Административное судопроизводство кас. Кодекс административного судопроизводства российской федерации. Какие заблуждения в связи с принятием КАС встречаются на практике

Верховный суд РФ, готовит долгожданные (для сталкивающихся коллег с КАС РФ ) разъяснения вопросов применения Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, которые будут закреплены в Постановлении Пленума.

В данной публикации, мне хотелось бы кратко пройтись по содержанию проекта Постановления. (особо подчеркиваю , что это еще только проект и, на сколько мне известно в общедоступных источниках он отсутствует).

Так же хотелось бы выразить свое мнение относительно указанного проекта, в целом мне он понравился, поскольку дает ответы если и не на все вопросы по применению КАС РФ, то на большинство из них, а с учетом того, что судьи порой и сами не знают, как «подойти» к этому КАС РФ, то думаю его принятие уж точно не во вред, хотя есть пару спорных моментов.
Административное судопроизводство в судах общей юрисдикции осуществляется судами в специальной процессуальной форме, предусмотренной Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации, которая выступает одной из важнейших гарантий справедливого и эффективного правосудия по административным делам.
От единообразного толкования и применения законодательства об административном судопроизводстве зависит решение задач административного судопроизводства, состоящих, прежде всего, в защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.
В целях обеспечения единства практики применения судами общей юрисдикции законодательства об административном судопроизводстве Пленум Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьей 126 Конституции Российской Федерации, статьями 2 и 5 Федерального конституционного закона от 5 февраля 2014 года № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации», постановляет дать следующие разъяснения.
Основные положения
Одним из ключевых принципов административного судопроизводства ВС РФ определяет принцип состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (кстати говоря «активная роль суда» и принцип состязательности очень «тонкие» понятия, граничащие с нарушением того или иного принципа ). Перечни категорий дел, подлежащих рассмотрению по КАС РФ (ч. 2, 3 ), не являются исчерпывающими. ВС РФ отмечает, что по правилам КАС РФ рассматриваются:

• дела по требованиям к органам местного самоуправления, связанным с реализацией их публичных полномочий по вопросам местного значения.
• дела об установлении для должника временного ограничения на выезд из РФ и об установлении временного ограничения на пользование должником специальным правом.
• дела по требованиям о прекращении действия права на управление транспортным средством.
• дела об отсрочке или о рассрочке взыскания, об уменьшении размера или об освобождении от взыскания исполнительского сбора, наложенного за неисполнение исполнительных документов, не названных в ч. 2 ст. 128 ФЗ «Об исполнительном производстве».
• дела по рассмотрению материалов о помещении несовершеннолетних в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел.
• и другие дела, возникающие из правоотношений, в рамках которых один из участников осуществляет в соответствии с законодательством административные властные полномочия по отношению к другому.

В рамках норм КАС РФ рассматриваться так же должны дела с участием:

• Центральной избирательной комиссией РФ, Счетная палата Российской Федерации (иные государственные органы в соответствии с п. 2 ч. 2 ).
• Саморегулируемой организацией медиаторов, адвокатской палаты, нотариальной палаты (некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями в соответствии с п. 3 ч. 2 ).

Подсудность административных дел

• В случае, если полномочия органа власти распространяются на несколько районов, административное исковое заявление подается в суд того района, на территории которого непосредственно осуществлялись оспариваемые действия, имело место бездействие либо на территории которого исполняется оспариваемое решение.
• В случае, если место нахождения одного из соответчиков не совпадает с территорией, на которую распространяются его полномочия (территорией, на которой он исполняет свои должностные обязанности), административное исковое заявление может подаваться в суд того района, на территорию которого распространяются полномочия данного соответчика (на территории которого исполняет свои обязанности данный соответчик).

Состав суда

• Состав суда неизменен (административное дело, рассмотрение которого начато одним судьей или составом суда, должно быть рассмотрено этим же судьей или этим же составом суда).
• Замены судьи в случаях указанных в производится на основании определения председателя суда, его заместителя или председателя судебного состава, которое выносится в виде отдельного судебного акта без проведения судебного заседания, ведения аудиопротоколирования и составления протокола в письменной форме ().

Лица, участвующие в деле

• При рассмотрении требований имущественного характера административный истец не лишен права увеличить или уменьшить размер исковых требований (некоторые судьи утверждали, что это невозможно ).
• Процессуальное правопреемство возможно на любой стадии административного судопроизводства (первой, апелляционной, кассационной, надзорной инстанций, при пересмотре вступивших в законную силу судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам и исполнительном производстве).
• Лицо, которому поручено ведение административного дела в интересах группы лиц, действует в судебном процессе без доверенности, пользуясь всеми правами и неся процессуальные обязанности административного истца, при этом, если такое лицо не является членом группы, оно должно отвечать требованиям к лицам, которые могут быть представителями в суде ().
• В случае отказа лица, которому поручено ведение административного дела в интересах группы лиц, от иска, выражения им волеизъявления на заключение соглашения о примирении, уменьшение размера заявленных требований, суд выносит определение об отложении судебного разбирательства, которым обязывает данное лицо уведомить о совершении соответствующих действий членов группы лиц, и определяет форму такого уведомления.
• Суд вправе с согласия всех членов группы лиц или их части допустить к участию в деле нескольких лиц, ведущих административное дело в интересах группы лиц, только при выявлении существенных расхождений в позициях членов группы лиц и лица, которому поручено ведение административного дела в интересах группы лиц.

Представительство в суде

• Права на подписание, подачу заявления о вынесении судебного приказа, являясь правами представителя на осуществление основных процессуальных действий, должны оговариваться в доверенности. Вместе с тем указание в доверенности прав представителя на подписание административного искового заявления и подачу его в суд может быть истолковано мировым судьей как предоставление представителю прав на подписание, подачу заявления о вынесении судебного приказа.
• Если у административного ответчика, место жительства которого неизвестно, нет представителя, суд назначает в качестве представителя адвоката только в тех случаях, когда явка в судебное заседание административного ответчика является обязательной в соответствии с законом либо признана судом обязательной.
• Если лицо, участвующее в деле и не обладающее административной процессуальной дееспособностью, не имеет надлежащего представителя суд приостанавливает производство по административному делу и инициирует перед адвокатской палатой субъекта Российской Федерации, президентом данной адвокатской палаты, адвокатским образованием, руководителем адвокатского образования вопрос о назначении представителя.

Доказательства и доказывание

• Недопустимыми доказательствами должны признаваться показания свидетеля, основанные на сообщениях другого лица, если это лицо не может быть опрошено судом по обстоятельствам, в отношении которых даны свидетельские показания, в связи с наличием у него свидетельского иммунитета, неизвестностью места его пребывания и т.д.
• Преюдициальность судебных актов будет иметь место в том деле в котором участвуют лица, в отношении которых установлены преюдициальные обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц (органы государственной власти, входящие в единую систему государственных органов (например, налоговые органы, таможенные органы и т.п.), должностные лица соответствующей системы государственных органов. ), в отношении которой установлены такие обстоятельства.

Меры предварительной защиты по административному иску (так называемые обеспечительные меры)

• КАС РФ содержит НЕ исчерпывающий перечень мер предварительной защиты, которые могут быть приняты судом.

В частности суд может применить следующие меры предварительной защиты по административному иску:

• наложить арест на имущество, принадлежащее административному ответчику и находящееся у него или других лиц;
• возложить на административного ответчика и других лиц обязанности совершить определенные действия;
• приостановить взыскания по исполнительному документу, оспариваемому в судебном порядке

С возможность обжалования определения об отказе в удовлетворении заявления о применении мер предварительной защиты по административному иску, об отказе в удовлетворении заявления об отмене мер предварительной защиты по административному иску Верховный суд РФ еще не определился и пункт 29 в проекте Постановления имеет 2 варианта (как мне кажется возможность обжалования должна быть ).

Процессуальные сроки

• С учетом характера и сложности вопроса о восстановлении пропущенного процессуального срока суд вправе рассмотреть данный вопрос в судебном заседании.

Не подлежат продлению сроки рассмотрения и разрешения следующих административных дел:

• о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (глава 24 КАС РФ);
• о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении (глава 28 КАС РФ);
• о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке (глава 30 КАС РФ);
• о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке (глава 31 КАС РФ) (Данный пункт проекта также еще под вопросом).

