Конституционно - правовые институты. Основные институты конституционного права

(Енгибарян) Институты конституционного права – это совокупность (подсистема) согласованных и взаимосвязанных конституционно-правовых норм, регулирующих определенную сферу (область) общественных от­ношений и объединенных общностью конкретных целей такого регули­рования. Такими институтами являются институт гражданства, инсти­тут личных прав и свобод человека и гражданина, институт главы госу­дарства, институты парламента, правительства, местного самоуправле­ния, институт избирательного права, институт референдума и др. Эти и другие конституционно-правовые институты далеко неодинаковы как по своей структуре, так и по масштабам регуляции, по числу норм и их юридической силе. Ряд институтов носит сложный в структурном от­ношении, комплексный характер, включая в себя большее или меньшее число более частных институтов (например, институт прав и свобод человека и гражданина включает институты личных, политических, экономических, социальных, культурных прав; институт формы госу­дарства - институты формы правления, политического режима, формы политико-территориального устройства; институт народного представительства - институты парламента, представительных орга­нов штатов (земель), представительных органов муниципалитетов). Системы конституционно-правовых институтов разных стран неоди­наковы и могут не включать те или иные конкретные институты. Ясно, например, что в республиканских конституционно-правовых системах отсутствуют отдельные институты, свойственные аналогичным монар­хическим системам, а в странах с неразвитой, тоталитарной или моно­конфессиональной политической системой могут отсутствовать инсти­тут многопартийности, а то и институт самих политических партий.

(Козлова, Кутафин) В системе конституционного права принято выделять следующие институты, которые составляют основные элементы отрасли и объединяют нормы, закрепляющие:

1) основы конституционного строя;

2) основы правового статуса человека и гражданина;

3) федеративное устройство государства;

4) систему органов государственной власти и органов местного самоуправления.

6. Конституционно-правовые отношения: понятие, особенности, виды и их субъекты.

(Козлова, Кутафин) Конституционно-правовое отношение - это общественное отношение, которое урегулировано нормой конституционного права и содержанием которого является юридическая связь между субъектами в форме взаимных прав и обязанностей, предусмотренных данной правовой нормой.

Специфика конституционно-правовых отношений по сравнению с другими видами правоотношений состоит в следующем:

1) конституционно-правовые отношения имеют свое собственное содержание, которое составляют лишь основополагающие (без детализации) права и обязанности субъектов этих отношений;

2) конституционно-правовым отношениям свойствен особый субъектный состав: может выступать народ, некоторые субъекты этих отношений не могут быть участниками других видов правоотношений;

3) конституционно-правовые отношения характеризуются большим разнообразием, что создает многослойные юридические связи между субъектами, устанавливаемые зачастую через цепь взаимосвязанных между собой правоотношений;

4) наряду с традиционными основаниями возникновения, изменения и прекращения правоотношений – событиями (рождение человека, достижение возраста активного и пассивного избирательного права, смерть главы государства или депутата представительного органа власти и т. п.) и действиями (назначение выборов, принятие закона, роспуск Государственной Думы, издание неконституционного акта и т. п.) конституционные правоотношения могут порождать и юридические факты – состояния (например, состояние в гражданстве Российской Федерации, состояние субъекта в составе Российской Федерации);

5) особый механизм реализации конституционных правоотношений. Поскольку для конституционно-правовых норм не характерно наличие санкций, реализация конституционно-правовых предписаний, прав и обязанностей субъектов конституционных правоотношений обеспечивается главным образом посредством норм других отраслей права (уголовного, административного, трудового, гражданского, жилищного, процессуального и др.).

Своеобразие предмета конституционного права, многообразие видов его норм порождают и различные виды конституционно-правовых отношений.

Наиболее классический вид правоотношений - конкретные конституционно-правовые отношения, в которых четко определены субъекты, их взаимные права и обязанности. Они возникают на основе реализации норм-правил поведения.

Другой вид - правоотношения общего характера, в которых конкретно не определены субъекты отношений, не установлены конкретные права и обязанности. Такие отношения возникают на основе реализации норм-принципов, норм-деклараций, норм-целей.

Особым видом правоотношений являются правовые состояния. Их субъекты четко определены, но содержание прав и обязанностей этих субъектов конкретно не определено, а выводится из большого массива действующих норм. К правовым отношениям такого вида относятся состояние в гражданстве, состояние субъектов Федерации в составе России.

Возникновению конкретного конституционно-правового отношения на базе правовой нормы предшествует юридический факт. Именно с него начинается реализация правовой нормы. Благодаря юридическому факту конкретный субъект права становится участником данного правоотношения, обладателем соответствующих правообязанностей.

Юридический факт - это событие или действие, которое влечет за собой возникновение, изменение или прекращение правоотношения. Событие происходит независимо от воли субъекта, действие связано с волеизъявлением последнего. Действия в свою очередь могут классифицироваться на юридические акты и юридические поступки.

Как правило, развитие правоотношения, его движение побуждаются целой системой, цепью юридических фактов. Например, возникновение правоотношений по гражданству порождается таким событием, как рождение гражданина. Возникновению правоотношения, содержанием которого является реализация избирательного права гражданина, предшествует целая цепь юридических фактов: принятие актов о назначении выборов, об образовании избирательных округов, комиссий, участков, составление списков избирателей, включение в списки данного гражданина, наступление срока, установленного для начала голосования. Получением избирательного бюллетеня правоотношение по реализации права избирать заканчивается.

Круг субъектов конституционно-правовых отношений очень широк. Среди них такие специфические субъекты, как народ, государство, депутаты, органы государственной власти, избирательные комиссии, собрания избирателей и др.

Народ выступает в качестве субъекта конституционно-правовых отношений при проведении референдума, выборов депутатов в Государственную Думу, выборов Президента Российской Федерации.

Субъектами конституционно-правовых отношений являются и государства - Российская Федерация и республики. К участникам конституционных правоотношений относятся и такие субъекты Федерации, как края и области, города федерального значения, автономная область и автономные округа.

Кроме перечисленных субъектами конституционно-правовых отношений являются органы государства, органы местного самоуправления, политические партии и другие общественные объединения граждан, собрания граждан, собрания избирателей, граждане.

Если сказать обобщенно, то субъектами конституционно-правовых отношений могут быть те субъекты, на которых правовые нормы данной отрасли права возлагают определенные обязанности и которым предоставляют права.

В некоторых случаях субъектами конституционно-правовых отношений выступают иностранные граждане и лица без гражданства (например, при подаче ходатайства о приобретении российского гражданства).

Похожая информация.

КП институт - это совокупность однородных правовых норм, регулирующих взаимосвязанные отношения

Нормы конституционного права объединяются в конституционно-правовые институты.

Конституционно-правовые институты-совокупность норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений. Главным критерием объединения норм в правовой институт выступает признак однородности сферы регулируемых ими общественных отношений, что влечет за собой и необходимое правовое единство соответствующих норм объединенных в институт, общую для них правовую специфику.

Такими институтами являются, например, институт главы государства, местного самоуправления и т.д. Конституционно-правовые институты существенно отличаются по объему регулируемых отношений, по числу норм и их юридической силе. Среди конституционно-правовых институтов выделяют комплексные (генеральные) институты, которые включают подинституты. Комплексными институтами являются, например, совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих народное представительство, права и свободы человека и гражданина и др.

Первый из них включает институты народного представительства на общегосударственном уровне (парламент), народного представительства в основных частях государства, народного представительства в муниципальных образованиях. Второй включает институты гражданских, политический, социальных, экономических и культурных прав. Нередко в конституциях указывается, какими актами регулируется тот или иной институт. Например, в Конституции Российской Федерации называется более десяти федеральных конституционных законов, которые становятся основой конституционно-правового регулирования института. В других странах для этого предусмотрены органические законы, принимаемые в особом порядке.

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ — совокупность норм конституционного права, регулирующих группу однородных отношений в сфере действия конституционного права (институт прав и свобод, институт гражданства и др.); это составная часть конституционного права, выполняющая специализированные функции — урегулирование специфическими конституционно-правовыми средствами однородных по своему содержанию отношений, относящихся к предмету конституционного права.

Объединяясь в институты (нормативные комплексы), нормы конституционного права таким образом достигают системного комплексного воздействия на общественные отношения. Главным системообразующим признаком формирования К.-п.и. являются регулируемые конституционным правом отношения. В своем единстве конституционно-правовые нормы, распределенные по К.-п.и., отображают внутреннее строение конституционного права, его системную организацию, которой соответствует системность той сферы общественных отношений, которые составляют предмет конституционно-правового регулирования.

