в нормативных правовых актах равной юридической силы ошибок юридико-технического характера.

Понятие и причины появления коллизий нормативно-правовых актов равной юридической силы. Виды этих коллизий и способы устранения. Публично-правовые споры.

Значение выявления наличия единой понятийно-терминологической системы в нормативных правовых актах равной юридической силы. Методы выявления смысловой тождественности юридических понятий.

Приемы и средства выявления и устранения дублирующих норм права в законах и иных нормативно-правовых актах равной юридической силы.
Гражданско-правовой профиль
Аннотация рабочей программы учебной дисциплины «Корпоративное право»

1. 
   

Целью изучения дисциплины «Корпоративное право» является формирование юридического мировоззрения у студентов, обучающихся по программе подготовки бакалавров юриспруденции, обладающих высоким уровнем теоретических знаний, и получение практических навыков работы в сфере правового обеспечения корпоративных форм предпринимательской деятельности.

• 
  обеспечение усвоения студентами знаний о предмете, методе и принципах корпоративного права, его месте в российской системе права;
• 
  формирование на основании этого четких представлений о юридических лицах, отвечающих признакам корпорации и их правовом положении;
• 
  уяснение правового статуса участников корпоративных правоотношений;
• 
  формирование научно обоснованных представлений сущности корпоративного управления и контроля;
• 
  получение студентами знаний о существенных корпоративных действиях, совершаемых в корпорациях;
• 
  обучение студентов умению анализировать и применять нормы корпоративного права, юридически грамотно отстаивать свою позицию.

Требования к уровню освоения содержания учебного курса «Корпоративное право» – умение свободно пользоваться нормативным материалом и применять его на практике, приобретение устойчивых навыков решения конкретных юридических задач; осведомленность о научных концепциях и о законодательных тенденциях по предмету курса.

а) нормотворческая (участие в подготовке нормативных правовых актов);

в) правоохранительная (обеспечение законности, правопорядка, безопасности личности, общества и государства; охрана общественного порядка; защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности; предупреждение, пресечение, выявление, раскрытие и расследование правонарушений; защита прав и законных интересов граждан и юридических лиц);

г) экспертно-консультационная (оказание юридической помощи, консультирование по вопросам права; осуществление правовой экспертизы нормативных правовых актов);

д) педагогическая (преподавание правовых дисциплин в образовательных учреждениях , кроме высших учебных заведений, осуществление правового воспитания).

1. 
   

В результате освоения программы учебной дисциплины «Корпоративное право» выпускник должен:

а) знать :

• 
  законодательство об организации и функционировании корпораций, участвующие в предпринимательской деятельности;
• 
  доминирующие научные концепции по проблемам корпоративного права;
• 
  принципы и систему корпоративного управления и контроля;
• 
  правовое регулирование отдельных корпоративных действий;
• 
  особенности защиты корпоративных прав;

б) уметь:

• 
  анализировать положения действующего законодательства, имеющего непосредственное отношение к регулированию организации и функционирования корпораций, участвующих в предпринимательской деятельности;
• 
  принимать правовые решения и совершать иные юридические действия в точном соответствии с действующим законодательством и правовой природой совершаемых действий;
• 
  анализировать судебно-арбитражную практику по корпоративным спорам;

в) иметь навыки:

• 
  поиска и подбора нормативно-правового материала и арбитражной практики;
• 
  составления документов правового характера, включая локальные акты корпораций и исковые заявления;

г) обладать следующими

• 
  осознанием социальной значимости своей будущей профессии, достаточным уровнем профессионального правосознания (ОК-1);
• 
  способностью добросовестно исполнять профессиональные обязанности, соблюдать принципы этики юриста (ОК-2);
• 
  культурой мышления, способностью к обобщению, анализу, восприятию информации в сфере корпоративных отношений, постановке цели и выбору путей ее достижения (ОК-3);
• 
  способностью логически верно, аргументированно и ясно строить устную и письменную речь (ОК-5);
• 
  нетерпимым отношением к коррупционному поведению, уважительным отношением к праву и закону (ОК-6);
• 
  
• 
  способностью использовать основные положения и методы социальных, гуманитарных и экономических наук при решении социальных и профессиональных задач (ОК-8);
• 
  

д) обладать следующими профессиональными компетенциями (ПК):

• 
  способностью участвовать в разработке нормативных правовых актов (ПК-1);
• 
  
• 
  
• 
  способностью принимать решения и совершать юридические действия в точном соответствии с законом (ПК-4);
• 
  способностью применять правовые нормы (ПК-5);
• 
  готовностью к выполнению должностных обязанностей по обеспечению законности и правопорядка, безопасности личности, общества, государства
  (ПК-8);
• 
  способностью уважать честь и достоинство личности, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ПК-9);
• 
  способностью толковать правовые нормы (ПК-15);
• 
  способностью давать квалифицированные юридические консультации по вопросам корпоративных отношений как юрист, осуществляющий свою деятельность в сфере предпринимательства (ПК-16).

1. 
   

Тема 1. Общие положения корпоративного права

Понятие корпоративного права и его место в системе российского права. История становления и развития корпораций в России и за рубежом. Метод и принципы корпоративного права. Корпоративное право как институт законодательства. Корпоративное право как наука. Корпоративное право как учебная дисциплина.

