Образовательный портал. Образование / Государство и право / 3 административно правовой статус муниципальных служащих. Муниципальный служащий и его правовой статус. Ограничения, налагаемые по службе

3 административно правовой статус муниципальных служащих. Муниципальный служащий и его правовой статус. Ограничения, налагаемые по службе

15.07.2020

Проблемы совершенствования муниципальной службы в России Братановский Сергей Николаевич

§ 3. Правовой статус муниципального служащего

Центральным элементом законодательства о муниципальной службе является массив норм, посвященных правовому статусу муниципального служащего. И это вполне логично: ведь именно правовой статус муниципального служащего в наибольшей степени отражает его положение как публичного лица, обладающего властными полномочиями. Нормы о правовом статусе устанавливают отличие муниципальной службы от обычной трудовой деятельности, а муниципального служащего, соответственно, от обычного работника. И, наконец, правовой статус муниципального служащего в наибольшей степени из всех законодательных норм о муниципальной службе сближает его с государственным служащим.

Следует сказать, что эти понятия по прежнему являются дискуссионными в российской правовой науке. Существуют различные точки зрения по поводу соотношения самих терминов «правовой статус» и «правовое положение», их содержания и структуры. Обратимся к наиболее значительным исследованиям по данному вопросу.

Сам термин «правовой статус» , в качестве самостоятельной юридической категории возник в советской правовой науке в 60-х годах XX века. До этого периода в работах крупнейших теоретиков права он обычно отождествлялся с правоспособностью (Н.Г. Александров, С.Н. Братусь) или с правосубъектностью (А.В. Мицкевич, Б.К. Бегичев) и не рассматривался в качестве самостоятельной юридической категории.

Так, например, А. В. Мицкевич рассматривал правовой статус субъекта права аналогично понятию правоспособности исходя из понимания последней как суммы некоторых общих прав.

Между тем, правоспособность есть признаваемая государством юридическая способность лица быть носителем предусмотренных законом прав и обязанностей, особое социальное свойство, качество субъектов права. Соотношение между правоспособностью и субъективными правами состоит в том, что первая является предпосылкой вторых. Правоспособность – необходимое условие всякого правообладания. Нельзя обладать тем или иными правами или обязанностями, не будучи правоспособным в этом отношении. Поэтому неверно рассматривать правоспособность как совокупность тех или иных прав. Правоспособность – не суммарное выражение определенного рода прав, не право, а способность быть носителем права. Никакой перечень прав и обязанностей не образует и не может образовать понятия правоспособности.

Исходя из этого В.А. Патюлин определил правоспособность как признаваемую государством, юридически презюмируемую способность быть субъектом права. Правовой статус нельзя отождествлять с правоспособностью, которая является не суммой прав и обязанностей, а лишь свойством личности быть субъектом прав и обязанностей.

Н.И. Матузов также указывал, что правовое положение личности в обществе и ее правосубъектность отнюдь не совпадающие понятия. Правосубъектность, несомненно, входит в правовой статус, характеризует его, но к нему не сводится. Правосубъектность это свойство, качество субъекта, его способность иметь и самостоятельно осуществлять права и обязанности. Правовой же статус – не свойство, не качество, а положение, состояние лица (гражданина).

Из этого вовсе не следует, что правосубъектность гражданина не имеет никакого отношения к его правовому положению. Являясь составной частью правового статуса, правосубъектность не может не характеризовать правового положения граждан, однако это все же разные категории.

Эта мысль, впервые высказанная в середине 60-х годов XX века, со временем получила все более широкое признание в юридической литературе. Уже в 70-х годах категория «правового статуса» получила достаточно широкую разработку в трудах таких ученых, как Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, В.А. Кучинский, Е.А. Лукашева, Н.И. Матузов, Г.В. Мальцев, В.И. Новоселов, В.А. Патюлин и др. Однако и в настоящее время она не имеет единообразного понимания в российской правовой науке.

Что же такое правовой статус? В самом широком виде правовой статус определяется в современной юридической науке как юридически закрепленное положение личности в обществе. Однако правовое положение личности – это отнюдь не статичная категория. Е.А. Лукашева справедливо указывает, что правовой статус выражается в сложных связях, возникающих между государством и индивидом. Таким образом, правовой статус связан прежде всего с понятием активности личности. Суть последней категории в том, что человек активен, деятелен и реализует себя через общественное движение.

В основе правового статуса лежит фактический социальный статус, то реальное положение человека в данной системе общественных отношений. Важнейшей органической частью социального статуса является правовой статус.

В юридической литературе существуют разные точки зрения на данный вопрос. Большинство современных авторов исходят из того, что существенных различий между данными терминами нет. Так, Л.Д. Воеводин указывает, что указанные термины, в сущности, обозначают одно и то же явление – место человека в обществе и государстве. Говоря иначе, место человека в общественном производстве и распределении, в управлении делами общества и государства, в сфере частной (приватной) жизни, личной безопасности. Предпринятые попытки обособить эти понятия, влить в них различное содержание, мало что дают для понимания обсуждаемой проблемы.

Вместе с тем, имеются и другие точки зрения. Так, Н.В. Витрук и В.А. Кучинский разграничивали понятие правового статуса и правового положения индивида, так как, по их мнению, первое выступает частью (ядром) второго.

Так же В. А. Патюлин предлагал разграничить правовой статус и правовое положение личности и гражданина, одновременно используя термины – «правовое положение личности в СССР (как гражданина СССР)» и «правовой статус гражданина СССР (совокупность прав и обязанностей, адресованных гражданину СССР как субъекту данного рода, т. е. как гражданину)»; «правовое положение личности в СССР (как конкретной личности)» и «правовой статус гражданина СССР». При этом помимо правового статуса и правового положения гражданина, он предложил ввести в науку понятие «правовой модус». Под правовым модусом предложено понимать «совокупность норм объективного права, закрепляющих на основе правового статуса гражданина права и обязанности субъектов права данного вида по признаку возраста, пола, профессии, рода занятий и т. п. (например, правовой модус пенсионеров, правовой модус работников профессий с тяжелыми условиями труда, правовой модус работников Крайнего Севера и т. д.)».

С учетом этого им было предложено различать правовой статус гражданина, его правовой модус и правовое положение конкретного лица. Правовое положение конкретного лица, по его мнению, шире правового статуса и правового модуса, так как охватывает помимо тех прав и обязанностей, которые являются общими для всех граждан, и тех, которые характеризуют тот или иной правовой модус, также дополнительные права и обязанности, которые конкретная личность приобретает, вступая в различные правоотношения. Если правовой статус гражданина и его правовой модус, как правило, остаются более или менее длительное время неизменными (они могут быть изменены в случае законодательного закрепления новых прав и обязанностей или, наоборот, в случае отмены их), то правовое положение конкретного лица – категория достаточно динамическая, ее содержание быстро меняется. Правовой модус в свою очередь также более подвержен изменениям, более динамичен, чем правовой статус.

Объясняется это, во-первых, различием, существующим между многочисленными правовыми модусами и отражающим объективное многообразие социальных, профессиональных и иных ролей личности; во-вторых, наличием разрешительных норм, предоставляющих субъектам права (гражданам) возможность совершать определенные юридически значимые действия. Это приводит к тому, что граждане приобретают права, становятся носителями обязанностей сверх тех, которые являются элементами правового статуса или правового модуса.

Тем не менее, на наш взгляд, попытки разграничить понятия «правовое положение» и «правовой статус» представляются неосновательными как с семантической, так и с юридической точки зрения. Латинское слово «status» в переводе означает «положение», «состояние». Полисемантичность, смысловое удвоение термина не способствует четкому восприятию и анализу одного из важнейших понятий правоведения. Одновременное использование двух терминов «правовое положение» и «правовой статус» вызвано тем, что юридическое положение личности чрезвычайно сложно по своей структуре. Имеется несколько ступеней конкретизации этого положения от наиболее общего к наиболее конкретному.

Представляется, что для характеристики правового положения конкретного лица нет необходимости вводить в правовую науку новый термин. Еще В.И. Новоселов отмечал, что следует говорить лишь о видах правового статуса, которые конкретизируются по отношению к различным гражданам. Конкретное положение личности определяется индивидуальным правовым статусом, который действительно является нестабильным и способен меняться от времени.

Не получила поддержку в правовой науке и попытка В.А. Патюлина использовать для характеристики правового положения человека термин «правовой модус». Латинское слово «modus» означает «мера, образ, способ, мода». Трудно – применительно к правам и обязанностям граждан, взятым воедино, – использовать выражения «правовая мера», «правовой способ» и аналогичные им. Попытка использования данного термина была подвергнута критике то соображениям не лингвистическим, а методологическим. Было справедливо замечено, что уже закрепленные в науке термины «правовой статус гражданина воообще», «правовой статус определенной категории граждан», «правовой статус конкретного гражданина» достаточно точно определяют понятия.

Таким образом, в дальнейшей работе мы будем исходить из того, что понятия «правовой статус» и «правовое положение» являются синонимами.

Рассмотрим вопрос о том, что входит в структуру правового статуса. По вопросу о составе (перечне) элементов правового статуса в юридической литературе высказаны многочисленные точки зрения, нередко крайне противоречивые. Еще не достигнуто единого мнения по вопросу о возможности включения тех или иных элементов с правовой статус, вследствие чего предлагаемые разными авторами конструкции статуса включают от 2-3-х до 6-7-ми элементов.

Все исследователи правового статуса человека и гражданина сходятся лишь в одном: в правовой статус входят права и обязанности. В правовой статус граждан входят не только, во-первых, основные права и обязанности, и, во-вторых, конкретные права и обязанности, возникающие в различных конкретных правоотношениях.

В этой связи можно вспомнить, что В.И. Новоселов включал в структуру правового статуса еще и специальные «права-обязанности». По его мнению, среди правовых категорий имеется одна специфическая категория-права, являющиеся в то же время обязанностями (право на труд и обязанность трудиться; право на образование и обязанность получить установленный минимум образования; право получить паспорт и обязанность иметь паспорт и т. д.). При детальном анализе каждый комплекс «право-обязанность» разделяется на соответствующие право и обязанность. Обязанность здесь, как и обязанность вообще, означает устанавливаемый государством необходимый минимум совершаемых гражданином действий; право – допускаемый максимум действий граждан.

Представляется, что выделение «прав-обязанностей» в качестве специфического элемента правового статуса не имеет под собой веских оснований. Наличие корреспондирующих прав и обязанностей достаточно давно известно правовой науке, однако их выделение в отдельную группу не несет никакого практического результата.

Применительно к правовому статусу муниципальных служащих следует отметить, что их права и обязанности закрепляются в различных нормативных документах и имеют разную степень конкретизации. Во-первых, муниципальный служащий, будучи гражданином Российской Федерации, обладает всеми правами и обязанностями гражданина, закрепленными в различных нормативных актах, и, прежде всего, в Конституции Российской Федерации. При этом законодатель допускает ограничение отдельных конституционных прав муниципальных служащих (например, права работать по совместительству, права быть избранным, права на забастовку и др.). Во-вторых, Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» закрепляет специальные права и обязанности муниципального служащего, обусловленные занятием им должности муниципальной службы. Именно эти права и обязанности составляют ядро его правового статуса и в первую очередь требуют своего изучения. Наконец, занимая конкретную должность муниципальной службы, муниципальный служащий в связи с этим наделяется индивидуальными правами и обязанностями по данной должности, закрепляемыми в должностной инструкции или должностном регламенте. Хотя эти права и обязанности, безусловно, являются очень важными, изучение их на теоретическом уровне вряд ли возможно в силу динамичности и индивидуального характера.

В правовой статус, по мнению некоторых авторов, включаются также гарантии прав и обязанностей. Однако, юридические гарантии исполнения гражданами возлагаемых на них обязанностей лежат вообще за пределами статуса граждан, поскольку они, как правило, реализуются деятельностью отдельных частей аппарата государственного управления, других частей государственного аппарата (например, органов прокуратуры), общественных организаций. Юридические гарантии реализации гражданином его прав и охраны его законных интересов состоят в основном не в активной деятельности гражданина на основе норм права, а в деятельности компетентных органов управления и других (государственных органов и в соответствующих случаях – общественных организаций.

Существует также мнение, что гарантии являются элементом правового статуса отдельных категорий граждан, таких, например, как государственные служащие. Однако, такие гарантии государственных (и муниципальных) служащих как: гарантии денежного содержания, пенсионного обеспечения, продвижения по службе также обеспечиваются деятельностью государственных органов и должностных лиц и входят в правовой статус последних в качестве юридических обязанностей.

Вряд ли обоснованно выделение в качестве отдельного элемента статуса свобод граждан. Как отмечает Н.В. Витрук права и свободы – взаимозаменяемые категории и принципиальных различий в социальном и юридическом значении между ними нет.

Тот же Н.В. Витрук включает в правовой статус также законные интересы, т. е. интересы, которые прямо не закреплены в юридических правах и обязанностях. Однако и их едва ли необходимо выделять в качестве самостоятельного элемента правового статуса. Интерес предшествует правам и обязанностям независимо от того, находит ли он прямое закрепление в законодательстве или просто подлежит «правовой защите со стороны государства». Интерес – это категория внеправовая, или «доправовая», и, разумеется, закрепляется не только в конкретных правовых предписаниях, но и в общих принципах права. Правовое выражение и защита интересов индивида – одна из важных функций правовой системы общества.

Таким образом, основным элементом правового статуса лица (в том числе и правового статуса муниципального служащего) являются его права и обязанности. Н.И. Матузов подчеркивает, что права и обязанности составляют сердцевину правового статуса. Все остальные элементы являются вторичными.

В то же время правовой статус муниципального служащего является по структуре более сложным, чем правовой статус обычного гражданина. Чаще всего правовой статус муниципального служащего рассматривается как совокупность правоустанавливающих элементов в виде прав, обязанностей, социально-правовых гарантий, правовых ограничений, ответственности, выражающей установленные и обеспеченные государством меры должного и возможного поведения лиц, исполняющими должностные обязанности в области муниципально-служебных отношений.

Как видно, в данном случае в правовой статус муниципальных служащих включается значительное число элементов. Между тем анализ Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» показывает, что как элементы этого статуса законодатель понимает лишь права, обязанности, ограничения и запреты (нормы, посвященные именно этим правовым явлениям содержатся в главе 3 закона «Правовое положение „статус“ муниципального служащего»). С нашей точки зрения, очень точно объясняет эту ситуацию Е.В. Масленникова. Рассматривая элементы правового статуса муниципального служащего в широком смысле, она подразделяет их на предстатусные, статусные и послестатусные. В качестве предстатусных элементов правового статуса муниципального служащего, с ее точки зрения, выступают: гражданство, право– и дееспособность; в качестве статусных элементов – обязанности и права как основные элементы статуса муниципального служащего, и ограничения прав, поощрения и ответственность как производные элементы от обязанностей и прав; к послестатусным элементам относятся гарантии деятельности муниципального служащего.

Соглашаясь в принципе с разделением элементов на предстатусные, статусные и послестатусные, мы никак не можем согласиться с тем, каким образом Е.В. Масленикова отнесла эти элементы к конкретному виду. Собственно элементами правового статуса муниципального служащего в узком смысле, с нашей точки зрения, являются права, обязанности и запреты. Поощрения и ответственности, будучи, действительно, производными, вторичными элементами, так же, как и гарантии, относятся к послестатусным элементам. Отдельно следует сказать об ограничениях, закрепленных в ст. 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации». Указанные ограничения по сути являются обстоятельствами, при наличии которых гражданин не может быть принят на муниципальную службу или должен быть уволен с муниципальной службы.

С нашей точки зрения, сам термин «ограничения» в данном случае использован неверно. Ограничения ограничивают права личности, в то время как «ограничения», содержащиеся в ст. 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», не ограничивают права муниципального служащего, а определяют условия поступления на муниципальную службу и условия нахождения на муниципальной службе. Поэтому более верно ст. 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» было бы назвать «Обстоятельства, при наличии которых гражданин не может быть принят на муниципальную службу и находиться на муниципальной службе». Разумеется, эти «ограничения» не являются элементами правового статуса муниципального служащего в узком смысле, а должны рассматриваться в качестве предстатусных элементов, т. к. предопределяют возможность возникновения или не возникновения муниципально-служебных отношений.

Итак, собственно статусными элементами статуса муниципального служащего являются права, обязанности и запреты. Подробное рассмотрение всех их вряд ли возможно в рамках диссертационной работы в силу ограниченности ее объема, поэтому в дальнейшем в исследовании мы остановимся на тех из них, которые вызывают наибольшее количество вопросов как у практиков, так и у теоретиков.

Права муниципальных служащих

Само по себе закрепление в законе о муниципальной службе перечня прав и обязанностей муниципальных служащих является новеллой. Ранее действовавший Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» содержал лишь отсылочную норму о том, что права и обязанности муниципального служащего устанавливаются уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с этим Федеральным законом, иными федеральными законами, законами субъекта РФ (ст. 10). Как отмечает в связи с этим В.И. Васильев, из проекта (имеется в виду проект закона об основах муниципальной службы) были исключены и перераспределены в пользу муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации целый ряд положений, в числе которых «расписание прав и обязанностей муниципального служащего, перечень мер ответственности служащего…».

В целом закрепленные в законе права муниципального служащего носят достаточно абстрактный характер. В общем-то это довольно логично, так как нормативный документ, закрепляющий общие для всех без исключения муниципальных служащих, независимо от занимаемой ими должности, совершенно очевидно может указывать лишь на важнейшие из них, причем без существенной детализации.

Права, закрепленные Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации», с нашей точки зрения можно разделить на четыре группы. В первую входят права, направленные на обеспечение исполнения служащим его должностных обязанностей. В связи с этим, данные права можно назвать функциональными. К функциональным правам относятся права на:

– ознакомление с документами, устанавливающими его права и обязанности по замещаемой должности муниципальной службы, критериями оценки качества исполнения должностных обязанностей и условиями продвижения по службе;

– обеспечение организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

– получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования.

Вторая группа прав – это права-гарантии. В данную группу входят права, направленные на обеспечение муниципальному служащему определенного уровня социальной защищенности, в том числе и после прекращения муниципальной службы. К правам-гарантиям относятся права на:

– оплату труда и другие выплаты в соответствии с трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым договором (контрактом);

– отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;

– пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Третью группу составляют права, связанные с развитием муниципального служащего. Сюда можно отнести права на:

– участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы;

– повышение квалификации в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета.

Наконец, четвертую группу составят права, связанные с защитой муниципальным служащим прав первых трех групп. Мы предлагаем назвать их дефензитивными. Соответственно в эту группу войдут права на:

– защиту своих персональных данных;

– ознакомление со всеми материалами своего личного дела, с отзывами о профессиональной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений;

– объединение, включая право создавать профессиональные союзы, для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;

– рассмотрение индивидуальных трудовых споров в соответствии с трудовым законодательством, защиту своих прав и законных интересов на муниципальной службе, включая обжалование в суд их нарушений.

Отдельно следует сказать о праве муниципального служащего выполнять иную оплачиваемую работу, предусмотренном ч. 2 ст. 11. Данное право не может быть включено ни в одну из указанных выше групп (хотя по формальным признакам оно могло бы быть отнесено к правам-гарантиям). Однако делать этого не следует, поскольку, по сути, оно вообще не является специфическом правом муниципального служащего. В ч. 2 ст. 11 речь идет не о дополнительном праве, которое возникает у лица в силу замещения им должности муниципальной службы, а об особенностях реализации муниципальными служащими конституционной свободы труда (ч. 1 ст. 37 Конституции РФ) и, вытекающего из этой конституционной нормы, права на работу по совместительству. Рассматривать данное право следует во взаимосвязи с обязанностью, установленной п. 11 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», и запретами, установленными п. 1 и 2 ч. 1 ст. 14 того же закона.

В соответствии с новым законом о муниципальной службе муниципальный служащий имеет право выполнять иную оплачиваемую работу при соблюдении следующих условий:

– с предварительным письменным уведомлением представителя нанимателя (работодателя);

– если при этом он не становится членом органа управления коммерческой организации;

– если это не выборная государственная, муниципальная или профсоюзная должность;

– если это не образует конфликт интересов.

В этой связи наибольший интерес представляет определение конфликта интересов, так как это институт является принципиально новым для муниципальной службы. В то же время следует отметить, что в российском законодательстве он используется уже больше десяти лет, правда, в основном, применительно к предпринимательской деятельности. Так, его можно встретить, в частности, в федеральных законах от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» (ст. 3), от 29 ноября 2001 г. N 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах» (ст. 44), от 11 ноября 2003 г. N 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах» (ст. 43), от 8 декабря 1995 г. N 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» (ст. 38), от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» (ст. 36.24), от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» (ст. 35). Причем если в некоторых из этих документов понятие «конфликт интересов» присутствует, но не разъясняется, в других – дается определение этого понятия. В целом для конфликта интересов в сфере предпринимательской деятельности характерно наличие (или возможность наличия) трех объективных компонентов: противоречие интересов, крупный убыток или неправомерное деяние (его сокрытие) и причинная связь между ними.

В последние годы термин «конфликт интересов» начал проникать и в публичное право. Еще в Концепции реформирования системы государственной службы РФ (утв. Президентом РФ от 15 августа 2001 г.) было предусмотрено формирование механизмов преодоления конфликтов интересов, когда у государственных служащих возникает личная или групповая заинтересованность в достижении определенной цели, которая влияет или может влиять на объективное и беспристрастное рассмотрение вопросов при исполнении ими своих должностных (служебных) обязанностей.

Принятый в 2004 году Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определил конфликт интересов как ситуацию, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ или РФ, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или РФ. Рассмотрению института конфликта интересов на государственной службе был посвящен ряд научных работ.

Вполне логично, что авторы нового Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» распространили указанный институт на муниципальных служащих. Однако, как на это уже указывалось в специальной литературе, сделали это некорректно и не до конца.

Сравнение главы 3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и главы 3 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» (в принципе эти главы практически одинаковы) наглядно показывает, что последнем законодательном акте отсутствуют некоторые статьи, присутствующие в первом документе. В частности, это касается ст. 19 «О государственной гражданской службе Российской Федерации» – «Урегулирование конфликта интересов на гражданской службе». Само понятие конфликта интересов и личной заинтересованности было авторами закона о муниципальной службе перенесено в ч. 2 ст. 11. А вот механизм разрешения конфликта интересов на муниципальной службе, в отличие от службы гражданской, оказался полностью не урегулирован!

В результате не имеет законодательного решения вопрос о последствиях уведомления муниципальным служащим представителя нанимателя о своем намерении работать по совместительству в том случае, если последний усмотрит наличие конфликта интересов. В отличие от аналогичной ситуации на государственной гражданской службе, на муниципальной у представителя нанимателя отсутствуют властные рычаги не только для того, чтобы определить наличие или отсутствие конфликта интересов, но даже и для того, чтобы запретить муниципальному служащему работать по совместительству при выявлении такого конфликта.

Как совершенно справедливо отмечает С.Е. Чаннов, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», разрешив гражданским служащим работать по совместительству, если это не вызывает конфликт интересов, вместе с тем устанавливает достаточно серьезные санкции в случае злоупотребления данным. Государственный гражданский служащий, продолжающий работать по совместительству, несмотря на принятое конфликтной комиссией решение о наличии конфликта интересов, тем самым нарушает обязанность, предусмотренную п. 12 ч. 1 ст. 15 закона. В соответствии же с п. 13 ч. 1 ст. 33 закона о гражданской службы «невыполнение обязательств, установленных настоящим Федеральным законом» является основанием прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы. А вот ст. 19 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» предусматривает возможность расторжения трудового договора с муниципальным служащим по инициативе представителя нанимателя (работодателя) только в случаях несоблюдения ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой и установленных статьями 13 и 14 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации». Однако наличие конфликта интересов не относится ни к ограничениям, ни к запретам.

Представляется, что указанные положения закона нуждаются в совершенствовании, причем именно на федеральном уровне. Решить этот вопрос путем регионального или муниципального правотворчества невозможно, так как он связан с ограничением прав муниципальных служащих, это же допускается в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции только федеральным законом.

Следующим, не менее значимым элементом правового статуса муниципального служащего, являются его обязанности, также определенные Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ст. 11). Следует констатировать, что большая часть этих обязанностей носит формальный характер и ничего, по существу, не добавляет в правовой статус муниципального служащего. Зачем, к примеру, закреплена в законе такая обязанность, как «соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации» и т. д.? Разве любой гражданин Российской Федерации (а не только муниципальный служащий) не обязан соблюдать все вышеперечисленные нормативные акты? Часть 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации прямо указывает, что граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Правда, для муниципальных служащих добавляется обязанность обеспечивать их исполнение, но делать реально они это могут только в пределах должностных полномочий.

Следующей в законе названа обязанность «исполнять должностные обязанности в соответствии с должностной инструкцией». Здесь уместно вспомнить, что муниципальный служащий работает в органах местного самоуправления на основе трудового договора, а, следовательно, на него распространяются все права и обязанности работника (кроме тех, разумеется, которые противоречат Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации»). В ст. 21 среди прочих обязанностей работника названа: «добросовестно исполнять свои трудовые обязанности, возложенные на него трудовым договором». Представляется, что принципиальных различий между этими обязанностями нет. Аналогичные рассуждения можно привести и относительно обязанности соблюдать установленные в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования правила внутреннего трудового распорядка, должностную инструкцию, порядок работы со служебной информацией.

На наш взгляд, к обязанностям, которые действительно реально отражают особенности правового статуса муниципального служащего можно отнести лишь следующие:

– представлять в установленном порядке предусмотренные законодательством Российской Федерации сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера;

– сообщать представителю нанимателя (работодателю) о выходе из гражданства Российской Федерации в день выхода из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства иностранного государства в день приобретения гражданства иностранного государства;

– соблюдать ограничения, выполнять обязательства, не нарушать запреты, которые установлены настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

– сообщать представителю нанимателя (работодателю) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта.

Все они носят действительно статусный характер, так как отражают публичный характер муниципальной службы и особые требования, предъявляемые к лицам, ее осуществляющим.

Наконец, третьим элементом правового статуса являются установленные статьей 14 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» запреты. Публично-правовой характер муниципальной службы позволяет распространить на муниципальных служащих, в частности, законные ограничения, предусмотренные на государственной службе. В Определении от 10 апреля 1997 года N 60-0 Конституционный Суд РФ допустил возможность единого правового регулирования статуса публичных служащих.

Запреты предусмотрены для того, чтобы действия муниципальных служащих полностью отвечали принципам и содержанию служения обществу. Поскольку данные запреты (в прежнем законе они именовались правоограничениями) уже достаточно широко изучались в научной и учебной литературе, в данном параграфе мы рассмотрим лишь те из них, которые были впервые введены новым законом о муниципальной службе либо подверглись в нем серьезной трансформации.

Первым запретом, названным в ст. 14 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», является запрет состоять членом органа управления коммерческой организации, за исключением случаев, установленных законом. Данный запрет не является принципиально новым, он содержался и в п. 4 ч. 1 ст. 11 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Однако в том же законе помимо данного запрета, был общий запрет муниципальным служащим заниматься любой другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, педагогической и творческой. Новый закон регулирует данный вопрос принципиально по другому: вместо общей императивно-запретительной нормы (при наличии некоторых исключений) имеет место общеразрешающая норма (при наличии некоторых запретов). Представляется, что данный подход направлен на повышение престижности муниципальной службы, повышение возможности служащего реализовывать свои способности и в других сферах.