В системе конституционного права принято различать следующие группы норм, или институты :

1) нормы, закрепляющие основы конституционного строя РФ;

2) нормы, закрепляющие правовое положение (статус) личности в РФ;

3) нормы, определяющие федеративное устройство РФ, административно-территориальное устройство ее субъектов;

4) нормы, закрепляющие систему органов (институтов) государственной власти РФ, принципы их организации и деятельности (институты президентства, законодательной власти, исполнительной власти, судебной власти);

5) нормы, закрепляющие систему местного самоуправления в РФ;

Государственное право, как и иная отрасль права, состоит из норм, что и определяет его нормативный характер. Правовые нормы, составляющие в своей совокупности государственное право, называются государственно-правовыми нормами.

Государственно-правовая норма, как и правовая норма другой отрасли права, это правило, определяющее поведение участников государственно-правовых отношений. Государственно-правовая норма устанавливается уполномоченным на то государственным органом или органом местного самоуправления, а в установленных законом случаях и референдумом. Исполнение ее обеспечивается авторитетом государства, а при необходимости и принудительной силой. В государственно-правовой норме непосредственно проявляется государственная воля, сформулированная как официальное установление.

По сравнению с нормами других отраслей права, нормы государственного права имеют некоторые особенности. Специфические черты государственно-правовых норм, обусловленные их отраслевой принадлежностью. К числу таких особенностей следует отнести:

34 См. И.А. Конюхова. Конституционное право Российской Федерации. Вводный курс лекций. С. 159-160. И.А. Конюхова к числу особенностей конституционных норм относит также особенности их по источникам, по юридической силе, по степени обязательности, особо выделяет тесную связь с нормами нравственности - Преамбула. С. 178184.

1) Своеобразие вида государственно-правовых норм. В государственном праве значительно больше, чем в других отраслях, норм общерегулятивного, а не конкретно регулятивного характера. К таким нормам относятся: нормы-определения, с помощью которых вносится ясность в понятие основных государственно-правовых институтов и терминов государственного права - в ст. 94 Конституции дается определение Федерального Собрания как представительного и законодательного органа Российской Федерации; нормы-принципы - значительная часть таких норм содержится в главе I-ой Конституции, которая закрепляет приверженность Российской Федерации идеям народного суверенитета, разделения властей, правового государства и т.д. (ст. ст. 3, 4, 8, 10, 13 и др.); в государственном праве есть нормы - цели, нормы - задачи, нормы - программы. Так, в статье 7 Конституции дано определение России не только как социального государства, но и устанавливается положение о том, что политика Российской Федерации направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Существует особая категория норм-разъяснений о времени применения тех или иных положений. Такие нормы чаще всего встречаются в федеральных законах, когда определяется время вступления федерального закона или отдельных его статей в силу. Можно также выделить нормы, в которых адресат четко определен (Президент Российской Федерации) и нормы, которые не имеют четко выраженного адресата (человек и гражданин). Многие государствоведы, проводящие соответствующую классификацию, выделяют и другие особенности государственно-правовых норм. Однако вряд ли можно согласиться с И.А. Конюховой относительно наличия в государственном (конституционном) праве норм-символов. В качестве примера приводятся федеральные конституционные законы от 25 декабря 2000 года о государственных символах Российской Федерации34. Сразу же возникает вопрос: с каких это пор федеральный конституционный закон является символом? Символ - это знак или опознавательная примета. Герб, действительно, эмблема, с помощью которой придается символическое значение, выражающее исторические, национальные и иные традиции владельца, а государственный герб - это официальная эмблема государства и ее описание устанавливается государственно-правовыми нормами.

2) Государственно-правовым нормам присущ учредительный характер содержащихся в них предписаний. Именно государственно- правовыми нормами определяется наименование государства, форма его правления, форма государственного устройства. Государственно-правовые нормы первично устанавливают наименование нормативных правовых ак- тов всех других государственных органов, порядок их принятия, их юри- дические свойства, порядок их опубликования и вступления в силу; опре- деляют компетенцию государственных органов и органов местного само- управления; права, свободы и обязанности человека и гражданина и др.

Особый механизм реализации государственно-правовых норм - также одна из особенностей государственно-правовых норм. Многие государственно-правовые нормы в процессе реализации связаны не с возникновением конкретных правоотношений, а с особого вида отношениями общего характера или правового состояния. Например, состояние в гражданстве Российской Федерации, состояние субъекта в составе Российской Федерации, состояние субъекта в составе Российской Федерации, быть студентом высшего учебного заведения и др.

Государственные нормы отличаются от норм других отраслей права своей структурой. - Обычно правовая норма состоит из трех частей: диспозиции, гипотезы и санкции. Однако, трехчленная структура правовой нормы - это лишь образец. Что касается государственно-правовых норм, то их специфика состоит в том, что они в своем подавляющем большинстве не содержат всех трех указанных элементов. Структура одних государственно-правовых норм может соответствовать традиционной модели, структура других, а таких большинство, может быть представлена в виде различных модификаций.

Во-первых, подавляющее большинство государственно-правовых норм состоят из одной диспозиции. Диспозиция присутствует (обязательно) в каждой правовой норме, поскольку определяет само ее существование. Диспозиция составляет сущность правовой нормы, которые мы называли: нормы-определения, программно-целевые, учредительные, нормы-принципы и др. Так, первая статья Конституции Российской Федерации устанавливает: "Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления"; статья 80-я - "Президент Российской Федерации является главой государства" и др.

Во-вторых, имеются государственно-правовые нормы, которые состоят из двух элементов - диспозиции и гипотезы. Гипотеза служит целям установления сферы действия диспозиции. Она как бы обслуживает применение диспозиции, определяет условия, границы ее осуществления. Например, в ч. 4 статьи 105 Конституции сказано: "Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был одобрен Советом Федерации". А вот иная формулировка в п. 6 статьи 125 Конституции: "акты или отдельные поло-

жения, признанные неконституционными, утрачивают силу" .

В-третьих, многие государствоведы считают, что наиболее характерной особенностью государственно-правовых норм является отсутствие в их структуре санкций. Действительно, подавляющее большинство государственно-правовых норм не имеют санкции. Обычно под санкцией понимают определение юридического последствия, наступающее при нарушении или несоблюдении диспозиции данной правовой нормы. Вопрос о санкции как структурном элементе государственно-правовой нормы неразрывно связано с вопросом о средствах, способах их охраны со стороны государства. В связи с этим следует отметить два основных варианта защиты государственно-правовых норм при их нарушении.

Прежде всего, о государственно-правовой санкции можно говорить только в том случае, когда соответствующая санкция закреплена в самой государственно-правовой норме. Такие нормы с соответствующими санкциями содержатся в Конституции Российской Федерации. К ним следует отнести: отрешение от должности Президента Российской Федерации (ст. 93); роспуск Государственной Думы (ст. 109); отставка Правительства Российской Федерации в случае выражения ему недоверия Государственной Думой (ч. I и ст. 117). Конституционные санкции могут состоять в устранении конституционных нарушений: отмена законов (ч. 3 ст. 115), приостановление действий законов (ч. 2 ст. 85), запрещение применения актов при определенных условиях (ч. 3 ст. 15). Соответствующие санкции также содержатся в федеральных конституционных законах, например в ФКЗ о референдуме Российской Федерации, в федеральных законах о выборах государственных органов Российской Федерации (отмена решения о регистрации, признание выборов по одномандатному округу недействительными и др.). В случае установления фактов нарушения Конституции Российской Федерации или федеральных законов государственными органами субъектов Российской Федерации, Президент Российской Федерации на условиях и в порядке, установленных федеральным законом, принимает решение о приостановлении решений исполнительных органов субъектов РФ, досрочном роспуске законодательных (представительных) органов го-

В.О. Лучин выделяет простые гипотезы, сложные гипотезы, альтернативные, абсолютно-определенные. См.: В.О. Лучин. Конституционные нормы и правоотношения. Учебное пособие. М. 1997. С. 58-60. Больше всего различных вариантов сложных гипотез содержится в федеральных законах о выборах Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы. См., например, ст.ст. 76 и 77 Федерального закона от 10 января 2003 г. "О выборах Президента Российской Федерации". Отдельное издание. М. 2003.

сударственной власти субъектов РФ и об отрешении от должности высших должностных лиц субъектов Федерации36.

