Основные направления в изучении бюрократии. Функции государства, формы и методы их осуществления

Государственный аппарат существует и отнюдь не собирается самоликвидироваться. Если бы кто-то попытался совершить нечто подобное, это привело бы к немедленной катастрофе. Без действия бюрократических (в веберовском смысле слова) механизмов современное общество не могло бы и дня прожить. Мало кто из критиков бюрократии пытается увидеть реальные истоки и принципы ее многовекового существования. Между тем, все многообразие трактовок бюрократии можно свести к следующим основным типам.

Все многообразие трактовок бюрократии, по существу, можно свести к следующим основным типам:

• Концепция Вебера - Вильсона;
• «Имперская» («азиатская»);
• «Реалистическая».

1. Концепция Вебера - Вильсона

В начале XX в. немецкий социолог Макс Вебер разработал концепцию рациональной бюрократии (Weber М. Theory of social and economic organization. New York, 1964). Бюрократическая организация пришла на смену системе патриархальной, средневековой администрации, при которой обычному, рядовому человеку без денег и связей добиться справедливости было невозможно: сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подведомственность были неопределенны, а главное - во всем господствовали произвол, личное усмотрение. Исход дела решали не правота человека, не объективные обстоятельства, а его статус, богатство, связи, ловкость, умение задобрить нужную персону.

Впрочем, патриархальная система имела и свои удобства. Найдя личный контакт с «нужным лицом», проситель мог без формальных проволочек (а часто и вопреки закону) решить свое дело. Между ними возникали не формально-деловые, а теплые, порой дружеские отношения. Однако недостатки такой системы явно перевешивали. Поэтому в качестве альтернативы ей стала складываться иная, современная форма решения текущих дел, которой (в идеале) присущи их ведение компетентными и бесстрастными исполнителями, в полном соответствии с законодательством и процедурой, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъективных влияний.

Словом, организация современного типа предполагает господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не зависит от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений. Такова концепция рациональной бюрократии, как ее сформулировал М. Вебер. Он указывал, что этот тип управления, хотя он возник в таких бюрократических государствах, как Пруссия, становился преобладающим во всех политических системах и, более того, во всех организациях, в которых управление осуществлялось в крупном масштабе.

В своем определении бюрократии Вебер стремился выделить общие черты для всех современных административных систем. Он указывал десять таких черт, но для удобства они могут быть сведены к четырем главным признакам:

1. компетенция каждого бюрократического уровня четко регламентирована, т.е. зафиксирована нормативно;
2. иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;
3. вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, подготовка приказов и директив и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению;
4. все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, т.е. быть компетентными не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (например, в качестве юриста, экономиста, инженера, военного и т.п.), но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом.

Из его модели бюрократии следует, что эффективность может быть достигнута благодаря рациональному разделению труда и четкому определению сфер компетенции. Если рассмотреть элементы веберовской модели бюрократии, то каждый из них соответствует этому критерию эффективности. Основным признаком бюрократии является систематическое разделение труда, при помощи которого административные проблемы разбиваются на поддающиеся решению задачи.

Другие признаки бюрократии служат той же цели. Ее безличный характер гарантирует отсутствие фаворитизма в подборе персонала, который назначается в соответствии с индивидуальными достижениями, в самой управленческой деятельности, свободной от непредсказуемости личных связей. Подчиненность правилам позволяет бюрократии вести большое число дел единообразно, тогда как наличие процедур для изменения этих правил освобождает от ограничений традиции.

В американской административной науке ту же идею развивал в конце XIX в. будущий президент США Вудро Вильсон. Его главный труд по этой проблеме, считающийся классикой и источником вдохновения для многих поколений американских администраторов, - «Изучение администрации» (Wilson Woodrow The study of Administration) был опубликован в 1887 г.

Основные идеи Вильсона таковы:

• в любой системе управления существует единый управляющий центр как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности;
• структурное сходство всех современных правительств;
• отделение управления от политики;
• профессионализм служащих;
• организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности;
• наличие хорошей администрации как необходимое условие модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия.

Как видно, Вебер и Вильсон с разных сторон сформулировали в сущности аналогичные концепции. Ведь, по Веберу, бюрократическая организация - технически самая совершенная из всех мыслимых организационных форм. Ее превосходство, проявляющееся в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне и, наконец, в безличном характере деятельности, ставит ее выше всех прочих видов. Другими словами, бюрократия - это господство профессионализма над некомпетентностью, нормы над произволом, объективности над субъективностью. Можно выделить три ее главных « идеологических» постулата:

• бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому «хозяину», не вмешиваясь при этом в политический процесс;
• это наилучшая из всех возможных форм организации;
• важнейшее ее достоинство - независимость от воздействия субъективных (человеческих) влияний на принятие решений.

Однако исследования реальной работы организаций говорят о том, что следование бюрократическим нормам может не только способствовать, но и препятствовать эффективности. Это происходит потому, что принципам бюрократической организации сопутствуют существенные дисфункциональные эффекты, которые тем более выражены, чем более последовательно применяются эти принципы. Следование правилам может привести к отсутствию гибкости. Безличный характер отношений порождает бюрократическое безразличие и бесчувственность. Иерархия часто препятствует проявлению индивидуальной ответственности и инициативы.

Наиболее точный подход, как нам представляется, был обозначен К. Марксом в работе «К критике гегелевской философии права». Вот некоторые его выражения:

• бюрократия есть «государственный формализм» гражданского общества;
• бюрократия составляет особое замкнутое общество в государстве;
• бюрократия есть мнимое государство наряду с реальным государством, она есть спиритуализм государства.

2. «Имперская» («азиатская») модель

Эта модель наиболее полное воплощение получила в азиатских империях. Ее классическая форма - китайская бюрократия. О ней у нас ходят легенды, представляющие ее едва ли не образцом государственной службы. На самом деле «китайская модель», несмотря на некоторые формальные совпадения с моделью веберовской (система экзаменов на право получения должности плюс ступенчатая должностная иерархия), по своим фундаментальным принципам и целям ей противоположна.

Как известно, в древнем и средневековом Китае не существовало права частной собственности на землю в европейском смысле. Император (Сын Небес) был единственным собственником всех земель страны. Подданные же, согласно конфуцианской традиции, считались как бы членами одной большой семьи во главе с императором. Соответственно чиновники были управляющими императорской собственностью. Человеческая же природа рассматривалась как сочетание света и тьмы, т.е. хорошего и плохого - инь и янь. Отсюда и задача бюрократии понималась не как служение общественным интересам, а как смягчение негативных последствий от действия в принципе неискоренимых пороков людей, дабы обеспечить эффективную власть Сына Небес.

Соответственно и вся пресловутая система экзаменов на возможность занятия должности чиновника была специфичной и имела в виду всего лишь проверку способности кандидатов служить императору и, главное, обеспечивать стабильность, устойчивость, неизменность системы независимо от меняющихся исторических условий и обстоятельств.

Для предотвращения, казалось бы, неизбежного в подобных случаях процесса складывания бюрократической корпорации действовал ряд механизмов разобщения чиновников и их интересов. К числу таких механизмов подчинения чиновника не бюрократической структуре власти как таковой, не интересам бюрократической элиты, а лишь милости императора можно отнести:

• отсутствие у чиновников узкой специализации, делавшее возможным их безболезненную взаимозаменяемость подобно однородным частям механизма;
• постоянный избыток кандидатов на должности, преследовавший ту же цель (сдача экзаменов отнюдь не гарантировала получение должности, а лишь позволяла войти в число претендентов на нее, само же ожидание могло длиться неограниченно долго, но могло быть сокращено взяткой, что тоже, впрочем, не давало гарантий успеха);
• крайнюю ограниченность перспектив служебной карьеры (чиновник часто оставался в одной и той же должности весь срок своей службы, нередко составлявший лишь несколько лет), а это лишало смысла создание столь обычной в других бюрократических системах лестницы личных связей;
• личную зависимость всех чиновников от императора;
• жесткие меры против неформальных связей в среде чиновников, чтобы предотвратить возникновение в их среде устойчивых коалиций. Например, запрет на личную дружбу, запрещение чиновникам одного клана служить в одной провинции, запрет на браки из числа местных жителей, запрет на приобретение собственности под юрисдикцией чиновника;
• финансовую зависимость чиновника не от императорского жалованья (обычно довольно небольшого и далеко не покрывавшего расходы, связанные с получением должности). Его благополучие зависело от умения выжать из императорских подданных максимум доходов, в том числе и в свою личную пользу. Это неизбежно превращало чиновника в легкоуязвимого нарушителя законов со всеми сопутствующими последствиями - страхом разоблачения, неуверенностью даже в ближайшем своем будущем и т.п.;
• отсутствие у чиновников каких-либо личных либо корпоративных гарантий от произвольных увольнений, понижений в должности и перемещений. Все законы были сформулированы таким образом, что чиновник просто не мог их не нарушать и потому находился под постоянным страхом разоблачения и наказания, что делало его полностью зависимым и беззащитным перед высшей властью (это одно из ключевых отличий китайских чиновников от «веберовских» бюрократов);
• особо тщательный контроль за потенциально более опасной для власти высшей и средней бюрократией посредством разветвленной сети секретной полиции (цензоров); практики непосредственной связи императора с низшим эшелоном бюрократии, минуя ее промежуточные уровни; отсутствие должности главы правительства, функции которого исполнял сам император; и, конечно, личной системы всех назначений.

Известный китаевед Л.С. Переломов, анализируя влияние политической доктрины на организацию китайской администрации, перечисляет близкий набор механизмов, содержавшихся в виде системы предписаний в легизме - политическом учении, практически лежавшем в основе всей китайской государственной системы:

• систематическое обновление аппарата;
• равные возможности для чиновников;
• четкая градация внутри самого правящего класса;
• унификация мышления чиновничества;
• цензорский надзор;
• строгая личная ответственность чиновника.

Система, позволявшая держать бюрократов «в узде», была глубоко эшелонированной, с большим запасом прочности. Это показывает понимание основателями опасности от недостаточно подконтрольной бюрократии.

3. Российская специфика

Что же касается России, то в ней сочетались различные варианты «имперской» модели: до XVIII в. доминировало сочетание византийского и татарского вариантов, причем последний в свою очередь использовал в огрубленном виде элементы китайского образца (в частности, в сборе налогов). С петровскими реформами в него добавились элементы, заимствованные из европейского абсолютизма, т.е. у «полуимперского» варианта. С XIX века, а особенно со второй его половины - со времени реформ Александра II, начали развиваться и элементы модели рациональной бюрократии. Однако в целом имперская модель «государевой службы» все же преобладала вплоть до 1917 г., а в советский период она получила новый мощный импульс.

Бюрократия (бюрократизм как производное явление) представляет собой такую форму осуществления власти (прежде всего государственной), при которой имеет место подмена общей воли организации (общества, граждан) волей группы лиц.

Такая подмена инициируется многими причинами: нерациональным построением государственного аппарата, в котором немало дублирующих, параллельных структур; отсутствием или слабым правовым регулированием процессов управления с точки зрения как материальных, так и процессуальных норм; низким уровнем контроля за соблюдением установленных процедур; недостаточной профессиональной подготовкой политических деятелей и государственных служащих.

Реалии истории и современности убедительно показывают, что при бюрократизме идет подмена не только воли, но и интересов и целей. Отсюда культ руководителя, мессианское мышление чуть ли не каждого «начальника», замкнутость, верноподданность окружения, скрытые механизмы подбора кадров и многое другое. Бюрократизм приводит к тому, что в результате подмены групповые интересы, цели и воля начинают выдаваться за общие. Власти в таких случаях делают вид, что они действуют от имени и по поручению всех и что они ни говорят и ни вершат, то все якобы во благо всех, для пользы и развития, хотя все имеют по соответствующим вопросам иное, часто противоположное мнение. Формализм, чинопочитание, многописание и т.п. - есть не что иное, как атрибутика бюрократизма, его оформление, сокрытие за «внешним» сути «внутреннего» - использование власти ради личной корысти.

4. Бюрократия и бюрократизм

Существует смешение понятий, часто являющееся источником путаницы и взаимного непонимания людей. В отличие от бюрократического способа организации управления бюрократизм - болезнь общемировая, в той или иной степени распространенная почти во всех странах. По масштабам и количеству приносимого человечеству зла она, пожалуй, сравнима с загрязнением окружающей среды.

В точном смысле слова бюрократизм означает власть « бюро», т.е. письменного стола, - не народа, даже не конкретного лица, а должностной позиции. Иными словами, вспомогательная функция, призванная служить людям, быть орудием в их руках, приобретает над ними власть. Система рационального отправления дел из инструмента превращается в самодовлеющую машину.

Чиновник в принципе не может быть абсолютно бесстрастным исполнителем, как полагал Вебер. Он склонен использовать свое положение для собственной выгоды. На уровне социально-групповых взаимодействий это выглядит так: аппарат порой стремится навязать обществу собственный интерес как якобы всеобщий. Другой объективной основой для перерождения рациональной бюрократии является ее органический антидемократизм. Он возникает из мнимой монополии чиновника на компетентность, оставляющей за обычными людьми лишь роль просителей, ходатаев.

Поскольку первая задача чиновника - обеспечить соблюдение единых, общих для всех формальных правил, то постепенно она превращается в самоцель. Рациональная в своей основе форма приобретает черты бессмысленного ритуала, а содержание подменяется формой. Снижается уровень понимания проблем, встающих перед аппаратом, отдельными его звеньями и служащими.

Для понимания логики бюрократической машины важен известный закон Паркинсона: бюрократическая организация стремится к неограниченному расширению своего влияния. При этом не наблюдается стремления к повышению собственной ответственности за состояние дел - скорее наоборот. Максимизация масштабов и сферы своего контроля при минимизации ответственности - вот бюрократический идеал.

Часто бюрократизм отождествляют с волокитой, отписками, канцелярщиной и т.п. Однако эти внешние симптомы болезни неправомерно смешивают с ее внутренним содержанием, которое еще В.И. Ленин удачно определил как подчинение интересов дела интересам карьеры.

Бюрократизм включает следующие компоненты:

• в политическом аспекте - чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти;
• социальном - отчуждение этой власти от народа;
• организационном - канцеляристская подмена содержания формой;
• морально-психологическом - бюрократическая деформация сознания.

5. Новые веяния и подходы: реалистическая концепция

Обратимся теперь к той трактовке бюрократии, которая названа реалистической. Фактически именно она является сейчас господствующей в странах западной демократии. По сути, речь идет о постепенном дополнении и модернизации веберовской модели.

Другой, во многом альтернативный подход начал формироваться в 70-е гг. прошлого века усилиями в основном американских авторов. Выражая общий дух во многом революционного для Запада времени конца 60-х - начала 70-х гг., они подвергли фундаментальной критике само стремление представить бюрократию высшей формой организации, позволяющей наилучшим образом решать проблемы современной цивилизации. Появились концепции «отзывчивой» администрации, полицентризма, «плоских» структур и т.д.

Сегодня в мировой практике уже осознана первостепенная роль в управлении, в том числе и государственном, культурных факторов, формирования новой культуры государственной службы. Считается, что без этического компонента любые административные реформы имеют мало шансов на успех.

Еще одна сторона процесса принципиальных изменений в государственной службе - это ее поворот в сторону людей. Гражданин рассматривается как своего рода «клиент» государственных учреждений. Из статуса подопечного, просителя он переходит в статус реализующего свои права потребителя оказываемых ему государством услуг.

В целом происходящий в последние десятилетия пересмотр принципов госслужбы можно свести к следующим направлениям:

• анализ и институционализация политической роли бюрократии и механизмов реализации ею своих корпоративных интересов;
• поиск оптимального соотношения политических и профессиональных начал в администрации;
• уменьшение роли вертикальной административной иерархии, развитие функциональных органов, «плоских» структур и т.п.;
• децентрализация, удешевление, сокращение администрации;
• ограничение роли традиционной административной «лестницы чинов»;
• введение менеджмента и даже маркетинга в значительной части госслужбы;
• максимально возможная открытость, «отзывчивость» бюрократии на потребности и ожидания граждан;
• значительное повышение внимания к культурным и морально-этическим аспектам госслужбы.

Любопытны аспекты борьбы с бюрократией. Традиционно те, кто находится за пределами власти, с удовольствием разоблачают и критикуют бюрократические измышления в формировании и реализации власти. Каждый уважающий себя оппозиционер считал и считает своим долгом обвинять действующую власть в бюрократизме. Но стоит тем же самым лицам, движениям прийти к власти, овладеть государственным аппаратом, как они часто воспроизводят бюрократию, причем не меньшую, чем свергнутая.

Государственный аппарат существует и отнюдь не собирается самоликвидироваться. Если бы какой-нибудь захвативший власть безумец попытался сделать что-то подобное, это привело бы общество к немедленной катастрофе. Получается, что объекты и субъекты критики бюрократизма меняются местами, создавая в общественном мнении впечатление борьбы с бюрократизмом, а он воссоздается то в одной, то в другой формации, то в одном, то в другом типе государства. Мало кто из исследователей пытается увидеть реальные истоки его многовекового существования.

Baлеpий Bитaльевич Янoвcкий - кандидат физико-математических наук, дoцент, заместитель декана факультета государственного и муниципального управления Севepo-Зaпадной акaдeмии госудapственной службы, эксперт центра дистанционного образования «Элитариум»

• Кадровая политика, Корпоративная культура

Часть I. Глава 2. Функции управления

Обезличенность составляет основу бюрократической природы-здесь каждый теоретически должен знать законы и поступать в соответствии с абстрактными положениями жесткого порядка.

Формы бюрократии менялись в связи с изменениями социально-экономических форм устройства общества.

Египет периода нового царства, китайские империи, Римская католическая церковь, европейские государства - все они имели свою бюрократию наподобие той, какая сохраняется на крупнейших современных предприятиях.

В нашей же стране слова бюрократия и коррупция стали почти тождественны, и поэтому люди представляют бюрократию как один из главных бичей общественного развития, что совершенно неверно.

Бюрократия представляет собой часть государства, без которого оно давно стало бы неуправляемым.

Бюрократические структуры управления имеют преимущества, состоящие в четком разделении труда, иерархической сопод-чиненности работников и органов управления, упорядоченности системы стандартов и правил, определяющих функционирование организации. При этом не исключается профессиональный рост сотрудников и руководителей, базирующийся на их компетенции /1/.

Вместе с тем бюрократические структуры оказывают негативные воздействия на функционирование организаций. Они проявляются в жесткой форме поведения, затрудненности людей внутри самой организации, неспособности к инновациям и т.д. Масштабы этих проблем будут быстро расти, если организация столкнется с возрастающими изменениями окружающей среды и высокоразвитой технологической продукцией.

Бюрократия ввиду своих особенностей активно препятствует полноценной работе руководителей по коммуникации с подчиненными, учету личностных особенностей сотрудников, делегированию им части полномочий руководства в решении текущих задач и т.п.

Бюрократия не допускает, чтобы часть работы руководителя выполняли подчиненные, были ответственны за нее и имели бы часть полномочий от руководителей.

Исследователь проблем управления У. Ньюмен выделил ряд причин, по которым руководители не хотят делиться со своими подчиненными полномочиями, а подчиненные, в свою очередь, не хотят брать на себя дополнительную ответственность. Эти данные представлены в таблицах 2 и 3 /10/.

Подписные индексы по каталогу РОСПЕЧАТИ: 72035, 70855, 71852

В. А. Розанова

Таблица 2 Причины нежелания руководителей делегировать полномочия

1. Заблуждение "Я это сделаю лучше" Руководители часто исходят из

этой ложной посылки. "Убив" время на выполнение задач, которые могли бы сделать подчиненные, руководитель по этой причине не может качественно выполнять другие, быть может, более важные задания. Разумнее было бы руководителю уделить больше внимания на планирование, мотивирование и контроль. Если не давать дополнительных полномочий работникам, они перестанут повышать свою квалификацию.

2. Отсутствие способности руководить

"Уходя с головой" в текущую работу, руководитель забывает о перспективных задачах Он становится не способным охватить долгосрочную перспективу в решении управленческих задач

3. Отсутствие доверия к подчиненным.

Если не доверять подчиненным, они будут работать соответственно этому отношению к ним. Это чревато потерей инициативы, подчиненные постоянно задают руководителю любые вопросы по работе и начинают чувствовать себя неуверенно.

4. Боязнь риска.

Руководители боятся передать часть полномочий из-за того, что им, с их точки зрения, придется отвечать за работу своих подчиненных

5. Отсутствие выборочного контроля для предупреждения руководства о возможной опасности.

Руководители одновременно с делегированием полномочий должны иметь механизмы контроля за работой подчиненных Обратная связь в этом случае поможет руководителям направлять работу подчинен-" ных на достижение организационных целей. Если механизмы контроля окажутся неэффективными, это вызовет дополнительные сомнения относительно делегирования полномочий подчиненным.

Библиотека журнала "УПРАВЛЕНИЕ ПЕРСОНАЛОМ"

Часть I. Глава 2. Функции управления

Таблица 3

Причины нежелания подчиненными получать дополнительные полномочия и ответственность (по У Ньюмену):

1 Подчиненному удобнее решать проблему не одному, а с помощью

руководителя

2 Боязнь критики за свои ошибки Нежелание принять на себя ответ-

ственность увеличивает вероятность критики в свой адрес

3 Недостаток информации и ресурсов для решения задачи у подчиненного.

4 Перегруженность подчиненных

5. Отсутствие уверенности в себе

6. Отсутствие положительных стимулов для принятия ответственности за

Рис. 6. Схема действий менеджера по выполнению функции организации

2.3.Функция мотивации

Третья функция управления - мотивация Под мотивацией понимается система факторов (побудительных сил), способствующих выполнению определенной задачи Это понятие используется для объяснения последо-

Как организационная структура бюрократия первые была определена в начале XX в. немецким социологом Максом Вебером.

Рациональная бюрократия, по М. Веберу, рассматривалась как некая идеальная модель организационной структуры, к которой следует стремиться при создании организационной структуры в организациях самого разного профиля и вида деятельности.

Необходимо отметить, что принципы построения организации, сформулированные М. Вебером, ранее в реальной управленческой практике фактически не встречались. Впоследствии во многих (если не сказать в большинстве) создаваемых организациях бюрократическая структура нашла широкое воплощение.

Вебер считал, что легитимность власти является центральным элементом почти всех административных систем. В своем анализе законной власти, имеющей бюрократический административный аппарат он излагает пять концепций, определяющих законность полномочий:

• 1. Должен быть установлен свод законов, требующий от участников организации послушания.
• 2. Закон - это система абстрактных правил, имеющих конкретные приложения; в рамках именно такого закона администрация отстаивает интересы организации.
• 3. Член организации, осуществляющий властные функции, также подчиняется этому безличному порядку.
• 4. Член организации должен подчиняться ее законам только как член организации. рациональный бюрократия организация вебер
• 5. Подчинение определяется не личностью, осуществляющей властные полномочия, безличным порядком, обусловившим, помимо прочего, и занятие этой личностью данного поста.

Основываясь на этих концепциях, Вебер формулирует восемь принципов структурирования властных систем:

• 1. Служебные обязанности организуются на постоянной регулируемой основе.
• 2. Эти обязанности относятся к различным функциональным сферам, в каждой из которых должны обеспечиваться необходимая полнота власти и полномочий.
• 3. Должности образуют иерархическую структуру, при этом оговариваются права контроля.
• 4. Правила, которыми определяется ход работ, могут быть как техническими, так и юридическими, что в любом случае требует привлечения компетентных работников.
• 5. Ресурсы организации не следует смешивать с ресурсами ее членов, рассматриваемых в качестве частных лиц.
• 6. Держатель офиса не может обращать этот офис в свою собственность.
• 7. Управленческая работа основывается на письменных документах, в силу чего офис (бюро) становится центральным звеном организации.
• 8. Системы законной власти могут принимать множество форм, идеальным видом которых является бюрократический штат.

Согласно Веберу, бюрократическая администрация (т. е. наиболее рациональный тип бюрократии) соответствует пяти концепциям законности и восьми принципам власти, приведенным выше. Помимо прочего, бюрократическая система и участвующие в ней служащие должны удовлетворять следующим критериям:

• 1. Они свободны как личности и должны подчиняться власти только в силу своих безличных (должностных) служебных обязанностей.
• 2. Они образуют ясно выраженную иерархию должностей.
• 3. Каждая должность имеет четко выраженную в юридическом смысле сферу компетенции.
• 4. Занятие должностей происходит на свободной контрактной основе.
• 5. Кандидаты на должность отбираются на основе их технической квалификации. Они назначаются, а не выбираются.
• 6. Должность получает фиксированное материальное вознаграждение, сохраняя, по большей части, право на получение каких-то субсидий. Шкала окладов примерно соответствует уровням иерархии, однако в известных случаях при этом могут приниматься во внимание мера ответственности и социальный статус должностного лица.
• 7. Исполнение должностных обязанностей рассматривается как единственное или, по крайней мере, основное занятие должностного лица.
• 8. Возможность карьеры. Система "продвижения", определяемого старшинством или уровнем достижений, или и тем и другим. Вопросы о продвижении должностных лиц решаются начальством.
• 9. Служащий работает в организации, не являясь владельцем организационных средств, и должность, которую он занимает, не является его собственностью.
• 10. Поведение работников организации должно соответствовать существующим требованиям дисциплины и контроля.

Это как раз тот счастливый случай, когда высказанная ученым управленческая идея была воплощена в жизнь управленцами-практиками.

Утверждение М. Вебера о наивысшей эффективности бюрократии нередко подвергалось критике. По мнению некоторых социологов, Вебер не учел возможности появления в бюрократических организациях разного рода «дисфункций». При этом имелось в виду, что следование бюрократическим нормам могло привести к снижению эффективности управленческой деятельности. Такая точка зрения высказывалась в ряде работ Р. Мертона, который не подвергал сомнению веберовский идеальный тип рациональной бюрократии, но все же указал на то, что функционирование бюрократической организации сопровождается некоторыми побочными последствиями, противоречащими целям данной организации.

К числу социальных последствий бюрократизации М. Вебер относит тенденцию к уравниванию статусных различий, которая проявляется в результате устранения чиновников, управляющих в силу статусных привилегий и присвоения административных средств и полномочий.

Следствием бюрократизации является установление в отношениях между людьми «формальной безличности», когда из официального ведения дел устраняются все личностные и эмоциональные элементы. Рациональная бюрократия действует исходя из объективных критериев, а не личных симпатий и предпочтений. Как пишет М. Вебер, «бюрократия получает тем большее развитие, чем более она «дегуманизирована» и чем в большей степени она достигает устранения из официального ведения дел любви, ненависти и всех чисто личных, иррациональных и эмоциональных элементов». Чиновник должен исполнять свои обязанности «без гнева и пристрастия». Он подчинен дисциплине, предполагающей последовательное и методичное выполнение приказаний, в ходе которого не допускается какая-либо критика содержания этих приказаний. Объективность, бесстрастность, формализм - таковы характеристики бюрократии, заложенные в идеальном типе. Государственную службу М. Вебер рассматривает, подобно науке и политике, как «профессию и призвание». Это находит выражение в том, что занятие должности требует длительной специальной подготовки. Не меньшее значение имеет то, что чиновник возлагает на себя определенные обязательства, связанные с исполнением его «служебного долга». Если для патримониального чиновника было естественным рассматривать свою должность прежде всего как источник дохода, то при легальном господстве первостепенное значение для чиновника приобретают те цели, осуществлению которых служит его деятельность.

В легально-рациональной бюрократии верность чиновника служебному долгу не предполагает личной преданности по отношению к главе организации, как это имеет место в патримониальных и феодальных властных структурах. Согласно автору, в условиях легального господства деятельность чиновника подчинена безличным и чисто функциональным задачам. Организация может выступать в некотором роде заменой индивидуального господина в качестве объекта преданности. При этом чиновник полностью зависит от той организации, которой он служит. Как отмечает М. Вебер, профессиональный чиновник «…привязан к своей деятельности во всем своем экономическом и идеологическом существовании. В большинстве случаев он всего лишь винтик непрерывно действующего механизма, который предписывает ему направление движения».

Такова идеально-типическая модель рациональной бюрократии Макса Вебера. Однако веберовский анализ бюрократического феномена не исчерпывается данной моделью. Идеальный тип рациональной бюрократии представляет собой лишь один из элементов более общей концепции бюрократии, содержащейся в работах М. Вебера. Он сознавал, что отклонения от идеального типа являлись неизбежными и носили систематический характер. Связано это с тем, что чиновничество представляло собой особую социальную группу со своими собственными интересами, которую отличало также и стремление к расширению своей власти.

В буквальном переводе слово бюрократия означает господство конторы, власть аппарата управления, иными словами власть не народа, даже не конкретного человека, а должностной позиции.

Бюрократическое управление – это управление в рамках четко разработанных правил и предписаний.

Бюрократия – явление историческое. Однако все многообразие трактовок бюрократии можно свести к четырем основным концепциям: концепция М. Вебера – В. Вильсона ; концепция Маркса ;имперская (азиатская, восточная) концепция ; реалистическая концепция.

Концепция М. Вебера–В. Вильсона. В н. ХХ века М. Вебер разработал конц-цию рациональной бюрократии как основы организации современного типа, которая пришла на смену организации патриархальной (по Веберу, патримониальной). Возникновение бюрократ. организации в веберовском смысле слова многие считают таким же важным этапом в развитии цивилизации как переход от феод. отношений к капиталистическим.

На смену системе патриархальной, средневековой администрации, при которой обычному человеку без денег и связей добиться справедливости зачастую было практически невозможно, поскольку сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подведомственность были неопределенны, а главное – во всем господствовал произвол лиц, решающих вопросы, а отсюда взятки, вымогательства, протекции. Исход дела решали богатство, связи, ловкость, умение задобрить нужную персону.

И вот в качестве альтернативы стала складываться иная форма решения текущих дел, которой присуще их ведение компетентными и бесстрастными исполнителями в полном соответствии с законодат-вом и установленной процедурой, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъективных влияний. Словом, организация соврем. типа предполагает господство общеобразовательных регламентированных процедур. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений.

В америк. административной науке ту же парадигму развивал в к. ХIХ века буд. президент США Вудро Вильсон. Основные посылки теории Вильсона – наличие единого управляющего центра в любой системе правления как необходимая предпосылка ее эффект-ти и ответственности, структурное сходство всех совр. правительств, отделение упр-я от политики, профессионализм служащих, организованная иерархия как условие фин. и административной эффект-ти, наличие хорошей модернизации чел. цивилизации и достижения благоденствия.

Вебер и Вильсон, независимо друг от друга, сформулировали, в сущности, аналогичные концепции: бюрократическая организация – технически самая совершенная из всех организационных форм. Ее превосходство проявляется в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне и, наконец, в безличном характере деятельности, и этим ставит ее настолько же выше всех прочих видов организации, насколько механическое производство выше ручного.

Суммируя описание веберовской модели, можно выделить три ее главных «идеологических» постулата: бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому «хозяину», но не вмешивается при этом в политику; это – наилучшая из всех возможных организаций; важнейшее ее достоинство – независимость от воздействия субъективных (человеческих) влияний на принятие решений.

Взгляд Карла Маркса. Бюрократия, по Марксу, - это негативное явление. Бюрократия в его описании выглядит абсолютным злом. Даже простой перечень марксистских пунктов критики бюрократии выглядит весьма впечатляюще. Здесь и подмена общественного интереса частным, т. е. интересом власти и конкретного чиновника – «присвоение государства» чиновником, и органическая неспособность бюрократии решать подлинные проблемы, отсутствие у нее гос. разума, и извращенное восприятие действительности, отрыв от нее, предвзятость, произвол, возрастающий по мере продвижения к вершине бюрократической иерархии, и корпоративность, своекорыстие этой иерархии, и карьеризм как образ ее жизни, и ее притязания на монопольную компетентность, и формализм. Наиболее ярко характеризует марксистское видение бюрократии распространение на нее его знаменитой категории отчуждения.

Имперская («азиатская») модель. Поскольку эта модель свое полное воплощение получила в азиатских империях, ее можно назвать и «восточной» и рассмотреть на примере ее классической формы – бюрократии китайской. Китайская модель, несмотря на ее некоторые формальные совпадения с моделью веберовской (прежде всего, система экзаменов на возможность получения должности и ступенчатая должностная иерархия), по своим фундаментальным принципам и целям ей противоположна. Назовем основные черты «восточной» модели в ее китайском варианте.

Отсутствие в древнем и средневековом Китае права частной собственности на землю в европейском смысле, император (Сын небес – единственный собственник всех земель страны), подданные, согласно конфуцианской традиции, считались как бы членами одной большой семьи во главе с императором. Собственно чиновники были управляющими императорской собственностью. В качестве другой аналогии, для придания высшей легитимности существующей системе правления, приравняв ее к космическому мировому порядку, использовался образ императора как полярной (центральной) звезды, а его министров – как окружающих ее звезд и созвездий. Отсюда и задачей бюрократии считалось не служение общественным интересам, а смягчение негативных последствий от действий в принципе неискоренимых пороков людей, дабы обеспечить эффективную власть Сына небес.

Вся пресловутая система экзаменов на возможность получения должности чиновника была весьма специфичной и имела в виду всего лишь проверку способности кандидатов эффективно служить императору и, главное, обеспечивать стабильность, устойчивость, неизменность системы вне зависимости от меняющихся исторических условий и обстоятельств. И действительно, стабильность системы власти и управления в Китае была беспрецедентной. Она просуществовала почти без изменений больше двух тысяч лет – вплоть до ХХ в.

«Реалистическая» бюрократия предполагает использование в качестве основы веберовскую модель, дополненную субъективным, человеческим измерением организации, использованием поведенческого, системного, ситуационного подходов и других достижений современной научной мысли.

30, 31. Бюрократизм: содержание понятия, причины появления, меры преодоления.

Следует различать понятия «бюрократия» и «бюрократизм». Если первое слово служит для обозначения определенной организации, системы работы аппарата управления (рациональная бюрократия), то второе понятие применяется в негативном смысле как групповая мо­нополия управляющих на функции управления и власти (иррацио­нальная бюрократия). Поэтому предстоит решать сложную задачу: сохранить и укрепить аппарат управления, способный к эффективной работе, и одновременно бороться с бюрократизмом.

Рациональная бюрократия – имманентное свойство любой сис­темы упр-я. Организация работы гос. аппарата неизбежно должна быть формалистичной, т. е. бюрократической. По­ка существует аппарат упр-я, будет и бюрократия. Поэтому борьба с бюрократизмом вовсе не означает борьбу с аппаратом как таковым. Без профессионального, хорошо подготовленного и сла­женного аппарата нет и упр-я.

Демократизируя систему упр-я, мы лишаем бюрократизм благоприятной среды, в которой он размножается и процветает. От­сюда борьбу с бюрократизмом следует рассматривать в широком контексте экономического, демократического и духовного обновле­ния. Нельзя сводить борьбу к обличению бюрократического стиля управления, к антибюрократическим кампаниям и механическим ре­организациям аппарата управления. Не затронув глубинных основ бюрократизма, добиться ничего не удастся.

Принципиальное значение имеет идея выборности народа, кото­рая отвергается бюрократически-авторитарной системой. Идеи само­управления в корне противоречат аппаратно-бюрократическим инте­ресам. Ведь самоуправляемость народа ставит под угрозу существо­вание бюрократизма как особого привилегированного и обособлен­ного от народа сословия. Именно поэтому сторонниками тоталитарного режима идея самоуправления народа объявляется анархо-синдикалистской и ошибочной.

Самоуправление – такое участие граждан в управлении, которое определяет их решающие влияние задач местного значения, исходя из интересов не чиновников, а населения, его исторических и местных традиций. И не только через органы местного самоуправления, но и посредством политических и общественных организаций, их органов.

Но самоупр-е не сводится лишь к передаче гос. функций общ. органам, а осуществляется через соче­тание гос. и общ. самоупр-я с посте­пенной утратой аппаратом монополии на принятие управленческих решений. Самоуправленческие начала сужают сферу действия бюро­кратизма, предполагают возрастание значимости саморегуляции от­ношений между людьми.

Пути преодоления бюрократизма предполагают осуществление комплекса мер в политической, правовой, эк. и духовной сферах.

Политические аспекты включают: демократизацию системы управления т. е создание эффективного плюралистического механизма управления на основе демократического согласования и реализации интересов всех слоев общества; превращение общественных организаций в самодеятельные объединения; реальное и решающее участие трудящихся в осуществлении власти; развитие самоупр-я.

Правовые аспекты включают построение правового гос-ва как гаранта преодоления бюрократизма: демократичность и открытость законодательного процесса; отчетность перед народом исполнительно-распорядительных органов о проводимой политике и повседневной практике, общественный контроль за деятельностью властных структур, воспитание у людей чувства личной причастности к решению общегосударственных задач; независимость суда и прокуратуры, повышение их статуса в обществе, совершенствование процессуального законодательства, строгое соблюдение презумпции невиновности, норм правосудия и права на защиту.

Эк. аспекты включают последовательный переход к новой системе эк. отношений, основанный на принципах свободного рынка, на разгосударствлении и эффективном взаимодействии многообразных форм собственности и хозяйствования.

Духовно-культурные аспекты преодоления бюрократизма – это прежде всего создание условий для раскрепощения интеллекта, раскрытия способностей человека, для свободного состязания умов и талантов; наличие широкого спектра мнений и взглядов при высокой культуре дискуссий, радикальное оздоровление нравственной атмосферы, утверждение правды и справедливости; создание профессионально подготовленного, динамичного, современного аппарата управления, формируемого на конкурсной основе, подконтрольного в рамках закона представительным органам и общественности.

Многие полагают, что главным противником обновления обще­ства является аппарат, чиновничество. Отсюда следует усилить кри­тику аппарата и его работников.

Гос. аппарат – это вторичное явление. Представ­ляя мощную иерархическую систему, он может и часто в действи­тельности приводит к сверхцентрализации управления, к фактиче­ской узурпации власти в государстве. Поэтому для гос. аппарата первостепенное значение имеет последовательное проведе­ние в жизнь принципов независимости и раз­деления власти «по горизонтали» на законода­тельную, исполнительную и судебную и «по вертикали» на респуб­ликанскую, власть и власть местного самоуправления. В таком случае известное ограничение каждой из властей формирует предпосылки того, что ни одна из них не встанет над всеми и не подавит собой об­щество. Для того чтобы аппарат («бюрократия») нормально функ­ционировал, необходимо обеспечение высокого уровня его профес­сионализма и квалификации, деловых, моральных качеств.

Непрофессионализм чиновников порождается, во-первых, от­сутствием продуманной системы работы с кадрами во всех звеньях общественного организма, диктатом назначенчества; во-вторых, во многом сохраняющимся сегодня идеологизированным подходом к кадрам; в-третьих, отсутствием до последнего времени социальной востребованности компетентности, профессионализма, в том числе специалистов с хорошими знаниями в области экономики, права, со­циологии, управления персоналом и культурологов.

Успешной борьбе с бюрократизмом может и должна способст­вовать система соц. оппонирования чиновничеству и аппара­ту в целом. Однако соц. оппонирование аппарату ни в коем случае не следует толковать как нечто в целом антиаппаратное. Ап­парат управления был и остается необходимым, без него – анархия, хаос. Но управление нельзя доверять лишь одному аппарату. Необхо­димо сочетание гос. управления с механизмами соц. саморегуляции. Опыт показывает, что эффективность гос. упр-я прак­тически невозможна, если оно не дополняется, не уравновешивается механизмами соц. саморегуляции, гражданской активности, общ. контроля. Такой системой соц. оппонирова­ния гос. власти может стать формирующееся в нашей стране гражданское общество с развитой системой саморегуляции.

Гражданское общество предполагает сбалансированное, взаимоограниченное сотрудничество гос. и негос. организаций (движений).

Люди вынуждены общаться с государством постоянно. Оно все время что-то регламентирует, разрешает или запрещает. Нам же сей­час нужно государство-защитник, государство-партнер, государство-посредник, т. е. государство с заметно меньшими распорядитель­ными, фискальными, командными функциями. Дело госаппарата – выработка стратегии, определение приоритетов, стимулирование ак­тивности граждан, защита прав и личной безопасности человека, не­прикосновенность частной собственности, защита внутреннего по­рядка и границ, забота об экологии, образовании, здравоохранении, науке, культуре, помощь бедным и нетрудоспособным.

В правовом государстве должна существовать равная правовая ответственность как гражданина перед государством, так и государ­ства перед гражданином. Основная идея правового государства – подчинение публичных властей и всех граждан закону.

В Республике Беларусь немало сделано в этом направлении, принят целый ряд мер, призванных обеспечить доступность, простоту, оперативность решения насущных проблем каждого человека. В целях дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата, улучшения работы с гражданами Президентом Республики Беларусь А. Г. Лукашенко 27 декабря 2006 года была подписана Директива № 2 «О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата».

Бюрократия (от франц. bureau - канцелярия и греч. кратос - власть) - система управления, основанная на вертикальной иерархии и призванная выполнять поставленные перед нею задачи наиболее эффективным способом. "Бюрократией" часто называют не только систему управления, осуществляемую специальным властным аппаратам, но и сам этот аппарат. Термины "бюрократия" и "бюрократизм" могут также использоваться в негативном смысле для обозначения неэффективной, чрезмерно формализованной системы управления.

Считается, что термин "бюрократия" был введен в 1745 году французским экономистом Винсентом де Гурне, для которого бюрократия предстает как некий способ осуществления государственной власти с помощью оплачиваемых гражданских служащих-чиновников.

Фундамент научного понимания проблем, связанных с бюрократией, закладывается такими учеными, как Н. Макиавелли, Т. Гоббс, Ж.-Ж. Руссо, Г.В. Ф. Гегель, А. Токвиль, Дж. Милль, К.Маркс.

Первый ученый, давший систематизированный анализ государственной бюрократии был немецкий социолог Макс Вебер (1864-1920). Основным источником, который наиболее полно представляет теорию бюрократии немецкого социолога, является его крупнейшая работа - "Хозяйство и общество".

Вебер продемонстрировал достоинства бюрократии как системы управления. Он предложил понимать под ней рациональную работу учреждений, в которой каждый элемент работает максимально эффективно. После этого в ситуациях плохой работы чиновников стали вести речь не о бюрократии, а о бюрократизме, разведя два этих понятия. Если первоначально понятие "бюрократия" употребляли только в связи с правительственными учреждениями, то сейчас используют при определение любой крупной организации, имеющей большой и разветвленный штат управленцев ("корпоративная бюрократия", "профсоюзная бюрократия" и др.)

Описывая идеальную бюрократическую организацию, Вебер выделил несколько ее типичных особенностей. Важнейшими из них являются:

• 1. Специализация и разделение труда . Каждый сотрудник имеет определенные обязанности и сферу деятельности, которые не могут дублировать сферу полномочий других членов организации.
• 2. Вертикальная иерархия . Структуру бюрократической организации можно сравнить с пирамидой: большинство находится в ее основании, а меньшинство - в верхней части. Каждый человек, входящий в эту вертикальную иерархию, руководит нижестоящими людьми и в свою очередь, подчиняется вышестоящим, благодаря чему осуществляется контроль за деятельностью каждого элемента организации.
• 3. Четкие правила . Деятельность каждого члена организации регламентирована правилами, цель которых - это рационализация всего процесса управления. В идеале эти правила должны сделать предсказуемой деятельность каждого работника и всей организации. Хотя правила и могут видоизменяться, в целом они должны быть устойчивы в течение долгого времени.
• 4. Обезличенность взаимоотношений . В идеальной бюрократии личные симпатии, чувства и предпочтения не играют роли. Этот принцип является единым для взаимоотношений внутри организации, и в ее отношениях с внешними для организации партнерами. Условием идеальной бюрократии также является то, что набор новых сотрудников проводится на основе соответствия определенным объективным критериям вне зависимости от личных знакомств и привязанностей.

Вебер отмечал, что повсеместное распространение бюрократии (в государственном аппарате и политических партиях, в университетах, в армии и т.д.) вызвано, прежде всего, тем, что она оказывается более эффективной, чем любая другая форма управления. Кроме того, бюрократическая организация - наиболее рациональное институциональное устройство для решения сложных задач управления в современном обществе, и основа ее рациональности состоит в обезличенности ее функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей.

Таким образом, бюрократия, которая служит эффективным орудием управления в современном обществе, совершенно не подготовлена к тому, чтобы исполнять функцию определения государственной политики. Вторжение бюрократии в политическую сферу, когда она превращается из исполнителя в орган принятия политических решений, расценивалось Вебером как злоупотребление властью.

Теория бюрократии Вебера стала вершиной классического рационализма и вместе с концепцией Вильсона-Гудноу стала основой для развития административных наук в ХХ столетии. Дальнейшее развитие теория государственного управления и бюрократии получила в трудах "классической школы". Цель "классической школы" - разработка принципов административно-государственного управления.

Необходимость дополнения веберовско-вильсоновской концепции бюрократии, ее определенная ограниченность были осознаны в годы Второй мировой войны. Утверждение Вебера о наивысшей эффективности бюрократии подверглось критике.

Требования современного мира приводят к тому, что возникают новые формы управления, которые, будучи бюрократическими, в веберовском понимании с точки зрения их рациональности и эффективности, обладнают характеристиками, отличными от традиционных бюрократических структур.

К настоящему времени концептуализация бюрократии в социальных науках характеризуется достаточно большим расхождением смысловых значений. Это становится причиной "терминологической и смысловой путаницы", которая свойственна работам, посвященным анализу проблемы бюрократии. Как выразился один зарубежный автор, "бюрократия представляется явлением, о котором каждый говорит, которое каждый чувствует и знает по опыту, но которое не поддается концептуализации".

Широкое развитие бюрократической власти приводит к тому, что бюрократ становится "хозяином" над теми людьми, которыми он должен руководить. В этих условиях расцветает коррупция.

Коррупция (от лат.corrumpere - "растлевать") - термин, обозначающий обычно использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав, а также связанных с этим официальным статусом авторитета, возможностей, связей в целях личной выгоды, противоречащее законодательству и моральным установкам. Наиболее часто термин применяется по отношению к бюрократическому аппарату и политической элите.

Современной понятие коррупции начало складываться на рубеже Нового времени с началом образования централизованных государств и ныне существующих правовых систем.

В официальной отечественной юридической науке и практике и сейчас нет четкого понятия коррупции, недостаточно четко определен научный подход к решению этой актуальной для нашей страны проблемы.