К сожалению, данные положения нового закона некоторые комментаторы толкуют неверно. Так, например, комментируя ст. 14 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» А.С. Емельянов указывает: «Муниципальный служащий не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности. Это означает, что он не может занимать иную должность в органах местного самоуправления, должность в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях, организациях и общественных объединениях. Исключением из этого правила является осуществление педагогической, научной и иной творческой деятельности. При этом указанные виды деятельности должны осуществляться муниципальным служащим в свободное от выполнения обязанностей по службе время».

Однако в действительности, как уже указывалось выше, муниципальные служащие имеют право заниматься другой оплачиваемой деятельностью. Запрет установлен в отношении лишь управления коммерческими организациями. Работать по совместительству в коммерческих организациях (но не на руководящих должностях) муниципальные служащие могут. Также они могут и входить в органы управления, но только некоммерческих организаций. Разумеется, при этом должно соблюдаться требование о недопущении возникновения конфликта интересов.

Исключение из общего правила о запрете состоять членом органа управления коммерческой организации допускается, если это предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, муниципальному служащему поручено участвовать в управлении этой организацией. Л.А. Лукашов в связи с этим также указывал, что такое совмещение временно возможно, если решение о нем принято сходом граждан и работа руководителем хозяйства будет осуществляться на безвозмездной основе.

Запрет на занятие другой оплачиваемой деятельностью (кроме педагогической, научной и иной творческой) сохранился в новом законе лишь для глав местных администраций. Представляется, что данное решение является оправданным, так как глава местной администрации обладает наибольшим объемом полномочий среди всех муниципальных служащих и реально может их использовать в интересах частных организаций.

Среди других новых запретов, предусмотренных в отношении муниципальных служащих, можно выделить запрет разглашать или использовать в целях, не связанных с муниципальной службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральными законами к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, а также допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования и их руководителей, если это не входит в его должностные обязанности.

Представляется, что данные запреты пересекаются, так как оба связаны с разглашением муниципальным служащим информации о служебной деятельности. Касательно первого из них, во втором параграфе данной главы нами уже было высказано мнение, что в существующем виде он чрезмерно ограничивает информационный обмен между муниципальной службой и гражданским обществом. Как нам кажется, то же самое можно сказать и в отношении второго запрета. Обратим внимание на то, что, во-первых, он запрещает муниципальным служащим (кроме тех, у кого это входит в их должностные обязанности) высказывать любые (а значит и позитивного характера) мнения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, во-вторых под публичными высказываниями понимаются сообщения не только в средствах массовой информации. Учитывая, что российское законодательство не содержит критериев «публичности» высказываний, под данный запрет можно подвести любые слова муниципального служащего о своей работе, сказанные в присутствии нескольких свидетелей. То есть, например, если муниципальный служащий скажет в кругу друзей: «наш новый начальник – очень хороший специалист», его вполне можно увольнять по п. 3 ч. 1 ст. 19 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» за нарушение запрета, предусмотренного п. 9 ч. 1 ст. 14 того же закона. Конечно, приведенный выше пример выглядит абсурдным, однако буквальное толкование закона вполне допускает возникновение такой ситуации.

Наконец, еще два новых запрета связаны с ограничением влияния на муниципальных служащих международных и иностранных организаций. Речь идет о запрете, предусмотренном п. 15 ч. 1 ст. 19 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», в соответствии с которым муниципальному служащему запрещается входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации и п. 16 ч. 1 ст. 19 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», который воспрещает заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя (работодателя) оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Обратим внимание на то, что первый из них носит абсолютный характер, в то время как второй может не исполняться, но только с письменного разрешения представителя нанимателя.

Предполагается, что представитель нанимателя должен быть уведомлен муниципальным служащим письменно о выполняемой (планируемой) оплачиваемой деятельности служащего, если она, финансируется исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, В подобных случаях обязанностью представителя нанимателя (работодателя) становится анализ потенциальных угроз, в т. ч. предпосылок возникновения конфликта интересов и принятие решения о разрешении или аргументированном запрете служащему заниматься заявленной деятельностью.

Смыслом запрета для муниципальных служащих входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений имеет скорее идеологические предпосылки, связанные с приоритетом интересов Российской Федерации и исключением использования властных полномочий в интересах иностранных организаций.

Подводя итоги данного раздела, отметим, что, на наш взгляд, существующий правовой статус муниципального служащего не в полной мере отражает особенности муниципальной службы как публичного вида трудовой деятельности. Большая часть элементов правового статуса, закрепленных в главе 3 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» мало отличается от элементов правового статуса работника, закрепленных в трудовом законодательстве Российской Федерации. Между тем, как представляется, будущее муниципальной службы за отходом от частно-правового режима регулирования и переходом к публично-правовому.

Данный текст является ознакомительным фрагментом. Из книги Анатомия бренда автора Перция Валентин

1. СТАТУС БРЕНДА 1.1. Какая реальная позиция на рынке по отношению к основным конкурентам? Эта позиция совпадает с желаемой?Вода «Happy Family» – новинка на рынке. Первый продукт, который ориентирован на «премиум-покупателей». Поскольку такого продукта еще нет на рынке, нам

Из книги Медиапланирование на 100 автора Назайкин Александр

Из книги Жизнь и работа за рубежом автора Сандер Сергей

Статус Известны разные формы собственности телеканалов. Телевидение может быть общественным (общественно-государственным) или коммерческим. Интересную комбинацию партнеров образует так называемое сетевое телевидение. Оно осуществляет трансляцию в регионах в

Из книги Правовое регулирование рекламной деятельности автора Богацкая Софья Германовна

Статус Модели радио повторяют телевизионные – общественная (общественно-государственная, публично-правовая) или коммерческая.Отечественными государственными радиостанциями сегодня являются «Радио России», «Маяк» и «Юность».«Радио России» – главный официальный

Из книги Новая рыночная ниша. От идеи к созданию нового востребованного продукта автора Бадьин Андрей Валерьевич

Правовой статус Вы бы согласились жить в другой стране без документов, нелегалом, не имея при этом никаких прав, никакой социальной защиты и беспокоясь, что вас могут депортировать в любой момент? Или вас устраивает только ситуация, когда вы живете в стране с видом на

Из книги Инновационный менеджмент: учебное пособие автора Мухамедьяров А. М.

Из книги Реклама и PR в бизнесе автора Толкачев Андрей Николаевич

Из книги Персональный бренд. Создание и продвижение автора Рябых Андрей Владиславович

7.4.2. Статус Первый фактор, который определяет, сможет ли продукт стать дорогостоящим, – фактор демонстрации. Существует огромное количество товаров, потребление которых не скрыть: одежда, курительные принадлежности и аксессуары, автомобили, сотовые телефоны, украшения

Из книги Сознательный капитализм. Компании, которые приносят пользу клиентам, сотрудникам и обществу автора Сисодиа Раджендра

Из книги Внутренняя сила лидера. Коучинг как метод управления персоналом автора Уитмор Джон

Глава 52 Правовой режим средств индивидуализации бизнеса Средствами индивидуализации продукции, товаров, работ или услуг являются товарный знак, знак обслуживания и наименование места происхождения товара.Товарный знак (ст. 1477 ГК РФ) – это обозначение, служащее для

Из книги Психология лидера автора Менегетти Антонио

Глава 7 Экспертный статус Кто такой эксперт? Самое простое и емкое определение эксперта дает онлайн-энциклопедия «Википедия». Согласно ей, эксперт – это специалист, приглашаемый или нанимаемый за вознаграждение для выдачи квалифицированного заключения или суждения по

Из книги Преимущество сетей [Как извлечь максимальную пользу из альянсов и партнерских отношений] автора Шипилов Андрей

Введение

Заключение

Введение

Становление Российского государства, ориентированного на своих граждан, связано с необходимостью формирования современного чиновничьего аппарата, который от лица государства оказывает населению определенные государственные и муниципальные услуги. Особенно это актуально на муниципальном уровне, где власть наиболее приближена к населению, в первую очередь направлена на удовлетворение нужд и потребностей жителей конкретного муниципального образования. Несмотря на то что по Конституции РФ местное самоуправление отделено от государства, большинство граждан вряд ли понимают различие между государственным и муниципальным служащим, и для них представители местной власти также являются представителями государства.

Институционализация муниципальной службы и обособление законодательства о ней предопределяют правовое регулирование статуса муниципальных служащих, которое рассматривается неотъемлемой составной частью всей системы правового обеспечения института муниципальной службы, и шире - по сути, есть одно из важнейших направлений государственного и муниципального строительства.

Система правового регулирования статуса муниципальных служащих является частью системы правового регулирования отношений на муниципальной службе в целом, поскольку институт правового статуса муниципального служащего - одна из составляющих муниципальной службы.

Цель курсовой работы - исследование статуса муниципального служащего в соответствии с обновленным российским законодательством.

Задачи курсовой работы:

Изучить понятие муниципальной службы и муниципального служащего в современном законодательстве России;

Рассмотреть основные подходы к определению статуса муниципального служащего;

Проанализировать элементы правового статуса муниципального служащего:

права и обязанности муниципального служащего;

ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой;

социальная защита и гарантии при прохождении муниципальной службы;

ответственность муниципальных служащих.

При выполнении работы требуется использование следующих методов: общенаучных - диалектического, метода абстракции, метода конкретизации, анализа, синтеза; специально юридических - формального метода.

Теоретическими источниками работы являются работы современных авторов. Нормативно-правовая база исследования включает в себя Конституцию РФ, Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также комплекс нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность муниципальных служащих.

муниципальный служащий социальный право

Глава 1. Понятие муниципальной службы и муниципального служащего

1 Муниципальная служба и муниципальный служащий в современном законодательстве России

В развитие положений действующей Конституции Российской Федерации первоначально был принят Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Новый этап развития российского местного самоуправления нашел свое отражение в положениях принятого 6 октября 2003 года нового базового Федерального закона № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В свою очередь, названные Федеральные законы стали основой для формирования правового института муниципальной службы. Он получил свое закрепление сначала в Федеральном законе от 8 января 1998 года № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", а позднее - в Федеральном законе от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".

Указанный Закон (п. 1 ст. 2) сформулировал понятие муниципальной службы как профессиональной деятельности граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта), а также определил, что "правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, а также настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (далее - законодательство о муниципальной службе), уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты" (п. 1 ст. 3).

Муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).

Специфика муниципальной службы, как особого вида служебной деятельности, характеризуется следующими признаками, раскрывающими ее сущность.

К публично-властным признакам будут относиться следующие. Муниципальная служба:

это вид публичной службы в органах местной публичной власти муниципального образования;

это деятельность по исполнению полномочий соответствующих органов местного самоуправления, то есть деятельность, находящаяся в подчинении муниципального образования;

К "трудовым" признакам муниципальной службы будут относиться следующие. Муниципальная служба:

это замещение муниципальным служащим должности муниципальной службы на основе трудового договора (контракта);

это деятельность, организуемая на постоянной основе, то есть муниципальные служащие осуществляют обеспечение полномочий органа местного самоуправления в качестве основной работы в течение неопределенного времени (постоянно). Постоянная основа деятельности муниципальных служащих обеспечивает профессионализм муниципальной службы, ее стабильность;

это профессиональная деятельность в органах местного самоуправления, иных муниципальных органах, за осуществление которой муниципальные служащие получают денежное содержание из местного бюджета (бюджета муниципального образования).

Статья 10 Закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" определяет, кто является муниципальным служащим: это гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

Каждый муниципальный служащий, в соответствии с законодательством РФ и субъектов РФ, наделен правами и обязанностями, которые образуют ядро его правового статуса.

2 Основные подходы к определению статуса муниципального служащего

Правовой статус субъекта общественных отношений - есть сложное юридическое образование, основанное на нормах права - и включающее в себя ряд элементов, характеризующих положение субъекта в системе общества и особенности его взаимоотношений с другими субъектами.

В науке муниципального права правовое положение (статус) муниципального служащего рассматривается в рамках нескольких подходов. Некоторые авторы, например В.А. Кобзаренко, рассматривают правовое положение как совокупность правоустанавливающих элементов в виде прав, обязанностей, социально-правовых гарантий, правовых ограничений, ответственности, выражающей установленные и обеспеченные государством меры должного и возможного поведения лиц, исполняющими должностные обязанности в области муниципально-служебных отношений. Другие, например С.В. Михнева, как правовое положение служащего в системе органов местного самоуправления.

Однако в силу специфической правовой природы служебной деятельности, представляющей собой своего рода дихотомию публично-властной и трудовой деятельности, структура правового положения муниципального служащего представляет собой смешение достаточно разнородных элементов, сложных для систематизации. Это вызывает серьезные трудности при попытках комплексного рассмотрения структуры правового положения муниципального служащего, причем можно с уверенностью говорить о потенциальном усложнении задачи в будущем. Например, в случае окончательного перехода к рассмотрению муниципальной службы как феномена, имеющего дуалистическую, публично-общественную природу. Но, как представляется, более оправданно вернуться к этому аспекту несколько ниже, а сейчас проиллюстрировать уже имеющиеся сложности определения структуры правового положения муниципальных служащих следующим примером.

Достаточно оригинальной попыткой определения структуры правового положения является подход Е.В. Осиночкиной. Она предлагает следующее определение правового статуса муниципальных служащих: это система законодательно установленных обязанностей и прав (правомочий) в сфере реализации целей и задач местного самоуправления. Соответственно, составными частями правового статуса муниципального служащего при указанном подходе будут выступать ограничения прав, ответственность, поощрения.

В рассмотрении вопроса о правовом статусе муниципальной должности муниципальной службы основной упор, как правило, делается на рассмотрение правового статуса муниципального служащего в целом, без разделения по смыслу элементов статуса должности и элементов статуса служащего. Происходит смешение должностных и личных прав и обязанностей муниципального служащего. Не отрицая, однако, отдельных достоинств подобного подхода, отметим, что в некоторых случаях это не вполне оправдано. Рассмотрение муниципальных должностей муниципальной службы как компонентов администрации, представляющих собою нераздельную организационную единицу и своего рода минимальный предел дифференциации властных функций и формализации служебной деятельности требует вычленения из правового статуса муниципального служащего его функционального содержания.

Причем данный вопрос имеет не только теоретическое, но и серьезное практическое значение. В свое время, еще более тридцати лет назад, Д.Д. Цабрия предложил применять для разрешения проблем адекватного соотношения компетенций государственных органов и должностных лиц автоматизированные системы анализа и учета.

Надо сказать, что его предложения частично нашли свое воплощения в различных справочных системах, базах данных и прочих формах систематизации нормативно-правовых актов.

Необходимо продолжить оптимизацию структуры органов управления и прежде всего на муниципальном уровне, где излишняя бюрократизация в организации исполнительно-распорядительной деятельности противоречит самой сути местного самоуправления. Это делает необходимым выделение четкой элементной структуры, характеризующей сущностные характеристики отдельной муниципальной должности муниципальной службы.

Раскрытие этих сущностных характеристик может быть осуществлено через каталог элементов правового статуса. Вопрос об элементном составе статуса субъекта права является одним из центральных и при этом одним из самых спорных в правовой науке.

Юридическая энциклопедия под редакцией М.Ю. Тихомирова определяет статус как правовое положение (совокупность предусмотренных законодательством прав и обязанностей). Это наиболее простое определение правового статуса, однако применительно к должностям категории "права" и "обязанности" хоть и используются, однако более оправданным считается применение термина "полномочия". Надо отметить, что серьезные споры ведутся и относительно соотношения категорий "статус" и "положение". В любом случае, какой бы точки зрения мы ни придерживались относительно данного вопроса, необходимо признать, что существуют статусы нормативный и фактический, последний представляет собой пределы реализации закрепленных полномочий и реальное значение иных элементов статуса.

Большой интерес для рассмотрения нашего вопроса представляют работы Д.Д. Цабрия, который, рассматривая правовое положение государственного органа, включил в его статус множество элементов: официальное наименование; порядок и способы образования; территорию деятельности; цели, задачи и функции; объем и характер властных полномочий; формы и методы деятельности; ответственность и многие другие. Д.Д. Цабрия указывал, что цель требует единства конкретных задач и функций органа, а ее достижение в реальной жизни выступает своего рода критерием эффективности выполняемых функций и задач. Также следует отметить, что в своих исследованиях Д.Д. Цабрия не разграничивал понятия "правовой статус" и "правовое положение", считая их тождественными.

Предложенные Д.Д. Цабрия элементы правового статуса не были систематизированы, и Д.Н. Бахрах предложил упорядочить элементы, объединив их в блоки. Так, применительно к правовому статусу органов государственной власти и управления он высказал идею о целесообразности выделения следующих блоков элементов: целевого, структурно-организационного; компетенционного<19>. В целевой блок Д.Н. Бахрах включил нормы о целях и задачах, функциях и принципах деятельности органа власти и управления. Действительно, целеполагание в вопросах создания и деятельности органов публичной власти всегда определено в соответствующем нормативно-правовом акте и не может находиться вне юридической сферы. Относительно должности как структурной единицы это также справедливо. Именно целеполагание определяет особенности правового положения того или иного публичного субъекта. Структурно-организационный блок был представлен различными правовыми предписаниями, регламентирующими: порядок образования, реорганизации и ликвидации органа власти и управления; его структуру; линейную и функциональную подчиненность. Компетенционный блок раскрывался через определенную совокупность властных полномочий.

Для решения нашей задачи важное значение имеет мнение Л.Б. Соболевой о значении перехода от понятия правового статуса к понятию состав правового статуса. Состав правового статуса, указывает Л.Б. Соболева, это не просто понятие, а модель, отражающая сложное структурное строение правового статуса органа публичной власти. Именно идеальная модель должна являться основой для оптимизации организационной структуры исполнительных и контрольных органов местного самоуправления. Соответственно, реализация полученных в результате ее использования данных на практике и последующий мониторинг эффективности будет сопровождаться коррекцией ее содержания.

Итак, предлагается следующая модель правового статуса муниципальной должности муниципальной службы:

) целевой компонент, включающий в себя обоснование выделения должностной единицы и целеполагание деятельности;

) организационный компонент, включающий в себя порядок учреждения и ликвидации должности, ее линейную и функциональную подчиненность;

) компетенционный компонент, включающий регламентацию должностных прав и обязанностей, относящихся к содержательной стороне полномочий, и не включающий права и обязанности, относящиеся к вопросам служебной дисциплины и т.д.;

) гарантийный компонент, включающий перечень гарантий осуществления полномочий.

Именно в таком виде модель может послужить основой для анализа и поиска путей построения оптимальной структуры исполнительных и контрольных органов местного самоуправления на современном этапе, однако дальнейшая эволюция института муниципальной службы предполагает новые вызовы.

Соответственно, к элементам правового статуса служащего будут относиться те традиционно выделяемые элементы правового статуса, которые не включены в вышеуказанные (порядок замещения и освобождения должности, обязанности по исполнению правил служебного распорядка, гарантии трудовой деятельности, ответственность за служебные проступки и т.д.).

Глава 2. Элементы правового статуса муниципального служащего

1 Права и обязанности муниципального служащего

Права и обязанности муниципального служащего устанавливаются уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными и региональными законами.

Как правило, муниципальный служащий имеет право на:

ознакомление с должностными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности;

обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

оплату труда и другие выплаты в соответствии с законодательством и трудовым договором (контрактом);

отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;

получение информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности органа местного самоуправления;

защиту сведений о нем;

должностной рост на конкурсной основе, профессиональную переподготовку, повышение квалификации;

членство в профессиональном союзе;

проведение по его заявлению служебной проверки;

пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом;

защиту своих прав и законных интересов на муниципальной службе, включая обжалование в суд их нарушения;

медицинское страхование;

государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества и др.

Как правило, муниципальный служащий обязан:

соблюдать Конституцию Российской Федерации, законодательство, устав муниципального образования и муниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение;

исполнять свои должностные обязанности; соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;

исполнять поручения руководителей, данные в пределах их полномочий;

поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения своих должностных обязанностей;

соблюдать служебный распорядок органа местного самоуправления;

не разглашать сведения, составляющие охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;

сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства;

соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению;

беречь муниципальное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей, и др.

Муниципальный служащий не вправе:

заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;

замещать должность муниципальной службы в случае избрания или назначения на государственную должность Российской Федерации либо на государственную должность субъекта Федерации, в случае назначения на должность государственной службы, избрания или назначения на муниципальную должность, избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза;

заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено законом или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными и региональными законами, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, в котором он состоит на муниципальной службе либо который непосредственно подчинен или подконтролен ему;

использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое имущество и служебную информацию;

получать гонорары за публикации и выступления в качестве муниципального служащего;

получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением им должностных обязанностей;

выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе по договоренности органов местного самоуправления муниципального образования с органами местного самоуправления других муниципальных образований, а также с органами государственной власти и органами местного самоуправления иностранных государств, международными и иностранными некоммерческими организациями;

принимать участие в забастовках;

использовать свое служебное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений.

Обязанности муниципального служащего определяются в соответствии с законами субъектов РФ о муниципальной службе, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, регламентирующими вопросы осуществления муниципальной службы. Так, в трудовой договор включается обязанность гражданина, поступающего на муниципальную службу, обеспечивать соблюдение и реализацию положений Конституции РФ, федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта РФ, устава муниципального образования и нормативных правовых актов органов местного самоуправления в интересах жителей муниципального образования, выполнять должностные обязанности муниципального служащего.

Служебные функции также определяются в соответствии с квалификационной характеристикой, основные положения которой отражаются в должностной инструкции.

Обязанности муниципального служащего определяются в соответствии с той должностью, на которую он принят.

Согласование и четкое определение обязанностей в трудовом договоре необходимо и работодателю (органу местного самоуправления), и работнику (муниципальному служащему). Первому это дает возможность осуществлять рациональное распределение работ и эффективную организацию труда, оценивать занятость работника, а второму - обеспечивает определенность относительно объема выполняемых работ и возможность правильного решения спорных вопросов. Более того, согласно Трудовому кодексу РФ работодатель не вправе требовать от работников выполнения работы, не обусловленной трудовым договором (кроме, как в исключительных случаях, предусмотренных Трудовым кодексом РФ и иными федеральными законами).

В трудовой договор включается обязательство гражданина, поступающего на муниципальную службу, обеспечивать соблюдение и реализацию норм Конституции РФ, федеральных законов, устава (конституции) и законов субъекта РФ, устава муниципального образования и нормативных правовых актов органов местного самоуправления в интересах жителей муниципального образования, выполнять должностные обязанности муниципального служащего и обязательства органа местного самоуправления по обеспечению условий для их реализации.

Муниципальному служащему с его согласия, наряду с выполнением обязанностей по муниципальной должности муниципальной службы, руководитель органа местного самоуправления может поручить другие обязанности по другой муниципальной должности муниципальной службы, если это соответствует его образованию или уровню профессиональной подготовки. При этом размер доплат за совмещение муниципальных должностей муниципальной службы или выполнение обязанностей временно отсутствующего муниципального служащего устанавливается руководителем органа местного самоуправления по согласованию с муниципальным служащим.

2 Ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой

Закон о муниципальной службе 2007 г. содержит ограничения в отношении муниципальных служащих. Перечень ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой, расширен и закреплен по аналогии перечня ограничений и запретов, связанных с государственной гражданской службой. В то же время исключено ограничение на занятие иной оплачиваемой деятельностью. Муниципальный служащий вправе выполнять иную оплачиваемую работу, но только при условии, что это не повлечет конфликт интересов. Следует также отметить, что предельный возраст, установленный для замещения должности муниципальной службы, повышен с 60 до 65 лет. При этом сохранена норма о возможности продления нахождения на муниципальной службе после достижения предельного возраста путем заключения ежегодного договора. Принятым в декабре 2008 г. Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" для всех государственных и муниципальных служащих введена обязанность в письменной форме уведомлять своего непосредственного начальника о возникновении конфликта интересов и принимать меры по недопущению любой возможности его возникновения (ст. 11).

Этим же Федеральным законом на граждан, претендующих на замещение должности государственной или муниципальной службы, включенной в соответствующий перечень, а также на служащих, уже замещающих такие должности, возложена обязанность представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения не только о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, но и о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (ст. 8).

Установлена должностная (служебная) обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к ним каких-либо лиц в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений (ст. 9).

В отношении граждан, ранее замещавших должности государственной или муниципальной службы, входящие в отдельные перечни, введено дополнительное ограничение в течение двух лет после увольнения со службы замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов (ст. 12).

Следует отметить и то, что внесенными Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ изменениями в Федеральные законы от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" на лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации, глав муниципальных образований и местных администраций, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц органов местного самоуправления возложена обязанность по соблюдению и иных запретов, ограничений и обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами.

3 Социальная защита и гарантии при прохождении муниципальной службы

Выступая представителями публичной власти, реализовывая его функции в интересах общества, муниципальные служащие, во-первых, наделены особым правовым статусом, а во-вторых, сами являются представителями этого же общества и, соответственно, нуждаются в защите в процессе выполнения муниципально-служебных обязанностей, по завершении служебной деятельности и выходе на пенсию, при наступлении страховых случаев.

Социальная защита муниципальных служащих является одним из условий антикоррупционной политики государства. Снижая уровень нуждаемости муниципальных служащих до минимума, государство тем самым уменьшает риск коррупционного поведения представителей власти. В то же время, по данным Росстата, заработная плата муниципальных служащих, особенно в сельских поселениях, остается достаточно низкой, что способствует текучести кадров в органах местного самоуправления. Очевидно, что особый правовой статус муниципальных служащих, накладывающий на них определенные ограничения, предполагает и установление особой социальной защиты, которая будет обеспечивать служебный иммунитет муниципального служащего. Кроме того, дополнительные меры социальной защиты направлены на предотвращение конфликтов в процессе муниципальной службы.

Исходя из определения социальной защиты государственных служащих и членов их семей, предлагаемого в литературе, с учетом особенностей прохождения муниципальной службы можно определить социальную защиту муниципальных служащих и членов их семей как комплекс мероприятий государства и муниципального образования, направленных на обеспечение служебного иммунитета муниципальных служащих, охрану от социальных рисков и социальных конфликтов в процессе муниципальной службы, а также систему государственного и муниципального обеспечения и обслуживания служащих и членов их семей после оставления службы в силу государственных и муниципальных обязательств. Исходя из данного определения, можно выделить признаки социальной защиты муниципальных служащих:

специальными субъектами защиты будут выступать муниципальные служащие и члены их семей;

ограничение муниципальных служащих в осуществлении ряда прав и возможностей самозащиты;

сочетание деятельности государства и муниципального образования в деле социальной защиты муниципальных служащих;

охрана служебного иммунитета в процессе муниципальной службы;

предотвращение конфликтов при прохождении муниципальной службы.

Успешное формирование кадрового аппарата органов местного самоуправления возможно только на основе продуманной политики, включающей элементы материальной заинтересованности, строгой дисциплины и стимулирующих выплат муниципальных служащих. В связи с этим социальная защита муниципальных служащих должна строиться на определенных принципах.

Матвеев С.П. предлагает в основе системы материального стимулирования государственных служащих учитывать следующие принципы:

справедливое вознаграждение, учитывающее значимость для общества и государства деятельности государственного служащего, а также уровень ее опасности и степень риска для жизни;

недопустимость ухудшения материального положения государственного служащего;

оптимизация структуры денежного содержания государственного служащего с учетом особенностей вида государственной службы в целях повышения доли оклада денежного содержания в общем объеме оплаты труда;

совершенствование механизма регулярной индексации денежного содержания и социальных выплат государственным служащим, исходя из уровня инфляции с учетом социально-экономических показателей развития государства;

обеспечение заинтересованности государственных служащих в повышении результативности служебной деятельности, достижении установленных целей;

эффективное сочетание материального и нематериального стимулирования государственных служащих с учетом результатов их профессиональной служебной деятельности.

Статья 23 Закона о муниципальной службе устанавливает гарантии, предоставляемые муниципальному служащему, в том числе и в социальной сфере. Муниципальному служащему гарантируются:

) условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей в соответствии с должностной инструкцией;

) право на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания;

) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;

) медицинское обслуживание муниципального служащего и членов его семьи, в том числе после выхода муниципального служащего на пенсию;

) пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью, а также пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;

) обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу муниципального служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей;

) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения муниципальным служащим муниципальной службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей;

) защита муниципального служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, установленных федеральными законами.

При расторжении трудового договора с муниципальным служащим в связи с ликвидацией органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования либо сокращением штата работников органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования муниципальному служащему предоставляются гарантии, установленные трудовым законодательством для работников в случае их увольнения в связи с ликвидацией организации либо сокращением штата работников организации.

Законами субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования муниципальным служащим могут быть предоставлены дополнительные гарантии. В то же время дополнительные гарантии муниципальным служащим могут быть установлены законодательством субъектов РФ, если это не запрещено федеральным законодательством.

Верховный Суд РФ, рассматривая заявление об оставлении без изменения решения Камчатского краевого суда от 11.10.2011, которым удовлетворено заявление о признании частично не действующим Закона Камчатского края от 04.05.2008 № 58 "О муниципальной службе в Камчатском крае", указал, что "Федеральным законом от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ, Трудовым кодексом Российской Федерации не предусмотрена возможность установления нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации дополнительных гарантий для муниципальных служащих при увольнении с муниципальной службы. Установленные оспариваемыми нормами дополнительные гарантии предоставляются после увольнения с муниципальной службы, что не предусмотрено федеральным законодательством и создает преимущества лицам, замещающим муниципальные должности высших, главных и ведущих групп, и выходит за пределы полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации".

Необходимо также отметить, что при установлении дополнительных гарантий для муниципальных служащих на региональном и местном уровне соответствующими нормативными правовыми актами в обязательном порядке должны быть источники, порядок исполнения и порядок передачи финансовых ресурсов, необходимых для предоставления гарантий. Отсутствие указанных положений может явиться основанием для отмены нормативного акта. Данное положение вытекает из ч. 1 ст. 83 Бюджетного кодекса РФ, предусматривающей, что, если принимается закон либо другой нормативный правовой акт, предусматривающий увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, которые до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Сущность гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, в наиболее полном виде проявляется в их содержании. При этом ряд авторов, ссылаясь на действующее законодательство о муниципальной службе, все гарантии, предоставляемые муниципальным служащим, подразделяют на основные, установленные федеральным законодательством, и дополнительные, которые могут быть предоставлены законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований. Однако, как нам представляется, деление гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, на две указанные группы произведено по аналогии с нормами Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", где в статьях 52 и 53 закреплены соответственно основные и дополнительные государственные гарантии гражданских служащих. На самом деле в тексте Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" такого деления прямо не просматривается. Есть лишь норма статьи 23 (п. 3), предусматривающая возможность установления дополнительных гарантий для муниципальных служащих законами субъекта Российской Федерации и уставами муниципальных образований.

Исследователями предложена классификация гарантий для государственных и муниципальных служащих. Так, И.А. Смагина, исходя из содержания прав государственных и муниципальных служащих, разделила всю совокупность установленных законодательством гарантий на три группы: 1) содействующие непосредственному исполнению должностных обязанностей государственного и муниципального служащего; 2) подразумевающие предоставление государственным и муниципальным служащим социально-экономических благ, необходимых для удовлетворения потребностей данной категории работников и условий, обеспечивающих исполнение должностных обязанностей; 3) направленные на создание и укрепление правовой защищенности государственных и муниципальных служащих и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.

При этом к первой группе прав государственных и муниципальных служащих И.А. Смагина отнесла: получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей; посещение в целях исполнения должностных обязанностей в установленном порядке предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности; принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями; внесение предложений по совершенствованию государственной службы в любые инстанции.

В числе второй группы прав: переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета с сохранением денежного содержания на период обучения; условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей; денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; ежегодный оплачиваемый отпуск; медицинское обслуживание его и членов семьи, в том числе после выхода его на пенсию; пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи государственного служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей; обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей; обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им государственной службы.

К третьей группе прав отнесены: продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа его работы, уровня квалификации; ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой государственной (муниципальной) должности государственной (муниципальной) службы, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе;ознакомление со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, приобщение к личному делу своих объяснений; проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство; объединение в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;защита его и членов семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в порядке, установленном федеральным законом; обеспечение сохранности служебной тайны о сведениях, касающихся имущественного положения служащего, поступающих ежегодно в органы государственной налоговой службы; при прекращении государственной (муниципальной) службы в связи с выходом на пенсию сохранение присвоенного государственному (муниципальному) служащему квалификационного разряда; запрет на сбор и внесение в личные дела и реестры служащих сведений об их политической и религиозной принадлежности, о частной жизни государственных (муниципальных) служащих.

Соглашаясь в целом с такой классификацией гарантий, предоставляемых государственным и муниципальным служащим, и их содержанием, следует отметить, что вряд ли при этом целесообразно ориентироваться только на их права. Тем более что гарантии - самостоятельный элемент правового статуса государственных и муниципальных служащих.

Представляется, что далека от совершенства и структура нормативного закрепления гарантий, предоставляемых муниципальным служащим. Речь идет, прежде всего, о положениях главы 6 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", имеющей название "Общие принципы оплаты труда муниципального служащего. Гарантии, предоставляемые муниципальному служащему. Стаж муниципальной службы". Данная глава содержит четыре статьи: "Общие принципы оплаты труда муниципального служащего" (ст. 22), "Гарантии, предоставляемые муниципальному служащему" (ст. 23), "Пенсионное обеспечение муниципального служащего и членов его семьи" (ст. 24), "Стаж муниципальной службы" (ст. 25).

При этом нормы статьи 23, направленные непосредственно на регламентацию содержательной стороны гарантий, на наш взгляд, весьма неполны и дополняются положениями других статей названной главы и не всегда в соответствии с правилами законодательной техники. Так, пункт 2 первой части статьи 23 указанного Федерального закона гарантирует муниципальному служащему право на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания. Однако пункт 1 статьи 22 определяет сущностную характеристику самого денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы (далее - должностной оклад), а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом субъекта Российской Федерации. Не совсем логичным представляется и включение в статью 25 положения о том, что размер ежемесячной надбавки к должностному окладу и размер поощрений за безупречную и эффективную работу муниципального служащего зависит от стажа работы на должностях муниципальной службы.

Аналогичная ситуация имеет место и в нормативном закреплении такой гарантии, как право на отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска (п. 3 ч. 1 ст. 23). Здесь, кроме находящейся в рамках указанной главы Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" статьи 25, устанавливающей, что стаж муниципальной службы прямо влияет на продолжительность ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет, мы имеем дело с положениями главы 5 "Рабочее (служебное) время и время отдыха". Статья 21 этой главы достаточно подробно регулирует вопросы, связанные с продолжительностью и порядком предоставления муниципальному служащему ежегодного оплачиваемого отпуска, ежегодных дополнительных оплачиваемых отпусков, а также отпуска без сохранения денежного содержания.

В равной мере вряд ли можно признать верным положение, при котором положения о пенсионном обеспечении муниципального служащего за выслугу лет и в связи с инвалидностью, а также пенсионное обеспечение членов его семьи в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей (п. 5 ч. 1 ст. 23), весьма подробно конкретизируются в нормах другой статьи (ст. 24), посвященной пенсионному обеспечению муниципального служащего и членов его семьи.

Представляется, что такая конструкция находится в определенном противоречии с общепринятым понятием правового статуса как личности в целом, так и отраслевым статусом муниципального служащего. Да и с точки зрения логики она вряд ли оправданна: гарантии, направленные главным образом на повышение мотивации и эффективности выполнения муниципальными служащими своих прав и должностных обязанностей, текстуально оторваны от положений, закрепляющих такие права и обязанности. Кроме того, гарантии, имеющие одной из своих целей компенсацию ограничений, установленных законодательством в отношении муниципальных служащих, также не находятся в прямой текстуальной связи с перечнем таких ограничений.

С указанных позиций нелогичной представляется и структура ряда учебников и учебных пособий по организации муниципального управления, где сущность и содержание гарантий для муниципальных служащих раскрываются не в главах, посвященных их правовому статусу, а как часть темы об условиях прохождения муниципальной службы. В некоторых случаях вопросы, связанные с освещением гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, вообще не рассматриваются.

В интересах устранения названных противоречий было бы, на наш взгляд, целесообразно положения, регламентирующие содержательную сторону всех элементов правового статуса муниципальных служащих, предельно точно сформулировать в положениях одной главы Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" и соответствующих глав региональных нормативных актов о муниципальной службе.

В связи с тем что ст. 2 Федерального закона от 29.12.2006 № 255-ФЗ "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством" называет муниципальных служащих в качестве специальных субъектов, подлежащих обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, обосновывается необходимость изложить п. 6 ст. 2 Федерального закона от 29.12.2006 № 255-ФЗ "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством" в следующей редакции: "Законодательными, нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации могут устанавливаться и иные выплаты по обеспечению федеральных государственных гражданских служащих, государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, муниципальных служащих на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, финансируемые соответственно за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов".

Предоставляемые муниципальным служащим гарантии позволяют определить ряд задач социальной защиты муниципальных служащих:

компенсация ограничений, объективно обусловленных характером деятельности муниципальных служащих;

материальное и моральное стимулирование служебной деятельности;

нейтрализация объективных и субъективных факторов, препятствующих эффективной служебной деятельности;

обеспечение государственных и муниципальных гарантий в области социальной защиты муниципальных служащих и членов их семей.

4 Ответственность муниципальных служащих

За неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей, совершение проступка, преступления муниципальные служащие несут ответственность в соответствии с российским законодательством. Различают четыре вида ответственности:

) дисциплинарная - налагается за нарушение служебной дисциплины;

) административная - налагается за совершение административных проступков;

) материальная - налагается за причинение материального ущерба;

) уголовная - налагается за совершение должностных преступлений.

Служебная дисциплина заключается в правильном, своевременном, целесообразном и, наконец, законном выполнении всеми муниципальными служащими должностных обязанностей, установленных российским законодательством: федеральными законами, иными нормативными правовыми актами органов государственной власти, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, правилами внутреннего трудового распорядка в муниципальном органе, должностными инструкциями муниципальных служащих и т.д..

Сообразно этому основным видом ответственности муниципальных служащих можно выделить дисциплинарную ответственность, поскольку соблюдение и укрепление служебной (трудовой) дисциплины относятся к важнейшим обязанностям служащего.

Основанием дисциплинарной ответственности является совершение дисциплинарного проступка (должностного проступка), т.е. неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей (ст. 192 ТК РФ). В соответствии с Трудовым кодексом РФ применяются такие виды дисциплинарных взысканий, как замечание, выговор, увольнение. Законодателем могут быть предусмотрены и другие дисциплинарные взыскания, не установленные Трудовым кодексом Российской Федерации, но нашедшие свое закрепление в федеральных законах. Так, например, законодательством о муниципальной службе предусмотрены такие взыскания, как направление на внеочередную переаттестацию, понижение в должности, лишение квалификационного разряда.

Конкретные составы дисциплинарных правонарушений (например, несоблюдение правил внутреннего трудового распорядка, опоздание, отсутствие на рабочем месте и т.п.) устанавливаются в Трудовом кодексе РФ, федеральных законах и законах субъектов Федерации.

За совершение дисциплинарного проступка на муниципального служащего могут налагаться следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, увольнение с муниципальной службы.

Кодекс РФ об административных правонарушениях дополнен рядом норм, значительно усиливающих ответственность должностных лиц, а также государственных и муниципальных служащих за нарушение установленного законодательством порядка работы с обращениями граждан, оказания государственных и муниципальных услуг. В частности, ст. 5.59 КоАП РФ (введена Федеральным законом от 11 июля 2011 г. № 199-ФЗ) предусматривает наложение на должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления административного штрафа в размере от 5 тысяч до 10 тысяч рублей за нарушение установленного законодательством РФ порядка рассмотрения обращений граждан. Статьей 5.63 КоАП РФ (введена Федеральным законом от 3 декабря 2011 г. № 383-ФЗ) предусмотрено наложение административных штрафов за нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг сотрудниками многофункциональных центров (МФЦ) и иных организаций, в том числе ч. 3 ст. 5.63 - наложение административного штрафа в размере от 20 тысяч до 30 тысяч рублей на должностное лицо, наделенное полномочиями по рассмотрению жалоб на нарушение порядка предоставления государственной или муниципальной услуги, порядка или сроков рассмотрения жалобы либо незаконный отказ или уклонение указанного должностного лица от принятия ее к рассмотрению.

Основанием уголовной ответственности должностного лица местного самоуправления может являться только совершение им деяния, содержащего признаки состава преступления, предусмотренного Уголовным кодексом Российской Федерации (далее - УК РФ). Их перечень содержится в гл. 30 УК РФ "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления". Особенностью этой категории преступлений является то, что их субъектом выступает должностное лицо. Эта глава включает в себя статьи, содержащие составы преступлений, наличие которых в деяниях (действиях) должностных лиц местного самоуправления влечет наступление уголовной ответственности. К ним относятся злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, неправомерный отказ в предоставлении информации, незаконное участие в предпринимательской деятельности, получение взятки, служебный подлог, халатность.

Закон не дает общего определения должностного преступления. Это понятие было разработано доктриной уголовного права. Основными признаками должностного преступления признавались совершение общественно опасных действий должностным лицом вопреки интересам службы, причинение вреда охраняемым законом интересам государства, общества или отдельных граждан.

Материальная ответственность состоит в возмещении виновным служащим причиненного им имущественного ущерба или вреда. Она не исключает одновременного привлечения виновного лица к дисциплинарной ответственности.

Специального нормативного правового акта о материальной ответственности муниципальных служащих нет. Они несут материальную ответственность в таком же порядке, как и лица, не относящиеся к служащим, в соответствии с Трудовым кодексом РФ (гл. 39).

Исполнение установленных законом обязанностей, равно как и осуществление прав, продиктовано прежде всего высокой сознательностью граждан, должностных лиц аппарата органов государственной власти и местного самоуправления.

Но пока существует государство и право, необходимо принуждение по отношению к тем, кто не подчиняется закону. Таким образом, ответственность выступает важнейшим средством обеспечения законности, обеспечения исполнения обязанности.

Заключение

Практика работы муниципальных служащих должна базироваться на позитивных принципах муниципального управления. В связи с этим существенно повышается роль правового инструмента, с помощью которого реализуются функции муниципальной власти, - муниципальной службы. Успешное и эффективное функционирование муниципальных органов возможно только благодаря высокопрофессиональной деятельности муниципальных служащих, обладающих необходимыми деловыми, моральными качествами, позволяющими добросовестно, с полной отдачей реализовывать публично-властные функции.

Укрепляя правовой статус муниципальных служащих, включая соответствующий уровень их социальной защиты, государство и муниципальное образование решают важнейшую задачу по укреплению доверия общества как к государству в целом, так и к властным структурам на местном уровне. Достойно оплачиваемые, высокомотивированные муниципальные служащие являются необходимым инструментом муниципального образования в решении вопросов местного значения. Их правомерная и социально направленная муниципальная деятельность получает легитимную оценку населения, что является чрезвычайно важным в условиях перехода к рыночным отношениям, для решения жизненно важных и насущных проблем жителей конкретной территории.

Обоснована целесообразность включения в Закон о муниципальной службе специальной главы, посвященной социальной защите муниципальных служащих.

В условиях действующей административной системы деятельность чиновника как вид деятельности сама по себе является средством нравственного развития личности, формирования у служащего социально значимых нравственных идеалов и ценностных ориентаций. Структура органа власти, правовой статус муниципального служащего, правовой режим привлечения к ответственности должны исключать возможность безнравственного, аморального поведения чиновника. Возможность же безнравственного поведения возникает там, где, во-первых, к личности предъявляются реально невыполнимые требования, во-вторых, где эти требования игнорируют реально действующие мотивы, и, в-третьих, где юридическая ответственность носит "позитивный характер", максимально гарантируя если и не полную безответственность чиновника, то, по крайней мере, возможность ее минимизации, с учетом характера личных связей с непосредственными руководителями, представителями региональных и федеральных властей.

Именно поэтому в качестве необходимого условия для формирования нравственности, призванной помочь муниципальному чиновнику систематизировать моральные ценности и вывести их на уровень мировоззрения, необходимо закрепить чувство социальной ответственности чиновника на муниципальном уровне жестким режимом четкого механизма привлечения к юридической ответственности за нарушения действующего законодательства.

Список использованной литературы

1.Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 // Собрание законодательства РФ. 2009. № 4. Ст. 445.

2.Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от 28.12.2013) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3; Российская газета. № 296. 31.12.2013.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 28.12.2013) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

Федеральный закон от 21.11.2011 № 329-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции" // Собрание законодательства РФ. 2011. № 48. Ст. 6730.

Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (ред. от 29.12.2012) // Собрание законодательства РФ.2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.

Федеральный закон от 29.12.2006 № 255-ФЗ "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством" (ред. от 29.12.2012) // Собрание законодательства РФ. 2007. № 1 (1 ч.). Ст. 18.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ред. от 25.12.2012) // Собрание законодательства РФ.2003. № 40. Ст. 3822.

Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ред. от 25.12.2012) // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

Национальная стратегия противодействия коррупции, утв. Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 // Собрание законодательства РФ. 2010. № 16. Ст. 1875.

Определение Верховного Суда РФ от 21.12.2011 № 60-Г11-15 «Об оставлении без изменения решения Камчатского краевого суда от 11.10.2011, которым удовлетворено заявление о признании частично недействующим Закона Камчатского края от 04.05.2008 № 58 "О муниципальной службе в Камчатском крае» // СПС Консультант Плюс. 2013.

Определение Верховного Суда РФ от 27.08.2008 № 1-Г08-58 «Об оставлении без изменения решения Архангельского областного суда от 3 июня 2008 года, которым удовлетворено заявление о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 2 статьи 24 областного Закона от 16 апреля 1998 года № 68-15-ОЗ "О муниципальной службе в Архангельской области» // СПС Консультант Плюс. 2013.

Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М., 2008. 816 с.

Белоусова Е.В. Муниципальное право Российской Федерации: Курс лекций. СПб., 2013. 148 с.

Волкова В.В. О юридической ответственности муниципальных служащих // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 1. С.35.

Ежевский Д.О. Правовые основы прохождения муниципальной службы в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2010. № 3. С. 57 - 73.

Игнатов В.Г. Государственная и муниципальная служба России: история и современность: Учебное пособие. Ростов н/Д: Феникс, 2010. 400 с.

Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2009. 328 с.

Кабашов С.Ю. Организация муниципальной службы: Учебник. М.: Инфра-М, 2010. 478 с.

Кирьянов А.Ю. Социальная защита муниципальных служащих: проблемы правового регулирования и практика применения законодательства // Социальное и пенсионное право. 2012. № 4. С. 9 - 15.

Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное // Государство и право. 2003. № 1. С. 32-36.

Котельникова Е.А. Административное право: Учеб.пособие. 2-е изд., доп. и перераб. Ростов-на-Дону, 2003. 346 с.

Куликова Л.В. Гарантии как элемент правового статуса муниципальных служащих // Новый юридический журнал. 2012. № 2. С. 40 - 47.

Малышева М.Н. Правовая природа муниципальной службы и правовое положение муниципального служащего в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2011. № 5. С. 48 - 52.

Матвеев С.П. Социальная защита государственных служащих: теоретические основы построения системы, практика осуществления и проблемы административно-правового регулирования: Автореф. дис. ... д.ю.н. Воронеж, 2011. 47 с.

Михнева С.В. Правовой статус муниципального служащего в России (Нижневолжский регион): Дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2003. 223 с.

Наквасина Г.А. Муниципальная служба в Российской Федерации. (Проблемы конституционно-правового регулирования): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. 142 с.

Осиночкина Е.В. Правовой статус муниципальных служащих: становление, понятие и механизм реализации: Дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2006. 136 с.

Пономарев А.А. Критерии унификации административных запретов и ограничений в деятельности публичных лиц // Законность. 2012. № 8. С. 46 - 48.

Смагина И.А. Гарантии как элемент административно-правового статуса государственного и муниципального служащего: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2002. 190 с.

Соболева Л.Б. Исполнительные органы местного самоуправления: особенности правовой природы и статуса: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. 204 с.

Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 томах. Т. 2. М., 2006. 650 с.

Тюрина С.Ю., Борисов Н.И. Обращения граждан как инструмент повышения эффективности взаимодействия населения и власти: нормативно-правовое регулирование и практика // Административное и муниципальное право. 2012. № 10. С. 12 - 19.

Цабрия Д.Д. Статус органов управления // Советское государство и право. 1978. № 2. С. 126- 131.

Юридическая энциклопедия / Под ред. Тихомирова М.Ю. М., 2007. 717 с.

Репетиторство

Нужна помощь по изучению какой-либы темы?

Наши специалисты проконсультируют или окажут репетиторские услуги по интересующей вас тематике.
Отправь заявку с указанием темы прямо сейчас, чтобы узнать о возможности получения консультации.

В широком смысле термин "муниципальная служба " обозначает совокупность людей, находящихся на службе муниципальных образований (органов и учреждений - юридических лиц публичного права), в узком смысле - сотрудников аппарата органов местного самоуправления, наделенных соответствующим статусом. Этот статус следует отличать от понятия муниципальной должностиПроблемы совершенствования муниципальной службы в России. Монография/Коллектив авторов: С.Н. Братановский, А.Е. Епифанов, В.А. Санеев. 2007.С. 58. .

Под муниципальной службой в Законе о муниципальной службе понимается профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

Муниципальные должности делятся на:

выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также на основании решений представительных или иных выборных органов местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;

иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора.

Законодатель рассматривает как муниципальную службу только профессиональную деятельность на так называемых иных муниципальных должностях. Профессиональная деятельность главы муниципального образования, иных выборных лиц местного самоуправления, депутатов под понятие муниципальной службы не подпадает. Здесь должны действовать особые акты. Помимо понятий "муниципальная служба", "муниципальная должность" законодатель вводит понятие "муниципальный служащий".

Муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, достигший 18-летнего возраста, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

Еще до принятия Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ. в целях определения правового статуса муниципальной службы, обеспечения закрепления кадров муниципальных служащих, повышения их квалификации, усиления ответственности и улучшения социальной защиты субъекты Федерации регулировали эту сферу деятельности различными нормативными актами Это были законы о муниципальной службе, законы о муниципальных должностях и муниципальной службе. . Например, Закон Московской области "О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области" Закон Московской области от 31 июля 1997 г. N 42/97-ОЗ "О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области" (принят решением Московской областной Думы 16 июля 1997 г. N 8/142), с изм. от 11 февраля 1999 г. N 4/99-ОЗ // Вестник Московской областной Думы. 1997. N 10. регулировал деятельность муниципальных служащих в области. До принятия законов данные правоотношения регулировались временными положениями Например, см. Положение от 26 декабря 1995 г. N 103 "О муниципальной службе в г. Хабаровске" // Правовая база КонсультантПлюс. . Принимались также акты, регулирующие отдельные сферы деятельности муниципальных служащих, организацию их деятельности.

На муниципальной службе могут находиться граждане РФ и граждане иностранных государств - участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе. Иностранные граждане признаны субъектом отношений, связанных с муниципальной службой, впервые. По действовавшему ранее Федеральному закону "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" на муниципальной службе могли состоять только граждане РФ.

К числу муниципальных служащих не отнесены депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса. Это - лица, замещающие муниципальные должности. Их правовое положение устанавливается федеральным законодательством, законодательством субъектов РФ, актами муниципальных образований.

Муниципальная служба - это вид публичной службы. Норма о том, что нанимателем муниципального служащего выступает публично-правовое лицо - муниципальное образование, подтверждает это положение. Данное положение также введено впервые. В действовавшем ранее законодательстве не было упоминаний о нанимателе муниципального служащего.

Вместе с тем эта идея последовательно не проведена. На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными Законом о муниципальной службе. Таким образом, статус муниципального служащего находится и под влиянием частного права. Представляется, что такое положение носит временный характер. Как считают исследователи, в правовом регулировании муниципальной службы будут укрепляться публично-правовые начала. Влияние норм частного права на регулирование отношений муниципальной службы постепенно будет ослабевать Глушко Е.К. Правовое регулирование муниципальной службы в Российской Федерации // "Центр публично-правовых исследований", 2007.С. 2. .

В отношения с муниципальными служащими или гражданами, поступающими на муниципальную службу, вступает не сам наниматель, которым является публично-правовое образование, а его представитель, которым может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования и иные уполномоченные лица.

Должности муниципальной службы устанавливают круг обязанностей муниципального служащего, его права и ответственность.

Закон о муниципальной службе не предусматривает возможности прохождения муниципальной службы не на должностях. Вместе с тем в соответствии с ч.2 ст.10 данного Закона в органах местного самоуправления, избирательных комиссиях муниципальных образований могут работать также и лица, не являющиеся муниципальными служащими. Смысл этого положения Закона состоит в разграничении правового статуса лиц, осуществляющих публичные функции, и лиц, которые таких функций не осуществляют, они состоят в трудовых отношениях, являющихся по своей природе частноправовыми.

На таких лиц действие Закона о муниципальной службе не распространяется. Их трудовые функции связаны с обеспечением деятельности органов местного самоуправления и избирательных комиссий муниципальных образований, и регулируются исключительно Трудовым кодексом РФ.

Должности муниципальной службы подразделяются на пять групп: высшие, главные, ведущие; старшие, младшие. Таким образом, в названном Законе установлена классификация, аналогичная той, которая продолжительное время применяется на государственной службе. Деление муниципальных должностей на группы осуществлено впервые. В действовавшем ранее Федеральном законе "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" классификация муниципальных должностей муниципальной службы не была проведена. Деление должностей муниципальной службы на группы позволит дифференцировать должностные обязанности муниципальных служащих, а также условия их денежного содержания. Группы должностей будут использоваться при составлении реестров должностей муниципальной службы в субъектах РФ.

Правовой статус муниципального служащего составляют связанные со служебной деятельностью права, обязанности, ограничения и запреты.

Правовое положение муниципального служащего имеет значительное сходство со статусом государственного гражданского служащего, закрепленным Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Закон содержит несколько новых положений, касающихся правового положения муниципального служащего. Так, по действовавшему ранее Федеральному закону "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" муниципальному служащему запрещалось заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности (п.1 ч.1 ст.11). В Законе о муниципальной службе такого запрета нет.

Для реализации права заниматься иной оплачиваемой работой муниципальный служащий должен соблюсти ряд условий:

· письменно уведомить представителя нанимателя о своем намерении;

· выполнять иную оплачиваемую деятельность только во внерабочее время;

· не допускать возникновения конфликта интересов.

Впервые о конфликте интересов на публичной службе было упомянуто в законодательстве о государственной службе - Федеральном законе от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Муниципальный служащий обязан сообщать представителю нанимателя (работодателю) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта.

Конфликт интересов - это ситуация, при которой личная заинтересованность муниципального служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования (ч.2 ст.11 Закона о муниципальной службе).

Однако способы урегулирования конфликта интересов на муниципальной службе названным Законом по сути дела не установлены, что вряд ли оправданно.

Муниципальному служащему запрещается выполнять неправомерные поручения, под которыми следует понимать поручения, предполагающие совершение действий, нарушающих законы или иные нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов, муниципальные правовые акты, а также действий, выходящих за пределы должностных полномочий муниципального служащего Проблемы совершенствования муниципальной службы в России: монография/Коллектив авторов: С.Н. Братановский, А.Е. Епифанов, В.А. Санеев. М., 2007.С. 79. .

Муниципальный служащий обязан письменно обосновать неправомерность поручения и в случае подтверждения поручения руководителем письменно отказаться от его выполнения. Если в результате выполнения неправомерного поручения муниципальный служащий совершил уголовное преступление, административное правонарушение или дисциплинарный проступок, то он привлекается к соответствующему виду юридической ответственности. Это положение включено в Закон о муниципальной службе впервые.

Для поступления на муниципальную службу требуется достижение минимального возраста - 18 лет, владение русским (государственным) языком и соответствие квалификационным требованиям, установленным для замещения должностей муниципальной службы. Кроме того, должны отсутствовать установленные Законом о муниципальной службе обстоятельства, исключающие поступление на муниципальную службу и нахождение на муниципальной службе.

Статус муниципального служащего возникает после заключения трудового договора и вступления в силу акта представителя нанимателя о назначении на должность муниципальной службы. Это правило действует и в том случае, когда должность муниципальной службы замещается по конкурсу. Сторонами трудового договора при поступлении на муниципальную службу являются муниципальный служащий и представитель нанимателя (работодатель).

По общему правилу трудовой договор с муниципальными служащими носит бессрочный характер. Заключение срочного трудового договора допускается только в случаях, прямо указанных в действующем трудовом законодательстве (ст. ст.58, 69 ТК РФ). Трудовой договор, заключенный на определенный срок с нарушением трудового законодательства, считается заключенным на неопределенный срок Трудовое право России / Под ред. С.П. Маврина, Е.Б. Хохлова. М., 2006.С. 291. .

Одним из способов замещения вакантной должности является конкурс, который призван обеспечить равный доступ граждан к муниципальной службе независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений. Конкурс - не единственный способ замещения должности муниципальной службы. Он применяется наряду с назначением. Положение о конкурсе на замещение должности муниципальной службы включено в Закон о муниципальной службе впервые. Действовавший ранее Закон об основах муниципальной службы не содержал норм, посвященных конкурсу.

В соответствии с названным Законом на муниципальной службе проводятся аттестации. Аттестация представляет собой проверку квалификации, уровня знаний работника, отзыв о его способностях, деловых и иных качествах. В результате проведенной аттестации делается вывод о соответствии (несоответствии) работника замещаемой должности. Аттестации проводятся периодически. По сложившейся практике оптимальный срок проведения аттестаций колеблется от двух до четырех лет.

Аттестацию проходят все муниципальные служащие, независимо от замещаемых должностей. Исключение составляют отдельные категории, перечисленные в Законе о муниципальной службе (замещающие должности муниципальной службы менее одного года; достигшие возраста 60 лет; беременные женщины; находящиеся в отпуске по беременности и родам или в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет; замещающие должности муниципальной службы на основании срочного трудового договора (контракта)).

Гражданин не может быть принят на муниципальную службу после достижения им возраста 65 лет - предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы.

Помимо гарантий, предоставляемых всем работникам Трудовым кодексом РФ, муниципальному служащему также гарантируются:

1) условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей в соответствии с должностной инструкцией;

2) медицинское обслуживание муниципального служащего и членов его семьи, в том числе после выхода муниципального служащего на пенсию;

3) пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью, а также пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;

5) обязательное государственное страхование и социальное страхование;

6) защита муниципального служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами и иные гарантии.

За совершение дисциплинарного проступка - неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей - представитель нанимателя (работодатель) имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; увольнение с муниципальной службы по соответствующим основаниям. Порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий определяется трудовым законодательством.

Как видно, особенностью привлечения муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности выступает то, что муниципальный служащий, допустивший дисциплинарный проступок, может быть временно (но не более чем на один месяц) отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится муниципальным правовым актом.

Дисциплинарное взыскание применяется к служащему на основании соответствующего приказа (распоряжения) должностного лица, наделенного правом привлекать к дисциплинарной ответственности. На практике таким правом обычно наделяются руководители органов местного самоуправления. Указанные должностные лица могут делегировать это полномочие другим лицам, например руководителю подразделения по работе с кадрами, однако увольнение как меру дисциплинарного взыскания может применять только то лицо, которое наделено правом приема на работу и увольнения с работы Комментарий к Федеральному закону "О муниципальной службе в Российской Федерации" / Под ред. С.Е. Чаннова. М., 2007.С. 89. .

Правовой статус муниципального статуса определяется Конституцией РФ, законами об общих принципах организации местного самоуправления, об основах муниципальной службы и др., конституциями (уставами), законами субъектов РФ, а также уставами и иными нормативными правовыми актами муниципальных образований.

Ядром правового статуса муниципального служащего являются его права и обязанности. Они закрепляются уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

При этом следует учитывать, что Закон об основах муниципальной службы не содержит конкретного перечня прав и обязанностей муниципального служащего. В соответствии с разграничением полномочий в сфере правового регулирования муниципальной службы этот перечень устанавливается в законодательстве субъектов Федерации о муниципальной службе. Однако он не является исчерпывающим, закрытым. Муниципальному служащему могут быть предоставлены иные права, возложены на него иные обязанности нормативными правовыми актами муниципальных образований. Конечно, эти акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральными законам, законам субъектов Федерации.

Права муниципального служащего, закрепляемые законами субъектов Федерации, являются общими для всех муниципальных служащих независимо от занимаемой должности. К ним относятся прежде всего те права, которые необходимы муниципальному служащему для осуществления им своих должностных полномочий.

Должностные полномочия служащего производны от задач и функций органа местного самоуправления, его полномочий, обеспечить исполнение которых и призвана муниципальная служба. Должностные полномочия муниципальных служащих устанавливаются нормативными правовыми актами муниципальных образований (положения, должностные инструкции и т.д.).

С целью осуществления муниципальным служащим своих должностных полномочий ему гарантируются следующие общие права:

а) знакомиться с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой должности, критерии оценки качества работы;

б) требовать обеспечения организационно-технических условий, необходимых для осуществления своих должностных полномочий;

в) получать в установленном порядке от государственных органов и органов местного самоуправления, а также от организаций независимо от форм собственности необходимой для исполнения должностных полномочий информации и материалов;

г) принимать (участвовать в подготовке) решений в соответствии со своими должностными обязанностями и др.

К общим правам муниципальных служащих относятся также права, связанные с организацией муниципальной службы, с ее прохождением.

Муниципальный служащий вправе:

а) вносить предложения по совершенствованию муниципальной службы;

б) знакомиться со всеми материалами своего личного дела;

в) требовать служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство;

г) добиваться продвижения по службе, увеличения размера денежного содержания с учетом результатов работы, уровня квалификации, стажа работы и служебных заслуг;

д) повышать квалификацию, переподготовку (переквалификацию) за счет средств местного бюджета;

е) участвовать в конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной или государственной службы;

ж) выходить в отставку и др.

Обязанности, также закрепляемые законами субъектов Федерации и распространяющиеся на всех муниципальных служащих данного субъекта Федерации, как и их права, призваны обеспечить эффективное осуществление муниципальным служащим своих должностных полномочий.

Муниципальный служащий обязан:

а) обеспечивать соблюдение и реализацию Конституции РФ, федеральных законов, конституцию (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации, нормативных правовых актов соответствующего муниципального образования;

б) при осуществлении своих задач и функций не выходить за пределы предоставленных ему полномочий;

в) обеспечивать соблюдение и защиту прав и свобод граждан;

г) исполнять распоряжения вышестоящих руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий;

д) поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения должностных полномочий;

е) соблюдать установленные правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции и порядок работы со служебной информацией;

ж) хранить государственную и иную охраняемую законом тайну; не разглашать сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан и др.

Муниципальные служащие как граждане Российской Федерации обладают всей полнотой прав, свобод, обязанностей, которые признаются Конституцией РФ и федеральными законами.

Однако следует иметь в виду, что с муниципальной службой связаны определенные ограничения, которые устанавливаются Законом об основах муниципальной службы (ст. 11).

Как известно, ст. 55 Конституции РФ предусматривает возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Вместе с тем такие ограничения могут быть установлены только в федеральном законе.

Муниципальный служащий не вправе:

1) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;

2) быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, депутатом законодательного (представительного) органа

субъекта Федерации, депутатом представительного органа местного самоуправления, членом иных выборных органов местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления;

3) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

4) состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено законом или если в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, в котором он состоит на муниципальной службе либо который непосредственно подчинен или подконтролен ему;

6) использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое имущество и служебную информацию;

7) получать гонорары за публикации и выступления в качестве муниципального служащего;

8) получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением им должностных обязанностей;

9) выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе по договоренности органов местного самоуправления муниципального образования с органами местного самоуправления других муниципальных образований, а также с органами государственной власти и органами местного самоуправления иностранных государств, международными и иностранными некоммерческими организациями;

10) принимать участие в забастовках;

11) использовать свое служебное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений.

Закон также запрещает муниципальным служащим образовывать в органах местного самоуправления структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений, за исключением профессиональных союзов. Он обязывает муниципального служащего передавать в доверительное управление под гарантию муниципального образования на время прохождения муниципальной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Федерации.

При этом муниципальный служащий ежегодно в соответствии с федеральным законом, а также гражданин при поступлении на муниципальную службу обязаны представлять в органы государственной налоговой службы сведения о полученных ими доходах и об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, которые являются объектами налогообложения.

К правовым нормам, закрепляющим правовой статус муниципального служащего, относятся нормы, устанавливающие основания, виды и порядок применения поощрений муниципального служащего. Они содержатся в правовых актах муниципальных образований, принимаемых в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Федерации.

Закон об основах муниципальной службы не устанавливает конкретные виды поощрений и порядок их применения. Законы субъектов Федерации о муниципальной службе содержат нормы, которые определяют основания, виды и порядок применения поощрений муниципального служащего. При этом за муниципальными образованиями признается право предусматривать и другие виды поощрений муниципальных служащих. Так, в соответствии с Законом Новгородской области от 16 октября 1997 г. «О муниципальной службе в Новгородской области» основаниями для поощрения муниципального служащего являются:

а) успешное и добросовестное исполнение муниципальным служащим должностных обязанностей;

б) продолжительная и безупречная служба;

в) выполнение заданий особой важности и сложности. Закон устанавливает следующие виды поощрений:

1)благодарность;

2) единовременное денежное поощрение;

3) объявление благодарности с денежным поощрением;

4) награждение ценным подарком;

5) награждение Почетной грамотой органов местного самоуправления или администрации области;

6) представление к награждению государственными наградами Российской Федерации.

Закон допускает возможность выплаты денежного вознаграждения в связи с юбилеями и выслугой лет на муниципальной службе.

Размеры и порядок поощрения устанавливаются нормативными правовыми актами муниципальных образований. Законами субъектов РФ кроме перечисленных выше поощрений могут быть предусмотрены и другие: внеочередное присвоение квалификационного разряда; присвоение почетного звания и др.

Успешная и эффективная деятельность муниципальных служащих стимулируется не только системой поощрений муниципальных служащих, но и системой гарантий, устанавливаемой федеральными законами, законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований.

Закон об основах муниципальной службы гарантирует муниципальному служащему;

1) условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей. Речь идет прежде всего об организационно-технических условиях, необходимых служащему для нормальной работы;

2) денежное содержание и иные выплаты. Размер должностного оклада, размеры и порядок установления надбавок и иных выплат к должностному окладу муниципального служащего определяются нормативными актами органов местного самоуправления в соответствии с законами субъекта РФ. Так, в соответствии с Законом Московской области от 9 июня 1997 г. «О системе оплаты труда лиц, занимающих муниципальные должности и замещающих должности муниципальной службы в Московской области» к должностному окладу муниципального служащего устанавливаются следующие надбавки: а) компенсационные выплаты (надбавки, связанные с особыми условиями труда и режимом работы); б) стимулирующие выплаты (доплаты к окладу за высокий уровень профессиональной квалификации, новаторство и т.п.); в) социальные выплаты (доплаты на лечение, отдых, проезд).

Для определения должностного оклада муниципальных служащих в Московской области введена классификация муниципальных образований в зависимости от численности населения, проживающего на территории конкретного муниципального образования. Должностной оклад устанавливается в соответствии с таблицей коэффициентов должностных окладов. Размер среднемесячной заработной платы, применяемый для расчета должностных окладов в текущем календарном году, устанавливается не позднее

1 сентября предшествующего календарного года постановлением губернатора Московской области по данным областного Комитета государственной статистики о среднемесячной заработной плате в области по состоянию на 1 июля предшествующего календарного года;

3) ежегодный оплачиваемый отпуск. Закон устанавливает ежегодный оплачиваемый отпуск муниципальному служащему продолжительностью не менее 30 календарных дней. Вместе с тем для отдельных категорий муниципальных служащих федеральными законами и законами субъектов РФ может устанавливаться ежегодный оплачиваемый отпуск большей продолжительности.

За выслугу лет муниципальному служащему предоставляется также дополнительный оплачиваемый отпуск в порядке и на условиях, определяемых федеральными законами и законами субъектов РФ. Муниципальному служащему может быть предоставлен отпуск без сохранения заработной платы на срок не более одного года, если иное не предусмотрено федеральным законом;

4) медицинское обслуживание его и членов его семьи, в том числе после выхода его на пенсию;

5) пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов его семьи в случае смерти муниципального служащего, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей. Закон распространяет на муниципального служащего в области пенсионного обеспечения в полном объеме права государственного служащего в Российской Федерации, устанавливаемые федеральными законами и законами субъекта Федерации. При этом определение размера государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным законом субъекта Федерации соотношением муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного служащего по соответствующей государственной должности.

В случае смерти муниципального служащего, связанной с исполнением им должностных обязанностей, в том числе наступившей после увольнения его с муниципальной службы, члены семьи умершего имеют право на получение пенсии по случаю потери кормильца в порядке, определяемом федеральным законом.

Закон также приравнивает стаж муниципальной службы муниципального служащего к стажу государственной службы государственного служащего.

Время работы на муниципальных должностях муниципальной службы засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной службе.

В стаж муниципальной службы муниципального служащего согласно закону включается время работы на муниципальных должностях муниципальной службы, выборных муниципальных должностях и государственных должностях.

Включение в стаж муниципальной службы иных периодов трудовой деятельности осуществляется в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ;

6) обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением должностных обязанностей, а также обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения муниципальной службы или после ее прекращения, но наступившей в связи с исполнением должностных обязанностей;

7) защиту членов его семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей. Порядок такой защиты устанавливается законами.

Муниципальному служащему предоставляются также в соответствии с законом гарантии в случае ликвидации органа местного самоуправления, сокращения штата работников данного органа. Данные гарантии установлены законодательством о труде для работников в случае их увольнения в связи с ликвидацией предприятий, учреждений, организаций, сокращения штата работников.

Законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований могут быть предусмотрены дополнительные гарантии для муниципального служащего.

Замещение лицом должности муниципальной службы означает распространение на него не только соответствующих полномочий и гарантий, но и ответственности, ибо за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на него могут налагаться дисциплинарные взыскания. Данные взыскания предусматриваются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта РФ.

За должностной проступок на муниципального служащего могут налагаться следующие дисциплинарные взыскания: а) замечание; б) выговор; в) строгий выговор; г) предупреждение о неполном служебном соответствии; д) увольнение.

Взыскания могут налагаться руководителем, обладающим правом назначения муниципального служащего на должность муниципальной службы.

В случаях и в порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Федерации, муниципальный служащий несет ответственность за действия и решения, нарушающие права и законные интересы граждан.

Законы субъектов Федерации устанавливают действия муниципального служащего при получении неправомерного распоряжения. Так, Закон Московской области «О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области» закрепляет, что муниципальный служащий в случае сомнения в правомерности полученного им для исполнения распоряжения обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному руководителю, руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. Вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, обязаны подтвердить или отменить в письменной форме обжалуемое распоряжение. В случае письменного подтверждения обжалуемого распоряжения муниципальный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение влечет административную или уголовную ответственность.

Ответственность за исполнение муниципальным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель.

Ст.3 ФЗ О муниципальной службе в РФ устанавливает, что поступление на муниципальную службу осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Правовое положение муниципального служащего определяется в федеральном законодательстве (Конституция РФ, Законы и др.), в законах и нормативно-правовых актах субъектов Федерации, а также в уставах и иных правовых актах муниципальных образований. // Возможность физического лица вступать в качестве муниципального служащего в административно-правовые отношения, быть носителями конкретных юридических прав и обязанностей по муниципальной службе связана с наличием у него правового качества, которое называется правосубъектность.

Правосубъектность муниципального служащего возникает с момента замещения (назначения на должность) им определенной муниципальной должности и составляет основу правового статуса муниципального служащего, который включает в себя три основных элемента: права, обязанности и ответственность и дополнительных - ограничения и гарантии. Основной правового статуса муниципального служащего являются его права и обязанности. Согласно разграничению полномочий в сфере регулирования муниципальной службы федеральные законы не содержат их конкретного перечня, он устанавливается законодательством субъектов Федерации. При этом надо иметь в виду, что он не является исчерпывающим, а определяет только основные из них. Дополнительно к ним муниципальные образования в своих уставах могут отражать и другие права и обязанности исходя из местных условий и традиций, специфики муниципального образования (экономическое развитие, специализация экономики) и других факторов. Административно-правовой статус муниципального служащего имеет свои особенности:

1) права и обязанности муниципального служащего устанавливаются в пределах компетенции органа местного самоуправления;
2) носит производный характер - деятельность муниципального служащего подчинена осуществлению задач и функций органа местного самоуправления, в котором он проходит службу;
3) права и обязанности обладают единством - права являются и обязанностью и должны осуществляться в интересах населения муниципального образования и государства;
4) предписания муниципальных служащих обязательны для исполнения на территории данного муниципального образования всеми физическими и юридическими лицами, независимо от их организационно-правовой формы и их форм собственности;
5) реализация прав и обязанностей гарантируется государством;
6) ограничения общегражданских прав и особая дополнительная ответственность направлена на повышение эффективности муниципальной службы.

Содержание правового положения муниципального служащего характеризуется общегражданскими (муниципальные служащие пользуются всеми правами и свободами и несут обязанности наравне со всеми гражданами) и служебными правами и обязанностями. Должностные обязанности муниципального служащего являются производными от задач, функций и полномочий органа местного самоуправления, обеспечить исполнение которых и должна муниципальная служба.Порядок заключения, изменения и прекращения трудового договора регулируется разделом III ТК РФ.

Прежде всего, отметим, что сторонами трудового договора о приеме на работу муниципального служащего являются: наемный работник - муниципальный служащий, наниматель - муниципальное образование. От имени муниципального образования полномочия нанимателя осуществляет работодатель. Работодателем может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя), в соответствии со структурой органов местного самоуправления и иных муниципальных органов, определенной в уставе муниципального образования. Таким образом, трудовой договор с муниципальным служащим - это соглашение между работодателем (муниципальным органом) и муниципальным служащим, по которому муниципальный служащий обязуется исполнять служебные обязанности по муниципальной должности муниципальной службы и подчиняться внутреннему трудовому распорядку, а работодатель обязуется выплачивать денежное содержание муниципальному служащему и обеспечивать условия, предусмотренные законодательством о труде, муниципальной службе РФ и субъектов РФ и соглашением сторон.

Требования к порядку заключения трудового договора содержатся в гл.11 ТК РФ. Прием на работу производится по принципу подбора кадров по деловым качествам.

Прием на муниципальную службу осуществляется, как правило, в форме назначения. Трудовой договор с лицом заключается после издания уполномоченным должностным лицом приказа (распоряжения) о назначении на вакантную должность. После этого заключается либо договор на неопределенный срок (без указания срока) либо срочный трудовой договор на срок не более пяти лет.

На муниципальную службу вправе поступать граждане, достигшие 18-летнего возраста, владеющие государственным языком РФ и соответствующие квалификационным требованиям.

Гражданин, поступающий на муниципальную службу, при заключении договора о прохождении муниципальной службы и замещении должности муниципальной службы или муниципальный служащий при заключении служебного договора о замещении должности муниципальной службы обязуется исполнять должностные обязанности, соблюдать требования служебного поведения и действующие в органе местного самоуправления правила трудового распорядка.

В договоре предусматривается ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение взятых на себя обязанностей и обязательств в соответствии с законодательством. Запрещается требовать от муниципального служащего исполнения должностных обязанностей, не установленных договором. Договор заключается в письменной форме в двух экземплярах, каждый из которых подписывается сторонами. Один экземпляр договора передается муниципальному служащему, другой хранится в его личном деле в органе местного самоуправления.

Вообще, внутренние документы муниципального образования, думается, должны регулировать не только профессиональную деятельность служащих, но и каким-то образом определять нормы поведения. Аналогично внутренним, корпоративным документам коммерческих предприятий, у муниципальных образований должен быть документ, определяющий и устанавливающий этические, моральные и социальные основы поведения служащих.

Такой документ может являться своеобразной программой деятельности, внутренними правилами - не противоречащими законодательству, но приобретающий статус официального для работников муниципального образования.

Однако общим направляющим документом в поведении служащих - как муниципальных, так и государственных является Указ Президента Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих, распространяющий свое действие и на муниципальных служащих.

Далее, другим необходимым условием трудового договора является соглашение о месте работы. Муниципальный служащий поступает на муниципальную службу в определенный муниципальный орган. Его служебная деятельность протекает в структурном подразделении этого органа. Место работы определяется обычно местонахождением муниципального органа как стороны трудового договора.

К необходимым условиям относится время начала работы. Практически начало работы определяется датой, указанной в приказе о назначении на должность.

Трудовые договоры с муниципальными служащими, следуя ст.58 ТК РФ могут заключаться:

на неопределенный срок;

на определенный срок не более пяти лет (срочный трудовой договор), если иной срок не установлен Кодексом и иными федеральными законами.

Если в трудовом договоре не оговорен срок его действия, то договор считается заключенным на неопределенный срок.

Оплата труда (денежное содержание) муниципального служащего - важное условие трудового договора. Согласно ст. 16 ФЗ Об основах муниципальной службы размер должностного оклада, размеры и порядок установления надбавок и иных выплат к должностному окладу муниципального служащего определяются нормативными актами органов местного самоуправления в соответствии с законами субъекта Российской Федерации.

Характерной особенностью при поступлении на муниципальную службу является требование о том, что гражданин при поступлении на муниципальную службу обязан представлять в органы государственной налоговой службы сведения о полученных ими доходах и об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, которые являются объектами налогообложения. Предполагается, что это требование должно стать одним из действенных механизмов предотвращения коррупции и злоупотреблений в стране. Указ Президента О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе призван поддержать данное начинание.

Для лиц, впервые принимаемых на муниципальную службу, в том числе и по конкурсу, а также для муниципального служащего при переводе на должность другой группы или иного профиля устанавливается испытание (со стажировкой) от трех до шести месяцев, а для младших служащих - от одного до трех месяцев. В срок испытания не засчитывается период, когда муниципальный служащий отсутствовал на службе. При неудовлетворительном результате испытания муниципальный служащий может быть переведен с его согласия на прежнюю или другую должность, а при отказе от перевода уволен с муниципальной службы. Если срок испытания истек, а муниципальный служащий продолжает службу, он считается выдержавшим испытание. Порядок и условия испытания устанавливаются нормативными правовыми актами муниципальных образований в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ.

Сведения, представленные гражданином при поступлении на муниципальную службу, могут подвергаться проверке в установленном федеральными законами порядке. В отдельных муниципальных образованиях федеральными законами могут устанавливаться дополнительные требования к проверке сведений, представляемых гражданином при поступлении на муниципальную службу.

Персональные данные муниципального служащего - информация, необходимая представителю нанимателя (работодателю) в связи с исполнением муниципальным служащим обязанностей по замещаемой должности муниципальной службы и касающаяся конкретного муниципального служащего. Персональные данные муниципального служащего подлежат обработке (получение, хранение, комбинирование, передача и иное использование) в соответствии с трудовым законодательством.

Поступление на муниципальную службу осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом О муниципальной службе в Российской Федерации.

Порядок прохождения муниципальной службы, управление муниципальной службой, требования к муниципальным должностям муниципальной службы определяются уставом муниципального образования в соответствии с региональными законами.

Гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а также находиться на муниципальной службе в случае лишения его вступившим в законную силу решением суда права занимать должности муниципальной службы в течение определенного срока.

Аттестация муниципального служащего проводится в целях определения его соответствия замещаемой должности муниципальной службы. Аттестация муниципального служащего проводится один раз в три года.

Аттестации не подлежат следующие муниципальные служащие:

замещающие должности муниципальной службы менее одного года;

достигшие возраста 60 лет;

беременные женщины;

находящиеся в отпуске по беременности и родам или в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет. Аттестация указанных муниципальных служащих возможна не ранее чем через один год после выхода из отпуска;

замещающие должности муниципальной службы на основании срочного трудового договора (контракта).

По результатам аттестации муниципального служащего аттестационная комиссия выносит решение о том, соответствует муниципальный служащий замещаемой должности муниципальной службы или не соответствует. Результаты аттестации сообщаются аттестованным муниципальным служащим непосредственно после подведения итогов голосования. Материалы аттестации передаются представителю нанимателя (работодателю).

Помимо оснований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о труде, увольнение муниципального служащего может быть осуществлено также по инициативе руководителя органа местного самоуправления в следующих случаях:

достижения предельного возраста, установленного для замещения муниципальной должности муниципальной службы;

прекращения гражданства Российской Федерации;

несоблюдения обязанностей и ограничений, установленных для муниципального служащего Федеральным законом О муниципальной службе в Российской Федерации

разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну;

лишения муниципального служащего вступившим в законную силу решением суда права занимать должности муниципальной службы в течение определенного срока.

Выход на пенсию муниципального служащего осуществляется в порядке, установленном федеральным законом. Предельный возраст для нахождения на муниципальной должности муниципальной службы составляет 60 лет. При этом допускается продление срока нахождения на муниципальной службе служащих, достигших предельного для муниципальной службы возраста. Но однократное продление срока нахождения на муниципальной службе служащего допускается не более чем на один год.

Материалы по теме:

Карта сайта