Из рассмотренного следует, что при нарушении требований Конституции и федеральных законов, в которых содержатся государственно-правовые нормы, всегда наступает государственно-правовая ответственность. Однако, в зависимости от тяжести содеянного при нарушении государственно-правовой нормы и с учетом личности виновника характер содеянного может быть квалифицирован применительно к требованиям административного или уголовного законодательства. Административная ответственность может наступить за нарушение отдельных требований законодательства о выборах и референдума - ст. 5.1-5.25, 5.45-5.52 (например, за нарушение в ходе избирательной кампании условий рекламы предпринимательской и иной деятельности - штраф на граждан в размере до 15 МРОТ, а на должностных лиц - до 30 МРОТ; подкуп избирателей, участников референдума - штраф на граждан в размере до 25 МРОТ, а на юридических лиц - до 500 МРОТ и др.). Более тяжкие нарушения избирательного законодательства расцениваются как уголовное преступление и ответственность наступает по статьям 141-141.1, 142-142.1 УК РФ (например, воспрепятствование осуществлению гражданином своих избирательных прав или права участвовать в референдуме - вплоть до лишения свободы на срок до 5 лет; а фальсификация избирательных документов, документов референдума или неправильный подсчет голосов - вплоть до лишения свободы на срок до 4 лет).

Итак, что же характерно для государственно-правовых санкций? Во-первых, они применяются в связи с необходимостью обеспечения надлежащего исполнения норм государственного права; во-вторых, государственно-правовые санкции применяются не только тогда, когда о субъекте правоотношения можно сказать, что он преступил федеральный закон, но и в том случае, когда можно сказать, что он "не справился с обязанностями", "не оправдал доверия" (отзыв депутатов представительных органов местного самоуправления); в-третьих, государственно-правовые санкции могут применяться и как санкции, и как не санкции. Так, санкцию в виде отставки Правительства можно рассматривать как возможную меру его ответственности за осуществление полномочий, предоставленных ему Конституцией; в-четвертых, это особая система тех органов, которые вправе решать вопрос о применении государственно-правовых санкций.

36 Федеральный закон от 6 октября 1999 г. с последующими изменениями "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". //СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 19. Ст. 1792.

Безусловно, санкции не играют ведущей роли в государственном праве и применение принуждения не являются доминирующим способом государственно-правового воздействия на общественные отношения. Реализация государственно-правовых норм происходит преимущественно через беспрепятственное осуществление субъективных прав, выполнение обязанностей и соблюдение запретов.

Обладая специфическими чертами по сравнению с правовыми нормами других отраслей права, государственно-правовые нормы сами по себе (внутри отрасли) очень многообразны и отличаются друг от друга по многим признакам. В этом плане важное значение имеет вопрос о классификации государственно-правовых норм. Именно систематизация позволяет достаточно полно показать их особенности. В юридической литературе

выдвинуто немало классификаций государственно-правовых норм. В зависимости от целей классификации может быть применено то или иное основание, тот или иной критерий. Мы не ставим своей целью анализировать все имеющиеся точки зрения по этому вопросу. Наша цель - учебная и потому мы предлагаем следующую классификацию государственно-правовых норм внутри отрасли государственного права. Итак, государственно-правовые нормы классифицируются:

По содержанию или по закрепляемому и регулируемому ими объекту, т.е. по кругу регулируемых общественных отношений государственно-правовые нормы подразделяются на нормы, закрепляющие основы конституционного строя, основы правового положения человека и гражданина, федеративное устройство, систему, принципы организации и деятельности государственных органов Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления, а также формы непосредственной демократии. Внутри этих крупных группировок (государственно-правовых институтов) выделяются и другие близкие и взаимосвязанные комплексы норм, регулирующих относительно близкие сферы общественных отношений, например, порядок избрания Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы и порядок формирования Совета Федерации, юридические свойства принимаемых этими органами нормативных правовых актов и др.

Государственно-правовые нормы могут быть разделены по форме их выражения или по источникам, т.е. по характеру и юридической силе актов, в которых они содержатся. - Этот фактор находится в прямой зависимости от того, в каком правовом акте выражена та или иная норма и места правовых актов данного вида в общей системе нормативно-правовых актов.

Наиболее значимые по форме и уровню правового регулирования нормы содержатся в Конституции Российской Федерации. Конституци-

Одной из последних, предложенных в печати, является классификация И.А. Конюховой. По - ее мнению, конституционные нормы классифицируются по характеру и степени определенности, по функциональному назначению, по методу правового регулирования, по времени своего действия, по территории действия, по юридической силе, по их содержанию. //См. указ. соч. С. 195-202.

онные нормы отличаются от иных государственно-правовых норм своей особой юридической природой, т.е. они имеют свой только им присущий предмет правового регулирования, которым являются конституционные отношения, как важнейшие государственно-правовые отношения. Особый предмет регулирования определяет и иные особенности конституционных норм: их высшая юридическая сила по сравнению с иными государственно-правовыми нормами и нормами иных отраслей права (ч. 1 ст. 15 Конституции); их наиболее высокая стабильность по сравнению с другими правовыми нормами (ст. ст. 135 и 136 Конституции).

В государственное право, как мы уже говорили, входят все конституционные нормы. Однако государственное право не исчерпывается конституционными нормами. Многие его нормы устанавливаются федеральными законами (федеральным конституционным законом и собственно федеральным законом), содержатся в отдельных нормативных правовых актах Президента и Правительства Российской Федерации, постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации; государственно-правовые нормы содержатся также в конституциях республик и уставах иных субъектов Российской Федерации, представительных органов местного самоуправления, а также в актах, принимаемых на референдумах.

Юридическая сила государственно-правовых норм не всегда зависит от вертикальной иерархии правовых актов, в которых они выражены.

Их юридическая сила обусловливается федеративным характером Российского государства, характером взаимоотношений между соответствующими государственными органами, особым правовым положением органов местного самоуправления (ст. 76, ч. 2 ст. 85, 90, ст.115 Конституции).

Государственно-правовые нормы могут подразделяться по территории действия. - Поэтому признаку различают нормы, действующие на всей территории Российской Федерации; на территории субъектов Российской Федерации; на территории, подчиненной соответствующим органам местного самоуправления; а также на территориях, в пределах которых действует режим чрезвычайного или военного положения. Эти нормы регулируют отношения на основе конституционно установленного разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами, а также между субъектами Федерации и органами местного самоуправления. Есть и такие государственно-правовые нормы, которые регулируют сравнительно узкий и специфический круг общественных отношений. К примеру, Регламенты палат Федерального Собрания, представительных органов субъектов Федерации и местного самоуправления, которые определяют порядок деятельности соответствующих органов по реализации ими своих конституционных полномочий.

Государственно-правовые нормы отличаются по действию их во времени. - В этом случае государственно-правовые нормы подразделяются на нормы постоянные, временные, исключительные.

Большинство государственно-правовых норма - постоянные, т. е. у них неопределенный срок действия - Конституция Российской Федерации, федеральные законы, конституции субъектов Федерации, уставы других субъектов и др.

Временные нормы содержатся обычно в переходных положениях Конституции Российской Федерации (раздел второй), которые регулируют переход от действовавшего состояния, до вступления в силу нового нормативного акта. Временными также были Указы Президента РФ от 11 декабря 1993 г. об утверждении Положения о Государственном флаге Российской Федерации и от 30 ноября 1993 г. об утверждении Положения о Государственном гербе Российской Федерации. Названные указы действовали до принятия соответствующих федеральных конституционных законов, которыми должна утверждаться новая государственная символика (ст. 70 Конституции). Такие федеральные конституционные законы были приняты 29 декабря 2000 г.

Исключительные нормы устанавливаются, например, на случай чрезвычайного положения при наличии чрезвычайных обстоятельств, а также на случай военного положения. Такими нормами устанавливаются ограничения на действие отдельных постоянных норм, и предусматривается возможность временного правового регулирования отдельных групп

общественных отношений.

5. Государственно-правовые нормы отличаются по характеру регулятивного воздействия или по характеру содержащихся в них предписаний. - Этот признак раскрывает механизм регулирующего воздействия государственно-правовой нормы. Предписания, содержащиеся в государственно-правовой норме, могут носить различный характер, определять в своеобразной форме права и обязанности субъектов государственно-правовых отношений. В общей теории права известно деление правовых норм по этому признаку на три группы: управомочивающие, обязывающие, запрещающие.