Судебные извещения и вызовы

• Информация о принятии административного искового заявления, жалобы или представления к производству, о времени и месте судебного заседания или совершения отдельного процессуального действия размещается судом на официальном сайте соответствующего суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» не позднее чем за пятнадцать дней до начала судебного заседания, а если установленный законом срок рассмотрения и разрешения административного дела, жалобы составляет 15 дней или менее- не позднее следующего дня со дня вынесения определения.

Судебные расходы

• Вопросы о судебных расходах, понесенных в связи с рассмотрением дела в порядке упрощенного (письменного) производства, могут быть разрешены по общим правилам, предусмотренным главой 10 КАС РФ, в решении или определении суда.

Меры процессуального принуждения

• Принятие меры процессуального принуждения в виде ограничения выступления участника судебного разбирательства или лишения участника судебного разбирательства слова не требует вынесения определения в виде отдельного судебного акта (принимается председательствующим в судебном заседании и заносится в протокол судебного заседания), обжалование ее применения возможно лишь при обжаловании итогового судебного акта, принятого на соответствующей стадии процесса.
• В случае неявки в судебное заседание без уважительных причин на лиц, участие которых при рассмотрении административного дела в силу закона является обязательным или признано судом обязательным, налагается судебный штраф.

Производство по административным делам о вынесении судебного приказа

Требования не являются бесспорными в случае:

• пропуска срока обращения в суд с заявлением о вынесении судебного приказа.
• поступления от должника возражений относительно заявленных требований до вынесения судебного приказа.
• не приложения к заявлению о вынесении судебного приказа надлежащих доказательств.

Уважительные причины для восстановления срока представления возражения относительно исполнения судебного приказа:

• неполучение должником копии судебного приказа в связи с нарушением правил доставки почтовой корреспонденции,
• ввиду отсутствия должника в месте жительства, обусловленного болезнью, нахождением в командировке, отпуске, переездом в другое место жительства, и другие.

Предъявление административного искового заявления

• Судья, исходя из содержания поданного в суд обращения, вправе квалифицировать его как административное исковое заявление независимо от его наименования и иных формальных признаков (в частности, независимо от использования в нем необоснованных ссылок на не подлежащие применению процессуальные нормы).
• При предъявлении в суд административного искового заявления, содержащего несколько требований, которые не являются неразрывно связанными между собой, и одни из которых подлежат рассмотрению по правилам КАС РФ, а другие – по правилам ГПК РФ, АПК РФ, КоАП РФ, УПК РФ судья выносит определение о принятии требований, подлежащих рассмотрению по правилам КАС РФ, и об отказе в принятии иных предъявленных требований.
• В случае, если требования, не подлежащие рассмотрению по правилам КАС РФ, подлежат рассмотрению в ином судебном порядке тем же судом, после отказа в принятии данных требований к производству или прекращения производства по таким требования вопрос о принятии их к производству может быть разрешен на основании подлежащих применению к данным требованиям норм процессуального законодательства без возвращения поданных в суд документов, относящихся к этим требованиям.
• При устранении лицом, подавшим административное исковое заявление, обстоятельств, послуживших основанием для оставления его без движения, лицо, не обладающее государственными или иными публичными полномочиями, представляет в суд необходимое число копий документов, подтверждающих исправление таких недостатков, а лицо, обладающее названными полномочиями, обеспечивает их вручение (получение) лицам, участвующим в деле.

Подготовка административного дела к судебному разбирательству

• Определение о назначении административного дела к судебному разбирательству может быть вынесено по итогам проведения предварительного судебного заседания в виде протокольного определения

Судебное разбирательство

• Пропуск без уважительных причин срока обращения в суд с административным исковым заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего не освобождает суд от обязанности исследования фактических обстоятельств по административному делу.
• Не установив наличия уважительных причин для восстановления пропущенного срока, суд принимает решение об отказе в удовлетворении административного иска, в мотивировочной части которого должны быть сделаны выводы о законности (незаконности) оспоренного решения, действия (бездействия).

Определение суда

• Определение суда по общему правилу объявляется немедленно после его вынесения. Однако по сложным административным делам может объявляться лишь резолютивной части определения (например, резолютивной части определения о назначении судебной экспертизы). Полный текста определения суда должно быть изготовлено не более чем за пять дней со дня объявления его резолютивной части.

Протоколы

• При неявке в судебное заседание или место совершения процессуального действия участников судебного процесса, а также при совершении процессуального действия, рассмотрении административного дела (заявления, ходатайства) без извещения лиц, участвующих в деле, информация суду лицами, участвующими в деле, в устной форме не предоставляется, аудиопротоколирование в данных случаях не осуществляется.
• Если на судебный акт подана апелляционная (кассационная) жалоба, представление, содержащая доводы относительно отсутствия аудиозаписи судебного заседания или ее части, в то время как посредством аудиопротоколирования должны были фиксироваться сведения, послужившие основанием для принятия судебного акта, и суд установит, что файл аудиозаписи судебного заседания утрачен и не может быть восстановлен, данное обстоятельство является основанием для отмены судебного акта применительно к пункту 6 части 1 .

Упрощенное (письменное) производство по административным делам

Основания для упрощенного производства:

• всеми лицами, участвующими в деле, заявлены ходатайства о рассмотрении административного дела в их отсутствие и их участие при рассмотрении данной категории административных дел не является обязательным;
• ходатайство о рассмотрении административного дела в порядке упрощенного (письменного) производства заявлено административным истцом и административный ответчик не возражает против применения такого порядка рассмотрения административного дела;
• указанная в административном исковом заявлении общая сумма задолженности по обязательным платежам и санкциям не превышает двадцать тысяч рублей;
• в судебное заседание не явились все лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте его рассмотрения, явка которых не является обязательной или не признана судом обязательной, или представители этих лиц;
• при преодолении решения суда о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части повторным принятием такого же акта (часть 7 статьи 150, часть 5 статьи 216, ).

Суд вправе вынести определение о рассмотрении дела в порядке упрощенного (письменного) производства на любой стадии производства по делу в суде первой инстанции.

Административные дела рассматриваются в порядке упрощенного (письменного) производства в срок, не превышающий десяти дней со дня вынесения определения о рассмотрении административного дела в порядке упрощенного (письменного) производства. Судебное решение по административному делу может быть принято судом в любой из дней в пределах данного срока.

На определение суда, принятое по административному делу, рассматриваемому в порядке упрощенного (письменного) производства, могут быть поданы частная жалоба, представление в течение пятнадцати дней со дня получения лицами, участвующими в деле, копии определения суда первой инстанции.

С учетом этого, при наличии условий, указанных в части 7 статьи 150, пункте 1 (на стадии согласования в ВС РФ) , суд апелляционной инстанции вправе рассмотреть административное дело по правилам упрощенного (письменного) производства.

Административные дела не подлежащие рассмотрению в упрощенном порядке:

• о госпитализации гражданина в медицинское учреждение, оказывающее психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке.
• о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении.
• дела, срок рассмотрения которых менее срока, установленного для рассмотрения дела в порядке главы 33 Кодекса (например, административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя).
• дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.

Производство в суде апелляционной инстанции

• В случае, если дело, подлежащее рассмотрению по правилам ГПК РФ, рассмотрено по правилам КАС РФ, суд апелляционной инстанции отменяет обжалованное решение суда первой инстанции и прекращает производство по административному делу (пункт 1 части 1 статьи 128, пункт 1 части 1 статьи 194, пункт 4 ). При этом материалы такого дела направляются в суд первой инстанции для решения вопроса о возбуждении производства по делу и его рассмотрения в предусмотренном законом судебном порядке.
• Нарушение правил территориальной подсудности (статьи 22-24 КАС РФ) влечет отмену судом апелляционной инстанции обжалованного решения суда первой инстанции и направление административного дела на рассмотрение по подсудности, если на такое нарушение указано в апелляционных жалобе, представлении и суд апелляционной инстанции установит, что лицо, подавшее жалобу (его представитель), или прокурор, принесший представление, заявляли в суде первой инстанции о неподсудности административного дела этому суду либо что у них отсутствовала возможность заявить в суде первой инстанции о неподсудности административного дела по причине их неизвещения о времени и месте судебного заседания или непривлечения к участию в деле (часть 4 ).

