Образовательный портал. Образование / История / Система органов исполнительной власти. Взаимодействие Президента с органами исполнительной власти. Взаимодействие Федеральных и региональных органов исполнительной власти в Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты

Система органов исполнительной власти. Взаимодействие Президента с органами исполнительной власти. Взаимодействие Федеральных и региональных органов исполнительной власти в Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты

18.04.2019

Исполнительная власть и ее органы функционируют в административно-правовой сфере не изолированно. И другого рода государственные органы действуют в ϶ᴛᴏй сфере, причем выступают здесь прежде всего как субъекты конституционного права и как субъекты административного права. Применяются также нормы иных отраслей права, что создает для государственных органов ϲʙᴏего рода двухслойную правовую базу действия. Причем почти всегда их вхождение в адлшнистративно-правовуто сферу сопряжено с установлением взаимоотношений с органами исполнительной власти.

Понять природу участия законодательных и судебных органов в данной сфере можно путем правильной трактовки устройства государственной власти. Сведение данной проблемы к разделению властей не раскрывает всю картину функционирования власти в государстве. По϶ᴛᴏму потребуется ввести в наш текст краткий историко-теоретический сюжет.

Длительное время государственно-правовые институты рассматривались как способы «самоорганизации государства». В условиях утверждающегося приоритета общечеловеческих ценностей, прав и ϲʙᴏбод личности, формирования гуманного демократического общества меняется подход к его институтам - они приобретают не самодовлеющий, а обслуживающий характер. Сказанное относится и к доктрине разделения властей, кᴏᴛᴏᴩая не воспринимается только исключительно как инструментальная кониепиия власти.

Власть способствует организации людей в гражданское общество и их упорядоченному взаимодействию. Советская власть первоначально была организована на базе принципа ее единства и воплощения в системе советов. Признание полновластия советов исключало разделение властей. Ныне категоричность ϶ᴛᴏго признания ослабла и концепция разделения властей признана в качестве конституционного принципа. Но в каких пределах? Немалая часть ученых придают ϶ᴛᴏму абсолютный смысл, с чем нельзя согласиться.

Признание плюрализма в политической и экономической сферах способствует выражению разных интересов и одновременно - необходимости их согласования. Свойственная власти интегративностъ означает способность управлять интересами на базе их баланса. Формула «Народ как источник власти» служит выражением того сочетания общего, особенного и единичного, кᴏᴛᴏᴩое обеспечивает целостность общества. Народ - единственно целостной субъект власти, осуществляющий ее в разных формах: а) непосредственно, б) с помощью единой государственной власти и форм ее реализации, в) через многообразные общественные объединения граждан, г) путем развития международного сотрудничества.

Советская организация власти исходила из приниипа полновластия системы советов. Вместе с тем обеспечение полновластия советов - снизу доверху - означало укрепление государственной власти, ее единства путем развития и углубления начал самоуправления. Перестройка советов была рассчитана на придание ей роли демократического центра принятия важнейших государственных решений на базе прямой демократии, широкого участия граждан, учета общественного мнения. Расширялось их воздействие на другие государственные структуры.

Практически ϶ᴛᴏго не удалось добиться из-за гегемонии партийно-административного аппарата. Но перестройка государственных структур едва ли осуществима путем механического восприятия доктрины разделения властей. Скорее всего речь может идти об использовании ее как способа обеспечения строгой расчлененности институтов и их функций, самостоятельности представительных, исполнительных и судебных органов, их превентивно-контрольных действий и отношений по взаимодействию.

О каком разделении властей в государстве можно говорить? Исходя из признания единства государственной власти и форм ее осуществления, допустимо классифицировать их по функционально-структурному признаку. Речь идет о законодательной, распорядительной, оперативно-управленческой, информационной, контрольной, правоохранительной и судебной деятельности. Материал опубликован на http://сайт

Наличие разных видов государственных органов не означает признания их сепаратизма и взаимного противостояния. Четкость функций каждого вида должна сочетаться с подконтрольностью и уравновешенностью в общем механизме взаимодействия.

Концепция единства государственной власти и многообразия форм ее осуществления представляет собой важную часть теории правового государства. Главное для правового государства -новое правопонимание в обществе и стимулирующая функция права, приоритет закона над властью, верховенство закона во всех сферах общественной жизни, взаимная ответственность государства и личности, высокая правовая культура граждан, обеспечение законности, эффективные правоохранительные системы и процедуры.

Не стоит забывать, что важно предотвращать и уменьшать отклонения от «норма-гивной модели» единства и разделения властей, не допускать неиспользование функций, вмешательство в компетенцию других органов, принятие незаконных актов и т.д.

В научной литературе последних лет и политической практике безоговорочное признание доктрины разделения властей приводит к их некᴏᴛᴏᴩой абсолютизации. Наблюдения показывают, сколь стремительно нарастают между властями противоречия, коллизии. Много времени уходит на поиск компромиссов и согласования и меньше затрачивается усилий на совместное и слаженное решение вопросов государственного управления, на деловое функциональное взаимодействие. Власть не «рвется» на доли и части, иначе расщепление государства неизбежно, ее нужно трактовать как ключевой и интегративный элемент государства.

С ϶ᴛᴏй точки зрения нашей позиции ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙуют взгляды на разделение властей как функционалъно-компетенционное соотношение разных видов органов, как разделение между ними «государственного труда». Взаимодействие их служит вторым аспектом разделения властей. На органы исполнительной власти приходится обеспечение проведения в жизнь общих норм, т.е. исполнительство в государственном масштабе (См.: Разделение властей: история и современность. Спецкурс. - М.: Юридический колледж МГУ, 1996, с. 334-369)

Современное понимание полномочий государственных органов предполагает уяснение еще одного важного аспекта данной проблемы. Речь идет о концепции и принципе субсидиарности, кᴏᴛᴏᴩый может послужить основой нового устройства власти и ее звеньев. Совет Европы в Хартии местного самоуправления, в Европейской Хартии регионов, в документах, принятых на сессиях Конгресса региональных и местных властей в 1995-1997 гг., в иных документах реализует данный принцип. При этом потребность большей определенности его применения в национальных правовых и государственных системах ввиду процесса демократизации и глубокого взаимопроникновения различных уровней управления побудили упомянутый конгресс поручить группе экспертов провести исследование понятия и сфер действия принципа субсидиарности. Доклад «Определения и пределы принципа субсидиарности» был широко распространен.

Идеи субсидиарности в пределах действия власти и ее вмешательства в дела автономных единиц и сообществ, в принципах организации управления. Замещение и помощь властей более высоких уровней полезны тогда, когда поощряется автономия с наделением ее новыми правами и активность личности. В ст. 4 Хартии местного самоуправления установлен стандарт компетенции - государственные полномочия, как правило, должны преимущественно осуществляться органами власти, наиболее близкими к гражданам. Предоставление полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и характера поставленной задачи, требований эффективности и экономии. Децентрализация - путь к демократии. И в Европейской Хартии регионов отражен принцип взаимодополняемости.

По нашему мнению, механизм субсидиарности целесообразно полнее и точнее реализовывать в процессе регулирования компетенции органов и в России.

Стремясь рассмотреть разные аспекты соотношения властей, отметим, что применительно к их функционированию в административно-правовой сфере и взаимоотношениям с исполнительными органами можно выделить пять линий; участие других властей в формировании исполнительных органов, в оценке их деятельности, функциональное взаимодействие в решении общих задач, установление соотношения актов, самостоятельная внутрисистемная и внутриструктурная организация с элементами взаимного участия, информационно-контрольное действие. Попытаемся пояснить данные аспекты.

Процесс формирования органов исполнительной власти на уровне Федерации и ее субъектов урегулирован в основных чертах в Конституции РФ и конституциях и уставах ее субъектов. Здесь можно выделить такие линии воздействия законодательных органов: а) назначение Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы; б) к ведению Государственной Думы относится решение вопроса о доверии Правительству; в) в республиках существуют разные формы выражения парламентского согласия или несогласия с назначением Председателя Правительства и некᴏᴛᴏᴩых его членов; г) в краях, областях и других субъектах РФ, где проводятся выборы губернатора или главы администрации, допускаются оценки их работы и способы влияния на руководящие административные кадры.

В функциональном отношении важно найти те звенья общей государственной цепи, кᴏᴛᴏᴩые «тянет» тот или иной партнер. Здесь наиболее важным будет право законодательной инициативы Правительства РФ, правительств республик и губернаторов, глав администраций в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих органах. Умелое использование ϶ᴛᴏго права дает большой эффект, а пассивное или неумелое - «сбивает» законодателей и неверно ориентирует управленцев.

Для многих стран с президентской или полупрезидентской формой правления характерно активное и широкое участие президента в административно-правовой сфере. Как и другие партнеры по власти, президент входит в эту сферу как субъект конституционного права, поскольку конституционные нормы будут общим основанием для всех отраслей и всех субъектов. В качестве субъекта административного права президент действует в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с его нормами, содержащими конкретные функции исполнительного характера и определяющие взаимоотношения президента с исполнительными органами.

Система исполнительной власти реагирует на действия Президента неодинаково. Федеральное Правительство выступает его прямым помощником и исполнителем, федеральные министерства и ведомства - в разной степени, поскольку «силовые» и «экономические» органы прямо подчинены Президенту.

Главы исполнительной власти субъектов РФ по-разному Реагируют на акты Президента. Вообще исполнение указов не отлажено, к тому же их множественность и поспешность издания и явное обретение ϲʙᴏйств административных актов нередко создают противоречия в практике управления и хозяйствования.

В условиях федеративного устройства нашего государства на уровне органов республик, областей и т.д. складываются более сложные конституционно-административные отношения. Скажем, правительству республики или администрации области приходится реагировать на федеральные законы и законы республик, областей, с одной стороны, на акты Президента и Правительства РФ, на акты Президента республики или губернатора. Пока соотношение «весов влияний» явно склоняется в пользу последней группы. Такой дисбаланс требует корректив в деятельности всех органов.

Отметим, что для взаимодействия президента с исполнительными органами в иностранных государствах характерны некᴏᴛᴏᴩые особенности. Первое - объем президентского участия в европейских странах намного меньше российского, а в латиноамериканских странах - почти равен. Второе - применяется механизм контрассигнатуры. Так, согласно ст. 88 Конституции Италии никакой акт президента не действителен, если он не контрассигнован предложившими его министрами, кᴏᴛᴏᴩые за ϶ᴛᴏт акт ответственны. Акты, имеющие силу закона, и другие указанные в законе акты контрассигнуются также председателем Совета Министров. Такой способ позволяет лучше сближать разные структуры в решении общих вопросов.

Третье - круг должностных лиц, назначаемых президентом, установлен либо в Конституции либо в законе. Таковы и пп. «е», «и» ст. 102 Конституции Словацкой Республики. Подобная основа деятельности президента оправданна, так как сдерживает расширение его полномочий.

Словом, отношения исполнительной власти с президентом имеют типичный характер, обнаруживаемый во многих странах. Стоит заметить, что они имеют и национально-государственную специфику.

В наибольшей степени трудной будет проблема разграничения сфер функциональной самостоятельности и взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти. Компетенция парламента определена следующим образом: выделены предметы исключительного ведения и закреплено право решения других вопросов. Это преимущественно вопросы государственного устройства.

Парламентаризм получил широкое развитие в мире (См.: И.В. Котелевская. Современный парламент. - Госуд. и право, 1997, № 3) Парламент РФ обладает широкими полномочиями, а кроме того, допускается решение им других вопросов, отнесенных к ведению Федерации. Нужно помнить, такие способы регулирования деятельности парламента позволяют ему решать важнейшие задачи. Законодательная деятельность охватывает политическую, экономическую, социальную и иные сферы и способствует нормативно-правовому обеспечению экономической реформы, обновлению Федерации, укреплению статуса граждан, воздействию на другие государственные органы и местное самоуправление, на хозяйствующих субъектов. За данные годы существенно обновлено законодательство.

Органы федеральной исполнительной власти реализуют ϲʙᴏи полномочия в сфере управления. Законы регулируют основные вопросы их компетенции в экономической и социально-культурной сферах, правоохранительной сфере, в отношениях с иностранными государствами. Центральные органы выполняют функции отраслевого и межотраслевого значения.