Управомочивающие нормы закрепляют право субъектов осуществлять предусмотренные в них действия, определяют рамки их полномочий и условия реализации. При общей принципиальной оценке государственно-правовых норм есть все основания основную их массу отнести к управо-мочивающим. Эти нормы определяют предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. ст. 71-73 Конституции), компетенцию государственных органов (например, ст. 103 определяет компетенцию Государственной Думы, а ст. 114 - компетенцию Правительства). Этими нормами закрепляются также права, свободы человека и гражданина и др. Управо-

В Российской Федерации в настоящее время действует ФКЗ "О военном положении" от 30 января 2002 г. и ФКЗ "О чрезвычайном положении" от 30 мая 2001 г. В практике Российской Федерации чрезвычайное положение вводилось Указами Президента Российской Федерации в 1994-1995 гг.

мочивающая норма более лаконична, однако она полностью учитывает широкую степень усмотрения, которая свойственна, например, представительным (законодательным) органам государственной власти при определении направления своей работы.

Обязывающая норма предписывает субъекту право совершать определенные (положительные) действия конкретным способом, соотносить свое поведение, свои действия с установками данных норм, избирать тот вариант поведения, который соответствует ее требованиям. К этой группе относятся нормы, закрепляющие обязанности граждан, а также все нормы, в которых исключается иной вариант поведения, чем тот, который предусмотрен в норме. Например, статья 58 Конституции устанавливает: "Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам"; в статье 106 Конституции сказано: "Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые государственной Думой законы по вопросам: а) федерального бюджета; б) федеральных налогов и сборов...", а также по другим вопросам, перечисленным в этой статье.

Запрещающие нормы (нормы-запреты), содержат в своих предписаниях требования воздержаться от определенного поведения, запреты на совершение определенных действий, в них предусмотренных. Это оформляется в правовых установлениях такого рода: "запрещается", "не допускается", "не в праве" и т.д. Так, в ч. 1 74 Конституции установлено: "На территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств". В п. 2 ст. 97 Конституции сказано: "Одно и то же лицо не может одновременно является членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы".

Определение вида государственно-правовых норм по характеру содержащихся в них предписаний важно при их применении для точного понимания содержащихся в них предписаний, границ и объема прав и обязанностей субъектов регулируемых отношений.

6. Государственно-правовые нормы можно различать по степени определенности содержащихся в них предписаний. - В теории права нормы по этому основанию делятся на три большие группы: императивные, т. е. категорические, диспозитивные и рекомендательные.

Императивными называются такие нормы, которые предусматривают для участников правоотношения только один вариант поведения. Для императивных норм характерна однозначность, исключение многовариантности действий, строгое следование субъекта правоотношения предписываемому. Так, в ч. 1 ст.16 Конституции сказано: "Положения настоящей главы (речь идет о главе 1-й) составляют основы конституционного строя Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией". Особо выразительны в этом отношении нормы, посвященные исключительным полномочиям (предметам ведения) Российской Федерации - ст. 71, государственных органов Российской Федерации - ст. ст. 102 и 103 Конституции, определяющие полномочия палат Федерального Собрания; ст. 15 Федерального закона от 12 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", установившая предметы исключительного ведения представительных органов местного самоуправления.

Диспозитивными называются нормы, которые дают сторонам правоотношения урегулировать свои взаимоотношения. Если же они этого не сделали, то действует правило, установленное диспозитивной нормой. Эти нормы допускают возможность альтернативы, т.е. различных вариантов поведения в зависимости от конкретных обстоятельств. Так, в ч. 2 статьи 85 Конституции содержится положение о том, что Президент Российской Федерации "в праве приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" при указанных в этой статье обстоятельствах, в частности "в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации"... и др.; в ч. 1 статьи 117 Конституции предусматривается возможность Правительства Российской Федерации подать в отставку.

О рекомендательном характере государственно-правовой нормы можно судить по таким включаемым в нее терминам, как "рекомендовать", "целесообразно", "желательно" и т.п. Такие рекомендации содержатся, например, в Регламенте Самарской Губернской Думы в разделе VI "Этика и ответственность депутата Думы". В ней содержатся рекомендации депутату "воздержаться от действий, заявлений и поступков, компрометирующих его самого, избирателей и Думу", "использовать предоставленную информацию для извлечения личной выгоды" и др. Рекомендуется также в виде меры воздействия, "принести извинения или отказаться от публично сделанного заявления". Целый ряд рекомендаций содержится и в Регламенте Государственной Думы. В федеральном конституционном законе "О военном положении" от 31 января 2002 г. также содержится целый ряд рекомендаций, которые выражены в форме "может быть введено", "могут быть введены" те или иные ограничения на свободное передвижение товаров, иной режим трудовой деятельности и др. (статья 8).

7. По назначению в механизме правового регулирования государственно-правовые нормы можно подразделить на материальные и процессуальные. Такое подразделение связано с тем, какую служебную роль выполняют соответствующие нормы и на какие стороны деятельности субъекта они воздействуют. Поводом и основанием для деления государственно-правовых норм на материальные и процессуальные является

Материальная группа государственно-правовых норм направлена на то, чтобы закрепить правовой статус участников государственно-правовых отношений, урегулировать содержание правил поведения, т.е. отвечают на вопрос можно или что нужно делать или не делать.

Процессуальные государственно-правовые нормы касаются порядка реализации материальных государственно-правовых норм, включая в себя приемы и способы достижения задач, возложенных на них Конституцией и федеральными законами: организацию работы представительных органов, процедуру принятия федеральных законов и иных нормативных правовых актов; порядок организации и проведения выборов любого уровня. Нормативными актами, которыми регулируется тот или иной процесс в названных случаях являются Регламенты Совета Федерации и Государственной Думы, регламенты представительных органов субъектов Федерации и местного самоуправления; федеральные законодательные акты о выборах и соответствующие законодательные акты субъектов Федерации. Процессуальными по своей природе являются конституционные нормы, устанавливающие процедуру отрешения Президента Российской Федерации от должности (ст. 93 Конституции) и др.

В отличие от гражданского и уголовного права, где материальные и процессуальные нормы объединяются в различные, хотя и тесно связанные отрасли - уголовное и уголовно-процессуальное, гражданское и гражданско-процессуальное, административное и административно- процессуальное право, государственное право представляет собой единство материальных и процессуальных норм. Отдельные конституционные нормы содержат одновременно и материальные, и процессуальные нормы. Так, положения ч. ч. 1, 4 ст. 105 Конституции о том, что федеральные законы принимаются Государственной Думой и одобряются Советом Федерации, являются по своей природе материальным нормами. Вместе с тем в этой же статье имеются процессуальные нормы, а именно, правила о том, что федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и одобряются более половиной от общего числа членов Совета Федерации. Эти конституционные нормы составили основу для регламентов каждой из палат Федерального Собрания. А вот федеральные законы о выборах содержат одновременно и нормы материального и процессуального права. Поэтому в науке и практике все больше утверждается термин - "избирательный процесс", а отдельные субъекты Федерации приняли нормативные акты с названием - "Избирательный кодекс". Преобладание в государственном праве материальных норм не умаляет значимости содержащихся в ней процессуальных норм. Именно посредством последних обеспечивается реализация материальных норм.

8. Классификация государственно-правовых норм содействует правильному их пониманию и практическому применению. Однако этим не завершается характеристика особенностей государственно-правовых норм.

Наряду с указанными особенностями, государственно-правовые нормы группируются и по правовым институтам.

Правовой институт - это законодательно обособленный комплекс юридических норм, регулирующих однородные и взаимосвязанные общественные отношения, образующие относительно самостоятельную группу. Правовой институт - это основа отрасли права. Юридические нормы образуют отрасль права не непосредственно, а через правовые институты. При этом юридическое своеобразие той или иной государственно-правовой нормы обнаруживается с учетом особенностей всего комплекса норм соответствующей их группы. Таким образом, если система права складывается из отраслей права, то сами отрасли права состоят из правовых институтов.

Понятие правового института может применяться как к достаточно узкой группе однородных, близких по содержанию правовых норм, так и к более широкой, вплоть до обозначения этим понятием максимально крупных правовых образований.

Между институтами внутри отрасли права могут существовать отдельные субординации, соподчинения. "Дробные" части правового института образуют подразделения, которые называются субинститутами или подинститутами. В тех же случаях, когда наблюдается подобная "много-этажность", всегда существует заверщающее звено - институт, объединяющий группу институтов и подинститутов, который может быть назван генеральным институтом. В качестве государственно-правового генерального института рассматриваются нормы, устанавливающие основы конституционного строя, основы правового положения человека и гражданина и другие комплексные нормы, выступающие как главные части системы отрасли государственного права (федеративное устройство, государственные органы Российской Федерации, государственные органы субъектов Федерации и органы местного самоуправления).