Пересмотр вступивших в законную силу судебных актов

• Вопрос о восстановлении пропущенного срока подачи кассационных жалобы, представления должен быть разрешен в десятидневный срок.
• К новым обстоятельствам, перечисленным в подпункте 5 части 1 , относится определение или изменение практики применения правовой нормы, примененной в конкретном деле и включенной в обзор законодательства и (или) судебной практики, утверждаемый Президиумом Верховного Суда Российской Федерации, если в данном акте Верховного Суда Российской Федерации содержится указание на возможность пересмотра вступивших в законную силу судебных актов в силу данного обстоятельства.

15 сентября 2015 года в России вступит в силу (далее – КАС РФ). Документом будет введен новый порядок рассмотрения дел, вытекающих из публичных правоотношений (обжалование действий и бездействия госорганов, их должностных лиц, нормативных актов). Одновременно соответствующие положения ГПК РФ () утратят силу. Та же участь ждет главу о присуждении компенсаций за длительное судебное разбирательство ().

Главная цель, которая декларировалась при разработке КАС РФ, – обеспечить равенство в административном процессе граждан и госорганов. Несмотря на то, что кодекс примерно на 70% содержит нормы, которые уже присутствуют в российском законодательстве, в нем есть и ряд совершенно новых положений. Главные особенности и наиболее важные новеллы документа – в материале.

Административные дела смогут рассматривать только ВС РФ и суды общей юрисдикции, кроме мировых в соответствии с правилами подсудности (). Это дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан и организаций (). Среди них, в частности:

• об оспаривании нормативных правовых актов и решений, действий (бездействия) государственных и муниципальных органов, их должностных лиц и служащих;
• об оспаривании решений, действий (бездействия) НКО, наделенных публичными полномочиями, в том числе СРО;
• о взыскании обязательных платежей и санкций с физических лиц (например, налогов);
• о защите избирательных прав и права на участие в референдуме (далее – избирательные права);
• о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок (по делам судов общей юрисдикции);
• о приостановлении деятельности, ликвидации, запрете общественных объединений, НКО, исключении сведений о них из государственного реестра, о прекращении деятельности СМИ;
• о временном помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение и о продлении срока пребывания в таком учреждении;
• о госпитализации граждан в медицинские организации в недобровольном порядке и ряд других.

При этом административные дела, вытекающие из предпринимательской или иной экономической деятельности, а также связанные с интеллектуальными, патентными правами и тому подобные будут по-прежнему рассматривать арбитражные суды и суд по интеллектуальным правам в соответствии с . Данное обстоятельство вызвало широкие споры, так как нормы, регулирующие административное производство, не просто оказываются разбросанными по двум разным кодексам, но и устанавливают разные процедуры рассмотрения одинаковых, по большому счету, дел.

"Такой подход ущемляет субъектов предпринимательской деятельности в защите их прав от произвола и беззакония со стороны субъектов публичной администрации", – отмечает руководитель группы административно-правовой защиты бизнеса юридической компании "Пепеляев Групп" .

Также и КС РФ будет работать в рамках Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ " ". Кроме того, несмотря на название, КАС РФ не регулирует судопроизводство по делам об административных правонарушениях. В этой части по-прежнему будут применяться и . Между тем, например, в доктрине существует мнение, что в под административным судопроизводством понимается как раз производство по делам об административных правонарушениях. Такую , в частности, высказали представители кафедры гражданского процесса Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА).

Новые лица, участвующие в деле

В соответствии с КАС РФ суды будут рассматривать административные дела по административным искам административного истца к административному же ответчику. Процессуальное положение указанных участников дела практически идентично статусу сторон в гражданском процессе. Тем не менее, применительно к сторонам процесса, есть и ряд нововведений.

Наряду с предусмотренным сегодня ГПК РФ процессуальным соучастием, в КАС РФ появился институт коллективных административных исков граждан в защиту прав и законных интересов группы лиц. Основанием для обращения с таким иском КАС РФ признает наличие следующих условий ():

• многочисленность группы лиц или неопределенность числа ее членов, затрудняющие разрешение требований в индивидуальном порядке и в порядке процессуального соучастия;
• однородность предмета спора и оснований для предъявления членами группы соответствующих требований;
• наличие общего административного ответчика (административных соответчиков);
• использование всеми членами группы одинакового способа защиты своих прав.

Подобные дела будут рассматриваться, если ко дню обращения лица в суд к его требованию присоединилось не менее 20 лиц путем подписания административного иска либо подачи отдельного заявления о присоединении к нему. При этом если в суд обратится другое лицо с аналогичным иском, суд должен предложить ему присоединиться к поданному коллективному заявлению. Если истец откажется, то суд приостанавливает производство по его заявлению до принятия решения по коллективному иску.

Точно также, если в результате вступления в дело соистцов будет установлено наличие обстоятельств, предусматривающих подачу коллективного иска, то суд по ходатайству лица, участвующего в деле, и с учетом мнения сторон вправе вынести определение о рассмотрении дела в порядке коллективного иска. При этом рассмотрение дела должно будет начаться сначала.

Не обошлось в КАС РФ и без упоминания о новых технологиях: лица участвующие в деле, с их согласия смогут получать судебные извещения по СМС или электронной почте. Согласие лица на извещение в такой форме с указанием соответствующих контактных данных должно быть подтверждено распиской ().

Обязательное высшее образование представителя

Одной из наиболее обсуждаемых и спорных особенностей КАС РФ является требование о наличии высшего юридического образования представителей (). Данное правило резко контрастирует с применяемыми на данный момент положениями ГПК РФ, согласно которым представителем может быть любое дееспособное лицо (с). Тоже касается и АПК РФ, который ориентирован не на граждан, а на финансово более состоятельных субъектов – предпринимателей, но даже при этом не устанавливает такой "обязаловки" ().

Таким образом, представитель по КАС РФ является неким усредненным вариантом: и не обычный гражданин, но и не адвокат, как в уголовном судопроизводстве (). Разработчики объясняют эту новеллу сложностью административных споров. Однако на деле она может расцениваться как попытка государства отбить у граждан желание лишний раз судиться с ним, так как услуги юристов, естественно, стоят денег. Представители общественных правозащитных организаций, которые далеко не всегда имеют юридическое образование, от участия в делах, рассматриваемых по КАС РФ, фактически отсекаются.

Так, участие представителя обязательно при рассмотрении дел об оспаривании нормативных актов. Исключение составляют случаи, когда гражданин имеет высшее юридическое образование и ведет дело сам (). Это же касается принудительного помещения в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, и психиатрического освидетельствования в недобровольном порядке (). Однако в двух последних случаях при отсутствии представителя суд сам назначает адвоката ().

"Активная роль суда"

Одна из главных причин по которой, согласно позиции Администрации Президента РФ, стоило принимать КАС РФ, – это необходимость обеспечить равноправие сторон в административном судопроизводстве. В связи с эти очень много говорилось об активной роли суда.

По факту в КАС РФ она выражается в праве суда истребовать доказательства по собственной инициативе, а также в возможности выходить за пределы заявленных требований. Правда, все эти "новеллы" уже были ранее предусмотрены в и .

Кроме того, суд получит право не утвердить соглашение о примирении сторон, если его условия противоречат закону либо взаимные уступки недопустимы (критерии допустимости в КАС РФ не прописаны) или нарушают права, свободы и законные интересы других лиц ().

В отличие от гражданского процесса в случае, если административный истец не согласен на замену ненадлежащего административного ответчика надлежащим, суд сможет без его согласия все равно привлечь это лицо, но в качестве второго административного ответчика ().

Также активность суда увеличилась, безусловно, за счет введения мер процессуального принуждения, которых не было в ГПК РФ. В остальном, говорить о существенно повысившейся роли суда по сравнению с аналогичными положениями гражданского процессуального законодательства не представляется возможным.

Жесткие меры процессуального принуждения

В отличие от ГПК РФ, в КАС РФ предусмотрен широкий спектр мер процессуального принуждения, характерных скорее не для гражданского, а уголовного законодательства и КоАП РФ. Для начала к любому лицу, участие которого в деле обязательно или если суд сочтет его обязательным, может быть применено обязательство о явке (). Это письменное обязательство лица своевременно являться по вызову суда в судебное заседание и сообщать о перемене места жительства или места пребывания (нахождения).

В качестве более жесткой меры, в том числе в случае нарушения обязательства о явке, к любому лицу может применяться привод силами судебных приставов (). Напомним, что сегодня по ГПК РФ привод может применяться только к надлежащим образом извещенному свидетелю, который повторно не явился на заседание (в КАС РФ это положение тоже есть, оно содержится в ).