Общность задач законодательных и исполнительных органов предполагает их взаимодействие на основе строгого разграничения функций. На практике, однако, возникают следующие отступления: допускается вторжение одних органов в сферу деятельности других; встречаются противоречивые решения некᴏᴛᴏᴩых вопросов (бюджета, собственности и ее приватизации, построения государственных органов в республиках и др.); не преодолена слабая согласованность действий, включая и разную ориентацию ими органов субъектов Федерации; произвольно трактуются сторонами их полномочия в отношении друг друга (особенно применительно к объему контрольных полномочий парламента)

Взаимоотношения органов законодательной и исполнительной власти в России складываются в немалой степени под влиянием разных политических сил. Именно данным объясняются их несхожие позиции в конституционном процессе, в определении программ и проведении экономических реформ. Сказывается и давление общественных движений, партий, прессы на ход подготовки и принятия законов и подзаконных актов. Не стоит забывать, что важно, ɥᴛᴏбы социальные аспекты были не деструктивным, а оптимизирующим фактором управления государственными делами.

Сопоставление системы исполнительных и законодательных органов позволяет сделать вывод об их самостоятельности в вопросах самоорганизации. Стоит заметить, что они сами формируют ϲʙᴏи системы и их звенья, разумеется, не без некᴏᴛᴏᴩого взаимного участия. Стоит заметить, что они сами организуют внутреннюю деятельность и принимают ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующие регламенты. Стоит заметить, что они сами решают вопросы приема и увольнения ϲʙᴏих работников. Следует особо выделить взаимное представительство. Подобные контакты предопределяются как законами, указами, положениями, так и внутренними регламентами данных органов. Корреляция актов побуждает субъектов права устанавливать деловые отношения.

Важно заметить, что одной из разновидностей государственной власти будет судебная власть. Ее самостоятельность и независимость от законодательной и исполнительной властей выражена более отчетливо и выразительно. И тем не менее происходящее ныне ее расширяющееся вхождение в административно-правовую сферу вполне оправданно и бесспорно. Стоит заметить, что оно осуществляется на базе норм конституционного, административного, гражданского, уголовного и судебного права, т.е. как и в предыдущем случае «смежный субъект» входит со ϲʙᴏим правовым багажом. Его использование не только допускается, но и предполагается норма-

7 4777 ми административного права. Корреляция здесь весьма сильная.

Стоит сказать - получила конституционное и законодательное признание административная юрисдикция и административное судопроизводство. Таков смысл п. 2 ст. 118 Конституции РФ, п. 3 ст. 4, ст. 26 упомянутого ФКЗ о судебной системе, п. 1 ст. 10 ФКЗ об арбитражных судах. Данная ветвь судопроизводства не вполне сформировалась и не выделилась в самостоятельную сферу, но процесс развивается именно в ϶ᴛᴏм направлении. То же самое можно сказать о судах.

Не стоит забывать, что важнейшая сфера действия судов в административно-правовой сфере - ϶ᴛᴏ судебный контроль за административными актами. Конституционный Суд РФ разрешает дела о ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии Конституции нормативных актов федерального Правительства, нормативных актов субъектов РФ.
Стоит отметить, что особо выделим разрешение споров о компетенции как между федеральными органами, так и между ними и органами государственной власти субъектов. В сфере функционирования собственно исполнительной власти пока таких споров рассмотрено немного, наверное, из-за нежелания тех или иных органов придавать им публичность.

Высший Арбитражный Суд РФ рассматривает в первой инстанции дела о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов Правительства РФ, не ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан. Пока таких дел немного. Не стоит забывать, что важна его деятельность по обобщению судебной практики применения арбитражными судами законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере экономической деятельности, дача разъяснений и разработка предложений по совершенствованию правовых актов.

Принципиальное значение имеет ст. 13 ГК РФ. Ею установлено, что ненормативный акт государственного органа, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. Этой норме ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙуют многочисленные нормы законов в государственной, хозяйственной, социальной и иной сферах, предусматривающие использование судебных процедур для контроля за законностью актов управления. К сожалению, объем реализации подобных норм намного меньше реального объема нарушений как из-за незнания или нежелания субъектов права воспользоваться судебной защитой, так и по причине неготовности судов.

Широкие возможности каждому гражданину дает Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и ϲʙᴏбоды граждан». Обжалуются действия и бездействие, если они повлекли неблагоприятные последствия. Закон отождествляет понятие «действия» и «решения», что расширяет возможность судебной защиты прав граждан. Но и здесь ее ресурсы далеко не использованы в силу вышеуказанных причин. Растет объем споров по поводу нарушений прав потребителей, избирательных прав, но почти нет фактов реагирования на нарушения норм экологического и других отраслей законодательства.

Заметим, что органы исполнительной власти не выступают во всех случаях как бы презюмируемой виновной стороной. Стоит заметить, что они должны реагировать на определения судов в их адрес, поскольку в них содержатся оценки нарушений законности и их причин. Органы и должностные лица вправе, в ϲʙᴏю очередь, защищать в судах - в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с их юрисдикцией - ϲʙᴏи права и законные интересы, а государственные служащие - честь и достоинство.

Добавим к сказанному несколько слов о необходимости более прочных контактов органов исполнительной власти и органов прокуратуры. Закон предоставляет последним достаточные средства. Статья 21 ФЗ «О прокуратуре РФ» устанавливает, что предметом надзора будет исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, исполнительными органами субъектов Федерации, органами военного управления и органами контроля. Справедливости ради надо признать несомненное ослабление в последние годы прокурорского надзора. Здесь нужны решительные меры.

Понять природу участия законодательных и судебных органов в данной сфере можно путем правильной трактовки устройства государственной власти. Сведение данной проблемы к разделению властей не раскрывает всю картину функционирования власти в государстве. Поэтому потребуется ввести в наш текст краткий историко-теоретический сюжет.

Длительное время государственно-правовые институты рассматривались как способы «самоорганизации государства». В условиях утверждающегося приоритета общечеловеческих ценностей, прав и свобод личности, формирования гуманного демократического общества меняется подход к его институтам - они приобретают не самодовлеющий, а обслуживающий характер. Сказанное относится и к доктрине разделения властей, которая не воспринимается только лишь как инструментальная кониепиия власти.

Власть способствует организации людей в гражданское общество и их упорядоченному взаимодействию. Советская власть первоначально была организована на основе принципа ее единства и воплощения в системе советов. Признание полновластия советов исключало разделение властей. Ныне категоричность этого признания ослабла и концепция разделения властей признана в качестве конституционного принципа. Но в каких пределах? Немалая часть ученых придают этому абсолютный смысл, с чем нельзя согласиться.

Признание плюрализма в политической и экономической сферах способствует выражению разных интересов и одновременно - необходимости их согласования. Свойственная власти интегративностъ означает способность управлять интересами на основе их баланса. Формула «Народ как источник власти» служит выражением того сочетания общего, особенного и единичного, которое обеспечивает целостность общества. Народ - единственно целостной субъект власти, осуществляющий ее в разных формах: а) непосредственно, б) с помощью единой государственной власти и форм ее реализации, в) через многообразные общественные объединения граждан, г) путем развития международного сотрудничества.

Советская организация власти исходила из приниипа полновластия системы советов. Вместе с тем обеспечение полновластия советов - снизу доверху - означало укрепление государственной власти, ее единства путем развития и углубления начал самоуправления. Перестройка советов была рассчитана на придание ей роли демократического центра принятия важнейших государственных решений на основе прямой демократии, широкого участия граждан, учета общественного мнения. Расширялось их воздействие на другие государственные структуры.

Практически этого не удалось добиться из-за гегемонии партийно-административного аппарата. Но перестройка государственных структур едва ли осуществима путем механического восприятия доктрины разделения властей. Скорее всего речь может идти об использовании ее как способа обеспечения строгой расчлененности институтов и их функций, самостоятельности представительных, исполнительных и судебных органов, их превентивно-контрольных действий и отношений по взаимодействию.

Важно предотвращать и уменьшать отклонения от «норма-гивной модели» единства и разделения властей, не допускать неиспользование функций, вмешательство в компетенцию других органов, принятие незаконных актов и т.д.

В научной литературе последних лет и политической практике безоговорочное признание доктрины разделения властей приводит к их некоторой абсолютизации. Наблюдения показывают, сколь стремительно нарастают между властями противоречия, коллизии. Много времени уходит на поиск компромиссов и согласования и меньше затрачивается усилий на совместное и слаженное решение вопросов государственного управления, на деловое функциональное взаимодействие. Власть не «рвется» на доли и части, иначе расщепление государства неизбежно, ее нужно трактовать как важнейший и интегративный элемент государства.

С этой точки зрения нашей позиции соответствуют взгляды на разделение властей как функционалъно-компетенционное соотношение разных видов органов, как разделение между ними «государственного труда». Взаимодействие их служит вторым аспектом разделения властей. На органы исполнительной власти приходится обеспечение проведения в жизнь общих норм, т.е. исполнительство в государственном масштабе (См.: Разделение властей: история и современность. Спецкурс. - М.: Юридический колледж МГУ, 1996, с. 334-369).

Современное понимание полномочий государственных органов предполагает уяснение еще одного важного аспекта данной проблемы. Речь идет о концепции и принципе субсидиарности, который может послужить основой нового устройства власти и ее звеньев. Совет Европы в Хартии местного самоуправления, в Европейской Хартии регионов, в документах, принятых на сессиях Конгресса региональных и местных властей в 1995-1997 гг., в иных документах реализует данный принцип. Однако потребность большей определенности его применения в национальных правовых и государственных системах ввиду процесса демократизации и глубокого взаимопроникновения различных уровней управления побудили упомянутый конгресс поручить группе экспертов провести исследование понятия и сфер действия принципа субсидиарности. Доклад «Определения и пределы принципа субсидиарности» был широко распространен.

Процесс формирования органов исполнительной власти на уровне Федерации и ее субъектов урегулирован в основных чертах в Конституции РФ и конституциях и уставах ее субъектов. Здесь можно выделить такие линии воздействия законодательных органов: а) назначение Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы; б) к ведению Государственной Думы относится решение вопроса о доверии Правительству; в) в республиках существуют разные формы выражения парламентского согласия или несогласия с назначением Председателя Правительства и некоторых его членов; г) в краях, областях и других субъектах РФ, где проводятся выборы губернатора или главы администрации, допускаются оценки их работы и способы влияния на руководящие административные кадры.

В функциональном отношении важно найти те звенья общей государственной цепи, которые «тянет» тот или иной партнер. Здесь наиболее важным является право законодательной инициативы Правительства РФ, правительств республик и губернаторов, глав администраций в соответствующих органах. Умелое использование этого права дает большой эффект, а пассивное или неумелое - «сбивает» законодателей и неверно ориентирует управленцев.

Для многих стран с президентской или полупрезидентской формой правления характерно активное и широкое участие президента в административно-правовой сфере. Как и другие партнеры по власти, президент входит в эту сферу как субъект конституционного права, поскольку конституционные нормы являются общим основанием для всех отраслей и всех субъектов. В качестве субъекта административного права президент действует в соответствии с его нормами, содержащими конкретные функции исполнительного характера и определяющие взаимоотношения президента с исполнительными органами.

Главы исполнительной власти субъектов РФ по-разному Реагируют на акты Президента. Вообще исполнение указов не отлажено, к тому же их множественность и поспешность издания и явное обретение свойств административных актов нередко создают противоречия в практике управления и хозяйствования.

Отметим, что для взаимодействия президента с исполнительными органами в иностранных государствах характерны некоторые особенности. Первое - объем президентского участия в европейских странах намного меньше российского, а в латиноамериканских странах - почти равен. Второе - применяется механизм контрассигнатуры. Так, согласно ст. 88 Конституции Италии никакой акт президента не действителен, если он не контрассигнован предложившими его министрами, которые за этот акт ответственны. Акты, имеющие силу закона, и другие указанные в законе акты контрассигнуются также председателем Совета Министров. Такой способ позволяет лучше сближать разные структуры в решении общих вопросов.

Третье - круг должностных лиц, назначаемых президентом, установлен либо в Конституции либо в законе. Таковы и пп. «е», «и» ст. 102 Конституции Словацкой Республики. Подобная основа деятельности президента оправданна, ибо сдерживает расширение его полномочий.

