Раскрыть процесс становления и развития реформы местного самоуправления, выделить проблемы реформирования местного самоуправления в России на современном этапе, определить реализацию целей реформы местного самоуправления и результаты принятия решений, рассмотреть перспективы развития реформы местного самоуправления в РФ на современном этапе.

Поделитесь работой в социальных сетях

Если эта работа Вам не подошла внизу страницы есть список похожих работ. Так же Вы можете воспользоваться кнопкой поиск

PAGE 2

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Вологодский филиал

КАФЕДРА ОБЩЕСТВЕННЫХ ДИСЦИПЛИН

КУРСОВАЯ РАБОТА

Реформа местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе: состояние, проблемы, перспективы

Дисциплина: Основы государственного и муниципального управления

	Студентки 3 курса Специальность 081100.62 «Государственное и муниципальное управление» Гусевой Екатерины Андреевны
	Преподаватель: Голубева Татьяна Сергеевна, старший преподаватель Оценка_____________________ Подпись____________________

Вологда

2015

ВВЕДЕНИЕ…………………………………………….…………………….........3

ГЛАВА 1. ОСОБЕННОСТИ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ…………………………………………………6

1. Особенности становления и развития реформы местного самоуправления………………………………………………...6
   1. Особенности и основные проблемы реформирования местного

самоуправления в России на современном этапе…………….19

ГЛАВА 2. ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ……………….31

1. Реализация целей реформы местного самоуправления и результаты принятия решений…………………………………31
   1. Направления совершенствования реформы местного самоуправления………………………………………………..35

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………...40

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ…….……………………..47

ВВЕДЕНИЕ

В Российской Федерации процесс становления и развития местного самоуправления идет сложно и противоречиво. На его пути стоит целый комплекс проблем (экономических, правовых, социальных и др.). Цель местного самоуправления заключается в том, чтобы приблизить власть к населению. Такая власть способна более эффективно и действенно решать вопросы местного значения.

В ходе административно-правовой реформы начался новый этап развития местного самоуправления, который направлен на обеспечение политической и экономической самостоятельности муниципальных органов власти и повышение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за подготавливаемые и принимаемые решения. Отправной точкой реформы стало принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Закон о местном самоуправлении 2003 г.).

Закон о местном самоуправлении 2003 г. в отличие от аналогичного закона о местном самоуправлении 1995 г. закрепил важную норму: местное самоуправление осуществляется не только на уровне районов, но и в городских, сельских поселениях и на других территориях .

Одним из важнейших направлений развития современной российской государственности остается оптимизация организации деятельности органов местного самоуправления. Можно без преувеличения сказать, что повышение эффективности деятельности таких органов является важным условием обеспечения стабильности в обществе в целом. Широкое вовлечение граждан в решение проблем местной жизни, результативное удовлетворение повседневных потребностей населения, строгое соблюдение законодательных положений при поддержании баланса государственных и местных интересов, т.е. общих интересов жителей каждого муниципального образования, способны заложить прочный фундамент для гражданского согласия.

С развитием местного самоуправления в России связываются надежды на утверждение демократического гражданского общества, поскольку в муниципальных образованиях формируется чувство общего интереса и ответственности местных жителей, которые привыкают не только самостоятельно решать свои дела, но и контролировать деятельность избранных ими должностных лиц. Местное самоуправление выступает одновременно и как механизм формирования гражданского общества, и как его неотъемлемая составная часть.

Актуальность исследования обусловлена факторами, связанными с федеративной природой нашего государства и переносом всей тяжести правового регулирования местного самоуправления на уровень субъектов Российской Федерации, далеко не однозначно понимающих ценность институтов местного самоуправления и в ряде случаев не активизирующих в должной мере эти процессы на своей территории, с нерешенностью многих проблем, вызванных экономическими трудностями как в регионах, так и в стране в целом, с отсутствием согласованного разграничения полномочий между федеральными органами, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления .

Актуальность данной темы на современном этапе придают следующие обстоятельства:

Оправдают ли предлагаемые разработчиками проекта нового закона социальные меры ожидания, которые связывали с введением муниципальной демократии еще в начале 90-х годов?

Готовы ли к реформе местного самоуправления субъекты РФ, муниципальные образования? Представляем ли мы ее последствия? Не приведет ли она к дезорганизации действующей системы муниципального управления и утрате ориентиров ее демократизации и развития?

Не следует забывать, что местная власть за последние 10-12 лет неоднократно реформировалась, менялась ее законодательная база. Выдержит ли она новую радикальную перестройку, пойдет ли она ей на пользу?

Цель курсовой работы - рассмотреть особенности реформы местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе.

Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд задач:

- раскрыть процесс становления и развития реформы местного самоуправления,

Выделить проблемы реформирования местного самоуправления в России на современном этапе,

Определить реализацию целей реформы местного самоуправления и результаты принятия решений,

Рассмотреть перспективы развития реформы местного самоуправления в РФ на современном этапе.

Объект исследования – система местного самоуправления в РФ, предмет исследования – процесс реформирования системы местного самоуправления в условиях реализации Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Методы исследования: анализ и синтез, дедукция, метод диалектики.

При написании курсовой работы использовались законодательные и нормативные акты, учебная и научная литература, издания периодической печати.

Структура курсовой работы: введение, две главы, заключение и список использованной литературы.

ГЛАВА 1. ОСОБЕННОСТИ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

1.1.Особенности становления и развития реформы местного самоуправления

Создание основ системы местного самоуправления в Российской Федерации – одно из важнейших достижений демократических реформ конца XХ века. Однако территориальное (местное) самоуправление населения в нашей стране имеет давнюю историю и его формирование всегда было связано с поисками правовых институтов, позволяющих обеспечить наиболее эффективное его функционирование. Сложность решения этой задачи определялось тем, что Россия изначально формировалась как огромная, постоянно растущая, разноплеменная и разнокультурная империя. Любая унифицированная в масштабах всей России система местного управления наталкивалась на разнородные этнокультурные (и даже региональные) традиции управления. То, что было нормой для русского народа, другими народами воспринималось порой как угнетение или послабление. В этих условиях наиболее эффективной воспринималась авторитарная, централизованная система управления, гарантировавшая исполнение приказов Центра в любой части страны и обеспечивающая при этом сбор податей.

21 апреля 1785 года императрицей Екатериной II была утверждена «Жалованная грамота городам», фактически положившая начало развитию российского законодательства о местном самоуправлении. Были образованы новые выборные городские учреждения. Раз в три года созывалось собрание «градского общества», в состав которого входили наиболее состоятельные горожане. Постоянным городским учреждением была «общая градская дума», состоявшая из городского головы и 6 гласных (депутатов). В городах появились судебные и полицейско-хозяйственные выборные учреждения, магистраты.

Следующим этапом развития местного самоуправления в России были земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы императора Александра II. Земские учреждения разделялись на уездные и губернские. Работа между сессиями губернских земских собраний возлагалась на исполнительный орган земства – губернскую земскую управу, которая решала вопросы в сфере сельского хозяйства, народного образования, здравоохранения, дорожного строительства, социального призрения и другие вопросы.

Уездные земские управы, являвшиеся исполнительными органами местного самоуправления, решали те же вопросы на уездном уровне. Они избирались уездным земским собранием, являвшимся представительным органом местного самоуправления.

Органами городского самоуправления были выборная городская дума и городская управа. Но параллельно с ними на местах существовали органы государственной власти. Земские и городские органы не были подчинены местной государственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем министра внутренних дел и губернаторов.

Деятельность земств и городского самоуправления в России была многогранна и имела широкий общественный резонанс, практика местного самоуправления привлекала к себе внимание и власти, и общества. Земские учреждения, созданные для обеспечения местных «польз и нужд» в хозяйственно-культурной области, не только аккумулировали в ходе своего развития общественное мнение по всем вопросам российской жизни, но и оказывали заметное воздействие на темпы модернизации аграрного сектора и социокультурной сферы города и села. На финансовой основе, созданной земством, строились школы и больницы, готовились кадры учителей и медицинского персонала.

Сельская община в конце XIX была основой земского самоуправления. В ведение сельской общины в то время входило: справедливое распределение земли среди ее членов, регулирование и контроль за ее использованием; организация сельскохозяйственного производства; взимание государственных, земских и других налогов и сборов, контроль за их сбором, взыскание недоимок; содержание местных дорог, мостов, переправ; содействие перевозке арестантов, чиновников при их разъездах; принятие на постой военных и иных служивых людей; разбор гражданских дел; суд по уголовным делам, совершенным внутри общины (кроме тяжких), на основе местных обычаев; поддержание правопорядка, внутриобщинной дисциплины и общепринятых норм жизни; задержание бродяг, беглых, дезертиров; наблюдение за использованием правил прописки; борьба с местными пожарами и иными стихийными бедствиями местного масштаба; предупреждение преступлений на своей территории, задержание виновных, предварительное дознание, наказание за мелкие проступки (штраф, административный арест, порка); отправка должников на принудительные работы; организация борьбы за интересы общины с государственными органами, помещиками, другими общинами; организация взаимопомощи членов общины, в том числе в случае неурожая; поддержка бедных, сирот, больных, одиноких стариков; содержание больниц, богаделен, других общественных заведений; организация досуга; содержание школ, больниц, библиотек, церквей; проведение праздников и обрядов; отношения с волостными, уездными, губернскими светскими и церковными властями и учреждениями.

Однако права местного самоуправления, достаточно ограниченные, но, как видим, не такие уж и маленькие, вызывали недовольство государственных чиновников, обращавших внимание государя на отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и местных властей. Под таким давлением при Александре III положения о земских и городских учреждениях были пересмотрены в сторону усиления государственного влияния на принятие решений.

Новая попытка проведения реформы местного самоуправления была предпринята после Февральской революции – 21 мая 1917 года Временное правительство России приняло пакет законов о земской и городской реформе. В короткие сроки было воссоздано более 9,5 тыс. волостных земств, проведены выборы в волостные и уездные земства.

После Октябрьской революции 1917 года в стране сложилась такая система власти, при которой все представительные органы входили в единую систему государственной власти. Местное самоуправление в виде Советов депутатов трудящихся фактически стало представлять низовое звено единого государственного аппарата, а термин «местное самоуправление» в законодательстве не использовался.

Однако необходимость скорейшего преодоления разрухи после гражданской войны вызвала к жизни новую экономическую политику (НЭП) с определенным допущением рыночных механизмов хозяйствования и хозяйственного самоуправления на местах. В этот период при сохранении партийного руководства под местное управление были переданы землеустройство, благоустройство, часть промышленности, водопровод и канализация, местный транспорт, пожарное, похоронное дело, появились муниципальные электростанции, стали создаваться коммунальные (муниципальные) банки.

В 1925 году было принято Положение о городских советах, а в 1926 – Положение о местных финансах, которыми четко определялись компетенция и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной сфере. Активно развивалась в этом период и муниципальная наука, крупнейшим представителем которой был Л.А. Велихов.

С 1928 – 1929 годов в СССР наступает период «великого перелома», ускоренной индустриализации страны и коллективизации сельского хозяйства. Переход к мобилизационной модернизации экономики потребовал резкого усиления централизации хозяйственной жизни и публичного управления. Была проведена административно-территориальная реформа, вместо сельских волостей и уездов были созданы более крупные районы, лучше приспособленные для централизованного руководства. Установившаяся жестко централизованная система государственного руководства «сверху донизу» была закреплена Конституцией СССР 1936 года и Конституцией РСФСР 1937 года и сохранилась по форме почти без изменений до конца 1980-х годов.

Как известно, СССР был федеративным государством и состоял из 15 союзных республик. В состав союзной республики могли входить автономные республики, края, области, а в состав краев (прежде всего) и областей – автономные области и автономные округа со специфическим национальным составом населения. Местные органы государственной власти образовывались на более низких уровнях: в городах, районах, поселках, сельсоветах, в также во внутригородских районах крупных городов. В свою очередь города могли быть областного (краевого, республиканского) значения – крупные и относительно крупные города, и остальные города –районного значения.

По Конституции СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года местные советы всех уровней стали избираться населением на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Это были массовые органы народного представительства. Так, в последние годы существования советской власти в поселковые и сельские советы избирались до 50, в районные – до 75 и в городские (в зависимости от числа жителей) – до 200 депутатов (в Моссовет – до 500). В СССР насчитывалось свыше 50 тысяч, а в РСФСР – около 28 тысяч местных советов. Срок полномочий местных советов сначала составлял два года, а затем был увеличен до пяти лет.

Основные вопросы своей компетенции депутаты решали на сессиях местных советов, собиравшихся, как правило, несколько раз в год на один-два дня. Для управления местным хозяйством совет избирал из своего состава коллегиальный исполнительный комитет, его председателя и заместителей, подотчетных совету. Все остальные депутаты местных советов исполняли свои обязанности на неосвобожденной основе. Из числа депутатов создавались постоянные комиссии для предварительного рассмотрения вопросов, выносимых на сессии. Депутаты также вели работу в своих избирательных округах. Действовал институт наказов избирателей своим депутатам и система отзыва депутатов, не оправдавших доверия избирателей. Депутаты должны были отчитываться о своей работе перед избирателями и трудовыми коллективами, выдвинувшими их кандидатами в депутаты.

Это была система «плебисцитарной демократии». Выборы в местные советы проводились на безальтернативной основе (плебисцит). Кандидатуры единственного претендента на мандат местного депутата подбирались партийными органами в соответствии с утвержденными пропорциями (рабочие, крестьяне и интеллигенция; мужчины и женщины; старшие и молодежь; коммунисты, комсомольцы и беспартийные и т.п.). Нижестоящие советы и исполкомы подчинялись вышестоящим, которые могли отменить их решения. На своем уровне они находились под решающим влиянием партийных органов .

Катастрофические реформы в экономике и социальной сфере СССР конца 1980-х – начала 1990-х годов привели к ситуации, в известной степени напоминающей ситуацию начала 1920-х годов. Одним из возможных инструментов стабилизации положения в стране и ее последующего развития могло стать местное самоуправление. В марте 1990 года был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» - в тогда еще союзное право вернулось понятие «местное самоуправление». Местные органы власти характеризовались в нем как органы самоуправления и самоорганизации граждан, хотя и оставались государственными органами. Важным новаторством явилось законодательное закрепление понятия коммунальной собственности, отличной от государственной. Эти законодательные новеллы были весьма своевременны, поскольку в марте 1990 года на волне демократического энтузиазма и больших социальных ожиданий по всей стране были избраны местные Советы народных депутатов, которые стремились по-новому решать социально-экономические проблемы на своих территориях, по-новому, опираясь на демократические представления, выстраивать местную власть.

В июле 1991 года был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», заменивший систему исполкомов с их коллегиальной ответственностью главами местных администраций, действующих на принципах единоначалия. Были достаточно подробно описаны компетенции местных Советов и местных администраций по их разным типам (поселковых и сельских; районных; городских). Однако сохранялась система вышестоящих и нижестоящих Советов. Предполагалось, что главы администраций будут всенародно избираться, однако в ноябре 1991 года от этого отказались – главы городских и районных администраций стали назначаться региональными руководителями, поселковые и сельские главы – главой района с согласия местного Совета.

Окончательно законодательное установление местного самоуправления в современной России произошло в апреле 1992 года. Согласно внесенным тогда в Конституцию РФ изменениям, государственная власть в Российской Федерации осуществлялась на двух уровнях – федеральном и субъектов РФ, а местные советы провозглашались органами местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации 1993 года утвердила местное самоуправление одной из основ конституционного строя российского государства. В Конституции было определено, что местное самоуправление, которое обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, самостоятельно в пределах своих полномочий, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Однако действительное возрождение местного самоуправления началось с принятием в августе 1995 года Федерального закона №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Большую роль в этом процессе сыграло принятие в сентябре 1997 года Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» .

Последующий за этим период характеризовался определенными успехами местного самоуправления. Федеральная государственная власть оказывала существенную поддержку его органам. В 1995 и 1999 годах были приняты и в основном реализованы две федеральные программы государственной поддержки местного самоуправления. Была создана система союзов и ассоциаций муниципальных образований, на базе которых в 1998 году был образован Конгресс муниципальных образований РФ, деятельность которого была поддержана указом Президента РФ. При Президенте РФ был создан и успешно действовал Совет по местному самоуправлению. Аналогичные советы были созданы при Правительстве РФ и при Председателе Государственной Думы.

В марте 1998 года Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления – основополагающий документ международного права, утверждающий нормы-принципы организации самоуправления городов и поселений. В мае 1998 года Совет по местному самоуправлению при Президенте РФ принял решение о разработке целостной концепции развития местного самоуправления в Российской Федерации. Этапом стал и указ Президента РФ от 15 октября 1999 года №1370, которым были утверждены Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Следует отметить, что формирование государственной муниципально-ориентированной политики в этот период проходило на фоне экономической и политической слабости федерального центра при сепаратистских настроениях в некоторых субъекта РФ, особенно в республиках. Это не позволяло осуществлять требуемую финансовую поддержку местного самоуправления, с одной стороны, но в то же время федеральный центр искал для себя (и находил) на нижнем уровне власти политическую и организационную поддержку. В сложившихся тогда условиях (как и в период НЭП) органы местного самоуправления и работавшие тогда в них кадры, воспитанные в основном советской управленческой школой, приняли на себя значительный груз проблем по текущему жизнеобеспечению населения, выполняя при этом множество нефинансируемых государством государственных же функций. И, что особенно важно, органы местного самоуправления (и их объединения) в тот период служили, особенно в крупных городах, своеобразным «противовесом» региональному сепаратизму.

2000-е годы стали периодом укрепления Российского государства. Оно окрепло экономически и, соответственно, увеличилось финансовое обеспечение местного самоуправления. Был в основном преодолен региональный сепаратизм. Усилилась централизация в системе государственного управления, что стало находить отражение и в формировании моделей муниципальной власти. Сформировалась правящая партия «Единая Россия», влияние которой все активнее стало распространяться и на муниципальный уровень.

В то же время в Налоговый кодекс РФ были внесены изменения, существенно сокращающие (по сравнению с Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации») налоговую базу местного самоуправления. Ослаб государственный интерес к муниципальной политике, были свернуты федеральные программы государственной поддержки местного самоуправления, прекратил работу (возобновил в 2007 году) Совет по местному самоуправлению при Президенте РФ. Создавалось впечатление, что интерес государства к реальному местному самоуправлению в России возрастал в период кризисов в экономике и слабости государственной власти и ослабевал в периоды развития и модернизации. В эти периоды были нужны высокая степень концентрации ресурсов и централизация власти, и органы местного самоуправления были нужны уже лишь как трансляторы государственной политики на местах. То, что органы местного самоуправления сами могут быть мощным ресурсом развития, в расчет не принималось.

При этом и практика применения Федерального закона №154-ФЗ выявила ряд его существенных недостатков.

Практика наглядно показала, что для воплощения в жизнь в исторически короткие сроки соответствующих идей муниципально-правовой теории не было необходимых как социальных, так и экономических предпосылок. Не имея прочной финансовой основы, органы местного самоуправления в подавляющем своем большинстве вынуждены были признать вторичность местного самоуправления перед государственными структурами, отказываясь от самостоятельности.

Поскольку Федеральный закон №154-ФЗ носил рамочный характер, и предполагалось развитие его положений региональными законами, решение многих вопросов территориального устройства и организационных форм местного самоуправления было передано на усмотрение субъектов Федерации, муниципалитетов и населения. Однако надежды на то, что регионы на основе учета своих условий разовьют и оптимизируют федеральный закон, не оправдались. Используя предоставленные возможности, органы государственной власти большинства субъектов Федерации значительно ограничивали самостоятельность муниципалитетов и сокращали их количество. Местное самоуправление действовало почти исключительно на уровне районов и городов «областного значения». Форма местной власти выбиралась такая, при которой всенародно избранный глава муниципалитета возглавлял и исполнительную, и представительную ее ветви.

Все муниципальные образования – независимо от численности жителей и возможностей своих бюджетов – исполняли единый набор вопросов местного значения, перечень которых при этом был еще и открытым.

Не оправдался расчет и на инициативу населения, которое не смогло освоить предоставленные законом муниципальные права и возможности, выстроить систему общественного контроля за деятельностью местной власти, систему территориального общественного самоуправления. Нормы о необходимости обеспечения местного самоуправления достаточными материальными и финансовыми ресурсами на практике не поддерживались государственными структурами и поэтому не нашли необходимого и достаточного развития в отраслевом федеральном законодательстве. При этом ко второй половине 90-х годов во многих городских и сельских поселениях России был уже значительно исчерпан ресурс систем жизнеобеспечения .

Вместе с тем за годы действия Федерального закона 154-ФЗ местная власть все же организационно оформилась, в пределах возможностей выполняла свою роль перед населением по смягчению «шоковых» реформ, по возможности сохраняла местное хозяйство. Был наработан существенный опыт применения различных моделей организации местного самоуправления и его органов, работы муниципального хозяйства. На основе Закона сложилась система федеральных законодательных актов и актов субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, развивалась система муниципальных правовых актов. Местное самоуправление развивалось, но его содержание было далеко от совершенства и вызывало справедливую критику, как со стороны населения, так и государства, а также широких кругов заинтересованной общественности.

Новое политическое руководство страны в начале 2000-х годов поставило во главу реформы государственного управления разработку оптимальной системы распределения полномочий по уровням публичной власти и системы межбюджетных отношений, обеспечивающих финансирование исполнения этих четко установленных полномочий, разработку механизма государственного контроля за соблюдением законодательства органами публичной власти, систему взаимной ответственности органов местного самоуправления и государства.

Для решения этих задач в июне 2001 года была образована комиссия при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления во главе с Д.Н. Козаком.

Итогом проделанной Комиссией работы стало принятие 4 июля 2003 года системных поправок в действующий Федеральный закон №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации» и принятие 6 октября 2003 года Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», запустивших полномасштабную реформу органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Определенное влияние на концепцию этих Федеральных законов оказала также Программа развития бюджетного федерализма на период до 2005 года, принятая Правительством РФ 15 августа 2001 года, которая предусматривала для местного самоуправления возможность законодательного регулирования особенностей муниципальных образований разных видов, определения для них минимального круга предметов ведения и полномочий, уточнения перечня вопросов местного значения.

Федеральный закон №131-ФЗ и запущенная им муниципальная реформа сыграли свою положительную роль в развитии местного самоуправления в России.

Проведена масштабная и системная территориальная реорганизация местного самоуправления, в результате которой количество муниципальных образований увеличилось почти вдвое, при этом муниципалитетами стали все города и право быть муниципальными образованиями обрели сельские поселения. Территории местного самоуправления покрыли собой всю территорию страны. Появилось пять видов муниципальных образований – городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения.

Были разграничены полномочия между федеральным, региональным и местным уровнями публичной власти; между муниципальными районами и входящими в их состав городскими и сельскими поселениями. В Федеральном законе №131-ФЗ исчерпывающе определены вопросы местного значения для каждого вида муниципальных образований.

Возросла финансовая поддержка муниципальных образований со стороны государства, хотя это в основном произошло не за счет укрепления их собственной доходной базы, а за счет федеральных целевых программ и приоритетных национальных проектов. С учетом их реализации муниципалитетам удалось продвинуться в решении ряда проблем в сферах образования, здравоохранения, жилищного строительства, сноса аварийного и ветхого жилья, капитального ремонта жилищного фонда, дорожного хозяйства, благоустройства и др. .

Возросло значение представительной ветви в системе местной власти, увеличилось количество депутатов в представительном органе, окрепла партийная составляющая в организации его деятельности. Установленные Федеральным законом №131-ФЗ формы организации местной власти не предполагали для крупных муниципалитетов совмещения руководства местными представительным и исполнительным органами в одном лице. Напротив, усилился контроль со стороны представительного органа за деятельностью главы муниципального образования вплоть до удаления его в отставку. Получили развитие процедуры непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления (собрания, конференции, сходы; публичные слушания; опросы граждан), новый импульс развития был придан территориальному общественному самоуправлению.

Создана новая система союзов и ассоциаций муниципальных образований, центральным звеном которой являются советы (объединения) муниципальных образований в каждом субъекте РФ и состоящее из них единое общероссийское объединение муниципалитетов.

Таким образом, подходы к регулированию муниципальных отношений указывают на стремление Президента Российской Федерации и федерального законодателя совершенствовать муниципальную систему страны, создавать условия для развития инициатив и ответственности населения в решении вопросов жизнеобеспечения муниципальных образований, укрепления народовластия на местном уровне. Это дает основание заключить о начале нового этапа реформы местного самоуправления, как одного из важных направлений реформы всей системы управления обществом и государством на принципах конституционного федерализма и народовластия .

1.2. Особенности и основные проблемы реформирования местного самоуправления в России на современном этапе

Для осуществления масштабных общегосударственных реформ необходима тщательная проработка ее концептуальных основ, то есть необходимо четко определить цель, задачи реформы, методы и принципы ее осуществления, решить, какими инструментами и способами она будет осуществляться, выбрать модель построения реформируемого объекта, а также спрогнозировать возможные результаты реформы. Реформа местного самоуправления не является исключением из данного утверждения.

Анализ сложившейся ситуации позволяет утверждать, что реформа местного самоуправления в России проходит тяжело и сопровождается множеством различного рода проблем, которым посвящена настоящая статья. Реформирование такой сферы, как местное самоуправление, без эффективно действующей системы которого современное демократическое государство не может развиваться и успешно справляться со своими задачами , а также создание необходимых условий для эффективного решения вопросов местного значения населением территорий и реализации прав и свобод граждан по осуществлению местного самоуправления в такие сжатые сроки, которые устанавливаются действующим Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 июня 2003 г., представляется задачей весьма сложной и проблематичной. Достаточно сказать, что в государствах с развитым местным самоуправлением, таких как США, Франция, Германия, процесс становления и развития местного самоуправления насчитывает не одно столетие. В ситуации, когда правовые нормы не закрепляют действующее положение вещей, а вводят качественно новое устройство и механизмы жизнедеятельности человека и общества, необходимо достаточное количество времени, чтобы данные нормы «проникли» в сознание населения, чтобы они стали регулятором человеческих отношений. Ситуация с принятием законов и иных нормативноправовых актов в области местного самоуправления не является исключением из данного утверждения. На протяжении около 15 лет, с момента принятия Конституции РФ в 1993 г., закрепившей признание и гарантию осуществления местного самоуправления на территории России , до настоящего времени, происходили весьма важные процессы в области становления местного самоуправления, которые продолжаются и сегодня: формирование муниципальных образований, начало становления муниципальных образований как самостоятельных социально-экономических единиц в рамках федеративного устройства России, так называемая «разведка боем» в области осуществления местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций, сбор обратной связи с местного уровня и учет предложений и замечаний и т. п. Данный этап, безусловно, является важным периодом в области становления и развития местного самоуправления в России. Достаточно заметить, что в только в период с августа 1995 г. (с момента принятия ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ») по 1 января 2008 г. была полностью изменена концепция реформирования местного самоуправления в России, нашедшая отражение в новой редакции закона, в который за четырехлетний период действия было внесено несколько десятков поправок и изменений, а также было принято 16 федеральных законов, раскрывающих его отдельные нормы. Данный факт свидетельствует о сложности и масштабности задачи, которую необходимо решить, а также об активности и заинтересованности субъектов реформирования, которые хотя методом «проб и ошибок», но продвигаются вперед. Однако мы не можем констатировать факт окончательного становления местного самоуправления в России и эффективность его осуществления с точки зрения успешного решения населением территорий вопросов местного значения. Прошло еще слишком мало времени для того, чтобы местное самоуправление перестало быть искусственно насаждаемым и перешло в свою естественную форму.

В настоящее время концепция реформирования местного самоуправления в Российской Федерации отражена в ряде нормативноправовых актов, важнейшими из которых являются: «Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», «Концепция разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления», Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и др.

Согласно «Основным Положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» целью реформы местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе является обеспечение дальнейшего развития местного самоуправления и повышения эффективности его деятельности как необходимых условий становления экономически и социально развитого демократического государства.

Это означает, что государство признает важность института местного самоуправления и осознает, что на современном периоде развития человеческого общества демократическое, правовое государство может решать основные задачи только при наличии развитой системы самоуправления. Для достижения указанной цели политика Российской Федерации должна быть направлена: во-первых, на обеспечение реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления; во-вторых, на создание условий для реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления; в-третьих, на обеспечение государственных гарантий местного самоуправления.

Сложность реформирования местного самоуправления в нашей стране в значительной степени обусловлена рядом особенностей, среди которых следует выделить в первую очередь масштабность задачи. В конце 90х гг. ХХ в. органы местного самоуправления в РФ существовали в 1 867 районах, 646 городах республиканского, краевого, областного и окружного значения, 329 городских районах и округах, 1 875 поселках городского типа, 24 470 сельсоветах и сельских округах . По подсчетам президентской комиссии, в случае реорганизации местного самоуправления вместо существовавших 12 тыс. муниципальных образований будет около 30 тыс. муниципалитетов и около 1 800 муниципальных округов . В итоге в настоящее время к 1 ноября 2007 г. на территории РФ утверждены границы 24 154 муниципальных образований , и это не окончательная цифра. Кроме того, в начале - середине 90-х гг. XX в. в России практически отсутствовала необходимая правовая база. Ее потребовалось создать в кратчайшие сроки. Отсутствие нормального законодательства о собственности на землю, о налогах, об основах местных финансов приводит к тому, что субъекты Федерации вынуждены сами разрабатывать основополагающие юридические документы, что, естественно, вызывает немало трудностей. Важнейшим фактором, детерминирующим специфику реформирования местного самоуправления в России, стало многообразие форм территориальной организации местного самоуправления. В нашей стране данными формами признаются города, поселки (станицы), районы (уезды), сельские округа (сельсоветы), иные населенные пункты и территории. В этот пункт можно также включить многообразие способов избрания органов местного самоуправления и их должностных лиц. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, а наименования данных органов отражают национальные, исторические и иные местные традиции: в городах - это думы, советы; в районах, улусах, аймаках, волостях, селах и иных муниципальных образованиях - собрания представителей, собрание депутатов, хуралы, комитеты самоуправления, муниципальные либо земские собрания и т. д. Не стоит забывать и о неблагоприятной социально-экономическая ситуации в стране. В состоянии, когда бюджет России преимущественно зависит от мировой конъюнктуры на нефтегазовом рынке, когда аграрный сектор переживает глубокий кризис, промышленность находится на этапе возрождения, существенная часть населения живет за чертой бедности и имеет доход ниже прожиточного минимума и т. п., очень тяжело говорить о каких-либо финансово-экономических гарантиях местного самоуправления, об активизации участия граждан в решении местных вопросов и т. п. Однако автор придерживается мнения, что именно формирование эффективной системы местного самоуправления, позволяющей активизировать возможности местных сообществ, должно стать мощнейшим толчком к развитию социально-экономического сектора и позволит в полной мере создать условия для реализации прав и свобод граждан Российской Федерации .

Указанные выше особенности во многом предопределили те проблемы, с которыми пришлось столкнуться разработчикам и реализаторам реформы, среди широкого круга которых особое место занимают проблемы финансово-экономического характера, среди которых выделяются проблемы разграничения собственности, ее содержания, неэффективного использования и отсутствия. Наиболее острой стороной данной проблемы представляется содержание муниципальной собственности (капитальный, текущий ремонт, а также текущее обслуживание). В настоящее время состояние дорожного фонда, жилищного фонда, иного имущественного фонда многих крупных городов, не говоря уже и о поселениях, где данная проблема стоит намного острее, находится в весьма неудовлетворительном состоянии. Изношенность тепло-, электро-, газо- и водосетей поселений повышает риск техногенных чрезвычайных ситуаций и ставит безопасность жизни и деятельности населения территорий под угрозу. Данная проблема формировалась не один десяток лет и поэтому решение ее представляется задачей весьма сложной, требующей научного системного подхода. Одним из вариантов решения данной проблемы в условиях дефицита бюджета может стать приватизация, а также долгосрочная аренда муниципальной собственности (например, передача теплосетей в аренду управляющим компаниям). Такая практика уже существует. Например, в г. Волгограде муниципальное коммунальное имущество было передано одной из коммерческих фирм в долгосрочную аренду. Данные действия муниципальных властей вызвали значительное количество споров, активно обсуждались и обсуждаются до сих пор в местной прессе и неоднократно оспаривались в судебных инстанциях различного уровня. Это свидетельствует о том, что в данном вопросе необходимо действовать весьма и весьма осторожно. Приватизация и аренда муниципальной собственности должны осуществляться в рамках действующего законодательства РФ, субъектов РФ, а также, что немаловажно, с учетом интересов жителей территории.

Проблемы имущественно-хозяйственного комплекса связаны с процессом передачи в муниципальную собственность объектов государственной собственности, необходимых для решения вопросов местного значения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. На примере городского поселения объектами такого рода являются земельные участки, объекты недвижимости, памятники архитектуры, а также иное имущество, установленное Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» . В данном контексте основной проблемой является проблема определения основного предназначения имущества в отношении его использования для решения вопросов местного и государственного значения.

Серьезные опасения у специалистов вызывают проблемы формирования собственных бюджетов поселений и межбюджетных отношений. Проблемы существуют как в доходной части бюджета города, так и в его расходной части. Сумма расходной части бюджета зачастую устанавливается заниженной, в некоторых случаях более чем в 10 раз. Это означает, что суммы, которые расходуются по расходным статьям бюджета муниципального образования в 10, а то и в более раз ниже, чем на это требуется. В данном контексте актуальной представляется оптимизация расходов. Кроме того, неэффективное управление муниципальной собственностью существенно снижает возможности доходной части местного бюджета. Данная проблема, по нашему мнению, носит двойственный характер. С одной стороны, большинство муниципалитетов не готовы эффективно распоряжаться финансами, управлять имуществом в рыночных отношениях. С другой - система распределения налоговых поступлений крайне неэффективна и не выполняет стимулирующей функции для муниципальных образований с выстроенной и грамотной системой управления финансами. Согласно Федеральному закону от 06.10 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также Налоговому кодексу РФ к налоговым доходам местных бюджетов относятся доходы от местных налогов и сборов (налоги -земельный налог, налог на имущество физических лиц), доходы от региональных налогов и сборов, доходы от федеральных налогов и сборов. Анализ доходов бюджетов некоторых крупных городов, в частности, таких как Волгоград, Астрахань, Самара, позволяет утверждать, что структура налоговых доходов данных муниципальных образований не является эффективной и не позволяет им динамично развиваться. Наиболее эффективные и стабильные налоги (налог на имущество предприятий, НДФЛ и т. п.) отданы федеральному и региональному бюджетам, что формирует экономически несправедливую систему распределения доходов. Решение данной проблемы возможно также при работе в двух направлениях. Во-первых, в направлении пересмотра и оптимизации налоговой системы в целях стимулирования муниципальных образований к собственному развитию. Во-вторых, необходимо провести существенную подготовку и переподготовку кадров для органов местного самоуправления.

Проблемы финансово-экономического характера, безусловно, доминируют в комплексе рассматриваемых проблем и требуют первоочередных действий со стороны всех субъектов осуществления реформы.

Существенное значение при реализации любых реформ, в том числе и реформы местного самоуправления в правовом государстве, которым провозглашает себя Россия, приобретают правовые проблемы, среди которых необходимо отметить отсутствие и пробелы законодательной базы, а также несовершенство правовых норм. Отсутствие законодательной базы тормозит процесс реализации реформы, так как отсутствие правовых норм препятствует решению многих задач реформы. Кроме того, отсутствие законодательной базы делает невозможным и проблематичным осуществление отдельных полномочий местного самоуправления. Организация и деятельность органов территориального общественного самоуправления, осуществление государственных полномочий, переданных органами государственной власти органам местного самоуправления, отзыв депутатов представительных органов местного самоуправления, а также главы муниципального образования, правотворческая инициатива граждан, обращения в органы местного самоуправления города, организация и деятельность муниципальной милиции и ряд других вопросов невозможно решить без принятия соответствующих нормативно-правовых актов на различном уровне власти. Несовершенство законодательной базы на практике выражается в виде дублирования правовых норм, пробелов в законодательных актах, двойственности норм права, а также в невозможности исполнения законов и иных актов в силу объективных обстоятельств.

Одной из наиболее существенных групп проблем реформирования местного самоуправления в России являются проблемы, связанные с разграничением полномочий между различными уровнями власти. В направлении решения данной проблемы предприняты значительные шаги. В частности, Федеральный закон от 06.10 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» значительно по сравнению с аналогичным законом 1995 г. уточнил перечень вопросов местного значения и полномочий по их решению органов местного самоуправления, а также достаточно четко (хотя не исчерпывающе) определяет полномочия органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления в области осуществления местного самоуправления.

Кадровые проблемы в деятельности органов местного самоуправления играют важнейшую роль, и от возможности и способности органов местной власти осуществлять качественную подготовку и переподготовку кадров во многом зависит эффективность их деятельности. Сегодня в муниципальных органах власти работают 482 тыс. чел. Именно на этом уровне наиболее остро ощущается кадровый голод. Непривлекательность муниципальной службы обусловлена как низкой оплатой труда, так и невысоким потолком для профессионального роста и отсутствием кадровых лифтов.

Поэтому повышение стимулов, подготовка и переподготовка кадров для местного самоуправления - наши важнейшие задачи. Считаю, органы местного самоуправления должны активнее работать с вузами и специальными учебными заведениями и уже на этапе обучения ориентировать молодых людей на работу в местных органах власти. Необходимо подумать о разработке механизмов включения наиболее талантливых работников муниципальной службы в кадровый резерв государственной службы.

Отдельно следует решать вопросы повышения квалификации муниципальных кадров. Минрегион России провел мониторинг, входе которого выяснено, что в 73 субъектах РФ в настоящее время реализуются программы по подготовке и переподготовке муниципальных служащих. За 2012 г. обучение прошли более 130 тыс. человек, т. е. обучался примерно каждый четвертый муниципальный служащий. Это неплохие количественные показатели, но качество обучения необходимо повышать. Важнейшим направлением должно стать освоение современных информационных технологий, применение инновационных управленческих решений. Следует также подумать о введении обязательных программ обучения для всех глав муниципальных образований .

Несомненно, при реализации реформы возникают и иные проблемы, не указанные в настоящей работе, такие, например, как бюрократические проволочки и искажения, коррупция, недостаточная активность органов местного самоуправления в сфере развития местного самоуправления, неготовность населения страны к реформе и т. п. Определенного рода сложности при проведении реформы местного самоуправления возникают из-за слабого технологического обеспечения реформы. Неотработанность и недостаточный анализ форм организации местного самоуправления, его территориальных, финансово-экономических, правовых и иных основ, а также методов, инструментов и средств проведения реформы сглаживают положительный эффект от проведения реформы и растягивают сроки ее реализации на больший срок.

Все прекрасно помнят жесткий посыл Дмитрия Анатольевича Медведева прекратить "кошмарить" бизнес. Однако после того как был принят Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон № 294-ФЗ), который упорядочил проверки предпринимателей, создалось такое ощущение, что контрольно-надзорные органы все свои силы перекинули на местные органы власти. Сегодня это действительно вылилось в большую проблему.

В общей сложности 23 государственных органа осуществляют контрольно-надзорную деятельность в отношении органов местного самоуправления. Среди них Прокуратура РФ, МЧС России, МВД России, Минюст России, Федеральное казначейство, ФНС России, ФСКН России, Роспотребнадзор, Росприроднадзор, Росреестр, Рособрнадзор, Рослесхоз, Россельхознадзор, ФАС России, ФСТ России, ФМС России, Роструднадзор, Ространснадзор, Росфиннадзор, Росздравнадзор, Росалкогольрегулирование, Росрыболовство, контрольно-счетные органы субъектов РФ. Все они требуют предоставления информации, причем запросы во многих случаях касаются информации о муниципальных актах, структуре органов, осуществлении муниципального заказа, т. е. той информации, которая находится в открытом доступе и размещена на официальных сайтах муниципалитетов.

Среди проблем взаимоотношений с контрольно-надзорными органами следует выделить следующие:

- значительное количество запросов информации, зачастую не вытекающих из положений законодательства (например, требование предоставлять проекты всех муниципальных правовых актов) и нередко дублирующих друг друга;

- короткие сроки исполнения запросов (от нескольких часов до нескольких дней); в запросы больших объемов информации в бумажной форме при крайне ограниченном использовании проверяющими органами открытых источников и возможностей электронного документооборота;

- формальный подход проверяющих органов без оценки объективной возможности органов местного самоуправления предотвратить либо устранить нарушение и без оценки возможных негативных последствий формального применения норм законов (так, при обнаружении нарушений, допущенных из-за финансовой необеспеченности муниципальных образований, накладываются штрафы, которые демотивируют должностных лиц и ухудшают и без того неблагополучную финансовую ситуацию);

- требование от органов местного самоуправления осуществлять расходы, напрямую не предусмотренные законодательством (например, по обеспечению государственной охраны зданий и помещений, занимаемых органами местного самоуправления, или по содержанию объектов, не относящихся к муниципальной собственности и не предназначенных для решения вопросов местного значения).

Исходя из этого, Минрегион России будет добиваться, чтобы по аналогии с Федеральным законом № 294-ФЗ были установлены требования к периодичности и порядку проведения плановых проверок и сформулирован четкий перечень оснований для проведения внеплановых проверок .

ГЛАВА 2. ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

2.1.Реализация целей реформы местного самоуправления и результаты принятия решений

Сегодня необходимо констатировать, что, несмотря на имеющиеся достижения, реальные результаты муниципальной реформы далеко не в полной мере воплотили те цели, которые были положены в ее основу.

Первая цель – формирование стабильной и более совершенной законодательной базы местного самоуправления, четкое и оптимальное разграничение полномочий между уровнями публичной власти.

За период после принятия Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

в него было внесено значительное число изменений и дополнений 84 федеральными законами (на конец 2013 года) и этот процесс продолжается, что создает известную правовую неопределенность в этой сфере и заметно затрудняет правоприменение. Практически в полтора раза был расширен перечень вопросов местного значения для всех видов муниципальных образований, причем без соответствующего расширения доходной базы местных бюджетов. Существенные и плохо увязанные между собой изменения, затрагивающие интересы местного самоуправления, вносились также в Бюджетный, Налоговый, Земельный, Жилищный, Градостроительный кодексы. Более 200 федеральных законов регулируют полномочия местного самоуправления, причем ряд полномочий, установленных этими федеральными законами, не соответствуют вопросам местного значения. Постоянно увеличивается количество государственных полномочий, делегируемых местному самоуправлению, причем подчас не обеспеченных достаточным финансированием, либо вовсе без такового (как, например, регистрация граждан по месту проживания в случаях отсутствия подразделений федеральной миграционной службы).

Вторая декларированная цель муниципальной реформы – приведение в соответствие расходных полномочий муниципальных образований доходным источникам их бюджетов. Вызывает вопрос полнота такого подхода, поскольку он фактически исключает возможность бюджетов развития муниципальных образований. Вместе с тем, и в таком виде он не был последовательно реализован. Особенно тревожен тот факт, что в структуре местных бюджетов неуклонно сокращается доля собственных налоговых и неналоговых доходов и возрастает доля трансфертов из бюджетов вышестоящих уровней. Не найдено оптимального решения вопроса разграничения государственной собственности на землю в границах населенных пунктов и целый ряд вопросов инфраструктурного развития муниципалитетов.

Третья цель – приближение муниципальной власти к населению, формирование структур гражданского общества на местном уровне, вовлечение широких слоев населения в самоуправленческий процесс. Обратной стороной этого процесса стало неоптимальное территориальное устройство местного самоуправления на отдельных территориях, множество мелких муниципальных образований, неспособных решать значительную часть вопросов местного значения. Это, наряду с торможением процессов развития местного гражданского общества и его структур, нередкими недостаточными оперативностью, компетентностью и открытостью органов местного самоуправления, приводит к нарастанию среди населения настроений разочарования и отчуждения от самоуправленческих процессов и от местной власти. Руководители муниципалитетов по-прежнему чувствуют себя зависящими в большей степени от вышестоящих государственных органов, чем от граждан .

Период, прошедший после избрания в 2012 году Президентом Российской Федерации В.В. Путина, характеризуется усилением внимания федерального руководства к вопросам развития местного самоуправления и принятием в связи с этим ряда важных решений.

Развернута работа по исполнению указов Президента России от 7 мая 2012 года. В указе №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» предусмотрен комплекс мер, направленных на повышение обеспеченности местных бюджетов. Указом №600 предусмотрены меры по обеспечению граждан доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг, а указом №599 – меры по ликвидации дефицита мест в детских дошкольных учреждениях и по повышению заработной платы работников бюджетной сферы.

Решением президиума Государственного совета от 9 октября 2012 года предложено передать муниципалитетам неиспользуемые или неэффективно используемые земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена. Эти участки должны быть использованы в первую очередь для строительства жилья экономического класса.

На заседании Правительства РФ 1 ноября 2012 года были приняты решения по реальному укреплению финансовой базы местного самоуправления, установлены конкретные перечень и сроки осуществления этих мероприятий, а также цифры повышения доходов и сокращения расходных обязательств местных бюджетов. Эти решения в рамках объявленного первого этапа реализованы с 1 января 2013 года.

В послании Федеральному Собранию РФ 12 декабря 2012 года и на заседании Совета по развитию местного самоуправления 31 января 2013 года Президентом Российской Федерации была подвергнута критике система взаимоотношений органов местного самоуправления с контрольно-надзорными органами. Была отмечена разрозненность и дублирование надзорных мероприятий, неоправданный объем запрашиваемых документов, принятие практически неисполнимых судебных решений. Президентом были даны конкретные поручения по устранению таких подходов в деятельности контрольно-надзорных органов.

В то же время принятые меры носят пока локальный, а не системный характер. Продолжает доминировать подход к местному самоуправлению не как к основанному на самоорганизации граждан ресурсу развития государства и общества, его экономики и социальной сферы, а как к нижнему уровню власти, который необходимо «встраивать» в управленческую «вертикаль». По-прежнему нет понимания того, что в сильном и действительно автономном местном самоуправлении содержится огромный и все еще не используемый по-настоящему резерв самоорганизации общества на локальном уровне, изыскания и использования невидимых сверху источников и резервов повышения уровня благополучия и качества жизни граждан, причем в масштабах всей страны.

Именно комплексный, системный подход государства к местному самоуправлению может, по нашему мнению, позволить определить роль местного самоуправления в развитии государства и общества на современном этапе; основные направления государственной политики в области местного самоуправления; взаимоувязанное решение вопросов объемов полномочий органов местного самоуправления, его финансовой базы, земельно-имущественных вопросов, инфраструктурного развития муниципалитетов, территориальной организации, кадрового обеспечения местного самоуправления, взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти; обеспечить стабильную, непротиворечивую правовую базу местного самоуправления на федеральном, региональном и местном уровне, направленную на обеспечение автономии местного самоуправления в решении вопросов местного значения и развитии своих территорий.

Муниципальное сообщество полагаем целесообразным и необходимым принятие Государственной концепции (стратегии) развития местного самоуправления в Российской Федерации на среднесрочный период, и готово принять всестороннее участие в ее подготовке, предложив, в том числе, свое видение Основ этой Концепции.

По первым итогам реализации реформы местного самоуправления в Российской Федерации считаем необходимым отметить следующее.

1. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решение значительной части вопросов местного значения, связанных с необходимостью организации хозяйственной деятельности (в первую очередь, в сфере коммунальных услуг), возлагается на создаваемые муниципальные образования на уровне городских и сельских поселений. Городские и особенно сельские поселения, как правило, не обладают достаточными ресурсами для решения этих вопросов. В условиях действия переходных положений для большинства субъектов Российской Федерации необходимо принять меры для создания условий для самостоятельного решения этими муниципальными образованиями вопросов местного значения после 1 января 2006 г., которые в значительной степени могут быть связаны с использованием гражданско-правовых механизмов, в том числе межмуниципальных хозяйственных обществ.

2. В целях обеспечения непрерывности предоставления муниципальных (в частности, коммунальных) услуг необходимо создание соответствующих правовых, материальных и организационных условий для надлежащего решения вопросов местного значения и организационных условий для надлежащего решения вопросов местного значения на поселенческом уровне. Муниципальным образованиям должны быть в обязательном порядке безвозмездно переданы (в порядке перераспределения) объекты государственной собственности, муниципальной собственности, обеспечивающие решение вопросов местного значения. Субъектам РФ следует принять меры к обеспечению процесса передачи и оформления собственности, а также осуществлять законодательную и методическую поддержку организации решения вопросов местного значения.

3. Прогнозы социально-экономического развития субъекта РФ строятся с учетом развития органов местного самоуправления. Территориальное планирование поселений разрабатывается на основе социально-экономического развития территории. В связи с этим необходимо наделять органы законодательной (представительной) власти субъектов РФ нравом утверждать документы перспективного (10—15 лет) планирования поселений, что исключит волюнтаризм в градостроительной деятельности в муниципальных образованиях при переизбрании органов местного самоуправления.

4. Реализация муниципальными образованиями норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» требует постоянного изучения и анализа. Эта работа осуществляется, но подчас она носит фрагментарный характер. При таком подходе проблемы местного самоуправления трудно решить.

5. Полагаем, что необходимо решить вопрос о закреплении за местными бюджетами в Бюджетном кодексе Российской Федерации отчислений от налоговых доходов, на развитие налогооблагаемой базы которых могут влиять органы местного самоуправления:

От налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения;

От налога на прибыль организаций;

От налога на доходы физических лиц (помимо, предусмотренных в настоящее время).

В настоящее время доходы от налога на доходы физических лиц зачисляются по месту основной работы граждан, а не по месту их жительства. В связи с этим отчисления от этого налога поступают в основном в бюджеты крупных промышленно-развитых городов, в которых работает значительная часть жителей сельских поселений и малых городов, примыкающих к большим городам в радиусе до 100 км, а не в бюджеты этих сельских поселений и малых городов. Вместе с тем предоставление жителям малых городов и поселков необходимых медицинских, социальных, образовательных и иных жизненно важных публичных услуг осуществляется именно по месту их жительства.

Таким образом, в настоящее время порядок зачисления поступлений от налога на доходы физических лиц значительно сокращает доходную базу бюджетов сельских и городских поселений, что не обеспечивает их социально-экономическое развитие. В связи с этим считаем необходимым изменить порядок зачисления налога на доходы физических лиц в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, то есть зачислять его не по месту работы, а по месту жительства граждан, как это и сделано в большинстве европейских стран.

Необходимо также расширить налоговые полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования налогообложения субъектов малого и среднего предпринимательства. Так, например, следует рассмотреть вопрос о предоставлении органам местного самоуправления права регулировать некоторые элементы упрощенной системы налогообложения (в частности, налоговую ставку, налоговые льготы в пределах, предусмотренных Налоговым кодексом).

6. Полагаем, что следует рассмотреть вопрос законодательного определения порядка формирования и утверждения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления перечня платных услуг, которые соответствующие автономные и бюджетные учреждения вправе оказывать в пределах установленного государственного (муниципального) задания, а также обязанности органов всех уровней публичной власти утверждать нормативным правовым актом закрытый перечень платных услуг, которые могут (должны) будут включаться в государственное (муниципальное) задание.

Учитывая, что параллельно реформе бюджетных учреждений разворачивается реформа сферы здравоохранения, связанная с изменением порядка финансирования лечебных учреждений и перераспределением полномочий между региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления в этой сфере, важно уделить внимание обеспечению доступности медицинской помощи гражданам вне зависимости от места их жительства. Повышенного внимания требует реализация на селе реформ бюджетных учреждений и здравоохранения. Есть реальный риск утратить сеть фельдшерско-акушерских пунктов на селе. А задача стоит обратная – эту сеть расширить и укрепить организационно и материально, развить ФАПы до врачебных амбулаторий.

Федеральный закон чрезвычайно подробно регулирует отдельные положения, что не всегда правильно, т.к. это приводит:

Во-первых, к признанию утратившими силу региональных законом о местном самоуправлении, которые должны учитывать региональную специфику, сложившиеся обычаи и традиции;

Во-вторых, к тому, что сложившаяся практика не позволяет субъектам Федерации по многим вопросам осуществлять собственное правовое регулирование.

Поэтому субъекты РФ могут использовать только один вариант обращаться с законодательными инициативами на уровень Федерации и продвигать такие инициативы вплоть до их принятия. Федеральный закон имеет юридические неточности и пробелы в организации структуры органов местного самоуправления и территориальной организации, осуществлении финансово-хозяйственной деятельности.

Возникают неясности по порядку разграничения вопросов местного значения между районным и поселенческим уровнями, за креплением собственности.

5. В условиях реформирования системы местного самоуправления в Российской Федерации, реформирования системы жилищно-коммунального хозяйства от руководителей муниципальных образований потребуются новые знания и навыки. В этой связи возникает острая необходимость в подготовке и переподготовке муниципальных служащих. Необходимо ускорить создание профессиональной муниципальной службы на принципах продвижения по заслугам, открытого конкурса, равного доступа и нейтральности, что должно найти отражение в Федеральном законе о муниципальной службе в Российской Федерации.

6. Необходимо также привести в соответствие положения Федерального закона № 131-ФЗ и Градостроительного кодекса РФ в части возможности отражения в генеральном плане городского поселения территорий, предназначенных для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, не входящих на момент составления генерального плана в границы соответствующего городского поселения.

Итак, законодательство субъектов РФ нуждается в серьезном совершенствовании, основными направлениями которого следует назвать:

Наполнение реальным содержанием демократических принципов местного самоуправления .

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Происходящие в Российской Федерации процессы модернизации в политической и социально-экономической сферах самым непосредственным образом связаны с проблемой становления и развития местного самоуправления. Именно в недрах МСУ , непосредственно опирающегося на инициативу и активность граждан в решении конкретных местных проблем, заключается потенциал, способный обеспечить преодоления кризисных явлений в жизни постсоветского общества, придать ему дополнительный импульс для модернизации. Играя важную социально-экономическую роль в современной России, оно призвано своевременно и планомерно решать местные вопросы путем оказания политико-управленческих услуг, развивать экономический и социальный потенциал местного сообщества, способствовать формированию горизонтальных общественных связей .

Таким образом, реформа МСУ, создание эффективной системы органов местной власти и полноценная реализация Федерального закона ФЗ-1Э1 от 6 октября 2003 г. « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации » являются весьма важными и значимыми направлениями реформирования современной России. Это отметил, в частности, бывший Президент РФ Д.А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. Он обозначил работу по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства - «местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху».

Соответственно, данная работа предполагала тщательный анализ отечественного и зарубежного опыта МСУ, изучение специфики взаимоотношений различных уровней власти в РФ в постсоветский период, исследование основных направлений трансформации системы местного самоуправления в последние годы.

В итоге проведенной работы автор пришел к следующим выводам: Во-первых, система местного самоуправления является неотъемлемым элементом современной демократической государственности и, наряду с другими механизмами (системой разделения властей, свободными выборами, наличием политических свобод) может служить критерием для оценки степени демократичности того или иного политического режима. Более того, в большинстве современных демократий происходит распространение и укрепление позиций местного самоуправления. Органы МСУ становятся неотъемлемой частью многоуровневой системы управления.

Во-вторых, помимо функций представительства интересов населения местное самоуправление предполагает, с одной стороны, привлечение широких слоев граждан к участию во власти, а, с другой, помощь региональным и федеральным органам власти в сфере управления обществом на « низовом уровне ».

В-третьих, при анализе соотношения понятий « местное самоуправление » и « местное управление » наиболее приемлемым является комплексный подход, который позволяет сделать вывод о том, что « генезис » и процесс формирования местных органов во многом аналогичен тем принципам, на которых выстраиваются вышестоящие органы управления. При этом основная роль местного самоуправления в системе органов публичного государственного администрирования (управления) видится в обеспечении децентрализации и организационной обособленности власти на местах. Тем не менее, нельзя не отметить и того, что органы МСУ участвуют и в проведении общегосударственного политического курса, тем самым, совмещая « государственное начало » и функции « низового » уровня власти.

В-четвертых, правовая регламентация деятельности и полномочий органов МСУ варьируется. При этом чаще они прописываются в Конституциях тех или иных стран, а также актах, издаваемых центральными законодательными органами или (в федеративных государствах) представительными органами субъектов федерации. Особо стоит отметить, что в федерациях национальные конституции регулируют лишь основные принципы формирования и деятельности местных органов власти, возлагая обязанности правового регулирования местного управления, в основном, на субъекты федерации.

В-пятых, основное различие между англо-саксонской и континентальной моделями МСУ заключается в степени автономии местных органов и характере наделения их полномочиями. Так в первом случае органы местного самоуправления относительно автономны в пределах своей компетенции, которая четко зафиксирована в действующем законодательстве. Вторая модель предполагает возможность контроля за деятельностью муниципалитетов со стороны государственных административных структур. Что же касается полномочий « низового » звена власти, то в этом случае органы МСУ имеют право проявлять инициативу по вопросам, находящимся даже вне пределов их компетенции.

В-шестых, нельзя не отметить то обстоятельство, что формирование системы МСУ в России проходило преимущественно « сверху », в тесном контакте с органами государственной власти различных уровней. Более того, на первом этапе своего создания, в период 1993-1996 гг. становление системы МСУ во многом носило « декоративный » характер и, скорее, являлось данью демократической практике стран Запада, нежели потребностью федеральной и региональной власти в « самоорганизации » населения на низовом уровне. Более того, в условиях предоставления руководству российских регионов дополнительных полномочий и перехода к выборности губернаторского корпуса система МСУ совершенно выпала из центр-региональных отношений. В ее реальном « запуске » не были заинтересованы ни федеральный Центр, ни субъекты РФ. Однако на втором этапе реформы местного самоуправления был реализован иной сценарий взаимодействия лидеров исполнительной власти регионов, образовавшегося в процессе реформы местного самоуправления слоя муниципальных политиков, законодателей федерального уровня и представителей исполнительной власти Центра (Администрация Президента РФ). Тенденция к регионализации и децентрализации сменилась консолидацией властных ресурсов в федеральном Центре в рамках построения « вертикали власти » - именно это направление развития политической системы стало определяющим, начиная с 2000 г. Все это стимулировало интерес власти (прежде всего, федеральной) к системе местного самоуправления, которая рассматривалась как дополнительный ресурс для ограничения влияния региональных лидеров.

В-седьмых, после принятия нового закона « Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ » (2003 г.) и расширения компетенции органов МСУ актуальной стала проблема фактического отсутствия экономической базы для реализации их полномочий. Это связано, с одной стороны, с общим направлением федеральной экономической политики, не предполагающей ограничения финансовой « автономии » региональных элит и сокращения дотаций, а с другой, с несовершенством действующей системы межбюджетных отношений между Центром, регионами и муниципалитетами. Однако полноценная реализация заявленной концепции реформы МСУ без внесения поправок в налоговое законодательство (Налоговый и Бюджетный кодексы) фактически невозможна.

В-восьмых, на нынешнем этапе помимо финансово-экономических проблем реформа МСУ испытывает еще ряд затруднений. В частности, в качестве таковых можно назвать кадровый « дефицит » квалифицированных муниципальных служащих и отсутствие законодательно закрепленных эффективных механизмов контроля за деятельностью органов местного самоуправления. При этом декларируемая независимость МСУ от региональной и федеральной власти во многом является условной, и гарантии « самостоятельности » МСУ в большинстве случаев существуют лишь формально. Более того, даже в российском обществе до сих пор доминируют представления о реформе местного самоуправления как о несерьезном эксперименте». Это обусловлено как традиционным преобладанием патерналистских настроений у населения и относительно неразвитостью отечественной гражданской культуры, так и недостаточной эффективностью действий властных структур, инициировавших реформу. Кстати, такая ситуация зачастую способствует тому, что права МСУ попираются « регионалами » при молчаливом согласии « народных масс ».

В-девятых, в региональной практике получили распространение следующие нарушения в отношении прав и компетенции органов МСУ:

Нарушение норм Конституции и федерального закона о местном самоуправлении при разработке его правовой базы в регионах;

Узурпация органами государственной власти права решать вопрос о количестве муниципальных образований, их границах и т.д.;

Введение разрешительной системы формирования муниципальных образований;

Навязывание муниципальным образованиям уставов, нарушение порядка их утверждения;

Произвольная, без учета мнения населения, нарезка территорий муниципальных образований;

Вмешательство в процесс выборов органов МСУ, назначение должностных лиц муниципальных образований;

Передача муниципальным образованиям некоторых государственных функций без компенсации расходов на их исполнение.

Итак, в результате проведенного курсового исследования были сделаны следующие выводы:

1. Анализ сложившейся ситуации позволяет утверждать, что реформа местного самоуправления в России проходит тяжело и сопровождается множеством различного рода проблем, которым посвящена настоящая статья. Реформирование такой сферы, как местное самоуправление, без эффективно действующей системы которого современное демократическое государство не может развиваться и успешно справляться со своими задачами , а также создание необходимых условий для эффективного решения вопросов местного значения населением территорий и реализации прав и свобод граждан по осуществлению местного самоуправления в такие сжатые сроки, которые устанавливаются действующим Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 июня 2003 г., представляется задачей весьма сложной и проблематичной.

2. Сложность реформирования местного самоуправления в нашей стране в значительной степени обусловлена рядом особенностей, среди которых следует выделить в первую очередь масштабность задачи. Отсутствие нормального законодательства о собственности на землю, о налогах, об основах местных финансов приводит к тому, что субъекты Федерации вынуждены сами разрабатывать основополагающие юридические документы, что, естественно, вызывает немало трудностей. Важнейшим фактором, детерминирующим специфику реформирования местного самоуправления в России, стало многообразие форм территориальной организации местного самоуправления. Не стоит забывать и о неблагоприятной социально-экономическая ситуации в стране. В состоянии, когда бюджет России преимущественно зависит от мировой конъюнктуры на нефтегазовом рынке, когда аграрный сектор переживает глубокий кризис, промышленность находится на этапе возрождения, существенная часть населения живет за чертой бедности и имеет доход ниже прожиточного минимума и т. п., очень тяжело говорить о каких-либо финансово-экономических гарантиях местного самоуправления, об активизации участия граждан в решении местных вопросов и т. п.

3. Проблемы имущественно-хозяйственного комплекса связаны с процессом передачи в муниципальную собственность объектов государственной собственности, необходимых для решения вопросов местного значения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

4. Серьезные опасения у специалистов вызывают проблемы формирования собственных бюджетов поселений и межбюджетных отношений. Проблемы существуют как в доходной части бюджета города, так и в его расходной части.

5. Одной из наиболее существенных групп проблем реформирования местного самоуправления в России являются проблемы, связанные с разграничением полномочий между различными уровнями власти.

6. Неурегулированность взаимодействия с контрольно-надзорными органами.

7. Законодательство субъектов РФ нуждается в серьезном совершенствовании, основными направлениями которого следует назвать:

Обеспечение соответствия законодательства субъектов Российской Федерации Конституции РФ и федеральному законодательству;

Разработку собственных норм, а не воспроизведение норм федерального законодательства;

Конкретное отражение в законодательстве региональных особенностей и местных проблем;

Наполнение реальным содержанием демократических принципов местного самоуправления.

8. Необходимо также расширить налоговые полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования налогообложения субъектов малого и среднего предпринимательства.

9. Необходимо ускорить создание профессиональной муниципальной службы на принципах продвижения по заслугам, открытого конкурса, равного доступа и нейтральности, что должно найти отражение в Федеральном законе о муниципальной службе в Российской Федерации.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. (ред. от 13.12.2008) // Российская газета. 1993. 15 декабря. Российская газета. 2008. 19 декабря.
2. Федеральный закон от 06 октября 2003. № 131-ФЗ (в ред. от 07.12.2011 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
3. Актуальные проблемы повышения профессионализма государственных и муниципальных служащих в условиях административной реформы. // Под ред. В. Г. Игнатов, В. А. Лоскутов. Ростов н/Д: СКАГС, 2010.- 287 с.
4. Бабун, Р.В. Современные проблемы местного самоуправления и задачи АСДГ / Материалы форума глав муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока / Р.В. Бубнов. М. :– Новосибирск, 2008. С. 11-14.
5. Доклад Общественной палаты РФ «О состоянии гражданского общества в Российской Федерации». – М., 2007. - С. 59-65.
6. Закатнова, А. Молодая власть / А. Закатнова // Российская газета. 2009. 12 января. - С. 9-19.
7. Захватова, Ю. Вопреки Эйнштейну / Ю. Захватова // Российская Федерация сегодня. 2008. № 15. С. 44-52.
8. Информация о работе Совета по местному самоуправлению при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // [Электронный ресурс]: режим доступа - http://www.mironov.ru/council/public_coucils/39.html .
9. Итоги реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2012 году // [Электронный ресурс]: режим доступа - http://www.minregion.ru/WorkItems/NewsItem.aspx?NewsID=805 .
10. Муниципальная реформа: что сделано и куда двигаться дальше? // [Электронный ресурс]: режим доступа - http://www.politcom.ru/6330.html .
11. Новохацкий, В. Основные проблемы реформы местного самоуправления и пути их решения / Социально-экономическое положение России в новых геополитических и финансово-экономических условиях: реалии и перспективы развития / В.Новохацкий. – СПб., 2008. С. 138-178.
12. Рагозина, Л.Г. Мониторинг реформы местного самоуправления: результаты первого этапа внедрения. Аналитическая записка./ Л.Г. Рагозина. [Электронный ресурс]: режим доступа - www.urbaneconomics.ru
13. Состояние и перспективы реализации реформы местного самоуправления в Российской Федерации // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2008. №21. С. 62-76.
14. Стародубровская, И. Муниципальная реформа: вертикаль достроена / И. Стародубровская // Ведомости. 2009. №19. 136 -140с.
15. Юргенс, И.Ю. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2009-2013 гг. и пути совершенствования / И.Ю. Юргенс // [Электронный ресурс]: режим доступа -http://www.urc.ru/doclads.

Другие похожие работы, которые могут вас заинтересовать.вшм>
19733.		Перспективы развития кредитования физических лиц и их проблемы на современном этапе	644.46 KB
	4 Анализ обеспеченности выданного кредита. Принципы кредитования отражают сущность кредита а также требования объективных экономических законов в сфере кредитных отношений без понимания которых невозможно разобраться в основах кредитования физических лиц. Некоторые авторы в их числе еще называют возвратность кредита. Поэтому правильнее говорить о таком принципе как возвратность кредита в определенный срок т.
329.		Реформы местного самоуправления в Российской Федерации	12.48 KB
	Новый этап реформирования местного самоуправления в России был обусловлен: 1 усилением ведомственной централизации что привело экономику к упадку; 2 министерства и ведомства имели неограниченные полномочия по управлению страной но не справились с этими задачами; 3 действовавшие законы о местных Советах были декларативны и не подкреплены материальнофинансовыми ресурсами; 4 Советы и их исполкомы организационно оказались в двойном подчинении от министерств ведомств и от партийных органов что сковывало их деятельность; 5 местная...
19709.		Кредитование физических лиц: проблемы и перспективы развития на современном этапе на примере АО «БанкЦентрКредит»	140.61 KB
	Зарубежный опыт свидетельствует, что банки, которые предоставляют клиентам более разнообразные услуги высокого качества, обычно, имеют преимущества перед банками с ограниченным набором услуг. Активная работа коммерческих банков в области кредитования является непременным условием успешной конкуренции этих учреждений, ведет к росту производства, увеличению занятости, повышению платежеспособности участников экономических отношений. При этом речь идет не только о совершенствовании техники кредитования, но и о разработке и внедрении новых способов снижения кредитных рисков.
17104.		Нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации	32.04 KB
	Общая характеристика работы Актуальность темы исследования Конституция Российской Федерации гарантирует самостоятельное решение населением вопросов местного значения посредством прямого волеизъявления населения. Органы и должностные лица местного самоуправления реализуют свои полномочия по решению вопросов местного значения путем принятия правовых актов. В этой связи актуальным представляется установление природы нормативных правовых актов местного самоуправления поскольку именно они оказывают наибольшее регулятивное...
19298.		Совершенствование стратегии противодействия терроризму в российской федерации на современном этапе (на материалах суицидального терроризма)	249.05 KB
	Практические условия и меры направленные на развитие эффективности системы образования и воспитания молодёжи с целью противодействия распространению идеологии экстремизма и терроризма. Идеологами от терроризма все активнее используется Интернет-пространство для возбуждения экстремистских...
19825.		Проблемы организации фьючерсной торговли на современном этапе развития российской экономики	23.35 KB
	Предположим что к моменту истечения срока контракта фьючерсная цена установилась выше цены - спот; тогда участник - фьючерсного рынка продает фьючерсный контракт и покупает на спотовом рынке актив лежащий в основе фьючерсного контракта. Если так поступят и другие инвесторы то предложение на фьючерсном рынке возрастет следовательно цена будет падать. Одновременно инвесторы начинают покупать соответствующие активы на спотовом рынке в результате цена их возрастает в силу увеличивающегося спроса. Используется при невозможности предугадать...
1389.		ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ФИНАНСОВОЙ АРЕНДЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ	38.54 KB
	История возникновения и развития финансовой аренды лизинга. Понятие сущность и функции финансовой аренды лизинга. Содержание договора финансовой аренды лизинга. Быстрое и широкое распространение лизинга в деловой практике обусловлено прежде всего выгодами его применения для участников хозяйственного оборота.
19858.		Современная банковская система Российской Федерации: проблемы и перспективы развития	77.17 KB
	История развития банковской системы стр. 13-18 Структура и динамика банковской системы стр. ВВЕДЕНИЕ Становление и функционирование банковской системы играет одну из главных ролей в процессе экономических преобразований в России. В России произошла ломка всей старой экономической системы и переход к системе рыночной экономики.
1338.		Взаимодействие органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления	65.83 KB
	Взаимодействие органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления. Взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации с органами местного самоуправления....
21569.		Совет Федерации Федерального Собрания: конституционный статус, эволюция механизма формирования, организационное устройство на современном этапе. Акты Совета Федерации	29.62 KB
	Принцип верхней и нижней палат, характеризующий парламентское устройство в Российской Федерации, обусловливает значительную самостоятельность Государственной Думы и Совета Федерации (различны их полномочия, осуществляемое ими представительство, заседания проводятся раздельно и т.д.). В особо значимых случаях, установленных Конституцией РФ, палаты работают как единое целое и могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств.

К числу основных проблем в организации и деятельности местной власти, которые привели к необходимости подготовки нового Федерального закона 1 Федеральный закон № 131 - ФЗ от 06.10.2003. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. - 2003 г. - № 17., его разработчики отнесли следующие: неопределенность территориальной организации местного самоуправления и удаленность органов местного самоуправления от населения; нечеткость в определении компетенции муниципальных образований и не проработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления; несоответствие ресурсов муниципалитетов реально исполняемым ими обязанностям.

Основной концептуальной идеей нового Федерального закона являлась идея унификации территориальной организации местного самоуправления во всех субъектах Федерации посредством введения двух уровней организации местной власти. По существу, речь шла о децентрализации сложившихся в субъектах Федерации властных полномочий государственного управления и местного самоуправления районного территориального уровня.

Реализация в Федеральном законе конституционного принципа территориальной организации местной власти в городских и сельских поселениях и на иных территориях привела к необходимости системного уточнения положений действовавшего Федерального закона в редакции 1995 года, а именно пересмотра рамок и пределов реализации принципов автономии местного самоуправления в системе организации публичной власти, таких как принципы компетенционной, организационной, бюджетной и имущественной самостоятельности Местное самоуправление: закон и практика. /В.И. Васильев // Журнал российского права.-2001г.-№8. С.32..

6 октября 2003 года Президент РФ подписал новый Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Анализ перечня вопросов местного значения поселений, муниципальных районов, городских округов (ст. 14, 15, 16), а также полномочий органов местного самоуправления (ст. 17) в сравнении с перечнем предметов ведения местного самоуправления, содержащихся в ст. 6 Федерального закона в редакции 1995 года, показывает, что компетенция муниципалитетов по решению вопросов местного значения значительно сокращена. Ряд полномочий необоснованно передан на более высокий уровень. Так, на уровень субъектов Федерации переданы полномочия по финансовому обеспечению учебного процесса (включая выплату заработной платы учителям) в общеобразовательных школах (п. 11 ч. 1 ст. 15, п. 13 ч. 1 ст. 16).

В 2001-2006 годах начали формироваться более благоприятные условия для местного самоуправления, среди которых можно отметить: экономическую стабильность и тенденции к росту, пришедшие на смену кризисной ситуации после августа 1998 г.; принятие пакета федеральных законов и других нормативно-правовых актов, открывающих для органов местного самоуправления более широкие возможности по улучшению системы управления (Земельный кодекс, Федеральная целевая программа “Жилище”, программа развития бюджетного федерализма); активизация участия гражданского общества в деятельности местного самоуправления.

Последнее обстоятельство принципиально важно. Гражданское общество довольно долгое время не признавало местное самоуправление “своим” вопросом. К моменту проведения Гражданского Форума в 2002 году многочисленные инициативы на местном уровне (бюджетные слушания, конкурсы социально значимых проектов, общественные палаты и многие другие) изменили ситуацию и получили признание на общенациональном уровне. Вопросы местного самоуправления активно обсуждались на Гражданском форуме, Тольяттинском диалоге и других значимых мероприятиях.

На сегодняшний день вопросы местного самоуправления можно сформулировать так - недостаточно финансов и недостаточно демократии. Причем, прямую ответственность за экономические трудности местного самоуправления несет государство, которое не создало правовой среды, необходимой для того, чтобы ресурсы местного самоуправления были адекватны его задачам. В то же время местное самоуправление справедливо критикуют и за его собственные недостатки - бюрократизм, аппаратное вмешательство в рыночные отношения, слабую связь с населением.

Если субъекты Федерации добились значимых прав и полномочий от федерального центра, то на уровне местного самоуправления все права в отношении бюджета, собственности и системы власти, которые имели местные органы власти до 1993 года, были ликвидированы или оказались под прямым непосредственным контролем со стороны глав исполнительной власти субъектов Федерации. В частности, негативно сказалась на положении органов местного самоуправления передача субъектам Федерации полномочий по установлению системы административно-территориального деления. Действующая Конституция РФ допускает различные варианты построения системы местного самоуправления, поскольку нормативно административно-территориальное деление непосредственно не связано с ней. Вопросы административно-территориального деления даже не упомянуты в Конституции, а потому в соответствии со ст. 73 находятся в исключительном ведении субъектов Федерации. Действовавший до этого административно-территориальный принцип построения системы местного самоуправления практически предполагалось заменить поселенческим. Затем Гражданский кодекс РФ ввел новый термин для обозначения самоуправляющийся единицы, а именно “муниципальное образование”.

В настоящее время российское местное самоуправление находится на пороге важного рубежа в своем развитии.

Во-первых, в декабре 2008 г. отмечено 15-летие действующей Конституции Российской Федерации, заложившей основы новой модели организации местного самоуправления в стране. 15 лет - срок, небольшой в общеисторическом масштабе, но значительный для развития современного нового общественного института. За прошедшее с тех пор время были созданы законодательные основы местного самоуправления (причем принятие федеральных законов в 1995 и 2003 гг. дает почву для сравнительного правового анализа даже в сугубо федеральном разрезе), сформирована его финансово-экономическая база (пусть пока явно недостаточная), накоплен огромный общественно-политический опыт работы муниципальных образований.

Во-вторых, 1 января 2009 г. закончился переходный период реализации Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту - Федеральный закон №131-ФЗ), в результате чего все его положения должны вступить в силу на территории каждого из субъектов Российской Федерации (кроме Чечни и Ингушетии).

2009 год знаменует собой новый этап в развитии системы публичной власти в России. В результате реформы местного самоуправления впервые в нашей современной истории публичная власть начинает полноценно работать на самом близком к населению уровне - в масштабах сельских и городских поселений. Сейчас уже можно говорить, что поселенческие органы местного самоуправления заработали и приняли на себя ключевые функции по непосредственному обеспечению жизнедеятельности людей на местах.

При всех неизбежных издержках и оговорках, нельзя отрицать главного: муниципальная реформа в России состоялась. Произошедшие изменения носят необратимый характер - они приняты всеми заинтересованными лицами и рассматриваются, в основном, как дающие потенциал для дальнейшего развития.

Местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования. Неслучайно, ставя в Послании Федеральному Собранию задачи по развитию институтов демократии, повышению уровня и качества народного представительства во власти, Президент России Д.А. Медведев акцентировал те аспекты этой работы, которые непосредственно связаны с низовыми уровнями публичной власти.

Созданные за эти годы (прямо скажем, по указанию «сверху») демократические учреждения должны укорениться во всех социальных слоях. Для этого, во-первых, нужно постоянно доказывать дееспособность демократического устройства. И, во-вторых, доверять все большее число социальных и политических функций непосредственно гражданам, их организациям и самоуправлению.

Общая направленность проведенной в 2003-2008 гг. муниципальной реформы в принципе соответствовала именно таким задачам.

Ее реализация предполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных функций над началами самоуправления.

Отход от этой модели предполагал внедрение европейских континентальных стандартов (в частности, германского опыта). В России создавалась двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы и поселения), причем каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно от других и от государственной власти с четким разграничением предметов ведения и полномочий. В этом виделся залог создания подлинно самоуправляющейся системы публичной власти низового уровня. То, что эти задачи не удалось реализовать в полном объеме, ни в коем случае нельзя считать провалом реформы. По итогам проведенного исследования можно сделать вывод, что за минувшее пятилетие удалось добиться того, что было достижимо в реальных российских условиях начала нынешнего века.

Заложенная в Федеральном законе №131-ФЗ европейская модель местного самоуправления, столкнувшись с российской реальностью, дала в практическом воплощении набор различных моделей. На реальном воплощении реформы в жизнь и становлении новой системы местного самоуправления, вводимой Федеральным законом №131-ФЗ, сказался целый набор факторов и противоречий.

Концептуальная основа реформы подразумевала автономизацию местного самоуправления от органов государственной власти, что в принципе соответствовало децентрализационному тренду, наблюдающемуся в последние десятилетия в большинстве стран мира.

Однако этот тренд вошел в противоречие с процессами централизации власти в стране. Такая централизация была необходимым процессом, связанным с укреплением государственности, повышением управляемости и эффективности государственной власти. Однако централизация властной системы потребовала сохранения, воспроизводства и усиления соподчиненности органов местного самоуправления, с одной стороны, и постепенной консолидации ресурсов влияния на более высоких эшелонах власти (регион, крупный город, сельский район). В регионах ресурсы и властные рычаги оказались по факту сконцентрированы в руках региональных властей, а также зависимых от них руководителей районов. Местные (прежде всего городские) элиты были во многом лишены стимулов и возможностей для эффективного управления и включения в процессы модернизации страны, а население практически лишено мотивации активно участвовать в самоуправлении.

Серьезное влияние, создавшее дополнительные проблемы для реализации реформы, оказала сложившаяся культура местного самоуправления, которая во многом была сформирована советской политической традицией. Сохранение традиционного менталитета значительной части населения, региональных и муниципальных руководителей привело к тому, что модель, европейская по форме, дала совершенно иной эффект в реальных российских условиях.

Проблемы четкого разграничения ответственности, создания баланса власти внутри регионов, на местах так и не были решены. В итоге все же появилась (и это важное достижение реформы) двухуровневая система, создался институциональный ограничитель вертикальности власти. Однако появившиеся поселения оказались лишенными реальных ресурсов, вынуждены действовать в условиях явного недостатка финансовых средств, инфраструктурных и кадровых ограничений. То же, только в другом масштабе, можно говорить и о городских округах. Местному самоуправлению приходится бороться со стремлением вышестоящих уровней публичной власти сконцентрировать ресурсы наверху, а ответственность переложить вниз.

Концепция Федерального закона №131-ФЗ тяготела к максимальной унификации правового регулирования в масштабах страны, де-факто оставляя весьма мало места для учета местных особенностей. Необходимость формально четкого разграничения предметов ведения при заведомой не реалистичности его единообразного применения для всех муниципальных образований страны заставляла законодателя принимать нормы с размытыми формулировками. На практике регулирующая роль федерального закона оказалась во многом подменена субъективным усмотрением контролирующих органов. Они предъявляют к муниципальным органам требования, основанные, с одной стороны, на презумпции четкого соблюдения единой федеральной регламентации форм осуществления местного самоуправления, а с другой стороны - на собственном понимании размытых правовых норм, не исключающих двойственного толкования.

Формально Федеральный закон №131-ФЗ устанавливал универсальные правовые нормы и принципы для всех типов муниципальных образований. В реальности же городская проблематика оказалась в тени вопросов организации двухуровневой системы местного самоуправления (преимущественно в сельской местности), тогда как городам, уже имевшим в начале текущего десятилетия сложившиеся системы самоуправления, внимания в законе уделено меньше. Их муниципальный статус был определен по принципу «район + поселение». Демографические (а равно и являющиеся их следствием социально-экономические) процессы носили для форматируемых в 2000-2003 гг. преобразований системы публичной власти скорее фоновый характер.

Таким образом, за рамками внимания внедренного закона оказались не только специфические черты и проблемы городских поселений (например, формирование городских агломераций), а также и более значимые вопросы - оптимизация самоуправления в городах как точках роста и основной ресурсной и кадровой базы модернизационных процессов в стране.

Столь масштабная реформа, тем более проводящаяся в условиях динамично развивающейся экономики, социальных и управленческих практик, заведомо не могла задать незыблемые нормы. Сам по себе процесс корректирования реформы по ходу ее реализации был, очевидно, неизбежен. Однако как масштаб, так и стиль, и содержание поправок, вносившихся в Федеральный закон №131-ФЗ (было принято 36 законов о внесении изменений) вызывали справедливую критику, а порой и упреки законодателям в хаотичности и непродуманности поправок, подыгрывании интересам региональных властей в ущерб муниципалитетам, искажении или сущностном пересмотре принципиальных основ законодательства о местном самоуправлении.

В этой связи необходима дальнейшая - постепенная, последовательная и продуманная - модернизация существующей системы местного самоуправления. Для этого уже сегодня необходимо определение стратегии и тактики последующих действий.

Учитывая обозначенные выше проблемы и тенденции, необходимыми представляются следующие решения и направления действий.

• 1. Пройдя муниципальную реформу, сегодня необходимо четко определить основные векторы развития местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе. В настоящее время уже утверждена в целом Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 г., подготовлена Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации. Целенаправленное движение вперед вызывает потребность в разработке и нормативном закреплении также и концепции новой российской муниципальной политики.
• 2. Важнейшим фактором развития местного самоуправления становится максимальное включение в процесс управления территорией непосредственно населения муниципальных образований. Сравнительный анализ показывает довольно четкую корреляцию между степенью муниципальной активности жителей и ресурсными возможностями местной власти на той или иной территории. Пробуждение жителей к участию в местном самоуправлении во многом лежит в плоскости организационного и экономического укрепления муниципалитетов. Действия в этом направлении - первое и главное условие повышения уровня и качества народного представительства во власти.

Поэтому одним из приоритетов должно стать донесение до людей объективных сведений о возможностях местного самоуправления в рамках самых разных коммуникационных площадок - от образовательных учреждений до средств массовой информации. Необходимо подготовить и реализовать комплекс мер по муниципальному просвещению граждан. Только таким путем можно сформировать в обществе подлинную культуру самоуправления.

3. Именно от муниципальной власти напрямую зависят и возможности инновационного развития территории, и качество реализации национальных проектов, и эффективность оказания многих услуг жителям. Поэтому и местное самоуправление, и муниципальный класс (люди, профессионально занятые в его осуществлении) нуждается в самом серьезном внимании и поддержке со стороны государства. Муниципальные элиты должны быть включены в систему принятия решений на федеральном уровне, возможно - через создание муниципальной секции в Государственном Совете России, представленность в Общественных палатах федерального и регионального уровня, усиление роли объединений муниципальных образований и муниципального сообщества.

Необходимо создать максимально благоприятные условия для работы муниципальных органов, в том числе за счет ограничения избыточного государственного контроля их деятельности.

4. Необходим качественно иной подход к дифференциации политики в отношении различных типов муниципальных образований. Муниципальные образования, являющиеся точками роста (прежде всего города), должны получить действенные стимулы для развития, а отстающие в развитии территории (прежде всего сельские) - гарантии государственной поддержки. Города должны получить большую свободу маневра, в том числе путем предоставления им права расширять перечень решаемых ими вопросов местного значения, развивать налогооблагаемую базу местных бюджетов, развивать потенциал своего территориального роста. Напротив, в неурбанизированных зонах государство в большей степени должно взять на себя ответственность за строительство и работу крупных инфраструктурных объектов, соблюдение базовых стандартов оказания услуг и финансового обеспечения.

Одновременно нужно адаптировать законодательство к многообразию условий местного самоуправления, признавая при этом сложившиеся реалии как данность. В этой связи целесообразно открыть дорогу для совершенствования территориальной организации публичной власти на местах, в частности - регламентировать преобразование муниципальных образований одних типов в другие (например, районов в городские округа и наоборот) при четком закреплении возможных случаев и процедур, чтобы исключить возможность злоупотреблений; предоставить регионам возможность отказа от районного звена местного самоуправления, ставшего по факту элементом государственной системы управления, путем создания в районах территориальных органов государственной власти;

5. В части разграничения предметов ведения необходимо уйти от размытых формулировок в определении вопросов местного значения. В тех сферах, где компетенция различных уровней публичной власти тесно переплетена, необходимо четко и недвусмысленно определить полномочия органов власти и самоуправления. Кроме того, муниципальные органы должны быть освобождены от участия в решении несвойственных им административных задач без финансовых гарантий со стороны государства. Возложение на муниципальные образования части функций в таких сферах, как предотвращение терроризма, чрезвычайных ситуаций, мобилизационная подготовка, без должного обеспечения и конкретизации создает недопустимые риски снижения уровня безопасности граждан.

Одновременно имеет смысл усилить гибкость в определении вопросов местного значения путем разделения их на обязательный и факультативный списки. В обязательный должны быть включены только базовые вопросы, являющиеся предметом жизнеобеспечения населения всех муниципалитетов соответствующего типа. Некоторые другие вопросы, потребность в решении которых возникает у муниципального сообщества, могут определяться в качестве вопросов местного значения в уставе муниципального образования.

• 6. Движение к финансовой самодостаточности местного самоуправления является ключевым направлением муниципальной политики государства. Стратегическим ориентиром здесь должны стать замещение в бюджетах муниципальных образований с относительно высоким уровнем социально-экономического развития финансовой помощи федерального и регионального бюджетов поступлениями от собственных доходных источников. Необходимо исключить бессмысленное циркулирование средств от муниципального образования в бюджеты вышестоящих уровней бюджетной системы, с последующим возвращением их в тот же муниципалитет в качестве межбюджетных трансфертов. Следует рассмотреть вопрос о закреплении за местными бюджетами на долгосрочной основе дополнительных налоговых источников, стимулирующих муниципалитеты к работе над собственной доходной базой. Это позволит в перспективе расширить налогооблагаемую базу не только для местных, но также для федерального и региональных бюджетов.
• 7. Обеспечение баланса свободы муниципалитетов и соблюдения государственного интереса невозможно без определения институциональных рамок государственного контроля местного самоуправления (и шире - форм взаимодействия государственных и муниципальных органов) с четким законодательным регулированием процедур запроса государством и предоставления муниципальными образованиями необходимой информации, перечня форм их отчетности, процедур проведения проверок муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления.

Этим же целям должно послужить и совершенствование механизмов судебной защиты местного самоуправления, в том числе через упорядочение судебной практики и обучение судейского корпуса по вопросам местного самоуправления.

Не бойся незнания, бойся ложного знания. От него все зло.

Л.Н. Толстой

1 января 1984 года были проведена Земская реформа, которая стала одной из главных либеральных реформ Александра 2. Реформа вошла в историю под названием «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» и определяла систему местного самоуправления на местах.

Предпосылки реформы

В начале 60-х годов сложилась весьма плачевная ситуация в российских регионах, причиной которой во многом было неудовлетворительное местно самоуправление. До этого времени все чиновники назначались в Петербурге, и на местах абсолютно не знали нужды и потребности региона и людей, в нем проживающих. В результате практически все сферы жизнедеятельности регионов пришли в плачевное состояние. Здравоохранение, образование, дороги, рынки, хозяйства – проблемы были буквально во всем.

Обратная сторона медали – позиции дворянства, которое было крайне недовольно отменой крепостного права. Освобождение крестьян заставило многих дворян с недоверием относиться к действующей власти. Поэтому Земская реформа 1864 года принималась Александром 2 как попытка частично компенсировать потери дворянства, предоставив им долю власти в регионах.

• Привлечение к местному самоуправлению широкие слои населения.
• Предоставить населению самостоятельность в решении местных вопросов.
• Частичное возмещение дворянству утраченных привилегий.

Особо обращаю внимание на 2 пункт. Эти Александр 2 хотел отвлечь население от идей революции, направив их энергию в конструктивное русло для решения местных проблем.

Суть реформы

1 января 1864 года император подписывает «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Этот документ запустил Земскую реформу, создав в уездах и губерниях органы местного самоуправления. Назывались эти органы – Земства.

Земства были выборными органами власти. Правом голоса наделялись только мужчины от 21 года, а все избиратели делились на 3 курии (разряда): земледельческая, городская и крестьянская.

Кто поулчил избирательные права в 1864 году

Курия	Получали избирательные права
Земледельческая	При наличии 200 десятин земли и имущества не менее чем на 15 тысяч рублей. Также признавались владельцы предприятий с доходом выше 6 тысяч рублей.
Крестьянская	На 1-ом этапе выбирались представители в волостные сходы . На 2-ом этапе выбирались представители уездных земств . На 3-ем этапе выбирались представители губернских земств . Все шло поэтапно.
Городская	Купцы, владельцы предприятий с доходом более 6 тысяч рублей. Также признавались владельцы недвижимости стоимостью 3600 рублей (в крупных городах) и 600 рублей (в остальных городах).

Выборы по всем куриям проводились 1 раз в 3 года.

Земское самоуправление

Губернский съезд, так же как и уездный, проводился 1 раз в 3 года, то есть выбранные депутаты за 1 срок могли поучаствовать только в 1 таком съезде. В целом уездная и губернская система земств была похожа между собой. Каждый год они проводили сессии и выбирали управление. Уездное управление утверждалось губернатором, а губернское – Министром внутренних дел.

Волостное (местное) самоуправление

Земская реформа 1864 года создавала особую систему самоуправления для крестьян: сельский сход и волостной сход. Сельский сход также был выборным, и его представители также выбирались на 3 года. Они отвечали за распределение земель, повинностей, рекрутчины, выбор управления сходом и старосту. Аналогичные вопросы, но на чуть более высоком уровне решал Волостной сход.

Функции земств

Земская реформа 1864 года наделяла местные органы самоуправления властью для решения локальных местных проблем:

• Строительство местных дорог. Например, строительство дороги между деревнями, или между городом и деревней.
• Открытие и ремонт школ, больниц и приютов.
• Сбор статистических данных и организация переписи населения.
• Помощь крестьянским и иным хозяйствам, особенно в неурожайные годы.

Земства только внешне действовали как независимые и самостоятельные органы. На самом же деле их роль была незначительной и тщательно контролировалось. Главный контроль заключался в том, что все Земства подчинялись губернатору . Губернатор утверждал все решения Земств, а также имел полномочия для отмены любого решения местных органов. Второе ограничение – Земствам запрещалось заниматься политическими вопросами и объединяться между собой (например, нельзя было создать всероссийское Земство). Это были собрания, которые решали конкретные локальные вопросы местного значения, и не более того.

Органы Земств были разделены на исполнительные (Управа)и распорядительные (Собрание).

Реализация реформы

Начиная с 1 января, Земская реформа 1864 года начала свою реализацию под контролем правительства Александра 2. Очень важно отметить, что Земства вводились не на всей территории Российской Империи. В частности новое положение не затронуло 2 категории регионов:

1. Регионы, где землевладение отсутствовало или было незначительным. Это Сибирь, Оренбургская, Архангельская и Астраханская губернии, а также Средняя Азия.
2. Регионы, где основная часть помещиков не была русскими. Это правобережная Украина, Белоруссия, Литва, Польша, Кавказ.

Это был главный недостаток реформы – избранность. Второй же недостаток – выборные сословия. На бумаге выборная система выглядит самодостаточной, в реальности же она получилась сословной, где значительное преимущество в численности был у дворян.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

• 1.1 Сущность, цель, этапы реформы местного самоуправления
• 1.2 Методы реализации муниципальной реформы

1. Теоретико-методологические основы реформирования местного самоуправления в РФ

1.1 Сущность, цель, этапы реформы местного самоуправления

Развитию местного самоуправления в дореволюционной России положили начало земская (1864) и городская (1870) реформы Александра II. Положением о земских учреждениях 1864 года создавались выборные губернские и уездные земские собрания, которые заведовали местными хозяйственными делами. Организация городского самоуправления определялась Городовым положением 1870 года, органами городского самоуправления были городские думы и управы. Наряду с губернскими, уездными, городскими органами самоуправления действовали государственные органы. При Александре III органы местного самоуправления были поставлены под контроль правительственных чиновников. Муниципальная реформа 1917 года не была проведена в жизнь.

После Октябрьской революции 1917 года в основу организации власти был положен принцип единство системы советов как органов государственной власти снизу доверху, местное самоуправление отвергалось.

К идее местного самоуправления вернулись в конце 1980-х годов в связи с реформой государственной власти в стране, а также под давлением движения МЖК. Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства" (1990), Закон РСФСР "О местном самоуправлении" (1991) сыграли большую роль в становлении местного самоуправления. Были разграничены полномочия между местными советами и администрациями, введены судебные и некоторые иные гарантии местного самоуправления.

В 1993 году в период поэтапной конституционной реформы Президент РФ провёл реформу местного самоуправления. Деятельность местных советов была прекращена, распорядительные полномочия переданы местным администрациям, а выборы новых представительных органов местного самоуправления были отложены на 1994 год. Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, закрепила местное самоуправление и его самостоятельность, в том числе и при определении структуры органов местного самоуправления. В 1995 году принят Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". В 1997 и 2000 годах к нему принимались существенные поправки о местном самоуправлении в городах федерального значения и об ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц.

В силу исторических причин процесс формирования системы местного самоуправления в современной России отличался высокой степенью хаотичности и стихийности. Федеральный закон 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не смог исчерпывающим образом обеспечить четкого построения системы местного самоуправления.

Надежды на то, что в рамках сформулированных общих принципов субъекты Российской Федерации своим законодательством уточнят контуры местной власти и создадут необходимые предпосылки для её эффективной деятельности, не оправдались, да и не могли оправдаться в связи с развернувшейся на местах серьезной борьбой за ресурсы и полномочия.

Многообразие в построении территориальных основ местного самоуправления было обусловлено свободой законотворчества субъектов Федерации в этом вопросе, поскольку регламентация этих правоотношений была отнесена именно к их компетенции. В результате появились муниципальные образования, созданные и в городах с миллионным населением и в деревнях с численностью жителей в несколько сотен или даже десятков человек. В конце 2003 года в Российской Федерации было юридически оформлено 11566 муниципальных образований, из них: городов - 579, поселков городского типа - 448, районов - 1588, сельских округов и сельсоветов - 8644, городских районов - 297.

Неопределенность территориальной организации местного самоуправления, возможность формирования структуры органов местного самоуправления в отрыве от решаемых задач стали тормозом не только решения острейших социальных проблем населения, оказавшегося волей судьбы жителями муниципальных образований, но и собственных задач местного самоуправления. Вместе с тем, в результате всех преобразований и реформ за последние 10 лет количество муниципальных образований в стране сократилось более чем в 2 раза.

Типичным стало постепенное укрупнение муниципальных образований, а значит ослабление связи населения с властью. При этом процесс укрупнения приобрел стихийный характер.

Одной из проблем местного самоуправления с первых дней его становления стало определение содержания вопросов местного значения. Закон 1995 года не позволил четко определить полномочия по их реализации, соотнести их с полномочиями государственных органов, в результате чего они стали дублироваться. На муниципальный уровень в соответствии с законом были возложены практически все полномочия по жизнеобеспечению населения, в том числе - образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство. Кроме того, государство отказалось устанавливать минимальные социальные стандарты, мотивировав свое решение недостатком финансовых средств в консолидированном бюджете России. Поскольку критерии удовлетворения основных жизненных потребностей населения при таком подходе исчезали, это позволяло федеральному уровню власти и субъектам Федерации формировать доходы местного самоуправления фактически по остаточному принципу.

Несовпадение норм Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", принятого в 1997 году, с рядом положений принятых вскоре Бюджетного и Налогового кодексов РФ привело к тому, что данный Закон практически перестал выполняться. В тоже время, ни одним из вышеперечисленных законов не предполагалось отдельно в бюджетах прописывать средства на выполнение муниципальными образованиями собственных полномочий и отдельно на реализацию государственных полномочий. Принимаемые на федеральном уровне часто популистские решения, без средств или при явно заниженном финансировании, перекладывались на муниципальный уровень, передаваемые государственные полномочия законодательно не оформлялись, средства на их реализацию были скорее виртуальными (с использованием формулировки "за счет местных бюджетов").

Таким образом, на муниципальном уровне накапливались необеспеченные федеральные мандаты, росли долги местных бюджетов.

В последние годы стала активно складываться порочная практика, при которой централизация финансовых ресурсов в федеральном бюджете привела к перераспределению доходов в консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации в пользу региональных бюджетов преимущественно за счет изъятия средств в основном у городов - центров субъектов Федерации. При таком подходе у местных органов власти исчезли стимулы для наращивания налогооблагаемой базы.

Законодательством остались не проработаны процедуры взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, гражданами и хозяйствующими субъектами. Многие правовые нормы, регулирующие эти вопросы, содержат отсылки к специальным правовым актам федерального и регионального уровня. Однако большинство их отсутствует, а существующие плохо согласованы друг с другом.

Кроме того, местное самоуправление в Российской Федерации не стало предметом судебной защиты. Хотя Конституция Российской Федерации и относит ее к числу федеральных гарантий местного самоуправления, положительный опыт в этом направлении нарабатывается медленно.

Незавершенность процесса формирования правового поля на федеральном уровне естественно сказалось и на состоянии законодательной базы субъектов Российской Федерации. Законы о местном самоуправлении приняты во всех субъектах Российской Федерации (за исключением Чеченской Республики), но вместе с тем не все их положения соответствуют нормам базового Федерального закона и Конституции РФ.

В отсутствие единого, целостного правового пространства на уровне Федерации и регионов еще более трудно и порою противоречиво, чем региональное законодательство, формируется система муниципальных правовых актов. Нередко органы местного самоуправления вынуждены принимать акты с нарушением законодательства, поскольку федеральные и региональные законы противоречат друг другу.

Серьезной проблемой местного самоуправления остается то, что оно не стало предметом заботы и участия граждан. Население пока еще вне самоуправления. Приняв в 1993 году Конституцию и закрепив в ней местное самоуправление, как власть народа и для народа, многие искренне полагали, что граждане самоорганизуются и будут самостоятельно решать вопросы местного значения. Однако, за все прошедшие годы в стране немного было сделано для вовлечения граждан в управление местной жизнью. Конституционный Суд Российской Федерации уже вынес множество решений об отмене норм законов субъектов Федерации, нарушающих права граждан на местное самоуправление (Республика Коми, Удмуртская Республика, Курская, Читинская, Ярославская области и другие).

Нередки ситуации, когда в большом городе, административном центре субъекта Федерации избран представительный орган всего из 7 - 15 депутатов. Две трети муниципальных образований в Российской Федерации, в которых главы муниципальных образований не только возглавляют деятельность по осуществлению местного самоуправления, исполнительный орган, но и председательствуют в представительном органе местного самоуправления, подписывают его решения, обладают правом решающего голоса. Главы муниципальных образований и органы местного самоуправления, таким образом, в определенной мере выводятся из под контроля представительной демократии. В период острой борьбы между исполнительной и представительной властью, эта ситуация возможно была оправдана, однако время настоятельно требует изменения такого положения.

Прогрессирующее ухудшение ситуации в социальной сфере, замерзающие города, задержки с выплатой заработной платы бюджетникам, необходимость укрепления властной вертикали и развития местного самоуправления, способного самостоятельно решать возложенные на него задачи, заставили федеральную власть начать работу по разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти, приведения в соответствие расходных полномочий местного самоуправления и доходных источников местных бюджетов, совершенствования территориальных основ системы местного самоуправления, местной демократии и структуры местной власти.

Новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятый в 2003 году, положил начало муниципальной реформе, которая закончилась в 2009 году, когда Федеральный закон полностью вступил в силу.

Главная цель муниципальной реформы - приблизить власть к населению, упростить механизм предоставления ему муниципальных услуг, сделать их максимально доступными для людей. Именно для этого необходим четко очерченный круг полномочий и их эффективное перераспределение между различными уровнями власти.

С 1 января 2006 года вступил в силу новый закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (№131-ФЗ от 6 октября 2003 г.). Основной целью Федерального закона является устранение неопределённостей в разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Именно с этой целью вводится единая структура территориальной организации местного самоуправления. Полномочия Российской Федерации и субъектов Федерации в сфере регулирования местного самоуправления устанавливаются на основе иных принципов, чем это осуществлено в предыдущей редакции Федерального закона, а также более подробно регулируется деятельность органов местного самоуправления.

Основные этапы реформы местного самоуправления:

1 этап. Установление границ и определение статуса муниципальных образований

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", подписанный президентом 6 октября 2003 года, обязал органы власти всех субъектов РФ до 1 января 2005 года установить границы муниципальных образований в соответствии с новыми требованиями и наделить соответствующие муниципальные образования одним из следующих статусов:

· городское поселение

· сельское поселение

· муниципальный район

· городской округ.

Сельским поселением может стать один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов). Городским поселением может быть признан город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями). Муниципальным районом может стать несколько поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией. Городской округ -- это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района.

По данным Минфина России по состоянию на 15 октября 2005 года, в России образованы 24508 муниципальных образования, из них 1817 муниципальных районов, 526 городских округов, 1823 городских поселения, 20106 сельских поселений, 236 внутригородских муниципальных образований

Этап 2. Классификация муниципальных образований

С 2006 введена следующая классификация муниципальных образований:

Субъекты РФ (республики, края, области, автономные округа, автономная область) - всего 83

Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района

Муниципальный район - соответствует прежнему району

Городское поселение или Сельское поселение - входит в муниципальный район

города, поселки, деревни, сёла,

межселенные территории

Города федерального подчинения (Москва и Санкт-Петербург) ? всего 2

Внутригородские территории городов федерального значения (в Москве территория 125 внутригородских муниципальных образований совпадает с территорией районов города Москва), в Санкт-Петербурге - муниципальные округа, города и посёлки)

Этап 3. Создание муниципалитетов

Первостепенные задачи при переходе на поселенческий уровень -- это определение границ муниципалитетов и наделение их статусом (муниципальный район, городское поселение, сельское поселение) до 1 марта 2005 года. Если органы государственной власти субъекта не выполнят их к данному сроку, этим займутся федеральные органы исполнительной власти. Так, в Московской области определены территории 36 городских округов, 36 муниципальных районов. Некоторые из административно-территориальных районов стали городскими округами (Балашиха, Домодедово).

Осенью 2005 года прошли выборы в представительные органы (В муниципальных районах доля мест одного поселения не может превышать 40 %).

В некоторых субъектах федерации областными законами устанавливаются новые наименования представительных органов муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации. Так, в городских муниципальных округах представительные органы предлагается называть Думами, в муниципальных районах -- Собраниями депутатов, в городских и сельских поселениях -- Советами депутатов. Руководители исполнительной власти муниципальных образований в случае принятия закона станут называться главами городского округа, муниципального района, городского и сельского поселений. В некоторых -- Собрание муниципального района; Собрание городского округа; Собрание городского (сельского) поселения.

Этап 4. Территориальное деление

Субъекты федерации делятся на городские округа и муниципальные районы (состоящие из городских и сельских поселений) и внутригородские территории городов федерального значения.

Территориальные единицы входят в состав городского округа, городского или сельского поселения. Категории административно-территориальных единиц:

муниципальный район;

городской округ; (может иметь внутригородские районы)

городское поселение;

сельское поселение.

городские населённые пункты:

сельские населённые пункты:

иные сельские населённые пункты.

Таким образом, ключевая идея закона - формирование на территории Российской Федерации двухуровневой системы местного самоуправления. При этом закон выделяет три основных типа муниципальных образований: городской округ, муниципальный район, городское, сельское поселение.

Муниципальная реформа 2003-2008 гг. в целом соответствовала той же задаче и предполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных функций над началами самоуправления и внедрение европейских континентальных стандартов (в частности, германского опыта).

Концептуальные основы реформы местного самоуправления были определены в Федеральном законе от 06.10.2003 г. №131-ФЗ, который предполагал развитие местного самоуправления по европейской модели.

Перечислим основные черты единой для страны модели местного самоуправления, заложенной в Федеральном законе № 131-ФЗ:

Отчетливое закрепление принципа муниципальной автономии при наличии у государства серьезных возможностей влияния на муниципальный уровень публичной власти через институт отдельных государственных полномочий, право регламентации порядка решения конкретных вопросов местного значения, институты государственного контроля и "интервенций";

Урегулирование федеральным центром компетенций каждого вида муниципальных образований при наличии минимума свободы как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований. Притом, что органы местного самоуправления не имели право определять собственную компетенцию и даже ее детализировать. Единственным доступным механизмом регионального регулирования компетенции местного самоуправления стал институт отдельных государственных полномочий, а муниципального - институт соглашений о передаче полномочий между муниципальными районами и поселениями в переходный период реформы местного самоуправления;

Формальное закрепление за муниципальными образованиями свободы действий при оказании публичных услуг жителям при отсутствии четких ограничений возможности регулирования этого процесса государственными органами;

Значимость выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований при ключевой роли субъектов федерации и муниципальных районов;

Возможность государственного контроля (только применительно к выполнению отдельных государственных полномочий) и надзора за органами местного самоуправления (допустимого и в других установленных федеральными законами случаях).

Таким образом, прослеживается тяготение к "германской" модели, характеризующейся сильной государственной (прежде всего, центральной) властью и закреплением за ней возможности влиять на все основные процессы, происходящие в стране

1 .2 Методы реализации муниципальной реформы

реформирование самоуправление власть государственный

Одним из основных методов реализации реформы местного самоуправления является - правовой.

Данный метод заключается в создании модельных нормативных правовых актов органов местного самоуправления, консультационной деятельности, деятельности по реализации права законодательной инициативы, направленной на развитие местного самоуправления. Причем в соответствии со статьей 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правовая регламентация широкого спектра вопросов в области местного самоуправления возлагается на региональный уровень.

В настоящее время более 1300 актов регулируют отношения в сфере местного самоуправления на федеральном уровне.

Пункт "н" статьи 72 Конституции Российской Федерации отнес установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в свою очередь, в ряде статей детализировал предметы регионального регулирования вопросов местного самоуправления.

Таким образом, затягивая процесс совершенствования законодательной базы местного самоуправления, субъект Российской Федерации создает возможность для существования на его территории неполноценной муниципальной ветви власти. С другой стороны, принятие законов, которые носят декларативный характер и не будут отвечать нуждам местного сообщества, также не позволит добиться поставленной цели - оптимального баланса полномочий и функций государственных и муниципальных органов.

Заинтересованность представительных органов местного самоуправления в определении правил построения на определенной территории системы местного самоуправления в целом и их функционирования в частности также играет существенную роль. Законодатель предоставил им возможность участия в законотворческом процессе, дав определенный рычаг - право законодательной инициативы.

Одной из самых серьезных проблем в области создания правовых условий для развития и реформирования муниципальной ветви власти является разрозненность действий субъектов законодательной инициативы. Этот аспект государственной поддержки на региональном уровне не может и не должен быть односторонним, т.е. директивно указанным "сверху" без учета мнения местного сообщества и его органов местного самоуправления.

Реформа местного самоуправления направлена на развитие экономического потенциала и на повышение эффективности функционирования бюджетного сектора. Один из подходов к решению поставленных задач состоит в закреплении за каждым уровнем бюджетной системы тех видов доходных источников и тех расходных полномочий, администрирование которых наиболее эффективно на соответствующем уровне бюджетной системы.

Однако это не всегда приводит к желаемым результатам. Ведь можно определить перечень налогов, исполнение по которым в значительной мере зависит от мер по увеличению налогового потенциала, принимаемых местными органами власти, но само по себе это не гарантирует, что местные органы власти будут прилагать необходимые усилия для увеличения налогового потенциала. Можно определить виды бюджетных услуг, оказание которых наиболее эффективно именно данным уровнем бюджетной системы, однако это не означает, что органы местного самоуправления будут стремиться к повышению эффективности бюджетных расходов.

Органы местного самоуправления могут выбрать для себя иной путь решения проблемы нехватки средств - за счет получения дополнительной финансовой помощи из регионального бюджета вследствие сокращения доходов и принятия обязательств, не обеспеченных необходимыми доходами. Поэтому задача региональных органов государственной власти - ориентировать муниципалитеты на самостоятельную реализацию собственных доходных и расходных полномочий.

В настоящее время можно выделить три принципиальные методики межбюджетного регулирования: "подушевая методика", "методика покрытия расчетного финансового разрыва" и "методика выравнивания уровня бюджетной обеспеченности".

Сущность подушевой методики заключается в распределении муниципальным образованиям финансовой помощи и налоговых поступлений по дополнительным нормативам отчислений пропорционально численности населения, проживающего на их территории. В результате на одного жителя приходится одинаковый объем расчетных дотаций. Преимущества данной методики очевидны. Она проста в применении. Имея информацию об общем объеме финансовой помощи, выделяемой на очередной финансовый год из бюджета субъекта РФ, органы местного самоуправления могут самостоятельно определить объем расчетной дотации, причитающейся им на очередной финансовый год. Во-вторых, эта методика оказывает определенное стимулирующее воздействие. Муниципальные образования получают расчетный объем финансовой помощи вне зависимости от объема собираемых в бюджет территории доходов по минимальным нормативам отчислений, предусмотренным Бюджетным кодексом РФ. Объем финансовой помощи также не зависит от объема расходов, фактически произведенных в прошлом году, или от планируемого объема на очередной финансовый год. Соответственно, объем финансовой помощи не уменьшится, если территория мобилизует налоговые поступления или примет меры по оптимизации бюджетных расходов. Высвободившиеся в результате перечисленных мер средства по решению органов местного самоуправления могут быть направлены на решение иных вопросов местного значения.

Существенный недостаток данной методики заключается в том, что она не учитывает объективные различия в экономических потенциалах муниципальных образований, а также объективные факторы, влияющие на стоимость оказания бюджетных услуг.

Альтернативой подушевой методики межбюджетного регулирования является методика покрытия расчетного финансового разрыва, особенность которой заключается в ориентации на 100 процентное обеспечение минимальных расходов муниципалитета. В этом случае расчетная финансовая помощь определяется как разница между минимальными расходами и минимальными доходами, которые могут быть получены в бюджет муниципального образования по минимальным нормативам, установленным Бюджетным кодексом РФ. При этом для всех муниципальных образований применяется одна методика расчета минимальных расходных обязательств и доходов.

К преимуществам данной методики можно отнести простоту покрытия расчетного финансового разрыва. Орган, формирующий бюджет муниципального образования, по доведенной ему методике формирования межбюджетных отношений может самостоятельно просчитать собственные минимальные доходы и минимальные расходы, которые будут учтены муниципалитету при расчете финансовой помощи. Кроме того, применение данной методики обеспечивает бюджет муниципального образования средствами, недостающими ему для полного финансирования минимальных расходов. Основной недостаток данной методики - отсутствие какого-либо стимулирующего воздействия, что само по себе парализует любую разумную инициативу муниципалитетов по увеличению доходов и повышению эффективности бюджетных расходов. В условиях, когда применяется методика покрытия расчетного финансового разрыва, деятельность органов местного самоуправления по развитию собственного налогового потенциала приведет к тому, что в следующем финансовом году данному муниципальному образованию минимальные доходы будут просчитаны в большем объеме, соответственно, расчетный финансовый разрыв будет меньше, а вместе с ним уменьшится и объем расчетной финансовой помощи. К аналогичным последствиям приведет и оптимизация бюджетных расходов.

Еще один недостаток этой методики заключается в том, что муниципальное образование, стремящееся привлечь дополнительные средства из вышестоящего бюджета, может добиться желаемого лишь увеличивая объем расходов, на финансирование которых, в случае нехватки собственных доходов муниципалитета, регион увеличит объем дотации. В результате происходит увеличение сети бюджетных учреждений, рост штатной численности работников, при этом реальные потребности получателей бюджетных услуг не учитываются, меры по повышению эффективности использования бюджетных средств не принимаются. Как это ни парадоксально, но стремление органов государственной власти субъектов РФ обеспечить бюджеты муниципальных образований средствами, необходимыми для полного финансирования минимальных расходов, приводит к возникновению у регионального бюджета и бюджетов муниципальных образований дополнительных расходных обязательств, не увязанных с реальной потребностью и не подкрепленных дополнительными доходными источниками. В результате увеличивается дефицит бюджета субъекта РФ, сокращаются расходы инвестиционного характера, а затем и иные расходы бюджетов.

Решить данную проблему призвана методика выравнивания уровня бюджетной обеспеченности. Применение данной методики позволяет сформулировать следующие стимулы.

Первый стимул побуждает к увеличению неналоговых доходов. В соответствии с п. 3 ст. 138 и п.4. ст. 142.1 Бюджетного кодекса РФ при расчете уровня бюджетной обеспеченности неналоговые доходы не учитываются, соответственно, дополнительные поступления не приведут к уменьшению в следующем финансовом году расчетного объема дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Поэтому, чем выше удельный вес неналоговых доходов в бюджете, тем в большей степени будет сбалансирован бюджет муниципального образования. При этом отметим, что неналоговые доходы, наиболее эффективно администрируются на местном уровне.

Второй стимул побуждает к увеличению налоговых доходов, зачисляемых в бюджет муниципального образования по минимальным нормативам отчислений, установленным Бюджетным кодексом РФ. Степень сбалансированности муниципального бюджета напрямую зависит от удельного веса неналоговых доходов. В свою очередь сбалансированность достигается за счет передачи бюджету муниципального образования дополнительных средств из регионального бюджета. Иными словами, чем выше удельный вес неналоговых доходов, тем больше финансовой помощи для покрытия расчетного финансового разрыва получит бюджет муниципального образования.

Третий стимул сформулирован непосредственно в Бюджетном кодексе РФ и ориентирует муниципальные образования на увеличение поступлений по налогам, передаваемым им по дополнительным нормативам отчислений, заменяющими расчетные дотации. В соответствии с п.4 ст. 137 и п. 4 ст. 138 Бюджетного кодекса РФ средства, полученные по дополнительным нормативам сверх расчетного объема, при последующем распределении финансовой помощи не учитываются, потери не компенсируются.

Несмотря на перечисленные преимущества методики выравнивания уровня бюджетной обеспеченности, в целях объективности анализа необходимо остановиться на ее недостатках.

Во-первых, это сложность расчетов, которая заключается в том, что расчетный объем финансовой помощи муниципальному образованию в рамках данной методики определяется с учетом показателей в среднем по муниципальным образованиям. В результате, муниципальное образование, даже имея методику расчета налогового потенциала и муниципальных расходных обязательств, применяемых при определении объемов региональных фондов финансовой поддержки, не может самостоятельно рассчитать объем причитающейся ей дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности.

Во-вторых, не в полной мере учитываются объективные различия экономических потенциалов территорий. Например, удельный вес неналоговых доходов в бюджетах городских округов выше, чем в бюджетах муниципальных районов. Соответственно, за счет более высокого уровня неналоговых доходов бюджеты городских округов будут в большей степени сбалансированы, чем бюджеты муниципальных районов.

Дотации на обеспечение сбалансированности призваны компенсировать недостатки методики выравнивания уровня бюджетной обеспеченности, но при этом сохранить преимущества данной методики межбюджетного регулирования.

Кроме нормативного и экономического в реализации реформы местного самоуправления используется метод информационного обеспечения органов местного самоуправления и информирования населения о их деятельности и основных аспектах взаимодействия с органами государственной ветви власти.

Для избежания ошибок процесс реформирования и развития этого института должен обеспечиваться масштабным его освещением в средствах массовой информации, детальным разъяснением каждого влекущего перемены шага. Создавая общий фон популяризации идеи местного самоуправления, такая деятельность должна быть нацелена на формирование представления о производном характере местной власти, носителем которой является народ.

Кроме того используются следующие методы:

методы ее осуществления

разработка и принятие органами власти законодательных и нормативных правовых актов, необходимых для эффективного развития местного самоуправления;

оказание научно-методической и консультативной помощи органам местного самоуправления по различным вопросам деятельности органов местного самоуправления;

организация и проведение обучающих программ для представителей органов местного самоуправления муниципальных образований;

привлечение к сотрудничеству с органами государственной власти и органами местного самоуправления ассоциаций и союзов муниципальных образований;

создание информационных сетей, информационно-консультативных центров для органов местного самоуправления и населения;

координация деятельности органов государственной власти по вопросам обеспечения условий для становления и эффективного развития системы местного самоуправления;

разработка и изучение оптимальных моделей организации местного самоуправления.

Во второй главе на примере конкретного муниципального образования будет проанализирован процесс реализации реформы местного самоуправления по следующим направлениям:

Изменение административно-территориального устройства

Установление границ

Изменение полномочий органов местного самоуправления

Реформирование финансово-экономической системы местного самоуправления.

Список источников и литературы

1. Актуальные проблемы повышения профессионализма государственных и муниципальных служащих в условиях административной реформы. // Под ред. В. Г. Игнатов, В. А. Лоскутов. Ростов н/Д: СКАГС, 2006. 287 с.

2. Басовский Л.Е. Прогнозирование и планирование в условиях рыночной экономики М.: Инфра-М, 2003

3. Вахруков С.А. О совершенствовании системы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих // Чиновник. 2008. № 205.

4. Демьяненко А.Н. Муниципальное управление М.: РАГС, 2008. 148 с.

5. Дмитриева О.Г. Региональная экономическая диагностика СПб.: 2008.

6. Жигалова Н. Е. Стратегическое управление развитием территорий Нижний Новгород., 2009.

7. Зотов В.Б. Муниципальное управление. М.: Юнити, 2007. 279 с.

8. Иванов В.В.Муниципальный менеджмент М.: Инфра-М, 2006. 718 с.

9. Комаров С. А. Оптимизация правового регулирования системы государственной службы в Российской Федерации. // Представительная власть-XXI век. 2006. № 5. С. 24-27.

10. Кулешов И. В. Основы организации государственной и муниципальной служб Российской Федерации. Екатеринбург, 2006. 112 с.

11. Мазур И.Е. Роль межбюджетного регулирования в условиях реформирования местного самоуправления // Научные записки НГУЭУ. 2009. № 3.

12. Марченко Г. Инструмент новой региональной политики. // Эксперт. 2009. № 44. С. 128-129.

13. Мельников С.Б. Муниципальный менеджмент: корпоративная собственность муниципальных организаций. Владимир, 2008.

14. Найбороденко Н.М. Прогнозирование и стратегия социального развития России М.: Маркетинг, 2003

15. Обследование оплаты труда в регионах и опрос государственных и муниципальных гражданских служащих. Фонд "Институт экономики города". М., 2009. 100 с.

16. Общий и специальный менеджмент / Под ред. А.Л. Гапоненко. М.: РАГС, 2008. 568 с.

17. Общий и специальный менеджмент: Учебник/ Под ред. АЛ-Гапоненко, А.П.Панкрухин. М.: РАГС, 2009. 568

18. Панов А. Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации": теория и практика применения // Чиновник. 2009. № 607.

19. Подготовка муниципальных служащих: Сборник материалов / Под ред. Л. Велихов. Обнинск: Библиотека муниципалитета, 2009. 100с.

20. Рагозина Л.Г. Мониторинг реформы местного самоуправления: результаты первого этапа внедрения. Аналитическая записка./Размещена на Интернет-сайте по адресу: www.urbaneconomics.ru

21. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития

22. Шнипер Р.И. Регион: диагностика и прогнозирование. Новосибирск.: Наука, 2006.

23. Шубина Н.В., Желонкина Л.В., Шевцов П.И. Основные положения Концепции государственной поддержки развития и реформирования местного самоуправления // http://www.i-u.ru/forum/

Размещено на Allbest.ru

Подобные документы

Сущность местного самоуправления и его многоаспектное конституционное значение. Анализ деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Разграничение полномочий и взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 24.06.2015


Понятие местного самоуправления. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Cравнительный анализ существующей в Росии системы местного самоуправления и её новой модели. Причины реформы местного самоуправления в России.

дипломная работа , добавлен 13.10.2011


Эволюция развития правовых основ формирования органов местного самоуправления. Проблемы деятельности органов местного самоуправления. Формы взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 28.12.2011


Нормативно-правовое регулирование отношений региональных органов власти и органов власти местного самоуправления в России. Институт сити-менеджера как способ усиления взаимосвязи органов местного самоуправления с органами государственной власти.

дипломная работа , добавлен 17.06.2017


Правовые и организационные основы конституционного механизма взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Теоретико-правовая модель местного самоуправления в парадигме конституционного федерализма в РФ: проблемы становления.

реферат , добавлен 13.06.2011


Понятие местного самоуправления, нормативно-правовое регулирование его деятельности в Российской Федерации. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. Государственный контроль за осуществлением государственных полномочий.

курсовая работа , добавлен 22.12.2017


Правовое регулирование отношений региональных органов власти и органов власти местного самоуправления в Российской Федерации. Институт сити-менеджера как способ усиления взаимосвязи органов и должностных лиц местного самоуправления с органами власти.

дипломная работа , добавлен 29.06.2017


Понятие, функции и принципы местного самоуправления. История становления местного самоуправления в Росси. Система и полномочия органов муниципальной власти. Правовая, территориальная и организационная и экономическая основа местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 16.02.2011


Понятие местного самоуправления. Правовые, территориальные, организационные, экономические основы местного самоуправления. Взаимосвязь государственной власти и местного самоуправления. Особенности государственной поддержки местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 20.09.2012


Сущность и содержание взаимодействия государственного управления и местного самоуправления. Правовые основы делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий. Взаимодействие Администрации г. Санкт-Петербурга и МО № 22 "Пискаревка".

В последние несколько лет в России идет процесс укрупнения муниципалитетов за счет преобразования районов в городские округа. Наиболее шумно этот процесс осуществляться в Московской области по инициативе губернатора Андрея Воробьева, занявшего этот пост в 2012 году. Первым в 2014 году состоялось объединение городов Королева и Юбилейного (со всех сторон окруженного Королевым). В тот же год был принят закон о включении города Железнодорожного в состав Балашихи, а в течение 2015 года в городские округа превратились некоторые другие районы. Законодательно эти преобразования поддерживались на региональном уровне, а местные власти и активисты нередко пытались их оспорить.

Аналогичные преобразования стали проводить и власти других регионов – Магаданской, Нижегородской, Сахалинской, Калининградской, Челябинской областей. Противники городских округов пытаются оспорить эти реформы в судебном порядке, но Верховный суд, как правило, встает на сторону инициаторов изменений.

И вот теперь президент РФ Владимир Путин подписал Федеральный закон от 3 апреля 2017 г. № 62-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон №Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот документ на федеральном уровне разрешает региональным властям запускать процедуру преобразования районов в городские округа. Что в этом хорошего?

Новая схема позволяет централизованно координировать жизнь крупного города и окружающих его поселений. Снимается конфликт и «дележ пирога» между многочисленными чиновниками. А ведь «дележ пирога» часто отвлекает от реальной работы.

В рамках городского округа можно эффективнее перераспределять средства между поселениями. Должна уйти в прошлое ситуация, когда «богатое» поселение не знает, на что потратить деньги, а его «бедные» соседи не могут даже построить детскую площадку. Причем нередко «богатые» поселения становились таковыми не за счет особой предприимчивости местных жителей, а просто за счет владения хорошей землей и недвижимостью.

Уменьшается численность чиновников – а соответственно, и расходы бюджета на их содержание.

Также уменьшение численности чиновников должно привести к снижению уровня коррупции. В поселениях останется меньше «царьков», которые формально и неформально обязывают местных жителей проявлять лояльность при ведении бизнеса, получении соцуслуг и реализации иных прав.

Вхождение поселка в состав городского округа не означает, что его жители автоматически потеряют все «сельские» льготы. К поселкам обещают относиться все-таки как к поселкам – там сохранятся ограничения на этажность строительства, на вырубку леса и т.д. Грамотные управленцы вполне способны подходить к нуждам каждого населенного пункта более-менее индивидуально.

На фоне реформы состав органов власти может обновиться, молодые специалисты имеют возможность взять неплохой карьерный старт, придя на работу в подразделение администрации городского округа. Там пока нет сложившихся неформальных связей и негласных традиций.

Во многих сферах исчезнет дублирование полномочий. До сих пор была нередка ситуация, когда одним и тем же вопросом по факту занимались и руководство поселения, и руководство района. Причем никто из них не знал точно, кто за что отвечает. На выходе же получалась ситуация «у семи нянек дитя без глаза».

Реформа может несколько смягчить проблему психологической изолированности некоторых населенных пунктов. Сейчас жители некоторых поселений замыкаются на своей территории и негативно реагируют на «чужаков» – они могут, например, создать невыносимые условия жизни учителю или бизнесмену, переехавшему в село из райцентра (и тем более из столицы). По факту «чужак» должен был бы принести селу пользу – но инстинкт охраны территории оказывается сильнее доводов рассудка.

История вопроса

Местное самоуправление начало стихийно складываться в России еще с 1990 года, постепенно в стране образовались 27-28 тыс. территорий, где функционировали местные органы власти.

В 1993 году были изданы несколько президентских указов, призванные ввести эту сферу в законные рамки. На местах вводилась должность главы местного самоуправления, который одновременно являлся главой местной администрации. Также этот человек имел право входить в состав представительного органа местного самоуправления. Обязательные выборы главы самоуправления проводились лишь в населенных пунктах с численностью населения менее 50 тыс. человек. В более крупных населенных пунктах главу самоуправления могла назначать администрация региона.

Затем был принят Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления». Он закреплял результаты реформы, однако являлся довольно размытым - фактически все важные вопросы, касающиеся видов муниципальных образований и компетенции муниципалитетов, были отданы на откуп регионам. Но при этом права региональной власти были не так уж широки – в разработке закона участвовали активисты муниципального движения, которые постарались создать себе как можно больше гарантий независимости. В результате, с одной стороны, муниципалитеты к концу 1990-х годов смогли накопить достаточно сил и влияния – а с другой стороны, регионы всячески пользовались положениями закона № 154-ФЗ, чтобы подмять местную власть под себя.

Основной тенденцией последующих нескольких лет стало укрупнение муниципалитетов – к началу 2000-х годов их число сократилось до 12 тыс.

А затем был принят новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», вступавший в силу с 2006 года. В течение трехлетнего переходного периода необходимо было по-новому определить границы муниципалитетов, переписать уставы, решить многочисленные организационные и финансовые вопросы. Справиться со всей этой работой за три года не удалось – и переходный период продлили до 2009 года.

В итоге число муниципалитетов выросло более чем до 24 тыс. – то есть почти до уровня 1993 года. Число местных чиновников и расходы на их содержание в некоторых регионах увеличились в десятки раз. Это неудивительно: новый закон не предусматривал минимального уровня численности населения, необходимого для создания муниципалитета. Фактически свои органы власти могли быть созданы даже в населенном пункте с населением 100 человек.

Авторы закона, собственно, этого и добивались – по их расчетам, уменьшение размера контролируемых территорий должно было заставить муниципалитеты быть «ближе к народу». Считалось, что муниципалитет должен быть создан в любом поселении, из которого нельзя дойти пешком до более крупного населенного пункта, где располагаются органы власти. Однако, по мнению директора екатеринбургского Института муниципального управления, профессора Игоря Выдрина, новые муниципалитеты оказались в массе своей слабо дееспособными – потому что большинство из них являлись дотационными. Может быть, новые чиновники и хотели отстаивать интересы горожан и сельчан – но у них просто не было на это денег.

Кроме того, закон № 131-ФЗ напрямую лишил муниципалитеты ряда полномочий – в области социального обслуживания населения, опеки и попечительства, регулирования занятости, среднего специального образования, здравоохранения. Вслед за полномочиями муниципалитеты утратили имущество, которое необходимо для их реализации, – даже если ранее это имущество было закуплено или выстроено на муниципальные средства.

В общем, третья реформа муниципального управления оказалась довольно спорной и поспешной. И неизвестно, удастся ли решить накопившиеся проблемы за счет четвертой реформы.

Чтобы взглянуть на вопрос и с другой стороны, вы можете ознакомиться с новой муниципальной реформы .

Если вам понравилась статья - порекомендуйте ее своим друзьям, знакомым или коллегам, имеющим отношение к муниципальной или государственной службе. Нам кажется, что им это будет и полезно, и приятно.
При перепечатке материалов обязательна ссылка на первоисточник.