Из других мер процессуального принуждения, предусмотренных КАС РФ, можно выделить ограничение выступления или лишение участника процесса слова, предупреждение и удаление из зала судебного заседания и штрафы ( , ).

Определение суда о применении меры процессуального принуждения может быть обжаловано отдельно от решения суда (). Исключением является только ограничение выступления участника судебного разбирательства или лишение его слова – такое определение можно обжаловать только при обжаловании решения суда (). Таким образом любого участника процесса можно будет "выключить" до самого конца рассмотрения дела, и оспорить он это в ходе процесса не сможет.

Увеличенные сроки рассмотрения исков

В ряде случаев КАС РФ пересмотрены сроки подачи и рассмотрения исков по сравнению с ГПК РФ. Так, увеличивается срок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов судами общей юрисдикции с одного до двух месяцев (). А также общий срок рассмотрения дел об оспаривании действий (бездействий) государственных и муниципальных органов, иных органов, организаций, наделенных отдельными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих – месяц вместо 10 дней по ГПК РФ ().

Однако по некоторым делам сохранены сроки, которые сегодня закреплены в ГПК РФ. Так, иски по вопросам о согласовании места и времени проведения публичного мероприятия, предупреждения в отношении целей мероприятия и формы его проведения рассматриваются в течение 10 дней. Если иск подан до начала мероприятия – не позднее дня предшествующего его проведению (). По делам об оспаривании решения представительного органа муниципального образования о самороспуске и об удалении в отставку главы муниципального образования также установлен срок в 10 дней – с момента принятия соответствующего решения ().

Так же как и в ГПК РФ, по общему правилу обжаловать в суд действия (бездействие) можно в течение трех месяцев с момента, когда лицу стало известно о нарушении его прав или свобод (). Однако в КАС РФ снова есть исключения: по делам о публичных мероприятиях срок для обжалования – 10 дней с момента, когда лицо узнало о нарушении своих прав (). Аналогичный срок установлен для инициирования дел об оспаривании решения представительного органа муниципального образования о самороспуске и об удалении в отставку главы муниципального образования – 10 дней с момента принятия решения.

Ограничение права на обжалование результатов выборов

Согласно положениям КАС РФ гражданин, как и сейчас, имеет право оспаривать решения, действия и бездействие государственных и муниципальных органов, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица. Однако по КАС РФ он может сделать это только в том случае, если были нарушены именно его права. Аналогичные нормы по принципу "каждый сам за себя" закрепляются в отношении членов избирательных комиссий, наблюдателей, кандидатов, доверенных лиц. Предъявлять иски в связи с нарушением избирательного законодательства РФ смогут только избирательные комиссии и прокурор. Последний также получит право обращаться в суд в защиту избирательных прав граждан России ().

Напомним, что сегодня все эти лица имеют право оспаривать в суде соответствующие решения, действия (бездействие), если считают, что нарушаются избирательные права граждан России в целом (). Иными словами, им предоставляется право выступать как в своих интересах, так и в интересах неопределенного круга лиц. Однако поскольку норма сформулирована в общем, эти разные возможности из нее четко не следуют, что создает путаницу при правоприменении. На это, в частности, указал КС РФ, попросив законодателя уточнить данный вопрос, так как гражданское законодательство не предусматривает право граждан выбирать по своему усмотрению ту или иную процедуру судебной защиты ().

Правда, вместе с тем Суд указал, что допускается возбуждение гражданского дела по заявлению лица в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица, неопределенного круга лиц, но только в случаях, предусмотренных ГПК РФ и другими федеральными законами. Соответственно, законодатель имел возможность предусмотреть эти случаи и прописать возможность для защиты как своих прав и свобод, так и прав и свобод других лиц. Также он мог, напротив, сузить существующую норму и представить возможность каждому субъекту защищать только свои права. Именно последний вариант и был реализован в КАС РФ, что ограничивает право на обжалование итогов выборов, например, тех же наблюдателей.

Упрощенное (письменное) производство

Еще одной новеллой КАС РФ является возможность рассмотрения административного дела судом в порядке упрощенного (письменного) производства – без проведения устного разбирательства и присутствия сторон в зале заседания (). Судом исследуются только доказательства в письменной форме (например, отзыв, объяснения и возражения на иск, заключение прокурора).

По общему правилу, административное дело может быть рассмотрено в порядке упрощенного (письменного) производства в случае, если:

• все участники дела заявили ходатайства о его рассмотрении в их отсутствие и их участие при рассмотрении данной категории дел не является обязательным;
• ходатайство о рассмотрении дела в порядке упрощенного производства заявлено административным истцом и административный ответчик не заявил возражений;
• указанная в административном исковом заявлении общая сумма задолженности по обязательным платежам и санкциям не превышает 20 тыс. руб. ().

Приостановление деятельности, запрет, ликвидация общественных объединений

Коллегиальное рассмотрение дел

В отличие от ГПК РФ, особенно сложные споры уже в суде первой инстанции будут рассматриваться коллегиально (). Это административные дела:

• об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ;
• о расформировании избирательных комиссий;
• об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) ЦИК РФ о результатах выборов Президента РФ, депутатов Госдумы или о результатах федерального референдума;
• направленные в суд первой инстанции на новое рассмотрение с указанием на их коллегиальное рассмотрение;
• решения о коллегиальном рассмотрении которых приняты председателем суда в связи с их особой сложностью на основании мотивированного заявления судьи;
• рассматриваемые Дисциплинарной коллегией ВС РФ.

Суды апелляционной инстанции будут рассматривать дела, как и сегодня, коллегиально в составе трех судей ().

***

Оценивая КАС РФ в целом, можно сказать, что основная часть его положений заимствована из ГПК РФ с незначительными и порой весьма спорными нововведениями. Говорить о каком-либо реальном уравнивании граждан и организаций в правах с государством при рассмотрении споров, вытекающих из публичных правоотношений, не приходится. Положения об "активной роли суда" ничего существенного в судопроизводство по сравнению с нормами ГПК РФ не привносят.

Плюс все споры с государством из экономической деятельности продолжат рассматриваться по правилам АПК РФ, а его нововведения не коснулись. Поэтому даже если предположить, что революция в административном судопроизводстве свершилась, то предпринимателей она не затронет. Правда, кому в этой ситуации больше повезло – им или рядовым гражданам – покажет практика.

Фото: пресс-служба ВС РФ

Пленум ВС РФ на состоявшемся вчера заседании утвердил постановление, разъясняющее порядок применения судами ряда положений (постановление Пленума ВС РФ от 27 сентября 2016 г. № 36 " "; далее – Постановление № 36). Одновременно это постановление отменяет действовавшее до последнего времени Постановление Пленума ВС РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 " " (п. 87 Постановления № 36).

Первоначально проект Постановления № 36 выносился на рассмотрение судей ВС РФ еще в июне, однако тогда принят он не был. Как рассказала заместитель Председателя ВС РФ – председатель Судебной коллегии по административным делам Татьяна Петрова , в ходе работы созданной по итогам обсуждения проекта рабочей группы, в него были внесены некоторые дополнения и изменения, а также был произведен ряд технических правок. В частности, в результате правок в п. 1 проекта постановления были включены абз. 5-6, содержащие положения о том, что акты государственных и местных органов, исполнение которых повлекло возникновение гражданских прав и обязанностей, не могут быть оспорены в порядке административного судопроизводства, пояснила Татьяна Петрова. Это споры о назначении пенсии, предоставлению жилья по договору социального найма, служебные споры и т. п.

Фото: пресс-служба ВС РФ

Судьи ВС РФ разъяснили, что скрывается за закрепленной в формулировкой "иные государственные органы", решения которых, помимо решений органов государственной власти, могут быть оспорены в порядке административного судопроизводства. В качестве иных государственных органов, решения которых оспариваются в административном порядке, предлагается рассматривать, к примеру, такие, как ЦИК России, Счетная палата РФ и т. д. (абз. 2 п. 2 Постановления № 36) В то же время судам рекомендовано не принимать к рассмотрению по правилам КАС РФ дела по внутрикорпоративным спорам, не связанным с реализацией публичных полномочий, возникающим между адвокатами и адвокатскими палатами, нотариусами и нотариальными палатами, медиаторами и их профессиональными объединениями и т. д. Такие дела подлежат разрешению в исковом порядке (абз. 3 п. 2 Постановления № 36). Между тем, по мнению Пленума ВС РФ, дела об оспаривании решений СРО должны рассматриваться по правилам КАС РФ (абз. 4 п. 2 Постановления № 36).

ВС РФ особо подчеркнул право судов рассматривать другие административные дела в случае, если в ходе судебного заседания был объявлен перерыв (п. 7 Постановления № 36).

Пленум ВС РФ не обошел вниманием и спорные ситуации, возникающие при определении подсудности дел. Так, в случае, если полномочия органа, чьи решения оспариваются, распространяются сразу на несколько районов, рассматривать заявление предлагается суду того района, на территории которого исполняется оспариваемое решение или возникли правовые последствия оспариваемых действий. Это же правило распространяется и на случаи, когда в суде оспариваются действия судебных приставов-исполнителей (абз. 1-2 п. 8 Постановления № 36).

Также было разъяснено право истца увеличить или уменьшить размер требований имущественного характера. Эта возможность продиктована закрепленным в и правом административного истца уточнять заявленные требования (п. 10 Постановления № 36).

Помимо прочего судьи ВС РФ приняли дополнительные меры к защите некоторых прав и законных интересов несовершеннолетних. Так, было разъяснено, что решения судов, касающиеся граждан этой категории, в полном объеме объявлению не подлежат. Оглашению подлежит только резолютивная часть таких решений независимо от порядка проведения судебного заседания – открытого либо закрытого (п. 4 Постановления № 36).

Лицам, в защиту прав которых было подано коллективное административное заявление, было отказано в возможности непосредственно участвовать в судебных заседаниях. Одновременно эти лица не извещаются о времени и месте проведения судебных заседаний. Однако они могут знакомиться с делом, копировать его материалы или делать выписки из них. Напомним, представлять интересы группы заявителей в суде имеет право лицо, которому участниками иска поручено ведение административного дела ().

Кроме того, разъяснили судьи, в случае, если гражданин, заявивший аналогичное коллективному требование, отказался присоединяться к коллективному заявлению, его исковое заявление будет рассмотрено в последнюю очередь – после принятие судом решения по коллективному иску. Причем принимать решение по индивидуальному спору суд будет с учетом обстоятельств, установленных в решении по коллективному иску. В обратном случае судье придется мотивировать свое несогласие с ранее установленными фактами (абз. 3 п. 16, абз. 3-4 п. 17 Постановления № 36).

Вопрос о применении мер предварительной защиты по административному иску был решен судьями следующим образом. Так, помимо перечисленных в мер, таких, как приостановление оспариваемого решения или запрет совершения определенных действий, судам предлагается применять:

• наложение ареста на имущество, принадлежащее административному ответчику;
• возложение на административного ответчика и иных лиц, в том числе не участвующих в судебном процессе, обязанности совершить определенные действия;
• приостановление взыскания по исполнительному документу.

При этом уточняется, что до предъявления административного искового заявления и принятия его к производству меры предварительной защиты по административному иску не принимаются. А для принятия решения о замене одной меры защиты на другую таких мер не требуется проведения отдельного судебного заседания (п. 27-28 Постановления № 36).

Также был очерчен круг дел, сроки рассмотрения и разрешения по которым не подлежат продлению. К ним отнесены административные дела о:

• защите избирательных прав и права на участие в референдуме;
• помещении иностранного гражданина в специальное учреждение для последующей депортации;
• принудительной госпитализации гражданина в стационар для оказания психиатрической помощи;
• административном надзоре над лицами, освободившимися из мест лишения свободы;
• защите интересов несовершеннолетнего или недееспособного лица, в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства (п. 34 Постановления № 36).

Причем разъяснено, что по этим делам суды не вправе принимать решения по правилам упрощенного производства (абз. 2-4 п. 70 Постановления № 36).

Помимо прочего Пленум ВС РФ определил критерии, в соответствии с которыми судьи должны отказывать в принятии заявления о вынесении судебного приказа, согласно . Напомним, судебный приказ не может быть вынесен по небесспорным требованиям. Судьи отметили, что о спорности заявленных требований может свидетельствовать, в частности, поступление от должника возражений по поводу этих требований (абз. 2 п. 49 Постановления № 36).

Судьи также рассмотрели вопрос восстановления пропущенных должником сроков представления возражений относительно исполнения судебного приказа. Об уважительности пропуска этих сроков, а значит, о возможности их восстановления, могут свидетельствовать такие обстоятельства, как:

• неполучение должником копии судебного приказа по вине почты;
• отсутствие должника по месту жительства ввиду болезни, командировки, отпуска, переезда в другое место жительства и т. д. (абз. 2 п. 51 Постановления № 36).

В Постановление № 36 вошло положение, важное для исхода дел об оспаривании властных решений и действий. Так, судьи не вправе отказывать в удовлетворении исков о признании таких решений и действий незаконными, ссылаясь на наличие иных обстоятельств (пусть даже они и были установлены судом), помимо тех, которые были указаны в оспариваемом решении или с которыми связывается совершенное действие. То есть действия и решения властей не могут быть признаны обоснованными со ссылкой на обстоятельства, которые изначально не легли в их основу. В то же время, принимая решение по делу, суды не должны проверять целесообразность оспариваемых решений и действий (абз. 2-3 п. 61, абз. 1 п. 62 Постановления № 36).

Судьи ВС РФ постановили также, что суды могут не вести аудиопротоколирование только в случае неявки участников судебного процесса на заседание или если рассмотрение дела проводится без извещения участвующих в деле лиц. В таком случае составляется только письменный протокол (абз. 2-3 п. 65 Постановления № 36).

В марте 2015 года был принят Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации . Часть положений КАС РФ уже вступили в силу, некоторые вступят в силу только с 1 января 2017 года.

Верховный Суд РФ в целях обеспечения единства практики применения судами общей юрисдикции положений КАС РФ принял Постановление Пленума ВС РФ от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" (далее - Постановление Пленума ВС РФ N 36 , Постановление), в котором разъяснил некоторые положения КАС РФ .

По своей структуре Постановление схоже со структурой Кодекса , ВС РФ постарался дать разъяснения по ключевым вопросам каждой главы КАС .

К сожалению, многие положения Постановления повторяют положения КАС РФ , лишь слегка перефразируя их, но содержатся и важные интересные разъяснения.

В настоящем комментарии рассматриваются основные положения Постановления Пленума ВС РФ N 36 поглавно.

Общие положения

В п.п.1 - рассмотрены вопросы двух групп - подведомственности дел СОЮ и ВС РФ и гласности судебных актов, принимаемых судами.

1. В частности, ВС РФ разъяснил, что по правилам КАС РФ обжалуются дела, вытекающие из административных правонарушений и иных публичных правонарушений, а именно:

- о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций (части 1 и 2 статьи 1 КАС РФ);

- связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью реализации государственных и иных публичных полномочий, в том числе административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям (части 1 и 3 статьи 1 КАС РФ).

Названные дела объединяются в единую группу административных дел.

Особенностью правоотношений, споры по которым рассматриваются по правилам КАС РФ , является неравенство сторон в таких правоотношениях . Один участник в таких правоотношениях реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.

Например, гражданке К. было отказано в принятии искового заявления к ИФНС о возложении обязанности возвратить сумму излишне взысканного в рамках исполнительного производства налога, поскольку такое заявление подлежит рассмотрению по правилам КАС РФ , в то время как К. обратилась с заявлением в порядке, предусмотренном ГПК РФ (Апелляционное определение Саратовского областного суда от 14.06.2016 N 33-4156/2016).

Споры, вытекающие из правоотношений, в которых участники обладают равным статусом, автономией воли, имущественной самостоятельностью, не рассматриваются по правилам КАС . Не рассматриваются дела по оспариванию актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые порождают при исполнении гражданские права и обязанности. Например, ВС РФ указал, что не рассматриваются по правилам КАС РФ :

Служебные споры, в том числе дела, связанные с доступом и прохождением различных видов государственной службы, муниципальной службы;

- дела, связанные с назначением и выплатой пенсий, реализацией гражданами социальных прав;

- дела, связанные с предоставлением жилья по договору социального найма, договору найма жилищного фонда социального использования, договору найма специализированного жилищного фонда.

Так, суд отказал в принятии административного искового заявления об оспаривании решения УПФ РФ об отказе включения в общий страховой стаж периода нахождения в ссылке, так как данное решение оспаривается по правилам ГПК РФ (Апелляционное определение Нижегородского областного суда от 24.08.2016 по делу N 33а-9498/2016).

Таким образом, оспариваемые по правилам КАС РФ акты государственных органов и органов местного самоуправления должны отвечать следующим критериям:

- Вытекают из правоотношений, в которых стороны не обладают равным статусом; отношения основаны на реализации административных и иных публично-властных полномочиях;

- Не порождают гражданские права и обязанности при своем исполнении;

- Не связаны с осуществлением экономической и предпринимательской деятельности и не отнесены напрямую к компетенции арбитражных судов;

- Не рассматриваются по иным, отличным от установленных КАС, правилам и в ином порядке в соответствии с законом.

Например, гражданину было отказано в принятии административного искового заявления об обжаловании ответа прокурора на свое заявление, поскольку суд в рамках административного судопроизводства не вправе давать оценку обстоятельствам, имевшим место при рассмотрении уголовного дела (Апелляционное определение Саратовского областного суда от 17.03.2016 N 33а-1788/2016).

Или другому гражданину отказано в принятии административного иска об обжаловании постановления следователя, так как данное постановление подлежит обжалованию в порядке ст.125 УПК РФ (Апелляционное определение Верховного суда Республики Дагестан от 25.08.2016 по делу N 33а-3535/2016).

В еще одном деле отказ в принятии заявления о признании незаконным отказа администрации о предоставлении земельного участка суд обосновал тем, что данный отказ подлежит обжалованию в порядке, установленном ГПК РФ (Апелляционное определение Саратовского областного суда от 18.08.2016 N 33а-5918/2016).

В другом споре суд пришел к выводу о подсудности спора арбитражному суду в порядке, предусмотренном АПК РФ , и указал, что из текста искового заявления следует, что административный истец является субъектом экономической деятельности, с осуществлением которой привлечен к административному штрафу, который, по объективным причинам, Общество не может выплатить единовременно, при этом орган, подвергший истца административному наказанию, незаконно отказывает в рассрочке уплаты штрафа.

При этом судебная коллегия областного суда отклонила доводы частной жалобы касательно того, что предметом обжалования является процессуальное бездействие ответчика, выразившееся в уклонении от рассмотрения заявления истца, а потому подлежит рассмотрению в порядке КАС РФ судом общей юрисдикции, поскольку в своем административном исковом заявлении истец указывает, что его заявление о рассрочке уплаты штрафа рассмотрено, в рассрочке - отказано, следовательно, бездействие отсутствует, а имеется решение, принятое по заявлению Общества. Оформление такого решения письмом, а не мотивированным определением на определение подсудности не меняет (Апелляционное определение Севастопольского городского суда от 26.07.2016 по делу N 33а-2325/2016).

2. Суды должны предпринимать меры по обеспечению гласности судебного процесса, в частности, обеспечить право на ознакомление со вступившими в законную силу судебными решениями, в т.ч. путем размещения судебного акта в сети "Интернет".

Законом могут быть введены ограничения доступа к тексту судебного акта посторонних лиц, не участвовавших в деле, в частности, может быть ограничен доступ к тексту в следующих случаях:

- Дело рассмотрено в закрытом судебном заседании;

- Решение суда затрагивает права и законные интересы несовершеннолетних. В этом случае оглашается только результативная часть независимо от открытости/закрытости судебного заседания;

- Законом установлено ограничение на доступ к судебному решению.

Ограничения на ознакомление с материалами дела и судебными решениями могут быть связаны с необходимостью защиты прав и законных интересов участников спора, иных лиц. В частности, если дело рассматривалось в закрытом судебном заседании, то ознакомление лиц, участвующих в деле, с записями, сделанными в ходе аудио- и (или) видеопротоколирования судебного заседания, их воспроизведение осуществляется в условиях, при которых невозможно скопировать записи или передать другим лицам.

Особенности размещения судебных актов в сети "Интернет" указаны в ст.15 Федерального закона от 22.12.2008 N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" , в части 5 названной статьи установлен перечень случаев, в которых текст не размещается в свободном доступе в Интернете.

Подсудность административных дел

Частично повторяются положения КАС РФ о подсудности дел. Установлен принцип определения подсудности в случаях, когда полномочия государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица распространяются на несколько районов. В таких случаях административное исковое заявление подается:

- По месту исполнения оспариваемого решения;

- По месту возникновения или потенциального возникновения правовых последствий оспариваемого акта.

Данное разъяснение в принципе уже реализуется на практике судами. Например, в одном деле суд пояснил, что исходя из предмета административного иска о заявленном ненадлежащем исполнении должностных обязанностей должностными лицами УФССП по НСО, в частности должностными лицами ОСП по Ленинскому и Калининскому району г.Новосибирска, административное исковое заявление М. подлежит рассмотрению по месту исполнения в настоящее время судебным приставом-исполнителем своих должностных обязанностей в рамках конкретного исполнительного производства, то есть в Калининском районном суде г.Новосибирска. (Апелляционное определение Новосибирского областного суда от 12.07.2016 по делу N 33-7565/2016).

Между тем в Постановлении содержится и указание на право административного истца обращаться в суд по месту жительства или месту нахождения организации-истца при оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных органов, органов местного самоуправления и др.

Состав суда

Данный раздел Постановления повторяет положения статьи 28 КАС РФ о неизменности состава суда при рассмотрении административного дела. Замена судьи или нескольких судей возможна в случаях, указанных в ч.3 ст.28 КАС РФ , и осуществляется путем вынесения специального определения в виде отдельного судебного акта без проведения судебного заседания. Определение о замене судьи (ей) могут выносить:

- Председатель суда;

- Заместитель председателя суда;

- Председатель судебного состава.

15 сентября 2015 года был принят Кодекс административного судопроизводства (далее – КАС РФ, кодекс), регулирующий правила рассмотрения дел, которые возникают из публичных правоотношений.

Практика применения нового кодекса выявила множество спорных вопросов, требующих разъяснений и дополнений.

В связи с этим 27 сентября 2016 года Пленум Верховного суда РФ принял Постановление № 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" с целью дачи разъяснений судам общей юрисдикции (далее – Постановление).

Постановление затронуло практически все разделы КАС РФ. Самые значимые разъяснения касаются:

Вопросов подсудности административных дел;

Возможности правопреемства на всех стадиях административного судопроизводства;

Правил рассмотрения коллективных исковых заявлений;

Необязательности высшего юридического образования для представителей, являющихся - единоличными органами управления организацией, а также законных представителей;

Расширения перечня мер предварительной защиты, и др.

Подведомственность дел зависит от осуществления госорганом административных полномочий

Пленум ВС РФ внес ясность в разграничение частноправовых (гражданско-правовых) и публично-правовых (административных) правоотношений.

Статья 1 КАС РФ посвящена предмету правового регулирования КАС РФ с указанием открытого перечня дел, которые рассматриваются по правилам административного судопроизводства. Статья давно требовала доработки в связи с невозможностью разграничения частноправовых (гражданско-правовых) и публично-правовых (административных) правоотношений, что приводило к сложностям в процессе ее применения.

В практике довольно часто возникают случаи, когда суды отказывают в приеме и рассмотрении административного искового заявления на основании того, что дело подлежит рассмотрению в порядке искового производства.

Например, в рамках Апелляционного определения Волгоградского областного суда от 11.08.2016 по делу № 33-11176/2016 судом поддержано Определение Старополтавского районного суда Волгоградской области от 20.07.2016 об отказе в приеме административного искового заявления, поскольку в данном случае спор вытекает из частноправовых отношений и не может рассматриваться в порядке производства по административным делам, возникающим из публичных правоотношений, по правилам гл. 22 КАС РФ. По мнению суда, спор подлежит рассмотрению в порядке искового производства (аналогичная практика: Апелляционное определение Московского городского суда от 18.08.2016 по делу № 33а-31952/2016; Апелляционное определение Московского городского суда от 18.08.2016 по делу № 33а-16556/2016 и т. д.).

При этом встречается зеркально противоположная практика, когда суды отказывают в принятии заявления истца по правилам искового производства в связи с наличием публичного правоотношения, подлежащего рассмотрению по правилам КАС РФ (например, делу № 33-11424/2016; Апелляционное определение Новосибирского областного суда от 12.07.2016 по делу № 33-7602/2016; Апелляционное определение Московского городского суда от 14.06.2016 по делу № 33-22846/2016).

Пленум попытался уточнить предмет правового регулирования КАС РФ. В частности, Постановление устанавливает критерии дел, которые возникают из административных и иных публичных правоотношений, подведомственных судам общей юрисдикции, Верховному суду, а также дел, которые не подлежат рассмотрению по правилам КАС РФ.

Так, согласно абзацу 3 пункта 1 Постановления в порядке КАС РФ рассматриваются дела, возникающие из правоотношений, которые не основаны на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности его участников, при этом один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.

Однако данная формулировка не учитывает правило статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которому гражданские права и обязанности могут возникать, среди прочего, из актов государственных органов и органов местного самоуправления. Соответственно, такие дела не могут быть рассмотрены по правилам КАС РФ, и подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства.

То есть в конечном итоге вид судопроизводства по конкретному делу определяется в зависимости от характера правоотношений, что не было учтено Пленумом ВС РФ в своем Постановлении.

Что же касается категории дел, не подлежащих рассмотрению в порядке КАС РФ, то к ним относятся споры о признании недействительными (незаконными) актов государственных органов и органов местного самоуправления, если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей (например, служебные споры, дела, связанные с назначением и выплатой пенсии, реализацией гражданами социальных прав, отдельными договорами жилищного найма).

Пленум ВС РФ уточнил формулировку "иных государственных органов", решения которых могут быть оспорены по правилам КАС РФ (пункт 2 части 2 статьи 1 КАС РФ). Среди таких органов названы Счетная палата РФ, ЦИК России, а также другие избирательные комиссии. Кроме того, в порядке административного судопроизводства подлежат рассмотрению дела об оспаривании решений, действий некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или публичными полномочиями, а также решения саморегулируемой организации (пункт 2 Постановления).

Подсудность определена по месту исполнения обязанностей госоргана, а не по месту его нахождения

Подсудность определяется в соответствии с местом совершения исполнительных действий.

При определении подсудности по спорам в порядке КАС РФ правовое значение имеет определение территории, на которой исполняет свои обязанности соответствующий орган государственной власти, а не место его нахождения. Если же полномочия соответствующего органа государственной власти распространяются на несколько районов, то иск следует подавать в суд того района, на территории которого возникли или могут возникнуть правовые последствия оспариваемых истцом действий (бездействия), либо на территории которого исполняется оспариваемое решение (пункт 8 Постановления).

Таким образом, законодателем установлено, что при определении подсудности заявленных требований правовое значение имеет место совершения исполнительных действий.

Правила коллективного административного иска схожи с правилами коллективного иска по АПК РФ

Большое внимание в Постановлении уделено институту коллективного административного искового заявления, поскольку КАС РФ оставлял множество неурегулированных вопросов, касающихся правил подготовки и рассмотрения дела по коллективному административному исковому заявлению, способов извещения потенциальных членов группы, порядка взаимодействия членов группы, в том числе с истцом-представителем. Наконец, в КАС РФ не были четко установлены правомочия членов группы на личное участие в судебном заседании.

При этом нужно отметить, что на данный момент по статье 42 КАС РФ, регулирующей возможность обращения в суд группы лиц с коллективным административным исковым заявлением, нет ни одного судебного дела.

Вероятнее всего, такая ситуация складывается из-за недостаточного регулирования рассматриваемого института КАС РФ. Пленум ВС постарался внести ясность в правила регулирования института коллективного административного искового заявления.

В КАС РФ предусмотрено, что коллективное административное исковое заявление может быть принято судом к рассмотрению только при присоединении к исковому требованию не менее 20 лиц, в противном случае исковое заявление оставляется без движения. При этом Пленум ВС РФ уточняет, что суд обязан дать разъяснения остальным участникам о правовой возможности обратиться в суд с индивидуальными административными исковыми заявлениями.

В случае если гражданин, обратившийся в суд с исковым требованием, аналогичным коллективному требованию, отказывается присоединиться к коллективному заявлению, его исковое заявление рассматривается судом после принятия решения по коллективному иску. При этом решение по индивидуальному исковому заявлению принимается с учетом фактов, установленных в процессе рассмотрения коллективного искового заявления. В противном случае суд должен мотивировать несоответствие такого решения ранее установленным фактам (пункт 17 Постановления).

Согласно части 4 статьи 2 КАС РФ, части 3 статьи 225.6 АПК РФ лица, в защиту которых подано коллективное административное исковое заявление, праве знакомиться с материалами административного дела, делать из них выписки и снимать копии. Однако Пленум ВС РФ напоминает, что такие лица не участвуют в судебных заседаниях, поэтому суд не обязан их извещать о времени и месте проведения.

Законные представители не обязаны иметь высшее юридическое образование

Вопрос о лицах, которые могут быть представителями по административному делу, был решен в КАС РФ не до конца. Законодатель ограничил круг представителей по административным делам адвокатами и иными лицами, имеющими высшее юридическое образование.

При этом оставался неясным вопрос о законных представителях, которые чаще всего не имеют высшего юридического образования, но вправе выступать представителями в силу закона. Кроме того, законодатель не уточнил, о каком уровне высшего образования идет речь в статье 55 КАС РФ – специалистах, бакалаврах или магистрах права.

Неопределённость в вопросе уровня высшего образования, необходимого для осуществления представительства в административном процессе, осталась без внимания судей ВС РФ.

Постановление уточняет требования, предъявляемые к законным представителям и представителям, действующим в силу доверенности. Для осуществления представительства в суде законным представителям не обязательно иметь высшее юридическое образование, в отличие от представителей, действующих по доверенности, а их полномочия могут быть ограничены различными правовыми актами (например, законом или уставом организации) (абзац 2 пункта 19 Постановления).

Практика применения КАС РФ содержит примеры, когда суды отказываются рассматривать дела с участием представителей, не имеющих высшего юридического образования. В частности, Определением Московского городского суда от 05.10.2015 № 4г/4-9987/15 оставлена без рассмотрения кассационная жалоба Департамента городского имущества г. Москвы. Суд мотивировал свой отказ отсутствием документов, подтверждающих наличие у представителя Департамента городского имущества г. Москвы высшего юридического образования.

Кроме того, часть 1 статьи 55 КАС РФ послужила поводом для обращения в Конституционный суд Российской Федерации гражданина Шереметова И. Т. с жалобой на нарушение рассматриваемой статьей его конституционных прав.

Конституционный суд Российской Федерации отказал в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Шереметова И. Т., обосновав это тем, что конституционное право на судебную защиту не предполагает выбор по своему усмотрению любых способов и процедур судебной защиты, а право вести свои дела в суде через самостоятельно выбранного представителя не означает безусловное право выбирать в качестве такового любое лицо. Установление критериев квалифицированной юридической помощи и условий допуска тех или иных лиц в качестве защитников (представителей) в конкретных видах судопроизводства является прерогативой законодателя. Кроме того, Конституционный суд отдельно указывает на отсутствие препятствий для истца самостоятельно реализовать свое конституционное право на судебную защиту посредством личного участия в судебном заседании (Определение КС РФ от 29.03.2016 № 680-О).

Бремя доказывания отсутствия извещения возложено на лицо, которое об этом заявляет

Государственные органы извещаются посредством СМС-сообщений, электронных писем.

Следует отметить, что юристы положительно восприняли нормы КАС РФ, допускающие использование современных средств связи (СМС-сообщений, электронной почты) для извещения и вызовов участников процесса. При этом вопросы, оставшиеся неурегулированными, нашли отражение в Постановлении.

Согласие лица, участвующего в деле, на извещение его путем отправления СМС-сообщения, электронного письма может быть выражено либо в расписке, либо в административном исковом заявлении, письменных возражениях на административное исковое заявление (п.36 Постановления). Постановление отдельно указывает на возможность извещения посредством направления СМС-сообщений, электронных писем государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц при наличии их согласия.

Однако применение СМС-сообщений и электронных писем для извещения участников процесса сопровождается дополнительными сложностями, которые не нашли отражения в Постановлении. Например, остается открытым вопрос, кто должен отслеживать доставку сообщения или электронного письма непосредственному адресату и что следует понимать под надлежащим уведомлением. Очевидно, что здесь не обойтись без помощи операторов сотовой связи.

Бремя доказывания того, что судебное извещение или вызов не доставлены лицу, участвующему в деле, по обстоятельствам, не зависящим от него, возлагается на данное лицо (п. 39 Постановления).

Ни в одном другом процессуальном кодексе нет аналога этому правилу. Наоборот, в действующих процессуальных кодексах (ГПК РФ, АПК РФ) лица, участвующие в деле, обязаны доказывать факт доставки того или иного извещения или вызова.

С точки зрения практики применения СМС-сообщения в целях извещения лиц, участвующих в деле, интересным представляется дело, где суд отменил решение суда первой инстанции и направил дело на новое рассмотрение в связи с ненадлежащим извещением административного истца о времени и месте судебного заседания. Позиция заявителя обосновывалась отсутствием в материалах дела согласия истца на извещение его с помощью СМС-сообщений. Кроме того, суду представлен отчет об отправке сообщения о судебном заседании, подтверждающий отсутствие сведений о доставке сообщения абоненту (Апелляционное определение Свердловского областного суда от 15.06.2016 по делу № 33а-10447/2016).

Другим примером является Апелляционное определение Суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 04.02.2016 по делу № 33А-222/2016, в рамках которого судом признано ненадлежащим уведомление истца по телефону о предстоящем судебном заседании, сделанное за два часа до начала судебного заседания, что послужило препятствием для участия истца в судебном заседании.

Меры предварительной защиты могут быть изменены без проведения судебного заседания

Постановление расширяет список мер предварительной защиты, установленный в части 2 статьи 85 КАС РФ. Так, помимо приостановления действия оспариваемого решения или запрета совершения определенных действий, суды правомочны применять следующие меры предварительной защиты:

Наложение ареста на имущество, принадлежащее административному ответчику. Чаще всего суды применяют данную меру, руководствуясь статьей 288 КАС РФ (Апелляционное определение Московского городского суда от 04.08.2016 по делу № 33а-16358/2016; Апелляционное определение Московского городского суда от 20.04.2016 № 33а-13508/2016). Однако встречается и противоположная практика (Апелляционное определение Верховного суда Республики Бурятия от 21.09.2016 по делу № 33А-5890/2016).

Возложение на административного ответчика и иных лиц, в том числе не участвующих в судебном процессе, обязанности совершить определенные действия;

Приостановление взыскания по исполнительному документу.

Стоит отметить, что последние две меры предварительной защиты применяются судами на практике без особых затруднений (Определение Курского областного суда от 03.02.2016 по делу № 33А-434/2016; Апелляционное определение Верховного суда Республики Дагестан от 12.07.2016 по делу № 33а-2744/2016; Апелляционное определение Верховного суда Республики Дагестан от 23.06.2016 по делу № 33а-2564/2016).

Кроме того, Постановление не исключает возможности применения нескольких мер предварительной защиты по одному административному иску. По желанию лиц, участвующих в деле, одна мера предварительной защиты может быть заменена на другую. Замена мер осуществляется без проведения судебного заседания и без уведомления лиц, участвующих в деле (пункт 28 Постановления).

Применение мер предварительной защиты возможно только после принятия административного искового заявления к производству суда (пункт 27 Постановления).

Суд не вправе проверять целесообразность оспариваемых актов госорганов

Особого внимания заслуживают разъяснения ВС РФ по порядку оспаривания решений, действий или бездействия властных субъектов. Согласно статье 62 КАС РФ суды не связаны основаниями и доводами заявленных требований и могут выходить за их пределы для всестороннего и полного исследования административного дела. В то же время суд не может признать решение или действие органов государственной власти законным со ссылкой на обстоятельства, которые не являлись предметом рассмотрения органов власти или их должностных лиц (пункт 61 Постановления).

Согласно разъяснениям Пленума ВС РФ, суды не вправе проверять целесообразность оспариваемых решений, действий и бездействия органов государственной власти, однако превышение полномочий или их использование вопреки интересам и правам граждан, организаций, государства и общества является признаком незаконного действия (бездействия) или решения (пункт 62 Постановления).

При неявке участников процесса аудиозапись вести не нужно.

Статья 204 КАС РФ предусматривает обязательное аудиопротоколирование каждого заседания первой или апелляционной инстанций (включая предварительное судебное заседание), а также каждого отдельного процессуального действия вне заседаний. Пленум ВС РФ предусмотрел исключение из этого правила: при неявке участников процесса или если их явка необязательна аудиопротоколирование не осуществляется. Данное правило находит подтверждение в Бюллетене судебной практики по административным делам Свердловского областного суда за четвертый квартал 2015 г., утвержденном постановлением президиума Свердловского областного суда от 30.03.2016.

Письменное протоколирование обязательно во всех случаях. Стороны могут подать письменные замечания на протокол, а также на результаты аудио- и видеозаписи в течение трех дней со дня подписания протокола.

Выступление участника судебного разбирательства может быть ограничено, либо суд вовсе может лишить его слова без вынесения определения в виде отдельного судебного акта. Решение суда об ограничении выступления участника процесса либо лишении его слова принимается председательствующим судьей и должно быть отражено в протоколе судебного заседания. Обжалование такой меры процессуального принуждения возможно лишь при обжаловании итогового судебного акта (статья 202 КАС РФ, пункт 44 Постановления).

Остальные меры процессуального принуждения применяются посредством вынесения определения суда в виде отдельного судебного акта и обжалуются частными жалобами, представлениями прокурора (пункт 45 Постановления).

Меры процессуального принуждения применяются на любой стадии административного процесса. Определение о применении мер процессуального принуждения выносится судьей единолично (при подготовке дела к рассмотрению) либо коллегиальным составом суда (пункт 46 Постановления).

Одной из отличительных особенностей административного процесса является активная роль суда, выражающаяся в дополнительной обязанности суда принимать необходимые меры для всестороннего и полного установления фактических обстоятельств административного дела, а также выявлять и истребовать по собственной инициативе доказательства в целях правильного разрешения дела (часть 1 статьи 63, части 8, 12 статьи 226, часть 1 статьи 306 КАС РФ).

Что же касается доказательств, то Пленум ВС РФ обошел вниманием статью 59 КАС РФ, требующую доработки. В указанной статье представлен перечень допустимых в административном процессе доказательств, одним из которых являются электронные письма. При этом кодекс не поясняет, что следует понимать под электронными документами и как оперировать такими доказательствами.

На сегодняшний день практика использования электронных документов в качестве доказательств по делу насчитывает всего пару дел и будет набирать оборот в процессе применения статьи 59 КАС РФ (Определение Московского городского суда от 23.08.2016 № 4га-9033/2016; Апелляционное определение Московского городского суда от 18.12.2015 по делу № 33а-47881/2015).

Необходимо отметить, что в связи с принятием настоящего Постановления утратило силу постановление Пленума ВС РФ от 10.02.2009 № 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих".

Не все дела могут быть рассмотрены в порядке упрощенного производства

В КАС РФ упрощенному производству посвящена глава 33, которая содержит всего четыре статьи. Поэтому Пленум уделил большое внимание данной главе, в частности уточнив основания, сроки и процедуру упрощенного производства.

Постановление перечисляет дела, которые не могут быть рассмотрены в порядке упрощенного производства в силу установленных КАС РФ процессуальных особенностей рассмотрения отдельных категорий дел, связанных с составом суда, сроками судебного разбирательства, либо в силу прямого указания закона.

Например, споры, связанные с ограничением прав и свобод гражданина, требуют обязательного присутствия административного ответчика либо его представителя. В связи с чем такие споры не могут быть рассмотрены в порядке упрощенного производства.

Административные дела, срок рассмотрения которых меньше срока, установленного кодексом для упрощенного производства, также не могут быть рассмотрены по правилам главы 33 КАС РФ (абзац 3 пункта 70 Постановления).

Срок рассмотрения административного дела в порядке упрощенного (письменного) производства составляет 10 дней со дня вынесения определения о рассмотрении административного дела в порядке упрощенного (письменного) производства. В одном деле суд вопреки ходатайству о рассмотрении дела в порядке упрощенного (письменного) судопроизводства рассмотрел заявление в открытом судебном заседании. Он обосновал это тем, что дело назначено на дату, выходящую за пределы десятидневного срока, и, следовательно, не может быть рассмотрено в упрощённом производстве (Апелляционное определение Тверского областного суда от 10.08.2016 по делу № 33-3332/2016).