§2. Причины образования федераций.

В ходе дальнейшего исторического развития человеческого общества экономические причины из мотивов, дополняющих внешнеполитические предпосылки объединения государств, превратились в равноправные с ними, а затем и в лидирующие. Так, Т.В. Коржихина подчеркивает, что “федерация предполагает стремление ее субъектов к государственно-политическому и социально-экономическому единению, при сохранении значительной доли своей самостоятельности” 5 . А Г.Т. Тавадов прямо указывает, что “в социально-экономическом отношении, принципы федерализма могут быть реализованы, только на основе развития внутреннего рынка страны, который стягивает единым обручем все материальные потенции субъектов федерации для удовлетворения всей массы потребностей данного государства, и для международной экономической экспансии, а также протекционистской направленности внешнеэкономической политики федеративного центра, создания им условий для развития национального производственного потенциала” 6 . Не случайно, политическое объединение государств Европы выросло из их экономической интеграции.

В то же время, развитие технологий вооружения, с одной стороны, и процессы глобализации экономики, с другой, привели к концу двадцатого века к тому, что даже обеспечение безопасности государства, все более превращается из вопроса военно-политического характера в чисто экономическую проблему.

Таким образом, политическое единение различных государств вытекает из естественных тенденций укрепления государственной власти, усиления экономического, военного и политического потенциала общества. В свое время образование почти всех классических западных федераций представляло собой процесс перехода от менее централизованных или даже независимых государств к более централизованным, что отнюдь не исключало использования принципа федерализма в их организации.

Однако данный тезис, вызывает вполне логичный вопрос. Если более централизованное государство означает его большую эффективность в реализации собственных функций, то, значит, унитарное государство еще более эффективно, чем федеративное, и федерализация в исторической перспективе, может рассматриваться как шаг, на пути к полной унитаризации государств? Иными словами, если федерация хороша своим единством, то не означает ли это, что унитарное государство отличается большей степенью политического единства, а значит еще лучше? 7

Я считаю, что на этот вопрос не может быть дан положительный ответ. Наличие единого централизованного государства не означает, что его организация обязательно должна быть ограничена унитарной формой, поскольку федеративная форма не противоречит возможности централизации государственной власти. Большинство классических федераций – США, Германия – обладают высокой степенью централизации, что едва ли можно оценивать в качестве тенденции “укрепления унитарных устоев государства” 8 .

§3. Формы государственно-территориального устройства .

Государственно-территориальное устройство можно определить, как организацию территории государства, систему взаимоотношений государства, как целого со своими составными частями. Составные части государства, так же как и государство в целом, имеют органы власти, между которыми существует система взаимоотношений, урегулированных нормами права. В одних случаях, географические части государства являются его административно - территориальными единицами, не обладающих какой-либо политической самостоятельностью, в других- это государствоподобные образования, имеющие собственное законодательство. На основании политического статуса административных единиц, выделяют две основные формы государственно-территориального устройства: унитарную и федеративную 9 .

Основное отличие между унитарными и федеративными государствами состоит в том, что унитарное государство-это единое, слитное государство, разделенное на административно - территориальные единицы, не обладающие политической самостоятельностью. В отличие от унитарного государства, федерация состоит из внутренних государственных образований, имеющих свои органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Составные части федерации называются субъектами федерации, и они обычно имеют свои основные законы: конституции, как, например, штаты в США, земли в ФРГ, кантоны в Швейцарии, республики в РФ, или же уставы, как края и области в РФ. 10

УНИТАРНОЕ ГОСУДАРСТВО . Большинство государств мира имеют унитарное территориальное устройство, для которого характерны следующие признаки:

Единое законодательство

Единая централизованная система органов исполнительной власти

Единая судебная система

Деление территории на административно- территориальные единицы центрального подчинения

Единое гражданство, единый бюджет и.т.д.

Наряду с административно территориальными единицами существуют специальные округа, в которых действуют судебные органы, органы военной администрации и. т.д.

С точки зрения организации публичной власти, унитарные государства разделяют на централизованные и децентрализованные. 11 В децентрализованных унитарных государствах, существует правовое разграничение, по осуществлению власти между общегосударственными и территориальными властными органами.

Централизованными унитарными государствами являются такие государства, в которых нет выборных органов на уровне административно- территориальных единиц, обладающих правом самостоятельно решать местные вопросы. Функции власти на местах выполняют назначенные центральной властью администраторы.

Так же в мире встречаются сверхцентрализованные унитарные государства. 12 Ими обычно становятся такие, в которых произошел военный переворот и установлен военный режим. Местную администрацию в этом случае заменяют военные чиновники, назначенные военной хунтой.

ФЕДЕРАТИВНОЕ ГОСУДАРСТВО. В отличие от унитарных государств в федерациях власть распределяется по вертикали и в них составные части- их субъекты- имеют свое законодательство, автономную власть, гражданство, т. е. то, чего не имеют составные части унитарного государства.

Всего федеративных государств - 22. В Европе - это ФРГ, РФ, Австрия, Бельгия, Швейцария и Югославия; в Азии - это Индия, Малайзия, ОАЭ и Пакистан; в Америке- это США, Канада, Мексика, Аргентина, Бразилия и Венесуэла; в Океании- это Австралия и Папуа- Новая Гвинея. Федеративными являются и некоторые страны Африки: Коморские острова, Нигерия, Эфиопия. Необходимо отметить, что Канада и Швейцария официально называются конфедерациями, но фактически являются федеративными государствами. 13

Федерации можно классифицировать в зависимости от того, какое значение в них играет национальный фактор. Так, одни федерации построены по

национальному признаку, другие - на национально - территориальной основе, третьи - на чисто территориальном принципе.