В правовом институте объединяются нормы самого разного вида с учетом той классификации, о чем мы говорили ранее. В него могут входить нормы Конституции и нормы текущего законодательства, т.е. нормы, обладающие различной юридической силой. В его составе могут быть нормы, различные по территории и времени действия, по степени определенности правового предписания и по другим признакам. Например, институт основ правового положения человека и гражданина представляет собой весьма обширный генеральный институт. В него включаются ряд субинститутов - институт гражданства, институт основных прав и свобод, институт основных обязанностей, институт правового положения иностранных граждан в Российской Федерации. В свою очередь, внутри каждого из названных субинститутов имеются более мелкие его звенья - институт приобретения российского гражданства, институт выхода из российского гражданства, институт права граждан на объединение и др.

Из сказанного следует, что в правовой теории и практике не сложилось другого понятия для обозначения более узкого круга взаимосвязанных правовых норм. В этом случае применяется расширительное толкование понятия - субинститут. Полагаем, что эту группу обособленных частей субинститута следовало бы именовать группой частных институтов. В результате, государственно-правовые институты можно было бы классифицировать на генеральные, субинституты и частные государственно-правовые институты.

Конституционное право состоит из большого числа правовых норм. Они многообразны по содержанию, субъектам конституци­онно-правовых отношений, объекту регулирования и обширному перечню других признаков. Конституционное право Российской Федерации является еди­ной отраслью, включающей не только конституционно-правовые нормы, закрепленные в федеральных Конституции, законах и иных нормативных правовых актах, но и нормы конституций и уставов субъектов Федерации и иных конституционно-правовых норм последних.

Единство отрасли является необходимым условием единства правового пространства Российской Федерации, обеспечения ее су­веренитета, верховенства федеральной Конституции. Совокуп­ность норм, закрепленных в конституциях, уставах и законода­тельстве субъектов Федерации, не образует самостоятельной от­расли конституционного права отдельного субъекта.

Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство и прямое действие на всей территории России, в каждом субъекте Федерации, составляя важную часть действую­щего механизма правового регулирования общественных отноше­ний в каждом из субъектов. Федеральное и региональное законо­дательство органически слиты в правовом воздействии на сферы отношений, составляющих предмет единого конституционного права.

Отрасль права - не простая совокупность норм. Между норма­ми существуют сложные системные связи. Выявить же эти связи невозможно без глубокого постижения внутренней структуры, присущей данной отрасли права, ее системы.

Конституционное право, будучи частью единой системы права, в свою очередь само является сложной системой. Система отрасли выражается в ее внутреннем строении, обусловленном теми свя­зями, которые существуют между ее нормами и определяют ос­новы дифференциации данных норм и их интеграции в правовые образования (институты), обладающие признаками элемента системы, а также структуру этих институтов. В системе от­расли отражаются основные линии взаимодействия и связи кон­ституционно-правовых норм.

Конституционное право, как и другие отрасли права, вы­страивается в систему институтов. Институты - это правовые образования-подсистемы отрасли права, структурирующие правовые нормы в группы или комплексы, регулирующие оп­ределенный вид общественных отношений. В конституционном праве институты выстраиваются в иерархической последова­тельности, которая задается их юридическими свойствами.

Большинство государствоведов склонны представлять сис­тему институтов, основываясь на структуре Конституции Рос­сии. Такой подход не лишен оснований, так как на самом деле Основной закон Российского государства структурируется в разделы и главы, регулируя в них определенные, взаимосвя­занные конкретными признаками общественные отношения.

Основные институты, определенные Конституцией РФ следующие:

2. основы правового статуса человека и гражданина;

4. система государственной власти;

5. система местного самоуправления.

Особенность представленных институтов заключается в том, что они носят комплексный, интегрированный характер, и их единство обусловлено общностью правовых норм, на ос­нове которой они объединяются.

В приведенной классификации каждый из выделяемых ин­ститутов отличается значительной широтой охвата и разнооб­разием регулируемых общественных отношений и может быть в свою очередь подразделен на подсистемы или подинституты. Ряд ученых, например, А.А. Безуглов и С.А. Солдатов , предлагают называть институты, определяемые Конституцией РФ, комплексными или генеральными, которые в свою вклю­чают несколько более узких конституционно-правовых инсти­тутов. Представляется, однако, что для удобства оперирова­ния терминологией целесообразнее использовать схему: ин­ституты и подинституты .

Наиболее широкий и разнообразный круг общественных отношений вбирают в себя такие институты как основы кон­ституционного строя, основы правового статуса человека и гражданина и система государственной власти. Некоторые государствоведы последний из названных институтов стремятся дифференцировать при решении научной задачи структуриро­вания отрасли конституционного права на институты. Например, по мнению М.В. Баглая , система российского конституционного права включает в себя следующие основ­ные правовые институты с их основными внутренними под­разделениями (подсистемами):

1. основы конституционного строя;

2. основные права и свободы человека и гражданина;

3. федеративное устройство государства;

4. избирательная система (избирательное право);

5. президентская власть;

6. законодательная власть;

7. исполнительная власть;

8. судебная власть и прокуратура;

9. местное самоуправление;

10. порядок внесения поправок и пересмотр Конститу­ции.

В приведенной классификации лишь институт системы го­сударственной власти подразделяется на подсистемы, осталь­ные, структурированные Конституцией РФ, представлены без градации. М.В. Баглаем особо выделяется также порядок вне­сения поправок и пересмотр Конституции РФ, который по степени значимости может быть вполне отнесен к основам конституционного строя и в рамках данного института интег­рироваться с основами государственного строя.

Основы конституционного строя можно подразделить на: 1) основы общественного строя и 2) основы государственно­го строя, либо представить в виде четырех элементов как:

систему основ политической; экономической; социальной; духовно-культурной жизни общества.

Институт основы правового статуса человека и гражданина включает в себя такие подинституты как:

· гражданство;

· основные личные права и свободы человека и гражданина;

· основные политические права и свободы человека и гражданина;

· основные экономические права и свободы человека и гражданина;

· основные социальные права и свободы человека и граж­данина;

· основные духовные и культурные права и свободы чело­века и гражданина;

· основные обязанности человека и гражданина.

Названные подинституты можно в свою очередь диффе­ренцировать с точки зрения носителей основных прав, свобод и обязанностей на две группы: 1) права, свободы и обязанности, которыми обладают толь­ко граждане, и 2) те из них, которыми обладает любой человек, включая иностранцев и лиц без гражданства.

Возможны и другие градации. Например, как замечают АА. Безуглов и С.А.Солдатов , основные права свободы и обя­занности человека можно рассматривать как комплексный правовой институт, включающий в себя:

а) институт основных прав;

б) институт основных свобод;

в) институт основных обязанностей.

Система государственной власти может быть дифференци­рована на следующие подинституты:

· глава государства;

· парламент;

· правительство;

· судебная система и прокуратура.

Структура федеративного устройства раскрывается через такие составляющие, как:

· правовые принципы федеративных отношений;

· правовой статус Федерации;

· правовой статус субъектов Федерации;

· правовые основы взаимоотношений Федерации и ее субъектов.

Самым компактным по структуре является институт системы местного самоуправления , но и его можно структуриро­вать на подинституты, выделив, в частности:

· основы местного самоуправления;

· самоуправление населения;

· статус муниципальных образований;

· система органов местного самоуправления.

Вышеприведенный структурный анализ обнаруживает тот факт, что использование лишь структуры российской Консти­туции не позволяет охватить все институты конституционного права в их целостном виде. Наряду с рассмотренными выше, в системе российского конституционного права сформировались, по меньшей мере, еще и такие элементы как институт прямой демократии , подинститутами которого являются референдум, выборы, народное обсуждение важных вопросов и др., и инсти­тут системы общественной власти (система органов, статус и порядок деятельности общественных объединений).

Исходя из изложенного, уместно расширить систему ин­ститутов, структурируемых Конституцией РФ, и представить институты конституционного права России, по меньшей мере в следующем виде :

1) основы конституционного строя Российской Федерации;

2) основы правового статуса человека и гражданина в Российской Федерации;

4) прямая демократия в Российской Федерации;

5) система общественной власти в Российской Федерации;

6) федеративное устройство Российской Федерации;

7) система государственной власти Российской Федера­ции;

8) система местного самоуправления в Российской Феде­рации.