Словом, отношения исполнительной власти с президентом имеют типичный характер, обнаруживаемый во многих странах. Они имеют и национально-государственную специфику.

Наиболее трудной является проблема разграничения сфер функциональной самостоятельности и взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти. Компетенция парламента определена следующим образом: выделены предметы исключительного ведения и закреплено право решения других вопросов. Это преимущественно вопросы государственного устройства.

Парламентаризм получил широкое развитие в мире (См.: И.В. Котелевская. Современный парламент. - Госуд. и право, 1997, № 3). Парламент РФ обладает широкими полномочиями, а кроме того, допускается решение им других вопросов, отнесенных к ведению Федерации. Такие способы регулирования деятельности парламента позволяют ему решать важнейшие задачи. Законодательная деятельность охватывает политическую, экономическую, социальную и иные сферы и способствует нормативно-правовому обеспечению экономической реформы, обновлению Федерации, укреплению статуса граждан, воздействию на другие государственные органы и местное самоуправление, на хозяйствующих субъектов. За эти годы существенно обновлено законодательство.

Органы федеральной исполнительной власти реализуют свои полномочия в сфере управления. Законы регулируют основные вопросы их компетенции в экономической и социально-культурной сферах, правоохранительной сфере, в отношениях с иностранными государствами. Центральные органы выполняют функции отраслевого и межотраслевого значения.

Общность задач законодательных и исполнительных органов предполагает их взаимодействие на основе строгого разграничения функций. На практике, однако, возникают следующие отступления: допускается вторжение одних органов в сферу деятельности других; встречаются противоречивые решения некоторых вопросов (бюджета, собственности и ее приватизации, построения государственных органов в республиках и др.); не преодолена слабая согласованность действий, включая и разную ориентацию ими органов субъектов Федерации; произвольно трактуются сторонами их полномочия в отношении друг друга (особенно применительно к объему контрольных полномочий парламента).

Взаимоотношения органов законодательной и исполнительной власти в России складываются в немалой степени под влиянием разных политических сил. Именно этим объясняются их несхожие позиции в конституционном процессе, в определении программ и проведении экономических реформ. Сказывается и давление общественных движений, партий, прессы на ход подготовки и принятия законов и подзаконных актов. Важно, чтобы социальные аспекты были не деструктивным, а оптимизирующим фактором управления государственными делами.

Сопоставление системы исполнительных и законодательных органов позволяет сделать вывод об их самостоятельности в вопросах самоорганизации. Они сами формируют свои системы и их звенья, разумеется, не без некоторого взаимного участия. Они сами организуют внутреннюю деятельность и принимают соответствующие регламенты. Они сами решают вопросы приема и увольнения своих работников. Следует особо выделить взаимное представительство. Подобные контакты предопределяются как законами, указами, положениями, так и внутренними регламентами этих органов. Корреляция актов побуждает субъектов права устанавливать деловые отношения.

Одной из разновидностей государственной власти является судебная власть. Ее самостоятельность и независимость от законодательной и исполнительной властей выражена более отчетливо и выразительно. И тем не менее происходящее ныне ее расширяющееся вхождение в административно-правовую сферу вполне оправданно и бесспорно. Оно осуществляется на основе норм конституционного, административного, гражданского, уголовного и судебного права, т.е. как и в предыдущем случае «смежный субъект» входит со своим правовым багажом. Его использование не только допускается, но и предполагается норма-

7 4777 ми административного права. Корреляция здесь весьма сильная.

Получила конституционное и законодательное признание административная юрисдикция и административное судопроизводство. Таков смысл п. 2 ст. 118 Конституции РФ, п. 3 ст. 4, ст. 26 упомянутого ФКЗ о судебной системе, п. 1 ст. 10 ФКЗ об арбитражных судах. Данная ветвь судопроизводства не вполне сформировалась и не выделилась в самостоятельную сферу, но процесс развивается именно в этом направлении. То же самое можно сказать о судах.

Важнейшая сфера действия судов в административно-правовой сфере - это судебный контроль за административными актами. Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции нормативных актов федерального Правительства, нормативных актов субъектов РФ. Особо выделим разрешение споров о компетенции как между федеральными органами, так и между ними и органами государственной власти субъектов. В сфере функционирования собственно исполнительной власти пока таких споров рассмотрено немного, наверное, из-за нежелания тех или иных органов придавать им публичность.

Высший Арбитражный Суд РФ рассматривает в первой инстанции дела о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан. Пока таких дел немного. Важна его деятельность по обобщению судебной практики применения арбитражными судами законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере экономической деятельности, дача разъяснений и разработка предложений по совершенствованию правовых актов.

Принципиальное значение имеет ст. 13 ГК РФ. Ею установлено, что ненормативный акт государственного органа, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. Этой норме соответствуют многочисленные нормы законов в государственной, хозяйственной, социальной и иной сферах, предусматривающие использование судебных процедур для контроля за законностью актов управления. К сожалению, объем реализации подобных норм намного меньше реального объема нарушений как из-за незнания или нежелания субъектов права воспользоваться судебной защитой, так и по причине неготовности судов.

Широкие возможности каждому гражданину дает Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Обжалуются действия и бездействие, если они повлекли неблагоприятные последствия. Закон отождествляет понятие «действия» и «решения», что расширяет возможность судебной защиты прав граждан. Но и здесь ее ресурсы далеко не использованы в силу вышеуказанных причин. Растет объем споров по поводу нарушений прав потребителей, избирательных прав, но почти нет фактов реагирования на нарушения норм экологического и других отраслей законодательства.

Заметим, что органы исполнительной власти не выступают во всех случаях как бы презюмируемой виновной стороной. Они должны реагировать на определения судов в их адрес, поскольку в них содержатся оценки нарушений законности и их причин. Органы и должностные лица вправе, в свою очередь, защищать в судах - в соответствии с их юрисдикцией - свои права и законные интересы, а государственные служащие - честь и достоинство.

Добавим к сказанному несколько слов о необходимости более прочных контактов органов исполнительной власти и органов прокуратуры. Закон предоставляет последним достаточные средства. Статья 21 ФЗ «О прокуратуре РФ» устанавливает, что предметом надзора является исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, исполнительными органами субъектов Федерации, органами военного управления и органами контроля. Справедливости ради надо признать несомненное ослабление в последние годы прокурорского надзора. Здесь нужны решительные меры.

Исполнительная власть и ее органы функционируют в административно-правовой сфере не изолированно. И другого рода государственные органы действуют в этой сфере, причем выступают здесь прежде всего как субъекты конституционного права и как субъекты административного права. Применяются также нормы иных отраслей права, что создает для государственных органов своего рода двухслойную правовую базу действия. Причем почти всегда их вхождение в адлшнистративно-правовуто сферу сопряжено с установлением взаимоотношений с органами исполнительной власти.
Понять природу участия законодательных и судебных органов в данной сфере можно путем правильной трактовки устройства государственной власти. Сведение данной проблемы к разделению властей не раскрывает всю картину функционирования власти в государстве. Поэтому потребуется ввести в наш текст краткий историко- теоретический сюжет.
Длительное время государственно-правовые институты рассматривались как способы «самоорганизации государства». В условиях утверждающегося приоритета общечеловеческих ценностей,
прав и свобод личности, формирования гуманного демократического общества меняется подход к его институтам - они приобретают не самодовлеющий, а обслуживающий характер. Сказанное относится и к доктрине разделения властей, которая не воспринимается только лишь как инструментальная кониепиия власти.
Власть способствует организации людей в гражданское общество и их упорядоченному взаимодействию. Советская власть первоначально была организована на основе принципа ее единства и воплощения в системе советов. Признание полновластия советов исключало разделение властей. Ныне категоричность этого признания ослабла и концепция разделения властей признана в качестве конституционного принципа. Но в каких пределах? Немалая часть ученых придают этому абсолютный смысл, с чем нельзя согласиться.
Признание плюрализма в политической и экономической сферах способствует выражению разных интересов и одновременно - необходимости их согласования. Свойственная власти интегративностъ означает способность управлять интересами на основе их баланса. Формула «Народ как источник власти» служит выражением того сочетания общего, особенного и единичного, которое обеспечивает целостность общества. Народ - единственно целостной субъект власти, осуществляющий ее в разных формах: а) непосредственно, б) с помощью единой государственной власти и форм ее реализации, в) через многообразные общественные объединения граждан, г) путем развития международного сотрудничества.
Советская организация власти исходила из приниипа полновластия системы советов. Вместе с тем обеспечение полновластия советов - снизу доверху - означало укрепление государственной власти, ее единства путем развития и углубления начал самоуправления. Перестройка советов была рассчитана на придание ей роли демократического центра принятия важнейших государственных
решений на основе прямой демократии, широкого участия граждан, учета общественного мнения. Расширялось их воздействие на другие государственные структуры.
Практически этого не удалось добиться из-за гегемонии партийно- административного аппарата. Но перестройка государственных структур едва ли осуществима путем механического восприятия доктрины разделения властей. Скорее всего речь может идти об использовании ее как способа обеспечения строгой расчлененности институтов и их функций, самостоятельности представительных, исполнительных и судебных органов, их превентивно-контрольных действий и отношений по взаимодействию.
О каком разделении властей в государстве можно говорить? Исходя из признания единства государственной власти и форм ее осуществления, допустимо классифицировать их по функционально- структурному признаку. Речь идет о законодательной, распорядительной, оперативно-управленческой, информационной, контрольной, правоохранительной и судебной деятельности.
Наличие разных видов государственных органов не означает признания их сепаратизма и взаимного противостояния. Четкость функций каждого вида должна сочетаться с подконтрольностью и уравновешенностью в общем механизме взаимодействия.
Концепция единства государственной власти и многообразия форм ее осуществления представляет собой важную часть теории правового государства. Главное для правового государства -новое правопонимание в обществе и стимулирующая функция права, приоритет закона над властью, верховенство закона во всех сферах общественной жизни, взаимная ответственность государства и личности, высокая правовая культура граждан, обеспечение законности, эффективные правоохранительные системы и процедуры.

Стремительное обновление и развитие законодательства в нашей стране влияет на построение, функционирование и взаимодействие государственных структур. Обогащается принцип Действия на основе и во исполнение закона. Пересматриваются и принимаются новые статутные законы о государственных институтах. Гарантируются процедуры участия граждан в обсуждении, принятии и исполнении государственных решений. Меняется соотношение закона и подзаконных актов. Закон стимулирует самоуправленческие и договорные решения.
Важно предотвращать и уменьшать отклонения от «норма-гивной модели» единства и разделения властей, не допускать неиспользование функций, вмешательство в компетенцию других органов, принятие незаконных актов и т.д.
В научной литературе последних лет и политической практике безоговорочное признание доктрины разделения властей приводит к их некоторой абсолютизации. Наблюдения показывают, сколь стремительно нарастают между властями противоречия, коллизии. Много времени уходит на поиск компромиссов и согласования и меньше затрачивается усилий на совместное и слаженное решение вопросов государственного управления, на деловое функциональное взаимодействие. Власть не «рвется» на доли и части, иначе расщепление государства неизбежно, ее нужно трактовать как важнейший и интегративный элемент государства.
С этой точки зрения нашей позиции соответствуют взгляды на разделение властей как функционалъно-компетенционное соотношение разных видов органов, как разделение между ними «государственного труда». Взаимодействие их служит вторым аспектом разделения властей. На органы исполнительной власти приходится обеспечение проведения в жизнь общих норм, т.е. исполнительство в государственном масштабе
(См.: Разделение властей: история и современность. Спецкурс. - М.: Юридический колледж МГУ, 1996, с. 334-369).
Современное понимание полномочий государственных органов предполагает уяснение еще одного важного аспекта данной проблемы. Речь идет о концепции и принципе субсидиарности, который может послужить основой нового устройства власти и ее звеньев. Совет Европы в Хартии местного самоуправления, в Европейской Хартии регионов, в документах, принятых на сессиях Конгресса региональных и местных властей в 1995-1997 гг., в иных документах реализует данный принцип. Однако потребность большей определенности его применения в национальных правовых и государственных системах ввиду процесса демократизации и глубокого взаимопроникновения различных уровней управления побудили упомянутый конгресс поручить группе экспертов провести исследование понятия и сфер действия принципа субсидиарности. Доклад «Определения и пределы принципа субсидиарности» был широко распространен.
Идеи субсидиарности в пределах действия власти и ее вмешательства в дела автономных единиц и сообществ, в принципах организации управления. Замещение и помощь властей более высоких уровней полезны тогда, когда поощряется автономия с наделением ее новыми правами и активность личности. В ст. 4 Хартии местного самоуправления установлен стандарт компетенции - государственные полномочия, как правило, должны преимущественно осуществляться органами власти, наиболее близкими к гражданам. Предоставление полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и характера поставленной задачи, требований эффективности и экономии. Децентрализация - путь к демократии. И в Европейской Хартии регионов отражен принцип взаимодополняемости.

По нашему мнению, механизм субсидиарности целесообразно полнее и точнее реализовывать в процессе регулирования компетенции органов и в России.
Стремясь рассмотреть разные аспекты соотношения властей, отметим, что применительно к их функционированию в административно-правовой сфере и взаимоотношениям с исполнительными органами можно выделить пять линий; участие других властей в формировании исполнительных органов, в оценке их деятельности, функциональное взаимодействие в решении общих задач, установление соотношения актов, самостоятельная внутрисистемная и внутриструктурная организация с элементами взаимного участия, информационно-контрольное действие. Попытаемся пояснить эти аспекты.
Процесс формирования органов исполнительной власти на уровне Федерации и ее субъектов урегулирован в основных чертах в Конституции РФ и конституциях и уставах ее субъектов. Здесь можно выделить такие линии воздействия законодательных органов: а) назначение Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы; б) к ведению Государственной Думы относится решение вопроса о доверии Правительству; в) в республиках существуют разные формы выражения парламентского согласия или несогласия с назначением Председателя Правительства и некоторых его членов; г) в краях, областях и других субъектах РФ, где проводятся выборы губернатора или главы администрации, допускаются оценки их работы и способы влияния на руководящие административные кадры.
В функциональном отношении важно найти те звенья общей государственной цепи, которые «тянет» тот или иной партнер. Здесь наиболее важным является право законодательной инициативы Правительства РФ, правительств республик и губернаторов, глав администраций в соответствующих органах. Умелое использование этого
права дает большой эффект, а пассивное или неумелое - «сбивает» законодателей и неверно ориентирует управленцев.
Для многих стран с президентской или полупрезидентской формой правления характерно активное и широкое участие президента в административно-правовой сфере. Как и другие партнеры по власти, президент входит в эту сферу как субъект конституционного права, поскольку конституционные нормы являются общим основанием для всех отраслей и всех субъектов. В качестве субъекта административного права президент действует в соответствии с его нормами, содержащими конкретные функции исполнительного характера и определяющие взаимоотношения президента с исполнительными органами.
Система исполнительной власти реагирует на действия Президента неодинаково. Федеральное Правительство выступает его прямым помощником и исполнителем, федеральные министерства и ведомства - в разной степени, поскольку «силовые» и «экономические» органы прямо подчинены Президенту.
Главы исполнительной власти субъектов РФ по-разному Реагируют на акты Президента. Вообще исполнение указов не отлажено, к тому же их множественность и поспешность издания и явное обретение свойств административных актов нередко создают противоречия в практике управления и хозяйствования.
В условиях федеративного устройства нашего государства на уровне органов республик, областей и т.д. складываются более сложные конституционно-административные отношения. Скажем, правительству республики или администрации области приходится реагировать на федеральные законы и законы республик, областей, с одной стороны, на акты Президента и Правительства РФ, на акты Президента республики или губернатора. Пока соотношение «весов влияний» явно склоняется в
пользу последней группы. Такой дисбаланс требует корректив в деятельности всех органов.
Отметим, что для взаимодействия президента с исполнительными органами в иностранных государствах характерны некоторые особенности. Первое - объем президентского участия в европейских странах намного меньше российского, а в латиноамериканских странах - почти равен. Второе - применяется механизм контрассигнатуры. Так, согласно ст. 88 Конституции Италии никакой акт президента не действителен, если он не контрассигнован предложившими его министрами, которые за этот акт ответственны. Акты, имеющие силу закона, и другие указанные в законе акты контрассигнуются также председателем Совета Министров. Такой способ позволяет лучше сближать разные структуры в решении общих вопросов.
Третье - круг должностных лиц, назначаемых президентом, установлен либо в Конституции либо в законе. Таковы и пп. «е», «и» ст. 102 Конституции Словацкой Республики. Подобная основа деятельности президента оправданна, ибо сдерживает расширение его полномочий.
Словом, отношения исполнительной власти с президентом имеют типичный характер, обнаруживаемый во многих странах. Они имеют и национально-государственную специфику.
Наиболее трудной является проблема разграничения сфер функциональной самостоятельности и взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти. Компетенция парламента определена следующим образом: выделены предметы исключительного ведения и закреплено право решения других вопросов. Это преимущественно вопросы государственного устройства.
Парламентаризм получил широкое развитие в мире (См.: И.В. Котелевская. Современный парламент. - Госуд. и право, 1997, № 3).

Парламент РФ обладает широкими полномочиями, а кроме того, допускается решение им других вопросов, отнесенных к ведению Федерации. Такие способы регулирования деятельности парламента позволяют ему решать важнейшие задачи. Законодательная деятельность охватывает политическую, экономическую, социальную и иные сферы и способствует нормативно-правовому обеспечению экономической реформы, обновлению Федерации, укреплению статуса граждан, воздействию на другие государственные органы и местное самоуправление, на хозяйствующих субъектов. За эти годы существенно обновлено законодательство.
Органы федеральной исполнительной власти реализуют свои полномочия в сфере управления. Законы регулируют основные вопросы их компетенции в экономической и социально-культурной сферах, правоохранительной сфере, в отношениях с иностранными государствами. Центральные органы выполняют функции отраслевого и межотраслевого значения.
законодательной и исполнительной немалой степени под влиянием разных объясняются их несхожие позиции в
Взаимоотношения органов власти в России складываются в политических сил. Именно этим
Общность задач законодательных и исполнительных органов предполагает их взаимодействие на основе строгого разграничения функций. На практике, однако, возникают следующие отступления: допускается вторжение одних органов в сферу деятельности других; встречаются противоречивые решения некоторых вопросов (бюджета, собственности и ее приватизации, построения государственных органов в республиках и др.); не преодолена слабая согласованность действий, включая и разную ориентацию ими органов субъектов Федерации; произвольно трактуются сторонами их полномочия в отношении друг друга (особенно применительно к объему контрольных полномочий парламента).

конституционном процессе, в определении программ и проведении экономических реформ. Сказывается и давление общественных движений, партий, прессы на ход подготовки и принятия законов и подзаконных актов. Важно, чтобы социальные аспекты были не деструктивным, а оптимизирующим фактором управления государственными делами.
Сопоставление системы исполнительных и законодательных органов позволяет сделать вывод об их самостоятельности в вопросах самоорганизации. Они сами формируют свои системы и их звенья, разумеется, не без некоторого взаимного участия. Они сами организуют внутреннюю деятельность и принимают соответствующие регламенты. Они сами решают вопросы приема и увольнения своих работников. Следует особо выделить взаимное представительство. Подобные контакты предопределяются как законами, указами, положениями, так и внутренними регламентами этих органов. Корреляция актов побуждает субъектов права устанавливать деловые отношения.
Одной из разновидностей государственной власти является судебная власть. Ее самостоятельность и независимость от законодательной и исполнительной властей выражена более отчетливо и выразительно. И тем не менее происходящее ныне ее расширяющееся вхождение в административно-правовую сферу вполне оправданно и бесспорно. Оно осуществляется на основе норм конституционного, административного, гражданского, уголовного и судебного права, т.е. как и в предыдущем случае «смежный субъект» входит со своим правовым багажом. Его использование не только допускается, но и предполагается норма-
7 4777 ми административного права. Корреляция здесь весьма сильная.

ФКЗ «О судебной системе» установил общие принципы формирования и деятельности всех видов судебных органов. ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» определил линии связи Конституционного Суда с исполнительной властью и издаваемыми ею актами, и ФКЗ «Об арбитражных судах в РФ» закрепил соответствующие отношения с арбитражными судами. Важен Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права граждан». И в других законах названные сферы взаимодействия определены довольно полно. Поясним их подробнее.
Получила конституционное и законодательное признание административная юрисдикция и административное судопроизводство. Таков смысл п. 2 ст. 118 Конституции РФ, п. 3 ст. 4, ст. 26 упомянутого ФКЗ о судебной системе, п. 1 ст. 10 ФКЗ об арбитражных судах. Данная ветвь судопроизводства не вполне сформировалась и не выделилась в самостоятельную сферу, но процесс развивается именно в этом направлении. То же самое можно сказать о судах.
Важнейшая сфера действия судов в административно-правовой сфере - это судебный контроль за административными актами. Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции нормативных актов федерального Правительства, нормативных актов субъектов РФ. Особо выделим разрешение споров о компетенции как между федеральными органами, так и между ними и органами государственной власти субъектов. В сфере функционирования собственно исполнительной власти пока таких споров рассмотрено немного, наверное, из-за нежелания тех или иных органов придавать им публичность.
Высший Арбитражный Суд РФ рассматривает в первой инстанции дела о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан. Пока
таких дел немного. Важна его деятельность по обобщению судебной практики применения арбитражными судами законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере экономической деятельности, дача разъяснений и разработка предложений по совершенствованию правовых актов.
Принципиальное значение имеет ст. 13 ГК РФ. Ею установлено, что ненормативный акт государственного органа, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. Этой норме соответствуют многочисленные нормы законов в государственной, хозяйственной, социальной и иной сферах, предусматривающие использование судебных процедур для контроля за законностью актов управления. К сожалению, объем реализации подобных норм намного меньше реального объема нарушений как из-за незнания или нежелания субъектов права воспользоваться судебной защитой, так и по причине неготовности судов.
Широкие возможности каждому гражданину дает Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Обжалуются действия и бездействие, если они повлекли неблагоприятные последствия. Закон отождествляет понятие «действия» и «решения», что расширяет возможность судебной защиты прав граждан. Но и здесь ее ресурсы далеко не использованы в силу вышеуказанных причин. Растет объем споров по поводу нарушений прав потребителей, избирательных прав, но почти нет фактов реагирования на нарушения норм экологического и других отраслей законодательства.
Заметим, что органы исполнительной власти не выступают во всех случаях как бы презюмируемой виновной стороной. Они должны реагировать на определения судов в их адрес, поскольку в них
содержатся оценки нарушений законности и их причин. Органы и
должностные лица вправе, в свою очередь, защищать в судах - в
соответствии с их юрисдикцией - свои права и законные интересы, а государственные служащие - честь и достоинство.
Добавим к сказанному несколько слов о необходимости более прочных контактов органов исполнительной власти и органов прокуратуры. Закон предоставляет последним достаточные средства. Статья 21 ФЗ «О прокуратуре РФ» устанавливает, что предметом надзора является исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, исполнительными органами субъектов Федерации, органами военного управления и органами контроля. Справедливости ради надо признать несомненное ослабление в последние годы прокурорского надзора. Здесь нужны решительные меры.

Еще по теме § 4. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ С ДРУГИМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ОРГАНАМИ:

§ 4. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ С ДРУГИМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ОРГАНАМИ
3.4 ПРИНЦИП РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ КАК ОСНОВА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ С ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ОРГАНАМИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЕРТИКАЛИ
Взаимодействие органов федеральной инспекции труда с другими органами и организациями
5. Роль органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в содействии становлению системы ипотечного жилищного кредитования
6.3. Правительство Российской Федерации - высший исполнительный, орган государственной власти РФ
§ 4. Производство по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
15.1. Способы обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти, государственного управления
§ 3. Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
16.3. Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
15.6. Обжалование действий (решений) органов исполнительной власти, государственного управления и их должностных лиц
§3.6. Компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в области жилищных правоотношений
§3.6 .Компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в области жилищных правоотношений

Причем наличие первых трех элементов в системе органов местного самоуправления является обязательным.

Представительный орган местного самоуправления – выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. С учетом исторических традиций, национальных особенностей, политических интересов представительный орган местного самоуправления может иметь различные наименования. Наиболее часто на практике встречаются следующие названия: дума, совет, муниципальный совет, собрание, собрание представителей, сход, съезд, рада, курултай, джирге и т.п.

Представительный орган занимает особое место в системе органов местного самоуправления благодаря своей исключительной компетенции. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в исключительном ведении представительного органа местного самоуправления находятся следующие вопросы:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения .

Исполнительные органы местного самоуправления – органы, осуществляющие организационно-управленческие и исполнительно-распорядительные функции, направленные на исполнение федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации и местных нормативных актов, а также наделенные уставом муниципального образования собственной компетенцией. Исполнительным органом местного самоуправления является местная администрация (мэрия). Местная администрация (лат. administratio – управление, руководство) – исполнительный орган в системе местного самоуправления, возглавляемый главой муниципального образования (главой администрации), осуществляющий следующие организационно-распорядительные функции:

1) исполнение федеральных законов, законов субъекта РФ и местных нормативных актов;

2) разработка проекта бюджета муниципального образования и его исполнение;

3) управление муниципальной собственностью;

4) разработка программ социально-экономического развития муниципального образования и их исполнение и т.п.

Глава местной администрации либо назначается на должность по контракту, заключенному по результатам конкурса, либо избирается на муниципальных выборах, и в этом случае он одновременно является главой муниципального образования.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом в системе органов местного самоуправления. Действующее законодательство предусматривает два способа избрания главы муниципального образования. Если глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах, то он либо входит в состав представительного органа и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию. В случае избрания главы муниципального образования из числа депутатов представительного органа местного самоуправления он является его председателем.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования осуществляет следующие полномочия:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями;

2) подписывает и обнародует нормативные правовые акты, принятые представительным органом местного самоуправления;

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа местного самоуправления .

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению муниципального образования и представительному органу местного самоуправления.

Органы местного самоуправления взаимосвязаны между собой и представляют единую систему, в которой согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» реализован принцип разделения властей. В отличие от органов государственной власти деятельность органов местного самоуправления приобретает новые черты, связанные с возможностью самоорганизации и самодеятельности жителей. Органы местного самоуправления более приближены к населению, что определяет социальную направленность их деятельности.

Таким образом, органы местного самоуправления и органы государственной власти – это структурно выделенные органы в системе управления; паритетные способы осуществления власти народа. Согласно Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти , что означает их структурно-организационное обособление, но не функциональное.

Как и всякая публичная власть, органы местного самоуправления имеют общую организационно-правовую и финансово-экономическую основу с органами государственной власти: у них общий источник власти – народ, те же принципы избирательной системы, те же механизмы принятия решений, та же обязательность их исполнения, а также сходные формы и методы деятельности. В пределах собственной компетенции государственные и муниципальные органы самостоятельно планируют и организуют свою работу, принимают управленческие решения и обеспечивают контроль за их выполнением.

Естественно, о полном равенстве между муниципальными и государственными органами говорить нельзя, так как они отличаются компетенцией. Органы местного самоуправления самостоятельны лишь в пределах своих полномочий, они находятся в системе государственно-властных отношений, действуют в русле единой государственной политики, могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Кроме того, органы государственной власти осуществляют контроль за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Органы государственной власти обязаны гарантировать органам местного самоуправления минимальную материально-финансовую базу и т.д.

5.2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления: проблемы взаимодействия и перспективы

В процессе осуществления органами государственной власти и органами местного самоуправления своей компетенции между ними неизбежно происходит взаимодействие. Взаимодействие между органами государственной власти и органами местного самоуправления, как правило, определяют как совокупность организационно-правовых форм и методов, направленных на совместное решение как общегосударственных, так и местных задач.

Взаимоотношения между государственными органами и органами местного самоуправления строятся на следующих принципах:

а) принцип единства целей и задач в обеспечении прав и свобод человека и гражданина, в реализации общегосударственных интересов;

б) принцип всесторонней государственной поддержки осуществления и развития местного самоуправления;

в) принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления;

г) принцип самостоятельности осуществления своих полномочий в области местного самоуправления населением, органами и должностными лицами муниципальных образований;

д) принцип невмешательства органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления;

е) принцип солидарности, взаимодействия и сотрудничества при обеспечении прав и свобод человека и гражданина; при реализации общегосударственных интересов;

ж) принцип субсидиарности при осуществлении органами местного самоуправления минимальных государственных социальных стандартов и переданных им отдельных государственных полномочий;

з) принцип взаимной гласности и информированности;

и) принцип взаимного контроля;

к) принцип разрешения коллизий путем согласительных процедур либо обжалования в судебном порядке;

л) принцип взаимной ответственности ;

м) принцип законности (принцип детальной правовой регламентации общественных отношений, возникающих в процессе взаимодействия органов государственного и муниципального управления);

н) принцип гласности;

о) принцип целесообразности и соблюдения общегосударственных интересов;

п) принцип равноправия муниципальных образований (создание режима равных правовых, организационных и финансово-экономических возможностей);

р) принцип недопустимости ущемления интересов других муниципальных образований;

с) принцип обеспеченности ресурсами при реализации собственных функций и отдельных переданных государственных полномочий.

Данные принципы при применении их в совокупности призваны способствовать эффективной реализации государственной политики в области местного самоуправления и развитию демократических основ государства.

Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ наделены полномочиями в сфере местного самоуправления. К полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся:

1) определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации;

2) правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;

3) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

4) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами .

Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления в целом аналогичны полномочиям федеральных органов государственной власти, в частности, к ним относятся:

а) правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных федеральным законом;

б) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

в) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

г) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации .

Кроме указанных основных полномочий органов государственной власти в области местного самоуправления Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил за органами государственной власти субъекта РФ целый комплекс функций:

1) установление границ территорий муниципальных образований (ст. 10);

2) наделение городских поселений статусом городского округа (ст. 11);

3) изменение границ муниципальных образований (ст. 12);

4) преобразование муниципальных образований (ст. 13);

5) изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа (ст. 13);

6) упразднение муниципального образования (ст. 13.1);

7) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и контроль за их исполнением (ст. 19–21);

8) определение порядка проведения местного референдума (ст. 22);

9) определение порядка проведения муниципальных выборов (ст. 23);

11) порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления (ст. 32);

12) определение наименований представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования, местной администрации (ст. 34);

13) иные полномочия представительных органов муниципальных образований (ст. 35);

14) установление дополнительных требований к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района и городского округа (ст. 37);

15) утверждение условий контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ст. 37);

16) установление персонального состава конкурсной комиссии муниципального района (городского округа) (ст. 37);

17) инициирование расторжения контракта с главой местной администрации (ст. 37);

18) правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы (ст. 42);

19) требования по формированию, утверждению, исполнению местного бюджета и контролю за его исполнением (ст. 52);

20) установление нормативов отчислений от региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, в бюджеты муниципальных образований (ст. 58);

21) распределение дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений и (или) заменяющие данные дотации дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты поселений (ст. 60);

22) порядок образования районных и региональных фондов финансовой поддержки поселений и предоставления из них дотаций (ст. 60, 61);

23) порядок расчета уровня бюджетной обеспеченности поселений в отчетном финансовом году, определения размеров указанных субвенций, централизации части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов (ст. 60, 61);

24) определение общего размера субвенций, предоставляемых из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (ст. 63);

25) временное осуществление полномочий органов местного самоуправления (ст. 75) и т. п.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» временное осуществление органами государственной власти субъекта РФ полномочий органов местного самоуправления возможно в трех случаях:

1) когда в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы местного самоуправления отсутствуют и (или) не могут быть сформированы;

2) если долги муниципального образования превысили на 30 % собственные доходы («банкротство муниципального образования»);

3) если допущено нецелевое расходование субвенций.

В реальности взаимодействие между государством и местным самоуправлением осуществляется одновременно по многим направлениям. Поэтому структурно-функциональные связи между органами государственной власти и местного самоуправления носят многосторонний характер. В частности, взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления осуществляется в следующих основных формах:

во-первых, государственная поддержка местного самоуправления;

во-вторых, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

в-третьих, создание в субъекте Российской Федерации совета муниципальных образований;

в-четвертых, реализация представительными органами муниципальных образований права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ;

в-пятых, создание совместных координационных, консультационных, совещательных и других рабочих органов (как временных, так и постоянно действующих);

в-шестых, контроль и надзор органов государственной власти за деятельностью органов местного самоуправления.

1. Без постоянной поддержки со стороны государства органы местного самоуправления не могут эффективно участвовать в проведении реформ, в укреплении российской государственности. Кроме того, государственная поддержка развития местного самоуправления является законодательно закрепленной обязанностью органов государственной власти. Государственная поддержка местного самоуправления – это система мер, обеспечивающих укрепление и стимулирование развития местного самоуправления федеральными и региональными органами государственной власти. Государственная поддержка местного самоуправления, как правило, осуществляется в следующих формах:

а) издание правовых актов по вопросам организации и деятельности местного самоуправления;

б) контроль за соблюдением конституционных основ местного самоуправления;

в) информационное обеспечение органов местного самоуправления (в том числе ознакомление с проектами нормативно-правовых актов органов государственной власти, затрагивающих интересы местного сообщества);

г) оказание методической поддержки;

д) рассмотрение обращений органов и должностных лиц местного самоуправления в органы и к должностным лицам государственной власти, принятие мер по их удовлетворению;

е) участие в формировании органов местного самоуправления в случаях, установленных законом (например, в муниципальных районах и городских округах представители органов государственной власти субъекта РФ входят в состав конкурсной комиссии на замещение должности главы местной администрации, назначаемой по контракту);

ж) принятие и реализация целевых программ государственной поддержки местного самоуправления;

з) подготовка кадров муниципальных служащих;

и) оказание материальной и финансовой помощи органам местного самоуправления;

к) предоставление в пользование государственного и муниципального имущества на безвозмездной основе;

л) временное осуществление полномочий местного самоуправления органами государственной власти и другие меры.

В целях реализации государственной политики в области местного самоуправления 15 декабря 1999 г. была принята Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. Предусмотрено два этапа исполнения программы государственной поддержки местного самоуправления:

первый этап (2000-2002 гг.): создание базовых условий для комплексного социально-экономического развития муниципальных образований;

второй этап (2002–2014 гг.): выполнение программных мероприятий, направленных на кодификацию законодательства о местном самоуправлении, а также на решение задач инвестиционного характера, способных обеспечить устойчивое развитие муниципалитетов и существенное повышение жизненного уровня населения.

Программа государственной поддержки местного самоуправления состоит из семи разделов:

2) основные цели, задачи, сроки и этапы реализации Программы;

3) мероприятия по государственной поддержке местного самоуправления;

4) основные направления и механизмы реализации Программы;

5) ресурсное обеспечение Программы;

6) организация исполнения Программы и контроль за ходом ее реализации;

7) оценка эффективности реализации Программы.

В Программе были определены две основные цели:

1) формирование условий для устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований;

2) содействие эффективной реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления.

Для достижения данных целей сформулированы следующие задачи:

а) совершенствование территориальной и структурной организации местного самоуправления;

б) выработка механизмов эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти;

в) создание условий для финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований (доработка налогового законодательства, совершенствование межбюджетных отношений, решение вопроса о муниципальной собственности на землю, развитие системы подготовки и переподготовки кадров для финансовых органов местного самоуправления);

г) совершенствование нормативно-правовой основы местного самоуправления;

д) выработка механизмов эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с населением.

В качестве форм осуществления программы государственной поддержки местного самоуправления выделяются: правовое регулирование, бюджетное регулирование, реализация целевых программ, передача объектов государственной собственности в муниципальную, информационная и научно-методическая поддержка местного самоуправления, кадровое обеспечение органов местного самоуправления, популяризация идей, принципов и задач местного самоуправления. При реализации Программы используются такие методы , как анализ действующего законодательства, анализ межбюджетных отношений, разработка и реализация целевых программ, разработка системы подготовки кадров для органов местного самоуправления, создание системы информирования населения об основных идеях, принципах и задачах местного самоуправления.

Финансирование программы государственной поддержки местного самоуправления осуществляется из средств федерального бюджета и, по согласованию, из средств бюджетов субъектов РФ, а также местных бюджетов и средств союзов и ассоциаций муниципальных образований.

В целях стимулирования развития местного самоуправления на своей территории субъекты РФ принимают собственные программы государственной поддержки. Например, целями Саратовской областной целевой программы «Развитие местного самоуправления в Саратовской области» является содействие органам местного самоуправления в реализации полномочий, определенных законодательством, и повышение качества и эффективности административно-управленческих процессов в органах местного самоуправления Саратовской области. Для достижения данных целей поставлены следующие задачи:

1) содействие в формировании нормативной правовой базы местного самоуправления;

2) содействие в развитии территориальных и организационных основ местного самоуправления;

3) государственная поддержка укрепления материально-технической базы органов местного самоуправления;

4) содействие в подготовке, переподготовке и повышении квалификации кадров органов местного самоуправления;

5) содействие в развитии и совершенствовании муниципальной службы;

6) создание системы информационно-аналитического и методического обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

Важнейшими оценочными показателями реализации программы являются:

а) количество вопросов местного значения, решаемых органами местного самоуправления вновь созданных муниципальных образований;

б) степень укомплектованности органов местного самоуправления материально-техническими средствами для решения вопросов местного значения;

в) степень выполнения плана переподготовки и повышения квалификации руководителей и специалистов органов местного самоуправления;

г) количество изданной информационно-методической и аналитической литературы по вопросам, касающимся деятельности органов местного самоуправления;

д) оснащенность органов местного самоуправления методическими пособиями;

е) количество муниципальных образований, имеющих установленные в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства границы и градостроительную документацию.

Таким образом, с учетом роли местного самоуправления в системе властных отношений Российской Федерации, в экономической, социальной и политической системах российского общества, программы государственной поддержки местного самоуправления призваны способствовать осуществлению государственной политики в отношении местного самоуправления, проведению реформ на местном уровне и устойчивому социально-экономическому развитию муниципальных образований.

2. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями – это исключение какого-либо полномочия из компетенции государственного органа и включение его в компетенцию органа местного самоуправления.

Реализация органами местного самоуправления полномочий государства имеет под собой определенные исторические основы . В России органы местного самоуправления всегда исполняли некоторый объем государственных полномочий и государственных обязанностей. Так, к ведению земских учреждений согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. подлежали раскладка государственных денежных сборов, исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управлений, участие в делах почтовой повинности и другие дела, которые вверялись на основании особых уставов, положений или постановлений .

В мировой практике существуют два основных способа предоставления полномочий органам местного самоуправления. Для стран англосаксонской системы характерен принцип inter vires – принцип «позитивного регулирования». Данный принцип закрепляет за муниципальными органами право осуществлять лишь те полномочия, которые прямо закрепил закон. Действия, непосредственно не предусмотренные законом, могут быть признаны совершенными с превышением полномочий и отменены. Страны континентального права опираются на противоположный принцип «негативного регулирования» (ultra vires), в соответствии с которым местные органы могут осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом и не относящиеся к компетенции иных органов.

Каждый из подходов имеет свои достоинства и недостатки для государственной власти и местного самоуправления. Континентальная система на первый взгляд предоставляет больше свободы местному самоуправлению: они как бы сами определяют свою компетенцию, могут принять к рассмотрению любые вопросы, не отнесенные к компетенции других органов власти. Однако в рамках континентальной системы органы местного самоуправления оказываются гораздо менее защищены от произвольного уменьшения объема своих полномочий: государство в любой момент по соображениям целесообразности может расширить сферу своей исключительной компетенции путем одностороннего изменения общенационального законодательства. В англосаксонской системе это сделать не так просто: нормы, устанавливающие компетенцию муниципальных образований, закрепляются, прежде всего, в их уставах, обладают самостоятельной юридической силой и не подлежат автоматическому изменению вслед за изменениями общенационального законодательства .

В современной теории муниципального управления предусматривается две основные формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: передача полномочий и делегирование полномочий. Под передачей полномочий понимается способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие органа государственной власти исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления. При этом срок такой передачи, как правило, не оговаривается. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, как правило, происходит в форме передачи полномочий.

Делегирование полномочий – это предоставление органом государственной власти принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно. Исходя из этого, следует обратить внимание на различия в содержании понятия «передача полномочий», которая происходит на постоянной и безусловной основе, расширяя перечень вопросов ведения муниципального образования, и «делегирование полномочий», которое осуществляется на временной основе с соблюдением определенных требований, расширяя лишь компетенцию отдельных муниципальных органов.

Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями закрепляется в Конституции Российской Федерации. В соответствии с ней в компетенцию органов местного самоуправления помимо вопросов местного значения могут входить и отдельные государственные полномочия, которые им передаются государством . До сих пор на федеральном уровне вопрос о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями практически не регулировался. Закреплялось только, что передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления должна осуществляться с передачей денежных средств, необходимых для их осуществления.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может производиться только законом: федеральным и региональным. Закон также содержит перечень требований, предъявляемый к законам о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Они должны содержать:

1) вид или наименование муниципального образования;

2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из государственных бюджетов для осуществления переданных полномочий;

4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных переданных государственных полномочий;

5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных переданных государственных полномочий;

7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий .

Если в законе о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями о сроке наделения ничего не сказано и иное не вытекает из действующего законодательства, то следует понимать, что полномочия передаются бессрочно.

При определении, относится ли конкретное полномочие, возложенное на орган местного самоуправления, к государственным или нет, органы власти теперь руководствуются ст. 14–17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Если указанное полномочие входит в перечень вопросов местного значения для данного типа муниципального образования, то оно является муниципальным, в противном случае это государственное полномочие, которое требует отдельного финансирования.

Наиболее часто на практике органы государственной власти субъектов РФ передают органам местного самоуправления полномочия в следующих областях:

а) государственной регистрации актов гражданского состояния;

б) лицензирования розничной продажи алкогольной продукции;

в) лицензирования деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов;

г) лицензирования образовательной деятельности муниципальных образовательных учреждений;

д) назначения и выплаты компенсационных выплат;

е) ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности;

ж) медико-социальной экспертизы;

з) установления значений отдельных корректирующих коэффициентов для расчета единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности;

и) порядка пользования отдельными природными ресурсами;

к) формирования и организации деятельности административных комиссий на территориях субъектов Российской Федерации и т. д.

Представляется, что передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления допустима в тех случаях, когда последние способны более эффективно их реализовать.

В законах субъектов РФ чаще всего указывают следующие основания прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий:

1) истечение срока, на который были переданы указанные полномочия;

2) признание органами государственной власти субъекта Федерации нецелесообразности дальнейшего осуществления полномочий органами местного самоуправления, в том числе из-за невыполнения или ненадлежащего выполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

3) невозможность обеспечения ранее переданных государственных полномочий необходимыми материальными и финансовыми средствами;

4) систематическое нарушение законодательства органами местного самоуправления при реализации переданных государственных полномочий;

5) неоднократные обращения и жалобы физических и юридических лиц на ненадлежащее осуществление органом местного самоуправления переданных государственных полномочий;

6) принятие федерального нормативного акта, изменяющего правовое регулирование в данной сфере;

7) отказ органов местного самоуправления от дальнейшей реализации полномочий .

Таким образом, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется на основе следующих принципов:

а) осуществление данной процедуры только посредством закона;

б) соразмерность передаваемых государственных полномочий возможностям муниципального образования;

в) материально-финансовая обеспеченность передаваемых государственных полномочий;

г) контроль со стороны государства за осуществлением органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий.

Передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления позволяет решить ряд задач, актуальных не только для муниципальных образований, но и для региона, государства в целом. Это, в частности:

содействие децентрализации государственной власти, развитию самоуправленческих начал в жизни общества;

обеспечение участия народа в осуществлении властных полномочий, властеотношений;

повышение эффективного реагирования на разнообразные интересы и устремления местных сообществ, отдельных граждан;

осуществление более качественного и компетентного руководства социальными процессами, процессами принятия и осуществления административных решений, реализации задач местного значения;

создание рычагов более гибкого реагирования на требования, формулируемые характером переходного этапа в стране .

3. Эффективной формой взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления является сотрудничество через ассоциации и союзы муниципальных образований. В рамках ассоциации органы местного самоуправления могут более точно сформулировать и довести до сведения государственных органов общие проблемы. Для государственной власти ассоциация муниципальных образований – это та организация, через которую можно обратиться одновременно ко всем ее членам и выработать согласованную политику в отношении местного самоуправления.

Муниципальные образования создают объединения в форме ассоциаций или союзов не только для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления, но и в целях координации и объединения усилий при решении совместных проблем. Соответственно муниципальные образования самостоятельно рассматривают и решают вопрос о необходимости объединения друг с другом и о формах данного объединения. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 66) в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований.

Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона «О некоммерческих организациях». В соответствии с приведенным Законом регистрация советов муниципальных образований будет производиться органами юстиции субъекта Российской Федерации. Статус и полномочия объединений муниципальных образований будет определяться учредительными документами (например, уставами советов муниципальных образований), советы муниципальных образований не смогут самостоятельно расширять свою компетенцию или получать полномочия от органов местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет компетенцию съезда совета муниципальных образований субъекта РФ. Как высший руководящий орган он:

1) утверждает устав совета муниципальных образований субъекта РФ;

2) определяет размеры и порядок уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ и содержание органов управления совета муниципальных образований;

3) избирает органы управления совета муниципальных образований субъекта РФ;

4) осуществляет иные полномочия, определенные уставом совета муниципальных образований субъекта РФ .

Совет муниципальных образований не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований и ограничивать ее. Совет муниципальных образований призван осуществлять межмуниципальное сотрудничество на территории субъекта Российской Федерации, представлять и защищать интересы муниципальных образований в органах государственной власти субъекта Российской Федерации, участвовать в законопроектной работе на региональном уровне, организовывать совместную хозяйственную деятельность, обмениваться опытом и информацией, участвовать в реализации региональных программ и т. п.

Текущее руководство советом муниципальных образований осуществляет исполнительный орган (коллегиальный или единоличный), а контроль за предпринимательской деятельностью – ревизионная комиссия. В случае ликвидации совета муниципальных образований создается ликвидационная комиссия .

4. Федеральное законодательство закрепляет за представительными органами местного самоуправления права законодательной инициативы . Представительный орган любого типа муниципального образования вправе вносить в законодательный орган государственной власти субъекта РФ проекты новых законов, предложения по совершенствованию норм уже существующих законов, замечания по законопроектам. При принятии законов, затрагивающих интересы местного самоуправления или жителей муниципальных образований, органы государственной власти субъектов РФ обязаны проводить консультации с органами местного самоуправления, учитывать их мнение. В свою очередь, органы местного самоуправления обеспечивают исполнение законов и иных нормативных правовых актов на территории своего муниципального образования. Таким образом, органы местного самоуправления и органы государственной власти взаимодействуют между собой в законотворческом процессе.

5. В последнее время наблюдается развитие таких форм сотрудничества органов государственной власти и органов местного самоуправления, как:

1) создание согласительных, координационных, консультационных, совещательных временных и постоянных рабочих групп и комиссий ;

2) совместная разработка и реализация планов и программ.

Таким образом, местное самоуправление и государственная власть реализуют свое социальное назначение. Во взаимоотношениях между государственной и муниципальной властью основная задача государственной власти заключается в установлении правовых основ организации местного самоуправления. Все остальные виды регулирующего воздействия государственной власти на местное самоуправление являются необязательными. При этом государство не теряет возможности косвенно, путем влияния на других участников социальных взаимоотношений, оказывать свое управляющее воздействие. Чаще всего оно даже более эффективно, чем прямое администрирование.

6. Важной формой воздействия государства на местное самоуправление является осуществление надзора за законностью деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления . Надзор за соблюдением органами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов осуществляют различные государственные органы. В первую очередь это органы прокуратуры.

Согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» при осуществлении своих функций в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления прокурор вправе:

а) беспрепятственно входить по предъявлении служебного удостоверения на территории и в помещения органов местного самоуправления, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

б) требовать от руководителей и других должностных лиц органов местного самоуправления предъявления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, а также ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

в) вызывать должностных лиц местного самоуправления и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона . К мерам прокурорского реагирования на противоречащие законодательству правовые акты органов местного самоуправления и их противоправные действия также относятся:

1) протест;

2) представление об устранении нарушений закона;

3) обращение в суд.

Надзор за соблюдением органами местного самоуправления законности в отдельных сферах могут осуществлять и другие государственные органы. Например, должностные лица органов управления Государственной противопожарной службы имеют право осуществлять государственный пожарный надзор за соблюдением требований противопожарной безопасности органами местного самоуправления.

Взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления весьма разнообразны. В теории муниципального управления выделяется три базовые модели взаимодействия органов государственного и муниципального управления .

Первая – «модель партнерства» , была обоснована в ХIХ в. в трудах Дж. Ст. Милля. Отношения местных и центральных властей в данной модели – это отношения партнеров и равноправных товарищей, преследующих общие цели и оказывающих необходимые услуги населению. Местное управление понимается в первую очередь как «органический элемент самовыражения соответствующего местного сообщества» .

Данную концепцию можно обозначить как идеалистическую, по крайней мере, применительно к прошлому и настоящему, как нечто вроде теории о государстве всеобщего благоденствия. Во-первых, интересы государства и местных сообществ совпадают не во всем. Противоречие государственных и местных интересов существует изначально как противоречие между целым и его частью. Государственная власть выступает в масштабах общества (региона) центростремительным фактором. Местное самоуправление, напротив, в определенном смысле является фактором центробежным. «Отмеченное противоречие, то есть единство и „борьба“ центростремительной и центробежной тенденций, внутренне присуще общественному организму, изначально заложенному в природе социума, поэтому оно объективно не устранимо» .

Во-вторых, в самой природе местного самоуправления заложен постоянный конфликт с государственной властью. Противоречия, как известно, являются источником развития, поэтому противоречия между государством и местами таят в себе мощное созидательное начало. Однако их подлинно партнерское разрешение требует величайшей культуры сторон, политико-экономической стабильности и процветания, чего в необходимой мере часто нет даже в самых развитых странах.

С учетом вышеизложенного «модель партнерства» может и должна рассматриваться в качестве идеальной цели, полное достижение которой невозможно, но движение к которой позволяет оптимизировать реально сложившиеся взаимоотношения государственных органов центра, регионов и органов местных сообществ жителей.

Модели партнерства обычно противопоставляется «агентская модель». В ее рамках отношения между центральными и местными властями рассматриваются как отношения агента и принципала, то есть акцент делается на главенствующей роли центра в отношениях с местным управлением. Местные органы считаются своеобразным инструментом, посредством которого центральное правительство реализует свой политический курс на местах. Местное управление является «всего лишь административным средством осуществления управленческих функций на местах, нацеленным не столько на обеспечение местного представительства, сколько на предоставление услуг» . Государство же, являясь гарантом эффективности социально-экономической и общественной жизни и будучи призванным обеспечивать разумные стандарты услуг, предоставляемых гражданам, имеет полное право руководить деятельностью органов местного управления.

Указанная модель в большей степени отражает реальное положение вещей. Безусловно, государственная централизация обеспечивает преимущества единого управления, свободного от местных политических споров, и позволяет снизить содержание местных служб: «три службы по уборке мусора в соседних коммунах будут гораздо дороже, нежели одна служба, действующая в трех коммунах» .

Однако местное самоуправление перестает им быть, не обладая самостоятельностью в рамках своих полномочий. Агентская модель дозирует степень зависимости органов местного самоуправления от органов государственной власти и не устанавливает механизма реализации такой зависимости.

Обе указанные выше модели исходят из прямо противоположных установлений. Соответственно возникает мысль о возможности создания усредненной модели, сочетающей в себе достоинства агентской и партнерской. В основе такой модели лежит концепция взаимозависимости государства и мест – «модель взаимозависимости».

Обосновывая ее, британский исследователь Р. Роде обратил внимание на то, что отношения центральных и местных органов характеризуются как некоторой степенью их независимости, так и взаимозависимостью и определяются реальным властным потенциалом сторон, имеющимися в их распоряжении ресурсами (особенно финансовыми) и средствами давления. Немалую роль в этих отношениях может сыграть личностный фактор, правильный выбор конкретной стратегии. Аналогичных позиций придерживается и другой британский ученый – Т. Бирн, отмечающий, что «в настоящее время местные органы не могут быть определены ни как агенты правительства, ни как его равноправные партнеры».

Правительство контролирует парламент и поэтому способно добиваться принятия законов, регулирующих и направляющих тем или иным образом деятельность муниципальных учреждений. Местные представительные органы, в свою очередь, обладают самостоятельным мандатом, полученным от избирателей, собственными финансовыми источниками, компетенцией, закрепленной за ними законодательно. В итоге не только местные органы оказываются зависимыми от правительства (в плане общей поддержки, финансовых субсидий, законодательного регулирования и т.д.), но и правительство попадает в определенную зависимость от местных властей при реализации своего политического и экономического курса на местах.

Таким образом, модель взаимозависимости является синтетической, объединяющей в себе элементы и первой, и второй моделей и, на наш взгляд, способна стать ориентиром в деле совершенствования отношений государства и местного самоуправления в нашей стране, в том числе взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления .

Взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления осуществляется по нескольким направлениям. Эти направления взаимодействия получили в юридической науке наименование: структурно-функциональные связи. Вполне очевидно, что, исходя из специфики организации государственной власти и местного самоуправления, взаимоотношения между их органами будут осуществляться:

1) сверху вниз;

2) снизу вверх;

3) по горизонтали.

Таким образом, между органами государственной власти и местного самоуправления существуют следующие виды связей:

1) субординационные – упорядочение сверху вниз, от вышестоящего уровня власти – к нижестоящему. Субординационные связи возникают, прежде всего, при установлении органами государственной власти правовых основ местного самоуправления в данном регионе;

2) реординационные – упорядочение снизу вверх, от нижестоящего уровня власти – к вышестоящему. При этом каждой субординационной связи в управленческих отношениях соответствует реординационная связь. Примером реординационной связи может быть право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации. Данная реординационная связь соответствует субординационной связи, заключающейся в принятии законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации законов, регулирующих местное самоуправление в данном регионе;

3) координационные – упорядочение на одном уровне, между двумя или более равностоящими субъектами. В рассматриваемой схеме отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления носят горизонтальный характер. Примером могут служить совместные, согласованные действия по претворению государственных и региональных программ; проведение совместных совещаний как на единовременной, так и на постоянной основе; формирование постоянно действующих координационных органов (коллегий, комиссий); организационное и техническое обеспечение выборных кампаний, правопорядка и другие действия, носящие в основном договорной характер. Распространенным способом реализации координационных связей является принятие органами государственной власти и местного самоуправления совместных правовых актов. На практике именно координационные взаимосвязи составляют наиболее значительную долю во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления .

Взаимоотношения координационного типа между государственной властью и местным самоуправлением заложены уже в самих формулировках вопросов местного значения: «участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения», «участие в охране природной среды». Такие формулировки дают основание говорить о равноправном участии органов государственной власти и местного самоуправления. Кроме того, существует отраслевое законодательство, законы «Об образовании», «О культуре», «О ветеранах», «О занятости населения» и другие, где также упоминается о равноправном участии органов местного самоуправления в решении различных вопросов.

Вместе с тем следует учитывать, что не может существовать в государственном управлении объект, который надо было бы рассматривать как абсолютно равного субъекту управления (государству), даже при только координационном взаимодействии между ними. Координация между двумя и более равностоящими объектами не исключает того, что, в общем, они могут находиться на разных уровнях в иерархически более сложно организованной системе управления. Так как государственно-управленческие отношения в обобщенном виде – это правоотношения, то есть отношения на основе права, законодательства, государство (его органы) определяет законодательную базу существования и функционирования объекта, пределы его полномочий и может изменить эти «правила игры». Кроме того, оно же и контролирует законность поведения объекта управления, определяет и применяет санкции в случае нарушений, используя для этого специальную власть – судебную и аппарат принуждения .

На федеральном уровне в отношении местного самоуправления решаются две задачи:

1) обеспечение гарантий местного самоуправления;

2) выработка единой государственной политики в сфере местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации заложила основы взаимодействия органов государственной и муниципальной власти через систему гарантий и защиты местного самоуправления. Конституция Российской Федерации закрепила участие органов местного самоуправления от имени населения в решении задач на местном уровне, обязав государственные органы оказывать им всестороннюю поддержку, создавая необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для функционирования и развития.

Таким образом, органы местного самоуправления функционируют в постоянном взаимодействии с государственными органами. Формы этого взаимодействия могут быть различными: информационное, аналитическое и правовое обеспечение, совместное решение общих задач, финансирование отдельных мероприятий, создание совместных координирующих органов (согласительных комиссий, консультационных и совещательных постоянных и временных рабочих групп) и т.д. Оптимизация взаимодействия государственной и муниципальной власти является одной из наиболее важных целей, решаемых в рамках проводимой административной реформы в современной России.

Взаимодействие и сотрудничество органов государственной власти и органов местного самоуправления основывается не столько на подчинении, сколько на взаимной заинтересованности в объединении ресурсов в целях повышения качества жизни населения.

Вопросы для самоконтроля

1. Какое место в системе органов государственной власти занимают органы местного самоуправления?

2. Какие органы входят в систему местного самоуправления?

3. На каких принципах строятся взаимоотношения между государственными органами и органами местного самоуправления?

4. Какие функции относятся к полномочиям органов государственной власти в области местного самоуправления?

5. В каких формах осуществляется взаимодействие органов государственной и муниципальной власти?

6. Что такое государственная поддержка местного самоуправления?

7. В чем отличие терминов «передача полномочий» и «делегирование полномочий»?

8. Как осуществляется наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями?

9. Что такое законодательная инициатива представительных органов муниципальных образований?

10. Как осуществляется прокурорский надзор за законностью деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления?

11. В чем сущность базовых моделей взаимодействия органов государственного и муниципального управления?

12. Какие виды связей существуют между органами государственной власти и местного самоуправления?

Исходя из того, что Конституцией Российской Федерации вся власть подразделяется на законодательную, исполнительную и судебную, следует рассматривать данный вопрос, отдельно останавливаясь на взаимодействии органов исполнительной власти с органами законодательной власти, с органами судебной власти, а также с Президентом РФ.

Взаимоотношения органов исполнительной власти с органами законодательной власти.

Взаимодействие органов государственной власти базируется прежде всего на идее «сдержек и противовесов», присущей принципу разделения властей. Можно выделить следующие формы взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти:

- организационное взаимодействие, которое проявляется в возможности участия в формировании иных органов государственной власти.
- взаимодействие при осуществлении правотворчества.
- взаимодействие в сфере государственного управления.
- осуществление взаимного контроля и применение мер конституционной и политической ответственности.
- взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти при разрешении споров между ними.

Представленная классификация форм взаимодействия имеет весьма условный характер. В реальной действительности органы публичной власти, занимаясь конкретными видами государственной деятельности, могут осуществлять взаимодействие в различных формах одновременно.

Кроме того, исполнительная власть играет все более активную роль в законотворческой сфере, в том числе путем участия в законодательном процессе. Это вполне закономерное явление, так как деятельность исполнительной власти не сводится лишь к механическому исполнению законов. Очевидно, что создаваемые законы прежде всего должны отвечать потребностям общества. А кому, как не исполнительной власти, лучше всего известны эти потребности и материально-финансовые возможности их удовлетворения? Помимо этого, органы исполнительной власти обладают мощным аппаратом, способным квалифицированно разработать качественные законы, необходимые обществу и государству.

Одна из основных форм участия исполнительной власти в законодательном процессе предусмотрена ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, которая наделила Правительство РФ серьезными полномочиями по воздействию на законодательный процесс, установив, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства.

Как отмечают некоторые исследователи, практику реализации ч. 3 ст. 104 Конституции РФ трудно признать однозначной. «Субъекты законодательной инициативы не всегда достаточно компетентны, чтобы подготовить развернутое финансово-экономическое обоснование к своему законопроекту. Правительство же вполне обоснованно отказывает давать заключение на законопроекты, к которым не приложены необходимые расчеты. В результате нередко официальные отзывы Правительства на такие законопроекты рассматриваются субъектами права законодательной инициативы как заключении». Заключением Правительства может признаваться не каждый документ, полученный от Правительства. Например, таковым не будет считаться письмо Председателя или члена Правительства, заключение министерства, хотя бы и содержащее оценку законопроекта. Предусмотренный Конституцией документ должен называться "Заключение", исходить от имени Правительства, быть подписанным Председателем Правительства либо его заместителем.

Своеобразной разновидностью приобретенных полномочий в плане участия исполнительной власти в законодательном процессе является так называемое делегированное законодательство, т.е. осуществление Правительством РФ на основании прямого предписания закона правового регулирования тех общественных отношений, нормирование которых относится к компетенции самого законодателя. Делегированное законодательство выступает законной нормотворческой деятельностью Правительства РФ и при соблюдении конституционных условий правомерного делегирования не может рассматриваться как вмешательство в прерогативы законодательной власти.

Одним из важнейших критериев правомерного делегирования полномочия является принцип определенности. По смыслу статей 4 (ч. 2) и 15 (ч. 1) Конституции РФ, закрепляющих принцип верховенства закона, в системном единстве с положениями ее статьи 115 (ч. 1) и Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 2 и 3), предписывающими Правительству РФ осуществлять нормотворческие полномочия на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ, принцип определенности и непротиворечивости законодательного регулирования распространяется и на те правовые нормы, которыми законодатель делегирует Правительству РФ те или иные полномочия. Иное, как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, означало бы, что законодатель вправе передать Правительству РФ неопределенные по объему полномочия, а Правительство РФ - реализовать их произвольным образом, чем нарушался бы принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ), предполагающий в сфере правового регулирования разграничение законодательной функции, возлагаемой на Федеральное Собрание, и функции обеспечения исполнения законов, возлагаемой на Правительство РФ.

Взаимоотношения органов исполнительной власти с органами судебной власти.

Взаимоотношения органов исполнительной власти и органов судебной власти строятся на признании Конституцией Российской Федерации самостоятельности судебных органов как носителей судебной власти (ст. 10 Конституции).

Органы исполнительной власти наделяются Конституцией России и иными нормативными актами широким кругом полномочий и обязанностей по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охраны собственности и общественного порядка, борьбы с преступностью.

Одно из проявлений этой правоохранительной функции - обязанность органов исполнительной власти, а в частности Павительства РФ финансировать органы судебной власти и обеспечивать исполнение судебных решений. Эта обязанность основана на установлении Конституцией Российской Федерации особого порядка финансирования органов судебной власти в целях обеспечения их независимости. Органы судебной власти являются единственной государственной структурой в системе государственной власти Российской Федерации, порядок финансирования которых определяется непосредственно в Конституции.

Это обеспечивает возможность полного и независимого отправления правосудия и исполнения судебных решений.

В настоящее время различные вопросы финансирования судебных органов регулируются Конституцией Российской Федерации (ст. 124), Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (ст. ст. 3, 33, 35), Законом Российской Федерации от 26 июня 1992 г. «О статусе судей в Российской Федерации» (ст. ст. 9, 15, 19, 20), Федеральным законом от 8 января 1998 г. № 7-ФЗ «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» (ст. ст. 3, 6), Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. № 30-ФЗ «О финансировании судов Российской Федерации», рядом иных законов, а также указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства России.

Финансирование федеральных судов и мировых судей из федерального бюджета признается Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» одним из основных условий обеспечения единства судебной системы Российской Федерации (ст. 3). Источником финансирования судов может быть только федеральный бюджет. Это означает полное исключение всех иных возможных источников (различных фондов и других форм оказания финансового содействия федеральным судебным органам).

Цель подобного установления - обеспечение возможности полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с Федеральным законом. В свою очередь, правосудие представляет собой рассмотрение и разрешение судом уголовных и гражданских дел в рамках установленного законом процессуального порядка, обеспечивающего возможность применения к правонарушителям государственного принуждения в условиях соблюдения законности, обоснованности, справедливости и общеобязательности принимаемых решений. Задачей отправления правосудия является разрешение гражданско - правовых споров, связанных с защитой прав и интересов граждан и организаций, и дел об уголовных преступлениях для установления виновности лица в совершении преступления и применения мер уголовного наказания, или его невиновности, за признанием которой следует оправдание.

Правосудие вправе осуществлять только указанные в Конституции Российской Федерации и в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. №1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» суды, учрежденные в соответствии с Законом. Это установление призвано исключить возможность присвоения функций правосудия иными государственными органами и общественными объединениями.

Для обеспечения полного осуществления правосудия необходимо создание материальных возможностей для выполнения судами своих функций. Для этого необходимо прежде всего выделение из федерального бюджета достаточных средств для покрытия всех издержек, связанных непосредственно с рассмотрением дел (затраты на оформление дел, выплаты свидетелям, потерпевшим, специалистам, переводчикам, возмещение расходов на проведение экспертиз и других судебных издержек), а также необходимых для обеспечения нормального функционирования судов (оплату аренды и содержания помещений судов, коммунальных услуг, почтовых расходов), обеспечение выплаты пожизненного содержания судьям, находящимся в отставке. Квалификационные коллегии судей также финансируются за счет средств федерального бюджета.

Обеспечение независимого осуществления правосудия достигается, в частности, полным финансированием оплаты труда судей, работников аппарата судов, присяжных заседателей, выделением необходимых средств для реализации предусмотренных законами и иными нормативными актами социальных льгот, предоставления судьям жилой площади в соответствии с требованиями Закона «О статусе судей в Российской Федерации».

Финансирование судебной системы и ее органов закрепляется прежде всего в федеральном бюджете. Разрабатывая проект федерального бюджета в части финансирования судов, Правительство Российской Федерации взаимодействует при определении объема выделяемых судам средств с председателями Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, руководителем Судебного департамента при Верховном Суде и с Советом судей.

При наличии разногласий Правительство прилагает к проекту федерального бюджета предложения соответствующих судов, Судебного департамента при Верховном Суде и Совета судей вместе со своим заключением. При этом названные предложения и заключение Правительства должны содержать не только математические данные, но и быть обоснованы и мотивированы по существу. Объективное возрастание из года в год объема выполняемой судами работы требует роста финансовых затрат для обеспечения полного и эффективного отправления правосудия.

Поэтому Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» устанавливает жесткое правило, согласно которому размер бюджетных средств, выделенных на финансирование судов в текущем финансовом году, а также подлежащих выделению судам на очередной финансовый год, может быть уменьшен лишь с согласия Всероссийского съезда судей или Совета судей Российской Федерации (п. 5 ст. 33).

Вторым основным направлением взаимоотношений органов исполнительной власти и судебных органов является обеспечение исполнения судебных решений. Согласно Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации» одно из основополагающих начал организации судебной системы в России - принцип обязательности судебных постановлений. В соответствии с этим установлением вступившие в законную силу постановления федеральных судов, мировых судей и судов субъектов Российской Федерации, а также их законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и другие обращения обязательны для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации. Неисполнение постановления суда влечет ответственность, предусмотренную Федеральным законом (ст. 6).

К сожалению, значительная часть судебных решений практически не исполняется, что не может не влиять отрицательно на состояние правосудия. Для исправления подобного положения приняты Федеральные законы от 21 июля 1997 г. №119-ФЗ «Об исполнительном производстве» и от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах». В соответствии с этими Законами создана служба судебных приставов, на которую возлагается задача обеспечения исполнения судебных актов и актов других органов, предусмотренных Федеральным законом «Об исполнительном производстве». К компетенции Министерства юстиции отнесено также руководство учреждениями уголовно - исполнительной системы.

Законом Российской Федерации «Об исполнительном производстве» определяются условия и порядок принудительного исполнения судебных актов судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также актов других органов, которым при осуществлении установленных законом полномочий предоставлено право возлагать на граждан, организации или бюджеты всех уровней обязанности по передаче другим гражданам, организациям или в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества либо совершению в их пользу определенных действий или воздержанию от совершения этих действий.

Создание службы судебных приставов имеет принципиальное значение для развития системы судебной власти. Эта служба призвана обеспечить соблюдение порядка в судебных заседаниях, повысить эффективность деятельности по исполнению принятых судебных решений, освободить судебную власть от несвойственных ей функций по исполнению собственных решений. Благодаря деятельности службы судебных приставов функция вынесения решения (правосудия) отделяется от функции их исполнения.

Взаимоотношения органов исполнительной власти с Президентом РФ.

До конца не определенными остаётся место и значение Президента РФ в системе исполнительной власти. Конституция предоставляет ему широкие полномочия в сфере государственного управления (ст. 80, ч. 1). В то же время Конституция наделяет Правительство РФ всей полнотой исполнительной власти (ст. 110, ч. 1). В литературе отмечается несоответствие конституционного и фактического статуса Президента РФ, которое негативно сказывается на управленческой практике.

Неопределенность правового статуса Президента в системе разделения властей порождена ст. 10 и 80 Конституции РФ, которые не относят этот орган ни к одной из ветвей государственной власти. Согласно одной точки зрения, он рассматривается только как глава государства, стоящий «над всеми ветвями» власти, и как гарант всех конституционных институтов. Считается, что Президент как глава государства обладает полномочиями исполнительной власти, но не входит в систему ее органов. В соответствии со второй точкой зрения законодательная власть принадлежит парламенту, судебная - судам, исполнительная - правительству, а Президент РФ наделен особой формой власти - президентской.

Сложный характер отношений между Президентом РФ и Правительством РФ заложен в нормах Конституции России. Ряд статей Конституции наделяет Президента РФ полномочиями, объем которых позволяет ему коренным образом влиять на деятельность органов государственной власти, при этом особо ярко выражена юридическая зависимость от него органов исполнительной власти.

Воздействие Президента РФ на исполнительную власть начинается с процедуры назначения Председателя Правительства РФ, его формирования, управления его деятельностью.

В последнее время отчетливо просматривается тенденция усиления влияния Президента РФ на отдельные федеральные органы исполнительной власти. В настоящее время (в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти». Президент РФ руководит деятельностью 20 федеральных органов исполнительной власти, что составляет практически 25% от общего числа федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. Правительство РФ по отношению к этим органам обладает лишь координационными полномочиями.

В рамках расширения полномочий Президента РФ по отношению как к самому Правительству, так и ко всем органам исполнительной власти, следует отметить институт поручений и контроля. Как следует из Регламента Правительства РФ, Президент РФ может давать поручения Председателю Правительства РФ, его заместителям, непосредственно федеральным министрам, непосредственно руководителям иных федеральных органов исполнительной власти. Поручения Президента РФ должны выполняться в установленный в поручении срок и доклад об их исполнении должен направляться Президенту. Также Правительство должно информировать Президента о своей законопроектной деятельности (п. 80 Регламента).

Таким образом, Президент РФ непосредственно (и через соответствующих федеральных министров) руководит 25% федеральных органов исполнительной власти России, остальной частью он руководит косвенно, посредством применения рассмотренных процедур.

При комплексном анализе конституционных процедур очевиден факт наличия юридической ответственности Правительства РФ только перед Президентом РФ.

Суммируя сказанное, можно утверждать, что в отношениях с федеральными органами исполнительной власти Президент обладает широчайшими полномочиями и не только определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ст. 80 Конституции РФ), но и кардинально воздействует на Правительство РФ - высший исполнительный орган государственной власти России.

Юридически не будучи отнесенным к исполнительной ветви власти и не неся ответственности за осуществление исполнительной власти в стране, Президент РФ обладает большинством полномочий главы исполнительной власти.

Действительно, Президент РФ обладает весьма обширными полномочиями, и конституционная модель этого института соответствует модели сильного Президента, принятой во многих странах мира.

Важно отметить и то, что Президент РФ обладает важнейшими полномочиями в сфере государственного управления в области обороны и безопасности, осуществляет полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ.

Так, Президент РФ в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, распределяет между ними функции, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета безопасности РФ. Правительство РФ координирует деятельность указанных федеральных органов исполнительной власти.

Таким образом, даже этот не полный перечень полномочий Президента в сфере исполнительной власти дает основания считать главой исполнительной власти РФ именно Президента РФ, а не Председателя Правительства или Правительство РФ в целом. Указания Президента по всем вопросам государственного управления обязательны для Правительства. Самостоятельность и независимость Правительства РФ в руководстве государственной администрацией допустима лишь в тех пределах и до тех пор, пока его курс отвечает программным установкам Президента и определяемым им направлениям внутренней и внешней политики.

Материалы по теме:

Карта сайта