Из существующих сейчас в мире федераций, на этнической основе, построены только две: Бельгия и Югославия. Большинство же федераций мира основаны не для решения национальных вопросов, а в качестве формы децентрализации государственной власти. Правда, некоторые субъекты этих федераций включают районы, в которых проживает этнически обособленное население. Такие федерации можно определить, как национально-территориальные 14 .

Все другие федеративные государства созданы на территориальной основе. Это, как правило, страны с многонациональным населением, либо страны, в которых имеющиеся этносы не составляют компактных групп, либо страны, территориальное устройство которых построено так, чтобы ни в одном субъекте федерации не доминировала никакая этническая общность.

Федерации также делят на централизованные и децентрализованные. Централизованной является Индийская федерация, в которой парламент вправе создавать и ликвидировать штаты, изменять их границы и т. д. Относительно децентрализованными федерациями являются США, ФРГ, Швейцария и т. д., в которых децентрализация сочетается с централизацией в отдельных сферах. В этих странах наблюдается тенденция расширения полномочий субъектов федерации в области экономики и социальной политики.

В науке ТТЛ все федерации можно разделить также на симметричные и асимметричные. Симметричными федерациями являются такие, субъекты которых равноправны между собой и в отношениях с федеральным центром. Однако абсолютно симметричных федераций на практике не существует, т. к. одни субъекты всегда « более равноправны », чем другие. 15

Большинство федераций мира - асимметричные. В одних федерациях, наряду с равноправными субъектами федерации, имеются другие территориальные образования (федеральные территории, округа и т. д.). Асимметрия здесь заложена в самой структуре федеративных государств, где их составные части имеют разный правовой статус. В других нет иных территориальных образований, но субъекты федерации не равноправны. Примером такой федерации является Россия, субъекты

федерации которой делятся на шесть видов: республики, края, области, города федерального значения, автономные округа и автономные области. К этому виду федераций относится и Швейцария, включающая 23 кантона, три из которых разделены на полукантоны. 16

Статус федерации и ее субъектов определяется конституциями федеративных государств. Все федерации - целостные государства. Субъекты федерации суверенитетом не обладают, хотя в законах он иногда декларируется. Так, кантоны Швейцарии, по конституции являются суверенными, но лишь «в той мере, в какой их суверенитет не ограничен федеральной конституцией. Они осуществляют все права, которые не переданы федеральной власти.

§4. Концепции федерализма.

Говоря о концепциях федерализма, нельзя не вспомнить историю возникновения федеративных государств.

Исторически федерации возникали двумя способами: договорными и конституционными. При договорном способе независимые государства объединялись в федерацию, заключив между собой договор об объединении. Так США и Швейцария возникли в результате объединения независимых штатов и кантонов. После принятия Декларации Независимости тринадцатью штатами Северной Америки в 1776 г. они в 1777 г. образовали « вечный союз» подписав « Статьи Конфедерации». В 1787 г. была принята конституция США, которая не ликвидировала автономию штатов, но противопоставила ей сильную центральную власть. Таким образом, конфедерация превратилась в федерацию. Швейцария же возникла еще в 1291 г. на основе союза трех кантонов и стала первой федерацией в истории 17 .

Конституционные федерации, создавались на основе конституционного документа, в котором центральная власть признает федеративное устройство и автономию отдельных территорий. Так Германия стала федерацией после принятия в 1949 г. своего основного закона. Конституция была построена на началах федерализма: федерация и ее субъекты «самостоятельны в своем бюджете и независимы друг от друга». Каждая из земель имела свой парламент (ландтаг) и свое правительство. Таким же образом были созданыРСФСР (1918г.) и Индия (1948г.).

История развития, положение федераций и ее субъектов в каждом случае имеют свои особенности. Анализ этих особенностей дал основание ученым – государствоведам, основание выделить различные концепции федерального устройства. 18

В основе концепции координированного федерализма, лежит идея разделения полномочий между федерацией и ее субъектами таким образом, что оба уровня управления, рассматриваются как независимые друг от друга, обладающие одинаковым статусом и строго разграниченной компетенцией. Однако, в чистом

виде эта концепция не действует ни в одной стране, так как невозможно полностью разграничить предметы ведения между федерацией и ее субъектами.

Более распространенной является концепция кооперативного федерализма. В ее основе - взаимодействие и взаимозависимость федерации и ее субъектов, при осуществление ими своих полномочий. Кооперативный федерализм реализуется через механизм вертикального и горизонтального сотрудничества. Для этого создаются региональные объединения групп субъектов федерации, особые федеральные органы, которые имеют своей задачей сглаживать возникающие между центром и регионами противоречия. 19

Концепция договорного федерализма основана, как уже отмечалось раньше, на том, что федерация возникла и существует как объединение государств, которые передали основанному ими государству часть своих полномочий. Сторонники этой концепции утверждают, что объединившиеся государства сохраняют свой суверенитет, имеют право на изменение федеральной конституции и выход из состава федерации.

В основе концепции дуалистического федерализма, лежит теория двойственности суверенитета в федерации: признание суверенитета самой федерации и суверенитета ее субъектов. Эта теория нашла свое применение в социалистическом праве. 20

Концепция особого статуса отдельных составных частей государства выдвигается в некоторых странах сепаратистскими движениями в отдельных субъектах федерации с целью выхода из нее.

Что же касается моделей федерализма, то их столько, сколько существует федеративных государств, поскольку каждая из федераций чем-то отличается от других.

Таким образом, в настоящее время существует около 200 суверенных государств, и только 22 из них являются федерациями. Анализ мировой истории, убедительно демонстрирует существование двух важнейших причин объединения различных государств: внешнеполитическая причина (и, прежде всего, совместная оборона) и экономическая причина. Политическое единение различных государств вытекает из естественных тенденций укрепления государственной власти, усиления экономического, военного и политического потенциала общества. Статус федерации

и ее субъектов определяется конституциями федеративных государств. Федерации можно классифицировать в зависимости от того, какое значение в них играет национальный фактор. Федерации также делят на централизованные и децентрализованные. Все федерации - целостные государства. Субъекты федерации суверенитетом не обладают, хотя в законах он иногда декларируется

Является смешанной федерацией , при которой реализуются...

Понятие государственного устройства . Формы государственного устройства унитарная и федеративная

Реферат >> Государство и право

... федерации (государств или государственных образований), обладающих некоторыми признаками государства. Федерация как форма территориального устройства ... к образованию федерации . 3.Конфедерация не является формой государственного устройства , а представляет...

Конфедеративная форма государственного устройства

Реферат >> Государство и право

... как форма государственного устройства , то другими – как международно-правовые объединение, как субъект международного права. Сравнивая конфедерацию с федерацией ...

Форма государственного устройства (4)

Реферат >> Государство и право

Форма государственного устройства Основные понятия: форма государственного устройства , унитарное государство, федерация . Унитарное государство Форма государственного устройства - второй элемент формы государства. Форма государственного устройства - способ...

Государство, как система политической власти, организующая и подчиняющая себе большие группы людей и территории, испытывала различные формы устройства.

Территориальная протяженность государства, национальности и народности, проживающие в нем, многообразие их культур и традиций, а также стремление власти учитывать интересы различных групп населения – все это привело к возникновению федерации.

Федерация – это форма государственного устройства, представляющая собой объединение отдельных государственных единиц (субъектов федерации) в целостную структуру. При этом каждое из входящих в ее состав государственных образований одновременно имеет некоторую политическую независимость от центра и подчиняется единым федеральным нормам.

Противоположным федерации понятием является унитарное государство . Под ним подразумевают такое государство, которое разделено на административно-территориальные части, не имеющие политической и юридической самостоятельности.

Федерацию не нужно путать с конфедерацией . Она, в отличие от первой, объединяет целые независимые государства.

Признаки федерации

Большинству федеративных государств свойственны следующие признаки:

Два вида верховной власти: федеральная (центральная) и региональная (местная).

Правовая независимость федеративных единиц. При обязательном подчинении общей Конституции субъекты федерации могут создавать собственные законодательные базы (местные конституции, уставы), иметь свою региональную символику власти: герб, гимн, флаг, — столицу и т.д. Однако государственным суверенитетом они не обладают.

Территориальное деление на части: области, округа, штаты, республики, эмираты и т.д.

Закрепление представительской функции за федеральной властью. Она ведет внешнеполитическую деятельность, представляет страну на мировой арене.

Субъекты федерации не могут участвовать в международных отношениях, находясь в составе федерации.

Виды федерации

Классификация федераций разнообразна и имеет несколько ответвлений. Так, в зависимости от конституционно-правового статуса субъектов, федерация может быть:

1. симметричная;
2. ассиметричная.

В первом случае субъекты федерации равны по статусу, во втором – нет. Например, Соединенные Штаты Америки наделены одинаковыми правами, а регионы Российской Федерации, в состав которой включены как субъекты, не имеющие национального статуса, так и национальные республики и автономные округа, обладают разной степенью политических прав и свобод.

В соответствии с принципами территориального образования федерации делятся на:

• территориальные (субъекты федерации объединяются по географическому признаку);
• национальные (объединение по национальному признаку);
• смешанные (комбинирование признаков).

По способу формирования среди федераций различают:

• договорные (возникшие посредством заключения договора между государствами);
• конституционные (в большинстве случаев преобразованные из унитарных государств на основе конституции).

По степени централизации федерации бывают:

• централизованные (предусматривающие подчинение субъектов федерации центральной власти);
• децентрализованные (в них центр отдает субъектам значительный объем власти).

Современные федерации

В настоящее время довольно большое число государств сформированы по федеративному принципу, среди них:

• Федеративная Республика Германия;
• Королевство Бельгия;
• Исламская Республика;
• Малайзия;
• Объединённые Арабские Эмираты;
• Республика Индия;
• Судан;
• Республика Эфиопия;
• Канада;
• Мексиканские Соединённые Штаты;
• Австралийский Союз и др.

Сторонники разных моделей федерализма выделяют следующую классификацию федеративных государств: симметричные и асимметричные, централизованные и децентрализованные, договорные и конституционные, территориальные и национально-этнические, гибкие и жесткие. При этом оговаривается, что в классификации наблюдаются переходные состояния, соединяющие черты той и другой классификационной единицы. Чиркин В. Е. Современное федеративное государство. М., 1998. С. 11.

В науке доминирует мнение, что федерация как демократическая форма государственного устройства создается на основе договора (соглашения) между заинтересованными государственными и подобными государственными образованиями.

В работах Д.Елазара и В.Острома природа федеративного государства - договор - рассматривается не как форма, а как содержание федеративных отношений, основа возникновения и функционирования которых - согласие сторон, а характер взаимодействия во властеотношениях основывается на самоуправлении.

Федерация, как правило, создается «снизу», т. е. на основе договора (соглашения) объединяющихся в единое государство субъектов. Но она может создаваться также «сверху, путем преобразования унитарного государства, конфедерации или содружества государств. Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. - М.: Изд-во НОРМА, 2001.

Независимо от образования федерации "снизу" или "сверху", доминирующим принципом является добровольное согласие входящих в единое государство субъектов.

В связи с тем, что элементы федерализма закрепляются в учредительных актах государства - договорах (соглашениях) и конституции, принципиальным является вопрос о том, что следует считать основным правовым документом, учреждающим федеративное государство. Иначе говоря, требуется определить соотношение двух документов - договора и конституции - как актов, закрепляющих образование либо преобразование федерации.

Договор (соглашение) между учредителями федерации или субъектами, ее преобразующими, предшествует принятию конституции. Он заключается именно для того, чтобы его положения органично вошли затем в основной закон государства. После его подписания следует принятие конституции. В нее инкорпорируются частично или полностью нормы договора (соглашения), которые в дальнейшем могут подлежать изменению в порядке, предусмотренном для внесения поправок в конституцию. Договор (соглашение) лежит в основе создания федерации, а конституция - в основе организации и функционирования уже созданного федеративного государства Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.. Допустимо также создание и изменение федерации сразу и толь на основе конституции (как было в Бельгии).

Таким образом, в зависимости от видов правовых актов, учреждающих федерацию, выделяют два типа федераций: конституционные и конституционно-договорные. Если конституционные федерации создаются и преобразуются на основе принятия конституции, то конституционно-договорные федерации основываются как на конституции, так и на предшествующем ее принятию договоре между субъектами федеративных отношений. Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. - М.: Изд-во НОРМА, 2001.

Федеративное государство базируется на его конституционной целостности и суверенитете, четкой регламентации политических порядков снизу вверх и обратно, гарантии суверенности субъектов федерации для самостоятельного решения своих компетенций, функционирует на основе совместно принятой федеральной конституции, в которой четко разграничены предметы ведения и полномочий органов государственной власти федерации и ее субъектов, механизм взаимного баланса, контроля и ответственности. Устройство и управление федеративного государства строятся на основе принципов интеграции и субсидиарности. Оно предполагает делегирование субъектами федерации федеральной власти тех политических, экономических функции, которые они не могут эффективно выполнять сами. Тем самым создаются «противовесы», которые контролируют опасность чрезмерной централизации или всеобщего безвластия. Аболин О.Ю. Всемирный и европейский федерализм // Полис. 1994. № 4

Следовательно, федеративное государство предполагает равенство и независимость между федерацией и ее субъектами в осуществлении своих конституционно очерченных предметов ведения и компетенций. В тоже время, она строится на определенной подчиненности субъектов федерации, федеральной конституции и иерархии государственной власти.

В юридической литературе имеются разные мнения также по вопросу о симметричной и асимметричной моделях федерализма. Одни считают, что основным принципам федерализма соответствует симметричная федерация, предполагающая равный конституционный статус субъектов федерации. По мнению же других, их статус может быть асимметричным.

Существуют два похода к проблеме асимметричной федерации: одни считают, что в федеративном государстве асимметрия возможна, но не в конституционном статусе субъектов федерации, а другие рассматривают асимметрию как возможность объединения в федеративном государстве наряду с субъектами федеральных земель ассоциированных членов, примкнувших территорий и т. п. Более того, допускается предоставление отдельным, субъектам отличного от других конституционного статуса, вплоть до признания за ними статуса самостоятельного субъекта международного права.

«Симметричная федерация, - по мнению В.Е. Чиркина, - в известной мере идеал. Однако жесткое проведение этой идеи в жизнь может привести к игнорированию интересов этнических общностей, которые сильно разнятся по своей численности и уровню развития. Симметрия не может учесть экономических, исторических и иных особенностей отдельных регионов». Чиркин В. Е. Современное федеративное государство. М., 1998. С. 11. Такое утверждение не согласуется с международным опытом федерализма, который свидетельствует, что гармоничное сочетание интересов этнических общностей и регионов обеспечивается при симметричном конституционном статусе субъектов федерации. Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. - М.: Изд-во НОРМА, 2001.

Таким образом, «симметрия» федерации выражает суть такой формы государственного устройства, при которой входящие в его состав субъекты имеют равноправный конституционный статус. А «асимметрия» - возможность разных полномочий этих субъектов в зависимости от географических, экономических и других условий. То есть, федерация предполагает наличие конституционно равностатусных составных частей при возможном предоставлении каждой из них дополнительного объема и характера полномочий для практической реализации своих функций. Необходимо видеть различие между "статусом" и "объемом и характером" полномочий субъектов федерации. Статус субъекта федерации состоит в его равноправном политико-правовом положении в федеративном государстве, а объем полномочий - в правовом механизме их деятельности по реализации своих функций, обусловленных их специфическими условиями.

По мнению Л.М. Карапетяна, в федеративном государстве "асимметрия" возможна, но не в конституционном статусе субъектов федерации, а в их представительстве в федеральных органах, объеме полномочий, которые определены федеральной конституцией и заключенными на ее основе договорами и федеральными законами. Соответственно этому речь должна идти не о безусловном "асимметричном" федерализме, а об асимметрии управления в федеративном государстве. Карапетян Л.М. К вопросу о «моделях» федерализма (Критический обзор публикций) - М., 2001.

Асимметричность государства может быть объективной и оправданной на конкретном историческом этапе, а может быть искусственной, создающей почву для конфликтности и борьбы субъектов федерации за уравнивание в их правах. Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995.

Одной из причин асимметрии может стать различие в статусе в зависимости от того, какой критерий положен в основу образования субъекта федерации - территориальный и национально-этнический (лингвистический, религиозный, культурно-этнический).

Несмотря на то, что большинство федеративных государств построено на территориальной основе, в мировой практике имеет место сочетание территориального и национально-этнического факторов при построении федерации. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

Мировой опыт считает территориальный принцип более предпочтительным для образования либо реструктурирования федерации, ибо при таком варианте федеративного устройства отсутствует национально-этнический фактор как источник дезинтеграции и возможных конфликтов между территориями.

Специфика российского федерализма допускает наличие субъектов, построенных как по территориальному, так и по национальному признаку, разумеется, при условии их равного конституционного статуса и равноправия. Российское государство многонационально, поэтому учет национального фактора - необходимое условие его демократического устройства. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

Территориально-национальная организация федерации служит, с одной стороны, сохранению многообразия различных регионов при безусловном характере общефедерального единства, с другой - выступает способом рационального распределения компетенции и полномочий по горизонтали и по вертикали. Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. - М.: Изд-во НОРМА, 2001.

С точки зрения возможности изменения состава выделяют гибкие и жесткие федерации. По сути, все федерации должны быть гибкими и меняться структурно, в зависимости от обстоятельств.

Другой важный аспект анализа моделей федерализма с точки зрения распределения государственной власти по вертикали - количество уровней федеральных отношений. Современные государства базируются на двух системах организации публичной власти - двухуровневые и трехуровневые. Соответственно, выделяют модели двухуровневого и трехуровневого федерализма. Двухуровневый федерализм предполагает две стороны федеративных отношений - федерацию и ее субъектов. Трехуровневый федерализм помимо этих двух сторон к числу участников федеративных отношений относит также территории местного самоуправления.

Модель федерализма в значительной мере предопределяется спецификой системы разделения государственной власти по вертикали. Изначально особенности системы разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами предопределяются способом образования федеративного государства. Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995. С этой точки зрения можно выделить два типа федеративных государств: союзное и децентрализованное.

Союзное государство образуется на основе объединения независимых государств в результате договора (соглашения) (США, СССР, Объединенные Арабские Эмираты); децентрализованная федерация создается путем преобразования унитарного или квазифедеративного государства в федеративное с помощью правового акта, спускаемого сверху центральной властью либо договора с составными частями государства о децентрализации власти на принципах федерализма, положения которого инкорпорируются в федеральную Конституцию (Российская Федерация 1992 г.). Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

Особенности федерализма определяет и способ разделения государственной власти по вертикали. По этому критерию можно выделить два типа федерализма: делегированный и децентрализованный. Делегированный федерализм отражает особенность образования союзной федерации, когда полномочия центральной власти определяются государствами, образующими союз. Второй тип федерализма присущ децентрализованной федерации, когда центр "спускает" или "дарит" определенный объем государственной власти территориям с учетом их интересов.

Основным идентификационным критерием, определяющим принадлежность к тому или иному типу федерализма, является способ учреждения элементов системы разделения государственной власти по вертикали. Для первого из них - это делегирование основных составляющих системы разделения государственной власти снизу вверх, когда объединяющиеся суверенные государства управомочивают создаваемую ими центральную власть на осуществление определенного объема власти. Характерный способ для второго типа - децентрализация, т.е. определение системы государственной власти сверху вниз на основе обращения либо с учетом мнения территорий, которым передается определенный объем государственной власти. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

Способ образования федеративных государств и разделения власти по вертикали влияет на типы связей в системе разграничения предметов ведения и полномочий, а также на уровень централизации. С точки зрения характера отношений, определяемого наличием или отсутствием элементов соподчиненноети, а также уровня централизации в системе разделения государственной власти можно выделить три вида федерализма: централизованный, нецентрализованный и смешанный (сочетающий централизацию и нецентрализацию).

По мнению Д. Елазара, отличительная черта подлинной федерации - нецентрализованные отношения между центром и составными частями. При централизации центр может спустить вниз полномочия (децентрализовать), а может их забрать обратно (рецентрализовать). Нецентрализация этого не допускает. Она обеспечивается договором, а власть рассредоточивается между ее ячейками (федеральные органы, штаты, территории местного самоуправления). Договорная нецентрализация, структурная дисперсия полномочий среди многих ячеек (регионов), чей статус гарантируется федеральной конституцией и судебной защитой, являются главными характеристиками федеративной демократии. Елазар Д. Сравнительный федерализм // Политические исследования. М., 1995. № 5

Объем прав по вертикали распределяется в федеративном государстве на основе одного из двух принципов - субсидиарности или централизации (приоритет общенациональных интересов) либо на основе их сочетания. Отсюда в зависимости от выбора принципа распределения объема прав можно говорить о нецентрализованной или централизованной модели федерализма либо модели федерализма, сочетающей элементы централизации и нецентрализации.

Так, принцип централизации, подразумевающий приоритет общенационального интереса над интересом отдельных членов федерации, был положен в основу разделения государственной власти между Союзом и союзными республиками при создании СССР. Союз мог принять к своему рассмотрению любые вопросы, если того требовали общенациональные интересы. Статья 73 Конституции СССР 1977 г. устанавливала открытый перечень предметов ведения высших союзных органов государственной власти и управления. Наряду с закрепленными в Конституции СССР предметами ведения Союза к их ведению могли быть отнесены и другие вопросы общесоюзного значения. Конституция и законы Союза ССР. М., 1983.

В настоящее время принцип централизации как основа разделения государственной власти присущ немногим федеративным странам (Индия).

Основу распределения власти при нецентрализованном федерализме составляет принцип субсидиарности. В противоположность принципу централизации сущность принципа субсидиарности вытекает из признания идеи самоуправления составных частей федеративного государства. Компетенция делится таким образом, чтобы проблемы решались на том уровне, на котором они возникают. Федеральная власть вмешивается только тогда, когда проблема выходит за рамки полномочий субъектов федерации. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

Зарубежные исследователи считают развитие нецентрализованного самоуправленческого федерализма в большей мере перспективой, чем реальностью. Такая модель применима лишь к государствам, которые уже состоялись как правовые и отличаются стабильностью.

На первых порах формирования государственности и правовой системы на основе федерализма неизбежно использование элементов централизации власти и в определенных случаях иерархических отношений (пирамида власти и властные отношения в виде центр-периферия). Однако при этом должна быть обеспечена возможность постепенного расширения нецентрализации как основы построения и развития федеративного государства. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

Резюмируя изложенное, хотелось бы отметить многообразие моделей федерализма. Их изучение по разным параметрам, характеризующим степень демократичности и эффективности, свидетельствует о важности развития моделей федерализма более высокого уровня. Предпочтение должно отдаваться моделям нецентрализованного, симметричного федерализма, допускающего лишь объективно заданные элементы асимметрии; федерализма, основанного на территориальном принципе организации государственной власти по вертикали и использующего национально-этнический принцип лишь в случаях, обусловленных объективными причинами, если при этом не нарушаются принципы равноправия субъектов федерации и самоопределения народов.

Многообразие подходов к изучению такого сложного феномена, как федеративное устройство государств, вызывает среди исследователей острые дискуссии по вопросам, касающимся классификации федераций. Выделение видов федераций является необходимым для изучения особенностей проявления этого феномена в разных странах. Виды федераций позволяют подразделить все существующие государства с федеративным государственным устройством на определенные группы, выявить их общие черты и вычленить уникальность каждого из них.

Классифицировать модели федераций можно по целому ряду критериев.

Самой распространенной в настоящее время является типология федераций по способу формирования федерации, в зависимости от вида нормативного правового акта, учредившего федеративное государство. В соответствии с данным критерием принято выделять: договорные и конституционные.

Конституционными называют федерации, формирующиеся при сильном влиянии центральных властей - «сверху» в результате принятия Конституции, которая закрепляет федеративное устройство государства (Бразилия, США, Канада). Конституционные федерации часто возникают на базе ранее существовавшего унитарного государства (нередко империи). Именно конституционной федерацией и была РСФСР, созданная в 1918 г., и остается современная Россия.

В конституциях таких федераций, как правило, прописан принцип территориальной целостности страны и субъекты федерации не имеют права свободного выхода из состава государства (например, Германия, Бразилия, Россия). При этом следует иметь в виду, что в конституционных федерациях возможно существование федеративного договора, однако это не делает их договорными.

Договорные федерации формируются «снизу» на базе прописывания соглашения или договора между субъектами федеративных взаимоотношений в результате объединения ранее независимых государств в одно единое федеративное государство (США, Швейцария, Танзания, ОАЭ). При этом государства - участники федеративного договора перестают быть самостоятельными государствами. Таким путем в 1922 г. был создан СССР.

В таких федерациях субъекты отличаются высоким уровнем политической автономии. В таком договоре даже могут быть прописаны условия входа (например, в Конституции США) и выхода (сецессии) государств из состава федерации (например, в договоре об образовании СССР).

Основным разграничивающим эти два вида федерации признаком является то, каким статусом обладали субъекты федерации до образования нового федеративного государства: если они были самостоятельными, суверенными государствами - это договорная федерация; если нет - конституционная.

Однородность субъектов федерации с точки зрения их государственно-правовой природы и различий в статусе является еще одним основанием типологизации федераций. По этому критерию можно выделить: симметричные и асимметричные . Это деление обуславливается их конституционно-правовым статусом однородных по природе и равных по статусу.

Симметричная федерации означает однородность и равноправие составляющих ее субъектов (например, Федеративная Демократическая Республика Эфиопия, США, Германия, Австрия). Симметричная федерация более стабильна, в ней отсутствует борьба за выравнивание статуса субъектов.

В настоящее время абсолютно симметричных федерации с юридической точки зрения фактически не существует. В мировой практике наблюдаются тенденции развития асимметрии в федеративных отношениях симметричных государств. Киселева, А.В. Теория федерализма. Монография / А.В. Киселева, А.В. Нестеренко. - М.: МГУ, 2002. - С. 194.

В асимметричных - конституционно-правовой статус субъектов различен. Асимметрия может приобретать в федерациях различные формы: наряду с субъектами федерации могут присутствовать другие территориальные образования (провинции и территории в Канаде, штаты и ассоциированное государство Пуэрто-Рико в США) или же федерация включает только субъекты. Однако фактически такие субъекты имеют разные статусы (например, в России автономные республики и округа, области, края и города федерального значения имеют различный конституционно-правовой статус. Так, такие формально равные субъекты федерации, как Ярославская область и республика Карелия, фактически по своему статусу отличаются). Иногда в федерациях особым статусом пользуются резервации для коренного населения (они находятся в составе штатов, но их положение регулируется федеральным законодательством, такие резервации есть в США, Австралии).

В асимметричной федерации также можно выделить положительные моменты. Так, асимметрия лучше соответствует языково-культурному, этническому, историко-географическому, социально-экономическому разно-образию регионов. Кроме того, позволяет реализовать право нации на самоопределение без разрушения единства страны. По идее, федерация должна образовываться «снизу-вверх», и разные субъекты вправе делегировать центру разный объем полномочий, так как изначально субъект является как бы суверенным государством. При этом, асимметричная федерация не лишена недостатков, главным из которых является то, что субъекты фактически обладают разным объемом полномочий и неравны между собой. Это не позволяет стране развиваться равномерно, вырастает диспропорция между субъектами.

Одной из причин асимметрии федерации могут стать различия в статусе в зависимости от того, какой фактор положен в основу образования субъекта федерации - национальный, территориальный или национально-территориальный. По особенностям формирования федерации выделяют: территориальные, национальные, смешанные (комбинированные).

В территориальных федерациях используется территориальный географический признак, они составляют большинство (например, США, Германия, Австрия, Бразилия, Аргентина, Венесуэла). Территориальная федерация характеризуется значительным ограничением государственного суверенитета субъектов федерации. Центральная власть в территориальных федерациях обладает верховенством по отношению к высшим государственным органам членов федерации.

В национальных - национальный признак (например, Бельгия, Пакистан, Нигерия, Чехословакия, Югославия, бывшие федерации СССР). Национальные федерации характеризуются более сложным государственным устройством. Основное различие между территориальной и национальной федерацией состоит в различной степени суверенности их субъектов. Национальное государство ограничивается суверенитетом национальных государственных образований (Чехословакия).

В смешанных федерациях формирование идёт по обоим признакам и организованы на смешанной национально-территориальной основе (например, Россия, Швейцария, Канада).

Поскольку разделение государственной власти между федеративным государством и составляющими его субъектами, является сутью федеративной формы, в зависимости от принципа разделения государственной власти, способа определения самого объема власти для разных ее уровней можно выделить федерации централизованные (Аргентина, Индия, Германия, Россия) и децентрализованные (США, Швейцария, которая продолжает именовать себя конфедерацией, но по сути уже давно является децентрализованной федерацией). В реальности трудно найти «чистую» централизованную или нецентрализованную федерацию, все многообразие их разновидностей располагается между этими противоположными полюсами…». Сегодня можно говорить лишь о степени централизации или децентрализации власти в конкретном федеративном государстве. Черепанов, В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. Монография / В.А. Черепанов. - М.: МЗ Пресс, 2003. - С. 28.

В зависимости от типа взаимодействия между центральной и региональной властью выделяют дуалистическую и кооперативную федерации. Сущность теории дуалистической федерации заключается в разделении власти в федеративном государстве таким образом, чтобы оба уровня управления были независимыми друг от друга и обладали самостоятельным статусом, установленным в конституции. Отсюда концепция дуалистического федерализма строится на двойственности суверенитета в федерации: суверенитет федеративного образования и его членов. Феномен дуалистического федерализма объясняется достаточной сложностью и длительностью процесса федерализации, когда регионы не согласны уступить центру значительный объем полномочий. Именно по подобному пути пошли США, ее основой было строго фиксированное на конституционном уровне разделение функций и полномочий между центральной властью и властями штатов. Снетков, В.Н. Классификация современных моделей федераций [Текст] / В.Н. Снетков, Н.А. Фомина // Научно-технические ведомости СПб ГПУ. - 2010. - № 111. - С. 44-51.

Сотрудничество, и солидарная ответственность центра и составных частей федерации при осуществлении определенных социально значимых государственных функций, получила наименование кооперативной федерации. В настоящее время практически все государства с федеративной формой государственного устройства являются кооперативными по своей природе. Так, Индия, сформировавшаяся в отличие от США не «снизу», а смешанным образом (при участии индийской элиты и масс и с вынужденного разрешения британских колониальных властей), демонстрирует изначально не дуалистический, а кооперативный федерализм. В конкретных исторических условиях автономность штатов была Индии категорически противопоказана. Малько, А.В. Генезис федеративной государственности в мировом измерении (сравнительное историко-государствоведческое исследование) / А.В. Малько и др. // Наука. Общество. Государство. - 2016. - № 3. - 121 с. С. 56.

Некоторые авторы выделяют также еще один вид- «мягкая федерация », - федерация, субъекты которой имеют свободное право выхода из состава (сецессия). Реально существующие мягкие (или рыхлые) федерации - Босния и Герцеговина, а также неофициально - Европейский Союз. Некоторые исследователи считают, что еще один кандидат в «мягкие федерации» - союз России и Белоруссии. Саломатин, А.Ю. Проблемы федерализма в зеркале теории и истории государства и права / А.Ю. Саломатин, Е.В. Наквакина // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. - 2016. - № 2 (38). - С. 27-34.

В ряду относительно новых моделей федерализма появились бюджетный и экономический федерализм. Первый сводится к бюджетной политике в федеративном государстве. А экономический федерализм обычно определяется как способ воспроизводства многонационального российского гражданского общества по его политической и социально-экономической структуре. Выделяют также генезисный подход к выделению федерации на: западно-европейскую (классическая - германская), североамериканскую, латиноамериканскую, островную, афро-азиатскую, нигерийскую, российскую типы федераций, которые отличаются по своим специфическим траекториям развития. Гуляков, А.Д. Множественность моделей федерализма / А.Д. Гуляков // Правовая политика и правовая жизнь. - 2016. - № 1. - С. 37-41.

Таким образом, можно смело утверждать, что в настоящее время в мире существует многообразие моделей федераций. Изучая процесс федерализации, протекавший в различное время в различных государствах, можно определить его общие и особенные черты, а также дать классификацию его вариантов. Спецификой федеративной формы государственного устройства обусловлено взаимодействие центра и регионов, обеспечения целесообразных в данных условиях методов управления между уровнями власти. Если же федерация не соответствует политическим и правовым реалиям в государстве, это приведет к его развалу.

Формы национально-государственного и административно-территориального устройства: отличия, принципы построения.

Под государственным устройством понимается внутренняя национально-территориальная организация государства, соотношение целого и его части. Данная категория дает ответы на вопросы о том, как организована территория государства, из каких частей оно состоит, каково их правовое положение. Существуют три общепризнанные формы государственного устройства: унитарная, федеративная и конфедеративная (промежуточная).

Унитарное государство – это целостное централизованное государство, административно-территориальные единицы которого (области, провинции, округа и т. д.) не имеют статуса государственных образований, не обладают суверенными правами. Унитарная форма государственного устройства характеризуется следующими признаками:

Единая территория, существует административное деление, но административные единицы не имеют политической самостоятельности, хотя некоторым может быть предоставлен статус автономии самоуправления –национальной, территориальной, культурной;

Единая конституция, действующая на всей территории страны без каких-либо ограничений;

Единая система высших органов государственной власти – парламент, глава государства, правительство, судебные органы, юрисдикция которых распространяется на всю территорию страны;

Единые система права и судебная система, единое гражданство;

Единые государственный бюджет, налоговая, валютная системы.

Большая часть государств имеет унитарную форму государственного устройства. Население унитарного государства может быть как однонациональным, так и многонациональным.

Федеративное государство (федерация) – это сложное государство, состоящее из нескольких субъектов, объединившихся для решения общих задач. При этом субъекты образуются по национальному или территориальному принципу либо использует и первое, и второе.

Федеративное государство характеризуется следующими признаками:

Федеративно-территориальное деление;

Государственные образования являются равноправными субъектами, обладающими относительной юридической, политической и экономической самостоятельностью;

Субъекты федерации не обладают суверенитетом в полной объеме;

Субъекты федерации могут иметь свои конституции или уставы, которые разрабатываются на основе федеральной конституции, не должны ей противоречить;

Субъекты федерации имеют свое законодательство, право издавать законы, указы и т.п. Эти законодательные акты имеют юридическую силу только на территории субъектов федерации, в отличие от федеральных законов, обязательных на всей территории федерации;

Субъекты федерации имеют свою систему законодательных и исполнительных органов власти, которая по отношению к федеральной системе является подсистемой. Наличие в федерации двух систем высших органов – федерации в целом и ее субъектов – вызывает необходимость разграничить их компетенцию (предметы ведения);

Гражданство в федерации допускается двойное, каждый гражданин считается гражданином федерации и гражданином соответствующего государственного образования. Законодательно оговаривается недопустимость привилегий одного гражданина по отношению к другим.

Существуют различные виды федераций:

1. в зависимости от способа образования субъектов федерации:

Территориальная федерация (административная) – федеративное государство, в котором все составляющие его субъекты образованы по географическим, историческим, экономическим и иным особенностям (США, Бразилия, Мексика);

Национальная федерация – федеративное государство, составные части которого разделены по национально-лингвистическому критерию на основе проживающих в них различных народов (Бельгия, Индия);

Национально-территориальная федерация (смешанная) – федеративное государство, в основу формирования которого положены и территориальный, и национальный принципы образования субъектов (Россия).

2. в зависимости от способа образования самой федерации:

Конституционная федерация – федерация, образованная в результате децентрализации унитарного государства, в основе которого лежит специально принятая конституция (Пакистан, Индия);

Договорная федерация (союзная) – федерация, образованная в результате объединения независимых государств на основе союзного договора (США, ОАЭ);

Смешанная федерация (конституционно-договорная) – государство, в котором процессы децентрализации и объединения протекают параллельно, в результате чего в основе государства лежат одновременно как договорный, так и конституционный способы образования федерации (Россия).

3. в зависимости от правового статуса субъектов федерации:

Симметричная федерация – субъекты обладают равным объемом полномочий, и у них у всех одинаковое правовое положение в рамках федерации;

Асимметричная федерация – федерация, в которой одни субъекты имеют более высокий статус, чем другие, и, как следствие, обладают большим объемом полномочий;

Централизованные – федерация обладает большим объемом полномочий, определенных достаточно подробно, чем субъекты;

Децентрализованные - определен достаточно подробно круг полномочий субъектов, все иные полномочия по остаточному принципу являются федеральными в зависимости от характера связи федерации и ее субъектов;

Дуалистические - в конституциях определяются только вопросы исключительного ведения отдельно федерации и субъектов;

Кооперативные – кроме вопросов исключительного ведения федерации и субъектов определяются вопросы их совместного ведения.

Конфедерация – это союз суверенных государств, образуемый для достижения определенных целей (военных, экономических и др.). Здесь союзные органы лишь координируют деятельность государств – членов конфедерации и только по тем вопросам, для решения которых они объединились. Конфедерация не обладает суверенитетом.

Основные признаки конфедерации:

Отсутствие единой территории межгосударственного союза – есть территория каждого отдельного государства;

Каждое государство, входящее в конфедерацию, имеет собственную независимую систему органов власти и управления, самостоятельное гражданство, свою валюту, национальную армию, независимое законодательство, правовую и судебную систему;

Для координации действий государства члены конфедерации создают один или несколько политико-административных органов. Законодательные органы формируются из равного количества представителей объединенных государств с одинаковыми полномочиями исполнительные органы формируются на коллегиальных началах правительства государств-членов конфедерации могут выступать против конфедеративных органов;

Государства - члены конфедерации имеют неограниченное право выхода из союза;

Финансовые средства конфедерации формируются из взносов членов союза;

Государства-члены конфедерации обычно проводят общую, согласованную международную политику, что не исключает самостоятельной позиции в конкретных вопросах;

Юридически все государства - члены конфедерации равноправны часто в реальной жизни приоритетную роль играет государство, имеющее более высокий экономический, военный и тп.

Конфедеративные объединения имеют нестойкий, переходный характер: они либо распадаются, либо преобразуются в федерации. Конфедерацию можно назвать переходной формой государственного устройства. Например, штаты Северной Америки с 1776 по 1787 гг. были объединены в конфедерацию, что диктовалось интересами борьбы против британского владычества. Конфедерация стала ступенькой на пути создания федеративного государства – США.