По мнению Конюховой И.А ., такая система институтов позволяет более емко и ком­плексно охватить все содержание конституционного права России.

Каждый из институтов имеет свои особенности предмета регулирования и норм, объединяемых в его рамках.

Институт основ конституционного строя Российской Федерации отличается более высокой юридической силой по сравнению с другими институтами. Его нормы носят базовый характер для всей российской правовой системы, так как за­крепляют концептуальные идеи, основополагающие для дан­ного общества и государства. Содержание данного института полностью определено Конституцией России.

Сущностное содержание правового воздействия основ кон­ституционного строя влияет на все сферы общественных от­ношений, все стороны социальной реальности. Нормы данно­го института являются определяющими для всех других ин­ститутов конституционного права, направляют конституцион­но-правовое регулирование, предопределяют содержание всех других отраслей права.

Никакие другие положения Конституции России не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации. Нормы, составляющие основы конституционного строя Российской Федерации, не могут быть изменены иначе, как в порядке, установленном федеральной Конституцией, а их пересмотр требует принятия нового основного закона Рос­сийского государства (ст.ст. 16 и 135 Конституции РФ). Таким образом, правовые положения, объединяемые данным институтом, обладают особой, наиболее высокой юридической си­лой по сравнению с положениями, объединяемыми другими институтами. Нормы данного института по своим функциям являются опре­деляющими для всех других институтов конституционного права, направляют все конституционно-правовое регулирование.

В целом, институту, который объединяет нормы, закрепляющие основы конституционного строя, свойственны следующие специфичес­кие черты . Нормы этого института:

1. воздействуют на общественные отношения путем установле­ния определенных начал устройства общества и государства;

2. как правило, не порождают конкретных правоотношений;

3. определяют сущностное содержание правового воздействия на все сферы общественных отношений, все стороны социальной реальности; нормам рассматриваемого института не могут проти­воречить никакие другие положения Конституции РФ;

4. адресованы всем субъектам права, всем правоприменяющим субъектам;

5. имеют способом своей защиты общий режим охраны Консти­туции, конституционного строя, могут быть изменены только путем принятия новой Конституции;

6. устанавливаются преимущественно в конституционной форме;

7. являются в преобладающей части нормами-принципами, нормами-дефинициями, нормами-целями;

8. предполагают для практической и правовой реализации со­держащихся в них целей «включение» всех отраслей права;

9. призваны обеспечить системное закрепление концептуаль­ных идей, основополагающих для данного общества и государства.

Общерегулятивный характер имеют нормы, объединенные в институт основы правового статуса человека и гражданина в Российской Федерации . Эти нормы реализуются по преимущест­ву вне конкретных правоотношений. Одной из сторон правоот­ношений выступает личность- человек и гражданин. В отноше­нии этих норм также действует особый режим охраны. Положе­ния, составляющие основы правового статуса личности не могут быть изменены иначе, как в порядке принятия новой Конститу­ции России (ст.ст. 64, 135 Конституции РФ.). Непосредственная реализация конституционных прав и обязанностей осуществля­ется путем применения норм других отраслей права (трудовое, гражданское, семейное и другие отрасли права).

Нормы института конституционного права, закрепляющие ос­новы правового статуса человека и гражданина:

1. воздействуют на общественные отношения в основном путем провозглашения, признания государством естественными, неот­чуждаемыми прав человека;

2. реализуются по преимуществу вне конкретных правоотно­шений;

3. входят в сферу взаимоотношений государства и личности;

4. включают в качестве субъекта права человека (гражданина), как такового, вне связи его с каким-либо особым правовым статусом;

5. предусматривают особую систему охраны, не могут быть пересмотрены без принятия новой Конституции;

6. предполагают подключение многих других отраслей права, в которых реализация конституционных прав граждан осуществляется путем возникновения конкретных правоотношений (трудо­вых, гражданских, семейных и др.).

Федеративное устройство Российской Федерации - ин­ститут, который объединяет нормы, регулирующие государст­венное устройство. Для данного института присущ специфи­ческий круг субъектов, их особая правоспособность. Имеются характерные черты и в составе норм данного института. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 11 Конституции РФ раз­граничение предметов ведения и полномочий между федеральны­ми органами и органами субъектов РФ осуществляется Конститу­цией РФ, Федеральным и иными договорами. Некоторые особенности присущи соотношению федеральных законов и нормативных правовых актов субъектов РФ по юриди­ческой силе. В предусмотренных Конституцией РФ случаях пос­ледние имеют приоритет перед федеральными законами (ч. 6 ст. 76 Конституции РФ). Для норм данного института предусмот­рен и особый характер их охраны, разрешения коллизий, возника­ющих в процессе правоприменения, - путем согласования или конституционного судопроизводства, через Конституционный Суд Российской Федерации.

Институты прямой демократии в Российской Федерации, системы общественной власти в Российской Федерации, системы государственной власти Российской Федерации и системы местного самоуправления в Российской Федерации также имеют свои особенности. Нормы данных институтов обладают свойством преимущественно прямого регулирую­щего действия и реализуются в конкретных правоотношениях. У данной группы институтов нормы российской Конституции по объему незначительны, но играют определяющую роль для текущего законодательства, регулирующего механизм реали­зации прямой демократии и разнообразных форм общественной власти, организации и деятельности государственной вла­сти и местного самоуправления.

Нормы института, который определяет систему органов госу­дарственной власти и органов местного самоуправления, имеют следующие особенности:

1. это нормы преимущественно прямого регулирующего дейст­вия; они реализуются в конкретных правоотношениях;

2. в качестве субъектов возникающих на их основе правоотно­шений выступают органы государства и органы местного самоуп­равления в их статусе органов народовластия;

3. преобладающая часть данных норм устанавливается на осно­ве Конституции России в актах текущего законодательства, де­тально определяющих порядок образования органов, их компетен­цию, формы деятельности;

4. для норм этого института характерно специфическое, отлич­ное от других институтов, соотношение норм общефедеральных и норм, действующих на территории каждого из 89 субъектов Рос­сийской Федерации, а также на территориях, в которых осущест­вляется местное самоуправление.

Между конституционно-правовыми институтами существу­ет такая правовая форма взаимодействия, в силу которой нормы одного института создают предпосылки для действия норм дру­гого, определяют их направленность и содержание . Иногда од­на и та же правовая норма может входить в состав нескольких конституционно-правовых институтов. Например, полномочия Президента РФ назначать всероссийский референдум представ­ляют собой норму, входящую одновременно в два института: институт главы государства и институт прямой демократии.

Нормы института, закрепляющего основы конституцион­ного строя, занимают верхнее место в иерархии институтов конституционного права. В них содержатся исходные начала правового регулирования, осуществляемого нормами других конституционно-правовых институтов.

Следующее верхнее положение занимает институт, уста­навливающий основы правового статуса человека и гражда­нина, его основные права, свободы и обязанности. Такое по­ложение этого института обусловлено тем, что человек, его права и свободы признаются высшей ценностью в государстве и обществе, главной целью функционирования всех государ­ственных и общественных структур и основной обязанностью государства.

Институт федеративного устройства создает предпосылки для организационного построения системы государственных органов. Нормы этого института устанавливают существую­щие в Российской Федерации государственно-территори­альные образования, разграничивают власть между Федераци­ей и ее субъектами, исходя из чего, строится система органов государства.

Для лучшего понимания системы отрасли конституционно­го права важное значение имеет вопрос о ее соотношении с отраслью конституционного законодательства. Эти два право­вых явления связаны между собой, но не совпадают полностью. Для системы отрасли конституционного права характе­рен более высокий, чем для системы конституционного зако­нодательства уровень обобщения правовых норм. По структу­ре отрасль конституционного права шире одноименной отрас­ли законодательства. Источником права помимо законода­тельства являются правовые обычаи, решения судебной вла­сти Отрасль конституционного права образуется не только на формально-юридическом уровне, но и как система фактиче­ских конституционно-правовых отношений. Вместе с тем именно признание наличия одноименной отрасли законода­тельства служит в качестве одного из определяющих основа­ний для констатации факта существования полноценной от­расли конституционного права.