Понятие и природа корпоративных правоотношений. Корпоративные правоотношения как особая разновидность гражданских правоотношений. Элементы структуры корпоративных правоотношений: объект, субъект. Содержание. Корпорация как условие существования корпоративных правоотношений. Классификация корпоративных правоотношений.
Тема 2. Источники корпоративного права

Права. Соотношение понятий «корпоративное законодательство» и «источники корпоративного права». Особенности источников корпоративного права. Система источников корпоративного права.

Конституционные основы организации и деятельности корпораций.

Роль Гражданского кодекса в системе источников корпоративного права. Федеральные законы, определяющие особенности правового статуса хозяйственных обществ. Иные нормативные правовые акты.

Внутренние документы корпорации (локальные акты) как источник корпоративного права. Роль и значение Кодекса корпоративного поведения.

Международно-правовые акты в системе регулирования корпоративных правоотношений. Обычаи делового оборота и корпоративные деловые обыкновения.

Роль судебной практики в развитии и деятельности корпораций.
Тема 3. Понятие и виды корпораций, участвующих в предпринимательской деятельности

Понятие и основные признаки корпорации. Виды корпораций. Хозяйственные общества: акционерное общество, общество с ограниченной ответственностью как основные предпринимательские корпорации. Сравнительно-правовой анализ хозяйственных обществ и хозяйственных товариществ. Производственный кооператив. Предпринимательские объединения, созданные по корпоративному типу: холдинги, простое товарищество.

Участники корпорации как субъекты корпоративных правоотношений.
Тема 4. Имущественная основа деятельности хозяйственных обществ

Уставный капитал хозяйственных обществ: понятие, функции, размер, порядок формирования и изменения. Специфика правового регулирования уставного капитала в акционерном обществе. Понятие и виды корпоративных ценных бумаг. Акции: обыкновенные и привилегированные.

Облигации хозяйственных обществ. Основные отличия акции и облигации. Опцион эмитента. Выпуск и обращение корпоративных ценных бумаг.

Специфика правового регулирования уставного капитала в обществе с ограниченной ответственностью. Правовой режим доли участия в обществе с ограниченной ответственностью.

Тема 5. Корпоративное управление и контроль

Понятие и сущность корпоративного управления и контроля. Участники корпоративного управления. Основные модели корпоративного управления. Принципы корпоративного управления. Конфликт интересов. Понятие и признаки органа корпорации. Классификация органов корпорации.

Система контроля за финансово-хозяйственной деятельностью хозяйственных обществ. Внутренний контроль в хозяйственном обществе. Ревизионная комиссия (ревизор). Комитет по аудиту совета директоров. Контрольно-ревизионная служба.

Внешний контроль. Понятие аудита. Обязательный аудит.

Тема 6. Органы управления корпорации

Понятие и признаки органов управления корпорации. Структура и компетенция органов управления корпорации.

Общее собрание акционеров (участников): статус, компетенция. Виды общих собраний. Порядок подготовки, созыва и проведения общих собраний.

Совет директоров (наблюдательный совет): формирование, компетенция, порядок принятия решений. Категории членов совета директоров. Структура совета директоров. Ответственность членов совета директоров.

Исполнительные органы хозяйственного общества. Формирование исполнительных органов. Состав и компетенция исполнительных органов.

Коллективный и единоличный исполнительный орган. Управляющая организация (управляющий) как единоличный исполнительный орган хозяйственного общества. Корпоративный секретарь общества.

Тема 7. Корпоративные права и обязанности акционера (участника)

Возникновение и прекращение прав акционера (участника). Удостоверение прав акционера (участника).

Корпоративные права акционера (участника). Сущность и виды корпоративных прав. Имущественные права участников хозяйственных обществ. Понятие, содержание и порядок осуществления. Ограничения на осуществление права на участие в распределении прибыли.

Неимущественные права участников хозяйственных обществ. Понятие и содержание неимущественных прав. Преимущественные права как элементы содержания корпоративных правоотношений. Дополнительные права участников общества с ограниченной ответственностью.

Общая характеристика обязанностей акционеров (участников) хозяйственных обществ. Обязанности участников хозяйственных обществ по внесению вкладов. Обязанность участников хозяйственных обществ по неразглашению конфиденциальной информации. Иные обязанности участников хозяйственных обществ.
Тема 8. Особенности правового регулирования отдельных корпоративных действий

Сделки, совершаемые в процессе обычной хозяйственной деятельности. Понятие и признаки крупной сделки . Взаимосвязанные сделки. Порядок одобрения крупной сделки. Раскрытие информации о крупной сделке. Признание крупной сделки недействительной.

Правовой режим сделок, в совершении которых имеется заинтересованность. Понятие сделки с заинтересованностью. Лица, заинтересованные в сделке. Порядок совершения сделок с заинтересованностью. Последствия несоблюдения требований к сделке, в совершении которой имеется заинтересованность.

Правовой режим приобретения крупных пакетов акций. Виды предложений о приобретении более 30% обыкновенных акций акционерного общества.

Тема 9. Особенности защиты корпоративных прав

Общая характеристика права на защиту. Понятие корпоративного конфликта и корпоративного спора. Корпоративные способы защиты прав: понятие и виды.

Исключение участника из общества с ограниченной ответственностью. Выход участника из общества с ограниченной ответственностью.

Общая характеристика корпоративных способов защиты прав акционеров . Отчуждение акций как корпоративный способ защиты прав акционеров.

Обжалование решений органов управления. Оспаривание акционерами (участниками) сделок, совершенных обществом.

Юрисдикционная и неюрисдикционная формы защиты корпоративных прав.

Аннотация рабочей программы учебной дисциплины «Коммерческое право»

1. 
   Цели освоения учебной дисциплины

Целью обучения является получение выпускником образования, позволяющего приобрести необходимые общекультурные и профессиональные компетенции и успешно работать в избранной сфере деятельности.

Целью изучения дисциплины «Коммерческое право» является формирование юридического мировоззрения у студентов, обучающихся по программе подготовки бакалавра юриспруденции, обладающих высоким уровнем теоретических знаний, получение практических навыков работы в области правового регулирования и правоприменения в сфере торгового оборота и успешного применения этих знаний в последующей практической деятельности.

При изучении дисциплины решаются следующие задачи:

1. 
   формирование правосознания будущих правоведов, позволяющего занимать твердые позиции в отстаивании режима законности;
2. 
   формирование у студентов представлений о путях развития права, регулирование отношений, складывающихся в сфере товарного рынка, о закономерностях развития соответствующих правовых конструкций;
3. 
   приобретение умения и навыков анализировать законодательство, регулирующее коммерческий оборот,
4. 
   формирование умения анализировать и толковать конкретные нормы коммерческого права;
5. 
   приобретение навыков решения конкретных юридических задач (казусов), отражающих общественные отношения в торговом обороте;
6. 
   формирование умения аргументированно и юридически грамотно обосновать свою позицию по дискуссионным вопросам, а также делать сравнительный анализ юридических документов.

Перед изучением дисциплины «Коммерческое право» студенты должны освоить курс теории государства и права, курс конституционного права, гражданского права, административного права, финансового права.

Студенты должны знать такие общеправовые понятия, как «норма права», «правовой институт», «отрасль права», «публичное право», «частное право», «правоотношение», «субъективное право» и «субъективная обязанность», «юридический факт», «источник права и источник законодательства», «нормативный акт» и ряд других, а также уметь их использовать.

Студент должен уметь анализировать нормативные акты различной юридической силы, определяя соотношение между ними.

а) правоприменительная (обоснование и принятие в пределах должностных обязанностей решений, а также совершение действий, связанных с реализацией правовых норм);

б) правоохранительная (обеспечение законности, правопорядка, безопасности личности, общества и государства; охрана общественного порядка; защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности; предупреждение, пресечение, выявление, раскрытие и расследование правонарушений; защита прав и законных интересов граждан и юридических лиц);

в) экспертно-консультационная (оказание юридической помощи, консультирование по вопросам права; осуществление правовой экспертизы нормативных правовых актов);

г) организационно-управленческая (осуществление организационно-управленческих функций);

д) научно-исследовательская (проведение научных исследований по правовым проблемам; участие в проведении научных исследований в соответствии с профилем своей профессиональной деятельности;

е) педагогическая (преподавание правовых дисциплин в образовательных учреждениях, кроме высших учебных заведений, осуществление правового воспитания).

1. 
   Планируемые результаты освоения учебной дисциплины

В результате освоения программы учебной дисциплины «Коммерческое право» выпускник должен:

а) знать:

• 
  предмет коммерческого права, его методологические основы, роль в общественной жизни и профессиональной деятельности юриста;

• 
  современные тенденции в развитии коммерческого права, их влияние на правовую сферу и деятельность юриста;
• 
  нормы законодательных и иных нормативных правовых актов по основным темам курса;
• 
  теоретические положения, изучаемые в рамках данной учебной дисциплины;

б) уметь:

• 
  самостоятельно ориентироваться в практике применения положений коммерческого права;
• 
  разбираться в основных понятиях и теоретических положениях, изучаемых в рамках данной учебной дисциплины;

в) владеть навыками:

• 
  самостоятельной работы с учебной и научной литературой по коммерческому праву;
• 
  свободного оперирования понятиями и категориями коммерческого права;

г) обладать следующими общекультурными компетенциями (ОК):

• 
  стремлением к саморазвитию, повышению своей квалификации и мастерства (ОК-7);
• 
  способностью использовать основные положения и методы социальных, гуманитарных и экономических наук при решении социальных и профессиональных задач (ОК-8);
• 
  способностью анализировать социально значимые проблемы и процессы (ОК-9);

д) обладать следующими профессиональными компетенциями (ПК):

в нормотворческой деятельности:

• 
  способностью участвовать в разработке нормативно-правовых актов в соответствии с профилем своей профессиональной деятельности (ПК-1);

в правоприменительной деятельности:

• 
  способностью осуществлять профессиональную деятельность на основе развитого правосознания, правового мышления и правовой культуры (ПК-2);
• 
  способностью обеспечивать соблюдение законодательства субъектами права (ПК-3);
• 
  способностью принимать решения и совершать юридические действия в точном соответствии с законом (ПК-4);
• 
  способностью применять нормативные правовые акты, реализовывать нормы материального и процессуального права в профессиональной деятельности (ПК-5);
• 
  способностью юридически правильно квалифицировать факты и обстоятельства (ПК-6);
• 
  навыками подготовки юридических документов (ПК-7);

в экспертно-консультационной деятельности:

• 
  способностью толковать различные правовые акты (ПК-15);
• 
  способностью давать квалифицированные юридические заключения и консультации в конкретных видах юридической деятельности (ПК-16).

1. 
   Содержание дисциплины (программы курса)

В идеале прогноз должен быть непрерывным.

И.В. Бестужев-Лада

За последние годы в развитии мониторинга нормативных актов наметился целый ряд позитивных моментов, в вопросах эффективности мониторинговой деятельности в целом имеет место положительная тенденция. Вместе с тем, процесс создания системы мониторинга нормативных актов идет достаточно сложно и противоречиво. Общественная значимость и практическая актуальность мониторинга нормативных актов требует принятия сегодня серьезных мер по его качественному обновлению. Это объясняется тем, что происходящие в этой сфере положительные изменения не носят еще определяющего характера. Продолжает действовать целый ряд факторов, сдерживающих развитие мониторинга нормативных актов. Это, прежде всего, организационные, финансовые, кадровые, а также политические факторы. Не разработан сам механизм мониторинга нормативных актов, практически отсутствуют его правовые основы.

Для повышения эффективности мониторинга нормативных актов, по нашему мнению, необходимо идти по пути продолжения теоретического исследования мониторинга нормативных актов как правового феномена.

В плане продолжения теоретических исследований необходимо выработать и максимально возможно унифицировать терминологию, которой следует пользоваться в процессе мониторинга и которая должна применяться всеми правотворческими субъектами, выявить и формализовать стадии мониторинга для отдельных видов нормативных актов, исследовать особенности мониторинга нормативных актов, осуществляемого в разных типах юридической деятельности. Что касается правотворчества, то по нашему мнению, все его стадии, начиная с предпроектной стадии и заканчивая стадией вступления нормативного акта в юридическую силу, нуждаются в наблюдении, анализе и, соответственно, в совершенствовании, с той целью, чтобы нормативные акты, направленные на регулирование различных общественных отношений, принятые в разных формах, были открыты не только для чиновников, но и для гражданского общества, чтобы они были доступны для субъектов правовых отношений, чтобы граждане могли свободно, без лишних усилий и затрат найти нужную норму и реализовать свои субъективных права, исполнить позитивные обвязывания, соблюдать, установленные в законодательстве запреты на совершение противоправных действий, т.е. мониторинг нормативных актов осуществляется, а точнее должен осуществляться, на всех этапах как правотворческого процесса, так и всего механизма правового регулирования.

Таким образом, следует говорить о мониторинге нормативных актов как о вспомогательной деятельности для всех этапов правового регулирования. При этом каждый этап, конечно, имеет и свои видовые особенности и методики, которые, несомненно, по прошествии времени также будут нуждаться в совершенствовании.

На пути теоретического исследования мониторинга нормативных актов потребуются дополнительные усилия по уточнению системы понятий концепции мониторинга нормативных актов, типологизации методов и средств процесса мониторинга, уяснения специфики мониторинга на проектной и правотворческой стадиях, на стадии одобрения и отклонения нормативных актов, а также на стадии их применения, их классификации и оценки в процедуре судебного разбирательства.

Конкретизируя исследования различных видов мониторинга нормативных актов необходимо четко определить задачи мониторинга на стадиях правотворчества. Здесь следует согласиться с профессором Ю.А. Тихомировым, который выделяет необходимость проведения в ходе мониторинга анализа динамики сфер, объема и методов правового регулирования, которые меняются в связи с федеральной и административными реформами и определения критериев установления предмета регулирования, концептуальных и технико-юридических требований к законопроекту и т.д 1 .

Кроме этого необходимо исследовать, как мониторинг нормативных актов связан с различными типами юридической деятельности помимо правотворчества, например на стадии реализации права, законов и иных нормативных актов. Это необходимо для создания целостной системы мониторинга нормативных актов, осуществляемого при всех типах юридической деятельности, которая, «как и система права, вообще, является многогранным, сложным, обладающим внутренними и внешними детерминантами социальным явлением, образующим целостный строй связей и закономерностей» 2 .

Важно, по нашему мнению, определить роль экспертных сообществ в структуре мониторинговой деятельности и правотворчества в целом, разработать методологию экспертного обеспечения правотворческой деятельности в системе мониторинга нормативных актов, специфику осуществления разного рода экспертиз.

В Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации создан Центр мониторинга государственного управления и права, который участвует в подготовке проектов нормативных актов, информационно-методических материалов, в проведении исследований по заказам органов государственной власти в сфере мониторинга права; разрабатывает методологию и методику, систему показателей развития объектов и субъектов мониторинга 3 .

Огромный вклад в развитие теории и методологии мониторинга нормативных актов вносят конференции, посвященные проблемам мониторинга, проводимые Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. В июне 2008 года прошла уже шестая конференция, на которой были детально рассмотрены методологическая база и организационные механизмы мониторинга российского законодательства. Подобные мероприятия проводятся и в регионах. Так, уже стало традицией проведение Московской городской Думой научно-практических семинаров по проблемам мониторинга законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации, где обобщается и пропагандируется положительный опыт проведения мониторинговой деятельности, что способствует построению в России единой системы правового мониторинга.

С точки зрения организации работы системы мониторинга нормативных актов, оправданным представляется потребность в разработке положений о Центре мониторинга законодательства и правоприменительной практики и Центрах мониторинга субъектов Российской Федерации, единых форм сопровождения нормативных актов (досье нормативного акта), отработке формы, видов и периодичности взаимодействия в вопросах информационного обмена между Центром мониторинга законодательства и правоприменительной практики и Центрами мониторинга субъектов Российской Федерации, унифицированных критериев эффективности мониторинга нормативных актов.

Разработку основ теории правового мониторинга, как более широкого понятия, включающего в себя понятие мониторинга нормативных актов, проводит Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. В докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» была представлена Концепция создания системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики в Российской Федерации (на 2008−2012 годы) (далее Концепция), которая определила Программу создания системы мониторинга правового пространства и правоприменительной практики (далее Программа) как основного инструмента принятия законодательных решений на основе объективных критериев эффективности правотворчества и правоприменения.

Оценивая данную Программу с точки зрения организации мониторинга нормативных актов, хотелось бы высказать мнение о нецелесообразности осуществления мониторинга нормативных актов на уровне федеральных округов, как это предлагается в Программе, и необходимости включения в единую систему правового мониторинга уровень муниципальных образований, так как нормативное регулирование в основном осуществляется на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и уровне органов местного самоуправления. Полагаем, что организация общегосударственной системы мониторинга нормативных актов позволит на ранних стадиях проводить анализ эффективности законодательства и своевременно принимать меры по его совершенствованию. В этих целях мы предлагаем внести в Программу разработанную нами Методику проведения мониторинга нормативных актов (см. Приложение 1).

С точки зрения программного обеспечения построения системы мониторинга нормативных актов, считаем целесообразным принятие федеральной и региональных программ, предусматривающих организацию системы мониторинга нормативных актов, а также Общероссийской концепции правового регулирования, выражающей законные интересы и определяющей мониторинговые мероприятия всех основных субъектов правотворчества в Российской Федерации.

Упорядочение законодательства на основе мониторинга его состояния и развития, осуществление оценки его адекватности задачам общества, деятельности законодательной, исполнительной и судебной власти необходимо рассматривать в качестве составной части правовой, административной, судебной реформ в Российской Федерации. По нашему мнению, сформированному в ходе исследования важное значение для повышения эффективности мониторинга имело бы выделение мониторинга нормативных актов в качестве самостоятельного направления государственной правовой деятельности, принятие на федеральном и региональном уровнях законодательных актов по организации и проведению мониторинга нормативных актов.

Необходима также дальнейшая разработка методологической основы и научно-обоснованных индикаторов действенности мониторинга нормативных актов, широкое изучение методов подготовки кадров для проведения мониторинга, активное использование возможностей научных учреждений, институтов гражданского общества, экспертного сообщества, изучение и использование международного опыта.

Вторым важнейшим направлением повышение эффективности мониторинга нормативных актов является переход от теоретического осмысления и обоснования идеи мониторинга к практическому развертыванию полномасштабной системы мониторинга нормативных актов.

Идея создания системы мониторинга нормативных актов вошла в стадию своего практического воплощения, исторический период фрагментарного и несистемного законодательства себя исчерпал. В результате проведенного практического исследования мы приходим к выводу, что в настоящее время устойчиво действует лишь несколько компонентов мониторинга нормативных актов – это первичный анализ нормативных актов и мониторинговые исследования, необходимые для проведения правовой экспертизы, тогда как нужен единый механизм мониторинга нормативных актов, который бы пронизывал всю систему правотворчества, так и применения актов, созданных и принятых в процессе нормотворчества.

Мониторинг нормативных актов − это целый комплекс мероприятий, осуществляемых на плановой профессиональной основе в определенные сроки и, естественно, определенными субъектами. Думается, что в ближайшее время мониторинг нормативных актов станет неотъемлемым элементом государственного управления, по результатам которого уполномоченные органы или должностные лица станут принимать соответствующие меры и решения. Поэтому мы полностью разделяем точку зрения тех ученых и практиков, которые утверждают, что организация и осуществление мониторинга должны стать полномочиями государства 1 . При этом на договорной основе к этой деятельности могут привлекаться независимые специалисты, эксперты, ученые, а так же государственные и общественные деятели и целые организации, но основную организационную роль, безусловно, должно взять на себя государство.

Учитывая федеративный характер государственного устройства России, мониторинг нормативных актов невозможно осуществлять без непосредственного участия субъектов Российской Федерации.

Как уже отмечалось ранее 16 ноября 2006 года в соответствие с постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 16 ноября 2007 г. № 496-СФ был создан Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики (далее Центр). Его основные функции были представлены в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации». Этот Центр при условии отлаженной его работы, должен осуществлять функции координации научно-теоретических исследований правового мониторинга. К сожалению, об этой функции ничего не сказано в докладе, тогда как такая координация предотвратит дублирование научных исследований, оградит науку от ненужных надуманных изысканий, способствует выявлению «белых пятен» (пробелов) в науке.

Создание Центра должно решить как минимум три основных проблемы:

во-первых − это, как уже отмечалось, координация научных работ и продолжение теоретических исследований сущности мониторинга (понятийного аппарата, его функций, определению места в процессе формирования и действия права), поскольку не существует предел исследований, просто их необходимо продолжать на новом уровне осмысления и обобщения;

во-вторых, это анализ действия нормативных актов, как федеральных законов, так и актов развивающего характера, направленных на конкретизацию и детализацию положений норм законов и нормативных указов Президента Российской Федерации. Для этих целей следует создать специализированный информационный фонд, где вести на каждый нормативный акт его «досье», начиная с появления идеи о его создании и заканчивая процессом отмены акта. При этом в материалах данного фонда следует фиксировать и практику реализации нормативных актов;

в-третьих, теоретические выводы, сделанные по проблемам мониторинга нормативных актов необходимо использовать для повышения квалификации парламентариев, государственных и муниципальных служащих и в учебном процессе высшей школы. Более того, специалистов в области правотворчества надо готовить специально, только тогда они будут в совершенстве владеть методиками проведения мониторинга нормативных актов.

В этой связи нами подготовлены и направлены в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации предложения по поводу организации, структуры, субъектного состава и функций Центра мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Приложение 2).

По нашему мнению, для успешной реализации идеи мониторинга нормативных актов во всех субъектах Российской Федерации при региональных законодательных (представительных) органах следует как можно быстрее создать Центры мониторинга нормативных актов. Осуществление таких нововведений обеспечит создание не просто мощной и четкой, а научно и методологически обоснованной, комплексной системы мониторинга нормативных актов в рамках всей Российской Федерации, придаст ей характер постоянства и сбалансированности, что в итоге будет способствовать становлению режима законности в нашем государстве, повышению эффективности действия всего механизма правового регулирования.

Центры мониторинга в субъектах Российской Федерации должны иметь следующую структуру: 1) подразделение перспективных разработок и научного обеспечения мониторинга; 2) экспертное подразделение; 3) подразделение аналитических исследований; 4) подразделение систематизации законодательства.

Их основными функциями должны быть: 1) проведение мониторинга федеральных законов и иных нормативных актов, который должен включать оперативный анализ изменений федерального законодательства, выявление актов, наделяющих органы государственной власти новыми полномочиями, изымающих полномочия, иным образом регулирующих соответствующие общественные отношения; проведение постоянного контроля действующего регионального законодательства на предмет его соответствия федеральному; выявление по результатам мониторинга региональных нормативных актов подлежащих отмене, изменению, определение необходимости принятия новых актов; 2) изучение правоприменительной практики нормативных актов на территории субъекта Российской Федерации; 3) обобщение передового опыта мониторинга в правотворческом процессе, распространение его в других регионах и применение его в федеральном законотворчестве; 4) систематизация законодательства; 5) перспективное планирование мониторинговой и правотворческой деятельности.

Эффективность осуществления мониторинга нормативных актов может быть существенно повышена посредством уточнения обязанностей и функций структур, действующих в законодательных и исполнительных органах власти как федеральных, региональных, так и местных. О целесообразности такого решения говорят многие ученые. Так, например, профессор Ю.А. Тихомиров считает, что «следовало бы придать мониторингу права значение обязательной функции всех государственных и муниципальных структур в тех формах, которые соответствуют их статусу и компетенции» 1 .

Такой опыт уже есть на федеральном уровне так, например, федеральные органы исполнительной власти в лице Администрации Президента Российской Федерации, Аппарата Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и других органов исполнительной власти активно развивают свою деятельность по мониторингу нормативных актов. Министерство внутренних дел Российской Федерации осуществляет мониторинг нормативных правовых актов на программно-аппаратной основе. Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, также в соответствии со своей компетенцией, проводит мониторинг нормативных актов в различных проблемных сферах общественных отношений. Министерство образования и науки Российской Федерации, Министерство природных ресурсов Российской Федерации, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий также откликнулись на предложение Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о целесообразности наделения органов исполнительной власти типовой функцией мониторинга законодательства и включили различные элементы деятельности по мониторингу в свои нормативные акты 1 .

В Министерстве юстиции Российской Федерации осуществляется постоянный мониторинг законодательства субъектов Российской Федерации, ведомственных нормативных актов, актов органов местного самоуправления, также создано подразделение, которое непосредственно занимается вопросами мониторинга. Его основная задача – это организация работы по систематизации российского законодательства и ведению банка данных нормативно-правовых актов России 2 .

Мониторинг нормативных актов становится инструментом работы многих подразделений аппаратов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. К примеру, в городе Москве предусмотрена работа по созданию общегородской системы правового мониторинга, участниками которой будут и Московская городская Дума, и Правительство Москвы, и отраслевые функциональные органы исполнительной власти города 3 . В Тамбовской области мониторинг нормативных актов проводится всеми органами исполнительной власти, структурными подразделениями администрации области в установленной сфере деятельности 1 . Мониторинг нормативных актов в Республике Коми, является обязанностью Государственно-правового управления Главы Республики Коми и Правительства Республики Коми 2 . Проведение мониторинга нормативных актов возложено на Государственно-правовой департамент Правительства Вологодской области, в структуре которого создано и действует управление мониторинга нормативных правовых актов муниципальных образований. 3 .

Основные положения мониторинга нормативных актов должны найти свое отражение в федеральных законах «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», «О Федеральном Собрании – Парламенте Российской Федерации». Именно эти федеральные законы должны быть базовыми. На их основе необходимо развить принципы и функции мониторинга нормативных актов в федеральных законах «О нормотворческой деятельности Президента Российской Федерации», «О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации», а так же в законах субъектов Российской Федерации «О нормотворческой деятельности субъектов Российской Федерации» и т.д.

Отдельного внимания в плане повышения эффективности мониторинга нормативных актов заслуживают ежегодные докладыСовета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации о состоянии законодательства. Как было отмечено в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года «политико-правовое значение мониторинга и анализа правовой системы России постоянно возрастает. Доклады, представляющие результаты этой работы, приобретают общенациональный статус. Прежде всего, благодаря широкому составу участников. Не менее важно, что данные доклады носят публичный характер, дают возможность каждому гражданину увидеть объективное измерение результатов работы органов государственной власти» 1 .

К настоящему времени подготовлено уже четыре доклада «О состоянии законодательства в Российской Федерации» по итогам 2004, 2005, 2006 и 2007 годов. Такая работа проводится и в регионах. Так, в докладе Самарской Губернской Думы «О состоянии законодательства Самарской области в 2006 году» 2 изложены основные направления и приоритеты правотворческой деятельности по сферам регулируемых общественных отношений, изложены предложения по совершенствованию нормативных актов по отраслям и подотраслям права. Кроме того Самарской Губернской Думой подготовлен еще один доклад – доклад, информирующий о законодательной деятельности за все время ее существования (с 1994 года), который содержит не только отчет о проделанной работе, но и перспективы правотворческой деятельности 3 .

Иной методологический подход к написанию доклада применен в Саратовской областной Думе. Так, в докладе «О законодательной деятельности Саратовской областной Думы в 2006 году» изложена организация законодательной деятельности и мониторинга законодательства за 2006 год. Примечательно, что в качестве приложения к докладу приведены перечень законов и законодательных инициатив Саратовской областной Думы, принятых в 2006 году 4 . Подобные доклады были подготовлены и обнародованы в Архангельском областном собрании и Законодательном собрании Пензенской области 5

Такие доклады, по нашему мнению, на сегодняшний день являются наиболее конструктивной с точки зрения методологии формой представления результатов мониторинга нормативных актов. Результаты работы над докладами каждый раз получают значительный общественный резонанс, дают новый импульс правотворчеству. В эту работу по подготовке федерального и региональных докладов о состоянии законодательства активно включились государственные органы, научные и общественные организации, экспертное сообщество, преподаватели вузов.

Однако используемая в субъектах Российской Федерации структура, доклада на наш взгляд, не позволяет в полной мере эффективно применять результаты проведенного мониторинга нормативных актов. Нам представляется, что доклады субъектов Российской Федерации, должны содержать обобщение наработанной практики мониторинга нормативных актов, состояния законодательства и правоприменительной практики.

Мы считаем, что практика ведения «досье нормативного акта» должна существенно повысить эффективность мониторинга нормативных актов и качество правотворчества, и поможет правоприменителям своевременно разобраться в новеллах законодательства. Думается, что в «досье нормативного акта» необходимо добавить сведения об авторах проекта нормативного акта и авторах всех поправок, которые были внесены в ходе его обсуждения и принятия (всякая законотворческая инициатива и всякий проект должен быть именным), сведения о наличии альтернативных проектов и хронологию его изменения и принятия.

В современных условиях развития российской государственности, сопровождаемой появлением огромного количества нормативных актов, принимаемых как на федеральном, так и на региональном уровнях, и проблем, связанных с их содержанием и формой, образовалась очевидная потребность формирования нового класса квалифицированных специалистов в сфере правотворческой деятельности. Весьма актуальной является проблема подготовки квалифицированных кадров и непосредственно в сфере мониторинга нормативных актов, т.е. специалистов аналитиков. Как отмечалось в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «именно они будут способствовать формированию правовой культуры и правосознания в обществе, поднимут законотворческую и правоприменительную деятельность на уровень современных требований» 1 . По мнению В.Ю. Туранина это должны быть «аналитики, готовые к проведению комплексной оценки нормативного акта или его проекта, взвешенной проработке его достоинств и недостатков, а так же к формированию авторских оригинальных нормотворческих решений. Специалисты новой формации должны быть не просто высококвалифицированными юристами, но и обладать совокупными знаниями в различных сферах философии, логики и лингвистики, с аналитическим и одновременно творческим складом ума» 2 . Очевидно, что специалистов такого уровня необходимо готовить и готовить целенаправленно, дополняя обычный учебный процесс нужными дисциплинами, прежде всего, в рамках государственно-правовой и конституционно-административной специализаций.

В этой связи большую актуальность приобретает идея о теоретическом обосновании такой отрасли научных знаний как «Нормография» − наука о теории и методологии нормотворчества. Вполне очевидно, что в современных условиях объективно существует необходимость включения в государственный образовательный стандарт по специальности «Юриспруденция», а затем и в программы юридических вузов и факультетов изучения курса нормографии, курса прикладного, вспомогательного характера для общей теории права и государства 3 , составной частью которого должна стать теория и методология мониторинга нормативных актов.

Думается, что решать данную проблему следует постепенно, создав научную и методическую платформу для организации учебного заведения, способного качественного подготавливать соответствующих специалистов. Нам представляется, что такое учебное заведение могло быть образовано при Федеральном Собрании Российской Федерации. Если, рассматривая данную проблему провести сравнительный анализ, то становится видно, что только у российского парламента нет своих научно-исследовательских институтов и учебных заведений. Сегодня у каждого высшего органа государственной власти, а также у многих других федеральных органов власти есть свои учебные заведения, которые планомерно с использованием современных учебных программ готовят себе кадры, а Федеральное Собрание Российской Федерации такой научной и учебной базы не имеет. Так, например, в структуре Администрации Президента Российской Федерации есть Российская академия государственной службы, Правительства Российской Федерации − Институт законодательства и сравнительного правоведения. Свою Академию создала Генеральная прокуратура Российской Федерации. А почему же Российский Парламент столь долго остается «обделенным» в решении данного вопроса?

Здесь весьма интересным будет опыт регионов. Так, например, в 1999 году на базе Саратовской государственной академии права образован Поволжский региональный институт законотворческой деятельности. Сегодня в структуру данного института входят: совет института; сектор развития регионального законодательства имущественных отношений, социальной защиты и права безопасной жизнедеятельности; клиника региональной нормотворческой деятельности; цент правовой информации, который осуществляет мониторинг проектов нормативных актов Саратовской области и анализ их применения, а также факультет нормотворческой деятельности. Институт регионального законодательства создан также при Воронежской областной думе.

Необходимо организовать подготовку квалифицированных специалистов, способных осуществлять мониторинг нормативных актов, проводить семинары и тренинги, оказывать консультативную помощь субъектам и участникам мониторинга, изучать и распространять опыт организации и ведения мониторинга, издавать печатную продукцию по популяризации (пропаганде) мониторинга нормативных актов в целях формирования благоприятного общественного мнения о нем. Уже сейчас высшим учебным заведениям необходимо предусмотреть в планах исследовательской деятельности постоянную тему мониторинг права, важной составляющей, которой должен стать мониторинг нормативных актов.

Для повышения эффективности мониторинга нормативных актов необходимо создавать и усовершенствовать информационную базу мониторинга. Во многих субъектах Российской Федерации, руководствуясь своими представлениями и возможностями, пытаются решать эту проблему − создают банки (базы) данных, в которые вносятся все законы и подзаконные нормативные акты. Так, например, в Московской областной Думе разработана концепция программно-методического комплекса в составе информационно-аналитической электронной системы «Законодательный процесс в Московской областной Думе». Данная программа позволяет держать в памяти ЭВМ все шаги работы с текстом проекта нормативного акта, начиная от постановки проблемы, определения технического задания, проработки структуры и вариантов его статей, обработки этих вариантов и фиксации рабочего текста, представляемого для дальнейшего прохождения проекта по всем инстанциям проектной стадии.

Определенные шаги в этом направлении делаются и на федеральном уровне. Так, например, в Министерстве внутренних дел Российской Федерации в рамках создания системы ведомственного мониторинга законодательства разработана автоматизированная информационно-аналитическая система мониторинга, которая должна способствовать совершенствованию деятельности системы министерства по защите прав и свобод граждан в борьбе с преступностью и обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности. 1 В Федеральной службе исполнения наказаний Российской Федерации введен в действие автоматизированный банк данных «Нормативные акты УИС», в которой формируется и ежесуточно обновляется информация о нормативных актах, регламентирующих деятельность учреждений и органов ФСИН России 2 .

Нам представляется необходимым создание Центра современной электронной обработки данных мониторинга разных уровней и видов в едином комплексе. По нашему мнению, также необходимо осуществить разработку особой электронной программы для непрерывного и постоянного пополнения банка данных о разрабатываемых и принятых нормативных актах и, что самое важное и трудное, о практике их применения с максимальной доступностью для большинства граждан страны, разработку типовых правовых показателей − как позитивных, так и негативных, которые следует сочетать с объединением ведомственных и территориальных банков информации, а также создание оригинального сайта. С этой целью нам представляется обоснованным выделение соответствующего юридического блока в рамках выполняемой программы «Электронная Россия». Создание единой информационно-аналитической базы, услугами которой могли бы пользоваться субъекты правотворчества, ученые и все заинтересованные граждане должно стать одним из основных результатов мониторинга нормативных актов.

Таким образом, в ходе рассмотрения состояния мониторинга в правотворчестве и путей повышения его эффективности мы пришли к выводу, что проводимая работа по основным направлениям мониторинга нормативных актов способствует определению состояния системы действующего законодательства, степени его адекватности фактическим общественным отношениям, научной оценке его эффективности. Указанные показатели являются важнейшими условиями повышения качества законодательства, практики его применения и повышения правовой культуры общества. Можно констатировать, что мониторинг нормативных актов становится обязательной функцией в системе правотворчества, при этом механизм осуществления данной функции, безусловно, должен совершенствоваться в целях создания современного и эффективного законодательства.