Конституционно-правовые институты отличаются друг от друга по следующим основаниям:

1. по специфике правового воздействия на соответствующую сферу общественных отношений. Такое воздействие может осу­ществляться в формах закрепления, установления, регулирова­ния, провозглашения, целеполагания, допущения и т.д.;

2. по особенностям механизма действия конституционно-пра­вовых норм, способам их реализации. Действие нормы может не порождать конкретных правоотношений, или, наоборот, реализовываться через конкретные правоотношения или через правоотно­шения общего характера;

3. по характеру направленности конституционно-правового ре­гулирования. Нормы одних институтов устанавливают лишь принципы правового воздействия на обширные сферы общественных отношений, нормы других - конкретно регулируют те или иные общественные отношения;

4. по субъектному составу. Нормы одних институтов адресованы конкретным субъектам либо типовому виду субъектов; нормы дру­гих - всем субъектам права, всем правоприменяющим субъектам. Различны в связи с этим и правовой статус субъектов правоотно­шений, конкретное выражение их правообязанностей;

5. по способу правовой защиты действия конституционно-пра­вовых норм, формам и методам ответственности правообязан-ных субъектов. В одних институтах преобладает общий механизм охраны конституции, конституционного строя, в других - кон­кретное воздействие на субъекта, нарушающего конституционно-правовые нормы, путем отмены соответствующих неправомерных актов и действий;

6. по специфике форм выражения охватываемых данным инсти­тутом правовых норм. В одних институтах нормы имеют по пре­имуществу конституционную форму выражения, в других - пре­обладающая часть норм выражена в текущем законодательстве;

7. по видовому характеру норм соответствующего конституци­онно-правового института. В одних институтах преобладают нормы-принципы, нормы-цели, нормы-дефиниции, в других - нормы конкретного регулирующего действия;

8. по степени и масштабам включенности других отраслей права в реализацию целей, заложенных в содержании конститу­ционно-правовых норм. Нормы некоторых конституционно-правовых институтов содержат установления, которые не могут быть претворены в жизнь в рамках только конституционно-правового регулирования. Нормы других институтов реализуются непосред­ственно в рамках конституционно-правового регулирования;

9. по целенаправленности правового регулирования. В рамках об­щего назначения отрасли конституционного права правовое регу­лирование каждой части его системы имеет качественно особые характеристики. В правовом регулировании отражается тот ре­зультат, который должен быть достигнут действием данной груп­пы правовых норм, их реализацией. Общая целенаправленность конституционно-правового регулирования определяется законо­мерностями развития той стороны социальной действительности, правовое воздействие на которую оказывает данный конституци­онно-правовой институт. Цель эта в общей форме прямо не форму­лируется конституционным правом, однако она пронизывает все правовые нормы данной отрасли, выступает объединяющим их началом;

10. по функциям, присущим каждому конституционно-правовому институту. Они определяют его место в системе отрасли в целом, характер связи отрасли и института, его взаимодействие с другими правовыми институтами. Функции каждого данного правового ин­ститута показывают его назначение в общем воздействии отрасли на предмет правового регулирования;

11. по принципам, свойственным каждому из конституционно-правовых институтов. То есть по тем руководящим началам, ко­торым подчинено совокупное действие всех норм данного инсти­тута.

Указанные специфические особенности в своей совокупности и определяют характер каждого из институтов конституционного права как относительно самостоятельного элемента, составной части отрасли.

В системе конституционного права принято также выделять следую­щие институты, которые составляют основные элементы отрасли и объединяют нормы, закрепляющие:

1. основы конституционного строя;

2. основы правового статуса человека и гражданина;

3. федеративное устройство государства;

4. систему органов государственной власти и органов местно­го самоуправления.

По мнению, Козловой Е.И. и Кутафина О.Е. , такое строение отрасли конституционного права соответствует внутренней системности тех сфер общественных отношений, кото­рые составляют его предмет. Очевидна и специфичность каждой из соответствующих сфер общественных отношений по объекту отно­шений, по субъекту, по форме и мере должного правового воздей­ствия, его характеру.

Конституционное право состоит из большого числа многообразных правовых норм, между которыми существуют сложные системные связи. Эти связи обусловливают возможность объединения правовых норм в правовые институты.

1) основы конституционного строя;

2) основы правового статуса человека и гражданина;

3) федеративное устройство России;

4) система органов государственной власти;

5) местное самоуправление.

1) Конституционный строй можно определить как порядок общественных отношений, при котором соблюдается конституция.

В Конституции РФ содержится специальная глава (глава 1), посвященная основам конституционного строя, охватывающая довольно широкий круг конституционно регулируемых общественных отношений. К основам конституционного строя относятся следующие характеристики.

а) Демократизм. В Конституции РФ (ст. 3) указывается, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ может осуществлять свою власть непосредственно (через сходы, референдумы, выборы), а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа в Российской Федерации являются референдум и свободные выборы.

Референдум - это всенародное голосование граждан по вопросам государственного значения. Под выборами понимается участие граждан в осуществлении власти посредством выделения из своей среды представителей путем голосования для выполнения в государственных органах или органах местного самоуправления принадлежащих им функций по осуществлению власти в соответствии с волей и интересами граждан, выраженными на выборах.

Захват и присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону.

6) Федерализм. По форме государственного устройства Россия представляет собой федерацию, то есть сложное (союзное) государство, состоящее из образований, обладающих юридически определенной политической самостоятельностью. Статья 5 Конституции РФ указывает, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.

в) Правовое государство. Статья 1 Конституции РФ характеризует Россию как правовое государство, то есть такое государство, в котором осуществляется разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, признается верховенство закона, обеспечиваются принципы демократии и законности, правовая защищенность человека и гражданина, взаимная ответственность человека и личности. Данную характеристику Российского государства можно считать целью, программным заявлением.

г) Республиканская форма правления. По форме правления Россия является республикой, то есть государством, в котором все высшие органы государственной власти избираются, а граждане обладают личными и политическими правами.

д) Признание человека и его прав высшей ценностью. В соответствии со статьей 2 Конституции РФ признание, уважение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

е) Суверенность России, то есть верховенство государственной власти внутри страны и ее независимость во взаимоотношениях с другими государствами.

ж) Разделение властей. В соответствии со статьей 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Реализация данного принципа позволяет избежать монополизации власти, ее концентрации «в одних руках».

з) Социальное государство. Статья 7 Конституции РФ провозглашает, что наше государство является социальным, то есть таким государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (охрана труда, установление гарантированного минимального размера оплаты труда, государственная поддержка семьи и т.д.).

и) Свобода экономической деятельности, провозглашённая статьей 8 Конституции РФ, предполагает, что каждый вправе свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом деятельности.

к) Местное самоуправление гарантируется статьей 12 Конституции РФ. Под ним понимается форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

л) Идеологическое и политическое многообразие. Статья 13 Конституции РФ гласит, что никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. В Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность.

м) Статья 14 определяет Россию как светское государство, в котором никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом.

Закрепление в Основном Законе государства основ конституционного строя имеет важное значение. Этим подчеркиваются особая значимость, верховенство и обязательность основ конституционного строя для всех субъектов правоотношений.

Основы конституционного строя могут быть изменены только в особом порядке, специально установленном Конституцией РФ (для этого потребуется принять новую Конституцию РФ). Никакие другие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации (ст.16 Конституции РФ).

Основы правового статуса человека и гражданина. Правовой статус человека - это система признанных и гарантируемых государством (в законодательном порядке) прав, свобод и обязанностей, а также законных интересов человека как субъекта права.

Конституция РФ рассматривает человека, его права и свободы в качестве высшей ценности. Тем самым она декларирует свое понимание взаимоотношений государства и личности, выдвигая на передний план именно личность. Уважение к личности и ее защита являются атрибутом конституционного государства, его обязанностью. «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, - говорится в ст.2, - обязанность государства».

Конституция РФ ввела термин права и свободы человека и гражданина, подчеркивая тем самым, что исходными являются права человека, которые присущи каждому от рождения и не зависят от наличия гражданства той или иной страны.

Понятие основ правового статуса человека и гражданина включает в себя следующие элементы.

а) Гражданство - это устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.

Конституция РФ закрепляет базовые принципы института гражданства (то, что гражданство является неделимым и равным независимо от оснований его приобретения, невозможность лишения гражданства и др.), детально же вопросы гражданства регулируются Федеральным законом от 31.05.2002 №62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации».

б) Конституционные принципы статуса личности.

Равноправие граждан. Содержание данного принципа

наиболее полно характеризует часть 2 ст.6 Конституции РФ: «Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации».

Неотчуждаемость основных прав и свобод, которые принадлежат каждому от рождения (ст.17 Конституции РФ). Этот принцип означает также, что никто не может быть лишен своих конституционных прав и свобод.

Непосредственное действие основных прав и свобод. Согласно ст.18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Это означает, что они могут быть реализованы, безусловно, уже в силу того, что зафиксированы в Конституции РФ.

Гарантированность основных прав и свобод. Конституционные права и свободы не просто закрепляются в Конституции. Их реализация обеспечивается экономическими, политическими, социальными, правовыми гарантиями. Статья 2 Конституции РФ закрепляет общее положение о том, что признание, соблюдение и защита основных прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

Запрет на ограничение конституционных прав и свобод. Данный принцип в общем виде сформулирован в ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, которая устанавливает, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

Возможность международной защиты прав и свобод. Статья 46 Конституции РФ закрепляет, что каждый вправе обратиться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека и гражданина, если исчерпаны все имеющиеся

внутригосударственные средства правовой защиты. Наиболее известным из таких органов является Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ).

в) Права, свободы и обязанности человека и гражданина делятся на следующие группы.

Личные (гражданские) права и свободы составляют основу правового статуса личности, обеспечивают защиту всех сфер частной жизни человека (круг интересов и потребностей. Мысли, социальные связи и прочее) от неправомерного вмешательства государства и других лиц. Большинство из этих прав и свобод носит естественный и абсолютный характер и предоставляется всем людям независимо от наличия или отсутствия гражданства РФ. К ним относят: право на жизнь; достоинство личности; право на свободу и личную неприкосновенность; право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени; неприкосновенность жилища; право на определение и указание национальной принадлежности, использование родного языка; свобода передвижения и выбора места жительства; свобода совести и вероисповедания, право граждан на замену военной службы альтернативной гражданской службой; свобода мысли и слова; право на судебную защиту, квалифицированную юридическую помощь.

Политические права и свободы обеспечивают участие личности в жизни общества и государства, в том числе в формировании и осуществлении публичной власти.

В отличие от личных прав многие политические права и свободы принадлежат только гражданам Российской Федерации. Они включают в себя: право на объединение; свобода собраний, митингов, шествий и демонстраций; право на участие в управлении делами государства (включая избирательные права, право участвовать в отправлении правосудия), доступа к государственной службе; право обращений в органы государственной власти и местного самоуправления («право петиции»); свобода информации и средств массовой информации.

Экономические, социальные и культурные права и свободы обеспечивают реализацию и защиту жизненных потребностей человека в экономической, социальной и культурной сферах. Права и свободы этой группы, как и личные права и свободы, принадлежат каждому человеку и не зависят от гражданства. Эту группу составляют: свобода предпринимательства; право частной собственности; право на труд и его оплату, право на отдых, право на забастовку; право на охрану семьи, материнства, отцовства и детства; право на социальное обеспечение; право на жилище; право на охрану здоровья; право на благоприятную окружающую среду; право на образование; свобода творчества; право на участие в культурной жизни.

Составной частью правового статуса личности, наряду с правами и свободами, являются обязанности. Конституция РФ говорит, в частности, о следующих обязанностях человека и гражданина: соблюдать Конституцию РФ и законы; уважать права и свободы других лиц; обязанность родителей заботиться о детях, их воспитании и обязанность совершеннолетних трудоспособных детей заботиться о своих нетрудоспособных родителях;

обязанность каждого получить основное общее образование и обязанность родителей или лиц, их заменяющих (усыновителей, опекунов, попечителей), обеспечить получение детьми образования данного уровня; заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры; сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам; платить законно установленные налоги и сборы; защита Отечества. Отметим, что конституционные обязанности (за исключением защиты Отечества, которая является почетным долгом и обязанностью только граждан РФ) возлагаются на всех людей, находящихся на территории России.

Федеративное устройство России характеризует ряд принципов.

Государственная целостность Российской Федерации обеспечена целостностью и неприкосновенностью ее территории; единством экономического пространства, которое не допускает установление на территории отдельных субъектов Российской Федерации таможенных границ, пошлин, сборов, каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; верховенством Конституции России и федеральных законов на территории всех субъектов Российской Федерации; единым гражданством Российской Федерации; отсутствием у субъектов Российской Федерации права выхода из состава России или иного изменения статуса без согласия Российской Федерации.

Единство системы государственной власти проявляется в единстве природы власти (источник, цели деятельности), однотипности в организации власти на федеральном и региональном уровнях, иерархии и взаимодействии различных органов государственной власти.

Равноправие и самоопределение народов Российской Федерации. Все народы в Российской Федерации пользуются одинаковыми правами. Равноправие народов означает, что они равны во всех вопросах государственного строительства, в развитии культуры и в других областях. Народы Российской Федерации пользуются правом на самоопределение, однако этот принцип не может трактоваться как возможность выхода какой- либо территории из Российской Федерации. Народы, реализуя данный принцип, могут изменить статус субъекта РФ, на территории которого проживают, объединиться с другим субъектом РФ или разъединиться на несколько территорий, создать национально-культурную автономию, но все в существующих границах Российской Федерации.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.

Под предметами ведения понимаются сферы общественных отношений, по которым соответствующие органы государственной власти осуществляют правовое регулирование, а под полномочиями - права и обязанности соответствующего органа власти, которыми он наделен для реализации задач и функций по предметам совместного ведения.

Конституция Российской Федерации закрепляет:

предметы исключительного ведения Российской Федерации (статья 71 Конституции РФ: федеративное устройство и территория Российской Федерации, федеральная государственная собственность и управление ею, финансовое, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, федеральный бюджет и др.);

предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72 Конституции РФ: природопользование, общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, защита прав национальных меньшинств, социальная защита, осуществление мер по борьбе с катастрофами и др.);

предметы собственного ведения субъектов Российской Федерации (конкретно в Конституции РФ они не названы, статья 73 определяет, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти).

4) Система органов государственной власти. Российская Федерация осуществляет свою власть через систему государственных органов.

Государственный орган - юридически оформленная, организационно обособленная часть (звено, элемент) механизма государства, создаваемая для осуществления определенного вида государственной деятельности и наделенная государственно­властными полномочиями (компетенцией) (например, министерства, управления, департаменты, органы прокуратуры, охраны общественного порядка, суды и т.д.).

Государственные органы в Российской Федерации в целом составляют единую систему государственной власти. Под системой государственной власти понимают совокупность ее федеральных и региональных органов власти, осуществляющих в присущих им формах функции единой государственной власти.

К федеральным органам государственной власти относятся следующие

Президент Российской Федерации. В соответствии с Конституцией РФ является главой государства (ст. 80). Он представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях. Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, в установленном Конституцией порядке принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Состоит из двух палат - Государственной Думы и Совета Федерации.

Сущность Федерального Собрания как законодательного органа состоит в том, что одна из его палат - Государственная Дума - принимает, а другая - Совет Федерации - одобряет принятые федеральные законы.

Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть. Правительство РФ в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров РФ, осуществляет контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.

Правительство состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров.

Руководство отдельными отраслями государственной, хозяйственной, социально-культурной жизни осуществляют федеральные органы исполнительной власти: министерства,

комитеты, службы, агентства.

Судебная власть в Российской Федерации осуществляется следующими органами:

Конституционный Суд Российской Федерации (орган конституционного контроля);

Верховный Суд Российской Федерации (и нижестоящие суды общей юрисдикции);

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации (и нижестоящие арбитражные суды).

В главу 7 Конституции РФ «Судебная власть» включена также статья о Прокуратуре Российской Федерации, основная функция которой - надзор за исполнением законов на территории России.

Система органов государственной власти в субъектах Российской Федерации включает в себя следующие органы:

Глава субъекта Российской Федерации (в Нижегородской области - Губернатор Нижегородской области);

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации (в Нижегородской области - Законодательное Собрание Нижегородской области);

Органы исполнительной власти (в Нижегородской области - Правительство Нижегородской области, которое возглавляется Губернатором Нижегородской области, включающее в себя министров министерств Нижегородской области (образования, здравоохранения, имущественных отношений и др.);

Органы судебной власти (мировые судьи; в ряде субъектов РФ созданы также конституционные (уставные) суды субъектов РФ, в Нижегородской области такой орган отсутствует).

5) Местное самоуправление - это основанное на принципах демократии управление делами муниципального образования (города, поселка, района и проч.), реализуемое силами самих граждан. В Конституции РФ есть специальная глава 8 «Местное самоуправление», в которой определяются в самом общем виде формы, уровни, задачи, функции, полномочия местного самоуправления. В развитие конституционных положений принят Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который установил территориальные, организационные и экономические принципы местного самоуправления в Российской Федерации.

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ СУЩНОСТЬ И ОСНОВНЫЕ ИНСТИТУТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА