Основным источником права социального обеспечения являются. Понятие и классификация источников права социального обеспечения

Понятие «источник права» является многозначным. Его можно исследовать в материальном, философском, юридическом и других аспектах.

В материальном смысле оно раскрывает объективные причины разработки и принятия правовых норм. Эти причины коренятся в условиях жизни общества. В юридическом смысле данным понятием обозначают способ выражения государственной воли, способ, с помощью которого правилу поведения государственной властью придается общеобязательная сила. В этом аспекте понятие «источник права» практически совпадает по содержанию с термином «внешняя форма права».

Под источниками права социального обеспечения понимаются результаты нормотворческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. В теории права выделяют следующие виды источников: правовой обычай, нормативный договор, нормативно-правовой акт, судебный прецедент. Состав источников конкретной отрасли права определяется природой регулируемых ею отношений.

Отношения в сфере социального обеспечения имеют ярко выраженный публичный характер . Как уже отмечалось, в целях сохранения социальной стабильности общества функцию социального обеспечения принимает на себя государство. Именно поэтому веления государственных органов относительно видов социального обеспечения, условий их предоставления и размеров облекаются в форму нормативных правовых актов .

Следовательно, основными источниками права социального обеспечения являются нормативные правовые акты. В советский период они были не только основным, но и единственным источником права социального обеспечения. Изменение социально-экономической и политической ситуации в стране привело к расширению состава источников.

Согласно Конституции общепризнанные нормы и принципы международного права и международные договоры РФ являются составной частью правовой системы страны (ч. 4 ст. 15). Понятие общепризнанных принципов и норм международного права раскрыто в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10.10.2003 № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации».

Общепризнанные принципы — это основополагающие императивные нормы, т. е. юридически обязательные правила поведения, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо. Основным источником таких норм и принципов считается Устав ООН. Наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права источниками права являются международные договоры РФ, а также договоры СССР, в отношении которых РФ продолжает осуществлять международные права и обязательства в качестве государства — продолжателя Союза ССР.

Международный договор — это международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством или государствами, либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких, а также независимо от его конкретного наименования (например, конвенция, пакт, соглашение и т. п.). Международные договоры РФ могут заключаться от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства Российской Федерации (межправительственные договоры) и от имени федеральных органов исполнительной власти (межведомственные договоры).

Положения официально опубликованных международных договоров могут действовать в РФ непосредственно, если для их применения не требуется издания внутригосударственных актов, либо после совершения компетентными органами власти установленных законом действий. Положения официально опубликованных международных договоров могут действовать в Российской Федерации непосредственно, если для их применения не требуется издания внутригосударственных актов, либо после совершения компетентными органами власти установленных законом действий.

Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. К данной группе источников права социального обеспечения относятся нормы Пакта об экономических, социальных и культурных правах, конвенций МОТ, ратифицированных СССР или Российской Федерацией, соглашений стран СНГ по вопросам социального обеспечения и нормы других ратифицированных международных договоров.

Источниками права социального обеспечения служат акты ООН и МОТ, региональных объединений государств Европы, СНГ, двусторонние и многосторонние договоры РФ. В основе самой распространенной классификации нормативных правовых актов лежит их юридическая сила , которая определяется компетенцией и положением органа, его издавшего, в системе правотворческих органов. По данному признаку все российские нормативные правовые акты делятся на законы и подзаконные акты.

Среди законов особое место принадлежит Конституции. Во-первых, она обладает юридическим верховенством над всеми иными источниками права вообще. Во-вторых, она закрепляет весь комплекс социально-экономических прав человека. Нормы Конституции гарантируют создание условий, обеспечивающих достойную жизнь (ст. 7); социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей (ст. 39); закрепляют право на охрану здоровья и медицинскую помощь, которая в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно (ст. 41); предусматривают, что материнство, детство
и семья находятся под защитой государства (ст. 38); каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (ст. 46).

С точки зрения организации содержания законы принято делить на кодифицированные и обыкновенные (или текущие). Единого кодифицированного закона (типа кодекса), охватывающего всю совокупность отношений, в сфере социального обеспечения до сих пор не принято, хотя эта проблема остается чрезвычайно актуальной. Реформа государственной системы социального обеспечения значительно активизировала законотворческий процесс. Но ускоренная подготовка новых законов во многих случаях негативно отражается на их качестве. Новые федеральные законы характеризуются крайней нестабильностью, как правило, имеют несколько редакций, подвергаются частым изменениям и дополнениям.

Одни и те же понятия в них формулируются по-разному. Не во всех законах предусматриваются источники финансирования и механизмы реализации прав, что превращает их в декларации. Среди типичных недостатков федеральных законов следует назвать: бессистемность, противоречия, дублирование, пробелы, коллизии, большое количество отсылочных норм. Все это снижает эффективность правового регулирования и затрудняет правоприменительную деятельность. Кодифицированными законами являются Федеральный закон от 19.05.1995 № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», Закон об основах социального обслуживания, Закон об основах обязательного социального страхования и др.

Сфера действия законов обусловливается федеративным устройством государства. В соответствии со ст. 72 Конституции координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что нормативные правовые акты по вопросам социального обеспечения могут приниматься на федеральном и региональном уровнях.

Определенной компетенцией в области социального обеспечения обладают и органы местного самоуправления. Но правотворческая активность этих органов существенно ограничивается бюджетными возможностями. К их ведению относится организация оказания скорой медицинской помощи, первичной медико-санитарной помощи в стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, предоставление денежной и натуральной помощи малоимущим лицам и др.

В случае расхождения федеральных законов с законами субъектов РФ действуют федеральные законы. Согласно ст. 76 Конституции законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам исключительного ведения Российской Федерации или же предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Это же правило применяется и в отношении актов органов местного самоуправления.

Региональное законотворчество в сфере социального обеспечения динамично развивается. Законами субъектов РФ регулируются условия предоставления адресной социальной помощи, утверждается величина прожиточного минимума, закрепляются стандарты максимально допустимой доли расходов на оплату жилищных и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи, вводятся дополнительные пенсии для престарелых граждан и пособия в связи с рождением детей, определяется порядок исчисления выслуги лет государственных служащих в органах власти субъектов РФ и решаются другие вопросы. На региональном уровне к числу источников права социального обеспечения относятся также и законы субъектов РФ, предусматривающие законодательные гарантии по социальной защите пожилых граждан, инвалидов, семей с детьми, безработных, малоимущих слоев населения.

На территориальном уровне к источникам права социального обеспечения относятся акты местных органов самоуправления. Такие акты предусматривают дополнительные к федеральным меры социальной поддержки граждан на соответствующей территории. Источники права социального обеспечения можно классифицировать по юридической силе, по видам общественных отношений, регулируемых ими, по субъектам отношений по социальному обеспечению, а также в зависимости от организационно-правовых форм социального обеспечения.

Разновидностью классификации по сфере действия является объединение источников по кругу лиц . Речь идет о дифференциации социального обеспечения с учетом субъектов, нуждающихся в особой социальной защите (женщины, дети, инвалиды, престарелые) и их материального положения. Дифференциация осуществляется с помощью специальных законов и норм, которыми устанавливаются дополнительные права, преимущества или изъятия. Ряд вопросов социального обеспечения регулируется указами Президента РФ.

Постановления Правительства РФ устанавливают порядок применения норм законов о пенсионном обеспечении, об обеспечении граждан пособиями либо устанавливают дополнительные меры социальной защиты для определенных слоев населения. Постановления Правительства РФ также координируют деятельность органов государственной власти по реализации принятых федеральных законов
и указов Президента РФ и определяют стратегию социальной защиты отдельных категорий граждан. Правительством РФ установлены многочисленные списки, перечни видов работ, профессий и должностей, с учетом которых назначаются досрочные трудовые пенсии.

Ежеквартально Правительство РФ утверждает величину прожиточного минимума в целом по Российской Федерации и для основных социально-демографических групп, с учетом которой предоставляется государственная социальная помощь. Нормативные правовые акты федеральных министерств занимают следующую ступень в иерархии источников права социального обеспечения на федеральном уровне. Это прежде всего постановления Министерства труда и социальной защиты России, которое осуществляет нормативное правовое регулирование по вопросам социального обеспечения. Продолжают также действовать постановления бывшего Минтруда России, в соответствии с которыми в ряде случаев производятся социальные выплаты либо предоставляются социальные услуги.

К числу источников относится также целый ряд нормативных правовых актов СССР, которые продолжают действовать в части, не противоречащей действующему российскому законодательству. В последние годы в научной и учебной литературе в качестве источника права социального обеспечения указываются локальные акты , принимаемые непосредственно в организации, в том числе локальные нормы, включаемые в коллективные договоры. Они имеет ограниченную сферу действия, т. к. распространяются только на работников конкретной организации. В теории права коллективные договоры признаются нормативными договорами , содержащими общеобязательные правила поведения.

Вопрос об отнесении коллективного договора к источникам права социального обеспечения представляется спорным. Однозначно определить отраслевую принадлежность отношений, возникающих на основе коллективных договоров, с помощью устоявшихся теоретических концепций не представляется возможным. Но очевидно, что они имеют частную, а не публичную природу. Пока масштабы этого явления незначительны. Ситуация может измениться в результате реформы льготного пенсионного обеспечения и перевода досрочных пенсий в связи с особыми условиями труда (вредными, тяжелыми), работой в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к ним, в профессиональные пенсионные системы.

Государство будет регламентировать основные условия профессионального пенсионного обеспечения (ставки взносов, продолжительность страхового стажа и др.) и контролировать их исполнение. При этом положения, касающиеся приобретения права на пенсию в конкретных отраслях, производствах и профессиях, будут фиксироваться в территориальных или отраслевых соглашениях, в коллективных договорах. Их правовая природа требует глубокого научного анализа, для которого пока нет необходимых данных, поскольку федеральный закон о профессиональных пенсионных системах еще не принят.

Судебная практика официально не признается источником российского права. Вместе с тем, следует согласиться с большинством отечественных авторов в том, что судебная власть в лице Конституционного Суда РФ уже фактически осуществляет правотворческие функции. Правда, это относится не ко всем актам Конституционного Суда, а только к его решениям в форме постановлений. Они принимаются по вопросам о соответствии Конституции РФ законов и других правовых актов, по спорам о разграничении компетенции между органами государственной власти, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и другим.

Постановления Конституционного Суда России являются обязательными для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений. Решения Конституционного Суда по конкретному делу имеют общий характер, т. е. распространяются на всех граждан РФ, попавших в аналогичную ситуацию, подлежат применению до внесения необходимых изменений в законодательство, являются императивными.

Нельзя не отметить особое значение постановлений Пленума Верховного Суда РФ для правоприменительной практики, решений Верховного Суда РФ по отдельным делам принципиального характера и решений нижестоящих судов, одобренных Верховным Судом РФ при кассационном рассмотрении дел и составлении обзоров судебной практики, опубликованных в официальных изданиях. Довольно часто постановления Пленума Верховного Суда РФ содержат положения, фактически восполняющие пробелы действующего законодательства.

В качестве иллюстрации можно привести постановление Пленума Верховного Суда РФ от 14.12.2000 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел, связанных с реализацией инвалидами прав, гарантированных Законом РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС». В соответствии с ним суд вправе удовлетворить требование истца об индексации сумм возмещения вреда, нанесенного здоровью вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, с учетом индекса роста потребительских цен, рассчитанного государственными органами статистики РФ.

Правоотношения в сфере социального обеспечения

Правоотношения в сфере социального обеспечения представляют собой определенную общественную связь между гражданами, с одной стороны, и органами государства (либо иными уполномоченными органами), осуществляющими социальное обеспечение на основе правовых установлений, — с другой. Правоотношения в сфере социального обеспечения по своей сущности являются распределительными.

Правоотношение по социальному обеспечению — это возникающее на основе юридических фактов отношение по материальному обеспечению и социальному обслуживанию престарелых, нетрудоспособных, семей с детьми, безработных и иных категорий граждан, нуждающихся в социальной защите по независящим от них обстоятельствам, в которых граждане наделены субъективным правом на получение той или иной денежной выплаты в форме пенсии, пособия, компенсации либо социальной услуги, а соответствующий государственный или иной орган несет юридическую обязанность предоставить такую выплату либо социальную услугу.

В системе правоотношений права социального обеспечения центральное место занимают материальные правоотношения, поскольку именно в них удовлетворяются потребности лиц, пострадавших от социальных рисков в денежных средствах, медицинских или социальных услугах.

С учетом особенностей формы удовлетворения потребностей их можно разделить на две группы:

По предоставлению денежных выплат;

По оказанию бесплатных (или частично платных) для потребителя медицинских или социальных услуг.

Указанные правоотношения являются имущественными, поскольку в качестве их объектов выступают материальные блага, имеющие стоимостное выражение.

С юридической точки зрения эти правоотношения представляют собой публично-правовые обязательства. В силу этих обязательств одна сторона (физическое лицо или семья) имеет право получить конкретный вид социального обеспечения (пенсию, пособие, медицинскую услугу) при наступлении установленного законом социального риска, а другая (государство в лице его органов или иных организаций, действующих по его поручению) обязуется их предоставить. Это означает, что имущественные права принадлежат физическому лицу, а имущественные обязанности возложены на государство или иные организации, действующие по поручению государства. Таким образом, через активную правоприменительную деятельность государственных органов или учреждений, а также негосударственных организаций, выполняющих возложенные на них государственные функции, реализуются субъективные права физических лиц, пострадавших от социальных рисков.

Важно, что права и обязанности сторон рассматриваемых правоотношений не могут быть изменены ни по взаимному соглашению, ни в одностороннем порядке. Даже в тех случаях, когда применяется договорная форма правоотношений, рамки договорной свободы поведения сторон жестко ограничены законом. В частности, договор на медицинское обслуживание заключается на базе типового договора, утвержденного Правительством РФ и содержащего все необходимые условия, отступление от которых не допускается. Это объясняется спецификой медицинских услуг и прямой заинтересованностью государства в сохранении общественного здоровья населения, а также целевым характером государственных средств на медицинскую помощь и осуществление федеральных программ по профилактике социально опасных заболеваний.

В этом состоит одно из существенных отличий правоотношений по социальному обеспечению от гражданских правоотношений, где субъекты сами определяют их содержание в допустимых законом пределах (например, на получение дополнительных медицинских услуг). Материальные правоотношения по социальному обеспечению являются публично-правовыми обязательствами, возникающими между государственными органами (учреждениями) или негосударственными организациями, действующими по поручению государства, и физическими лицами, утратившими трудовой доход или внутрисемейное содержание в результате наступления установленных законом социальных рисков.

В зависимости от видов обеспечения правоотношения классифицируются:

На пенсионные;

По поводу пособий и компенсационных выплат;

По поводу социального обслуживания.

Данная классификация позволяет выявить лишь общие видовые различия правоотношений в сфере социального обеспечения, но не дает представления о конкретных их элементах (субъектах, объектах, содержании, основании возникновения, изменения и прекращения). Указанная классификация дополняется другой, позволяющей раскрыть признаки реально существующего в жизни правоотношения в зависимости от специфики юридических фактов, влекущих его возникновение. Например, пенсионные правоотношения классифицируются, в свою очередь, в зависимости от вида самой пенсии.

Это пенсионные правоотношения в связи:

С пенсией по старости;

Пенсией по инвалидности;

Пенсией по случаю потери кормильца;

Пенсией за выслугу лет;

Социальной пенсией.

Указанную выше классификацию правоотношений в сфере социального обеспечения необходимо хорошо знать, поскольку не существует какого-либо единого правоотношения по социальному обеспечению, в рамках которого гражданин был бы наделен субъективным правом на получение всех либо нескольких видов социального обеспечения. В то же время при наличии соответствующих юридических фактов гражданин может быть субъектом одновременно в нескольких параллельно существующих правоотношениях (например, в правоотношениях по временной нетрудоспособности, в правоотношениях по поводу медико-социальной помощи и лечения и т. п.). Все эти отношения различаются по субъекту, обязанному предоставить тот или иной вид социального обеспечения, по объекту, по содержанию, по сроку действия и по основаниям возникновения.

По срокам действия материальные правоотношения можно объединить в три группы:

Правоотношения, прекращающиеся однократным исполнением обязанностей (по поводу единовременных пособий);

Правоотношения с абсолютно установленным сроком существования во времени (пенсионные по случаю потери кормильца — до достижения несовершеннолетним иждивенцем 18 лет, учащимся — 23 лет; по обеспечению пособием по уходу за ребенком до 1,5 лет и др.);

Правоотношения с относительно неопределенным сроком существования во времени (пенсионные по старости, по инвалидности; в связи с выплатой пособий по временной нетрудоспособности; по выплате пособий по безработице — не более 12 месяцев
в течение 18 месяцев или не более 24 месяцев в течение 36 месяцев).

Одним из субъектов правоотношений по социальному обеспечению является физическое лицо (либо семья). Конституция гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца и в иных установленных законом случаях. Однако это вовсе не означает, что человека с момента рождения можно рассматривать в качестве потенциального субъекта любого из правоотношений по предоставлению трудовых пенсий, пособий или бесплатных медицинских услуг.

С момента рождения каждый обладает лишь общей отраслевой правоспособностью. Наличие этого вида правоспособности необходимо для получения тех видов социального обеспечения, которые не обусловлены трудовой деятельностью. Специальной трудовой правоспособностью обладают только лица, осуществляющие трудовую деятельность в отношении тех видов обеспечения, которые обусловлены такой деятельностью.

Таким образом, в праве социального обеспечения отсутствует единая для всех отраслевая правоспособность. Обладая общей или специальной правоспособностью, физическое лицо при наступлении социального риска реализует свое субъективное право на тот или иной вид обеспечения в конкретном правоотношении. Вторым структурным элементом содержания правосубъектности выступает категория дееспособности физических лиц, которая наступает по достижении установленного законом возраста.

Особенность правоотношений по социальному страхованию состоит также в том, что инициатором их возникновения является лишь один субъект — физическое лицо (правообладатель), так как законом установлен заявительный порядок реализации права на любой вид трудовых пенсий, пособий и бесплатных медицинских услуг. Без волеизъявления лица субъективное право не будет реализовано и останется в потенциальном состоянии.

При обращении к государственному органу (учреждению) или иной компетентной организации заинтересованный субъект должен представить необходимые доказательства, подтверждающие наличие у него права на конкретный вид трудовой пенсии или пособия. За представление ложных сведений он может быть привлечен к различным видам ответственности, включая уголовную, поэтому в поведении активного субъекта правоотношений — физического лица использование сочетается с соблюдением.

Существует ряд правоотношений, в которых невозможно разделить правоспособность и дееспособность гражданина (например, по бесплатному или льготному протезированию, по содержанию детей в домах ребенка, детских приютах, интернатах и других детских учреждениях). Вторым субъектом правоотношений по социальному обеспечению выступают различные государственные органы или учреждения. К их числу относятся: территориальные органы социальной защиты; учреждения социального обслуживания; органы образования, в ведении которых находятся детские учреждения (приюты, интернаты и т. п.).

Реализации материальных правоотношений способствуют процедурные правоотношения по установлению юридических фактов (например, продолжительности стажа, степени и причины инвалидности и пр.) и принятию решений о назначении или об отказе в предоставлении конкретных видов социального обеспечения.

Процедурные правоотношения являются правоприменительными. Юридическим фактом, порождающим процедурные правоотношения, служит обращение заинтересованного лица или его представителя с просьбой удостоверить конкретный факт. При этом гражданин имеет не только право требовать от компетентных государственных органов рассмотрения своей просьбы, но и несет обязанности по предъявлению необходимых доказательств его наступления.

Процедурные правоотношения являются длящимися. Они прекращаются вынесением решения о наличии или об отсутствии обстоятельств, имеющих юридическое значение. Важнейшую роль в процедурных правоотношениях играют сроки, в течение которых должны выполняться юридические действия. Пропуск сроков без уважительных причин влечет отказ в предоставлении соответствующего вида социального обеспечения.

При несогласии с решением компетентного государственного органа гражданин вправе обратиться за разрешением спора в административном или судебном порядке. При этом возникают административно-процессуальные и гражданско-процессуальные правоотношения, которые регулируются соответствующими отраслями права.

Выделяют три группы таких отношений:

1) отношения по установлению юридических фактов (например, факта инвалидности, временной нетрудоспособности, нуждаемости в транспортном средстве или средстве передвижения и др.). Установление этих юридических фактов является объективной предпосылкой для возникновения материальных отношений;

2) процедурные отношения, связанные с принятием компетентным органом решения и применением нормы права (например, о назначении пенсии, направлении в дом-интернат, предоставлении транспортного средства инвалиду и т. п.);

3) отношения, возникающие в связи с защитой гражданином своего нарушенного права на тот или иной вид социального обеспечения. Обжаловать решения органа или должностного лица граждане могут в административном или судебном порядке.

Регулируются эти отношения нормами нескольких отраслей права, в частности административного и гражданско-процессуального. Объект данного вида отношений не материальное право, а определенное юридическое действие. Основанием возникновения этих отношений является, как правило, обращение гражданина, направленное на реализацию или защиту права на тот или иной вид социального обеспечения. Содержание процедурных и процессуальных правоотношений — это совокупность права гражданина требовать от компетентного органа принятия соответствующего решения и обязанности такого органа принять его.

К основаниям возникновения, изменения и прекращения правоотношений в сфере социального обеспечения (юридическим фактам) законодатель относит специфические жизненные обстоятельства. Это, как правило, события, т. е. такие обстоятельства, которые возникают объективно и не зависят от воли людей. К юридическим событиям относятся: рождение человека или его смерть; наступление временной нетрудоспособности или инвалидности; безработица; необходимость в транспортном средстве или средстве передвижения и т. д. Кроме того, юридические факты в сфере социального обеспечения включают юридические действия (например, обращение за пенсией, обращение за пособием и др.).

Возникновение, изменение и прекращение материальных правоотношений по социальному обеспечению зависят в большинстве случаев от наступления сложного юридического состава. Изменение существующих правоотношений (содержания прав и обязанностей или их объема) также чаще происходит при наличии сложного юридического фактического состава. Например, сложный состав — увеличение продолжительности страхового стажа, обращение пенсионера в орган социальной защиты за перерасчетом пенсии, принятием решения о повышении размера пенсии с учетом новых обстоятельств — влечет за собой изменение объема прав субъекта пенсионного правоотношения по выплате трудовой пенсии по старости.

Правопрекращающими юридическими фактами могут быть как единичные факты (смерть), так и сложные составы.

Источники мы понимаем в материальном и в формальном смыслах:

· в материальном смысле – экономические, политические, социальные, культурные и исторические предпосылки, связанные с объективными потребностями общественного развития;

· в формальном смысле – способ организации и внешнего выражения норм отрасли, т.е. способ объективирования норм.

Единицей системы источников является нормативно-правовой акт.

Источники ПСО также можно рассматривать в частном и общем смысле:

· в частном смысле – это нормативный правовой акт как научная абстракция (т.к. в действительности существует множество его видов и вариаций);

· в общем смысле - система нормативных правовых актов (законов и подзаконных актов), изданных и действующих в данном государстве, объединяемых понятием законодательство .

Признаки источников:

· законность;

· нормативность;

· принятие в порядке, определенном процедурным органом;

· общеобязательность;

· формальная определенность;

· применимость на неопределенное число случаев.

Компетентность органов, принимающих акт.

Акты Конституционного Суда РФ как источник социального обеспечения – см. Постановление КС РФ от 16.06.1998 № 19-П “По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ”

Формально не признанные источникками права являются акты Верховного Суда РФ и Постановления Европейского Суда по правам человека . Ст. 120 Конституции РФ: “Судьи независимы и подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону”.

Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 19.12.2003 № 23 “О судебном решении”: “суду также следует учитывать Постановления КС РФ, Постановления Пленума ВС РФ, содержащие разъяснение вопросов, возникших в судебной практике. И суду также следует учитывать Постановления Европейского суда по правам человека, в которых дано толкование…”

Особенность системы источников в ПСО :

1. осуществление нормотворческой деятельности финансово-кредитными учреждениями (Пенсионным Фондам РФ; Фондом социального страхования, Фондами обязательного медицинского страхования) – тождественны актам Федеральных органов исполнительной власти в силу сложившейся практики;

2. достаточно развитая региональная и местная подсистемы законодательства;

3. отсутствие кодифицированного акта; тенденция специализации законодательства над стремлением его унифицировать; существуют кодификационные законы (напр., Закон “О ветеранах”, Закон “Об основах социального страхования”, Закон “О государственных пособиях граждан, имеющих детей”);

4. значительная компетенция органов исполнительной власти в сфере социального обеспечения (Правительство, Министерство Здравоохранения и социального развития), подзаконно-ведомственный характер законодательства в социальном обеспечении;

Ведомственный характер означает, что многие ведомства предусматривают дополнительные виды социального обеспечения (напр., Государственный таможенный комитет).

5. усиление роли международного правового регулирования;

Напр., Соглашение от 24.12.1993 “О порядке пенсионного обеспечения и государственного страхования сотрудников органов внутренних дел государств–участников СНГ”. Ст. 2 предусматривает: “выслуга лет для назначения пенсии исчисляется в соответствии с законодательством той страны, где они проходили службу”.

Соглашение от 24.12.1993 распространялось на всех участников СНГ, нормы соответствующего государства распространяются на граждан государств–участников СНГ по месту обращения.

Договор между РФ и Королевством Испания, подписанный 11.04.1994: Согласно ст. 9 “при назначении пособий по временной нетрудоспособности и пособий по материнству каждая из сторон будут учитывать трудовой или страховой стаж, приобретённый на территории другой страны”.

6. возможность регулирования социального обеспечения в рамках социального партнёрства на уровне трёхсторонних соглашений.

Государство в обязательном порядке участвует в таких трехсторонних соглашениях (в разработке, принятии и финансировании).

Классификация источников ПСО:

1. Международные правовые акты . Конституция РФ в ч. 4 ст. 15 определяет, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы, и в случаях, когда международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотрены законом, то применяются правила международного договора. (нормы Всеобщей декларации прав человека, утвержденной генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948).

С точки зрения юридической обязательности для России можно выделить две разновидности:

2. Конституция . Как основополагающий правовой акт Конституция РФ закрепляет отправные положения для всех отраслей российского права. Конституция РФ провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью (ст. 2), закрепляя при этом социальную направленность политики государства, связанную с созданием условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, путем поддержки семьи, инвалидов и пожилых граждан, развития системы социальных служб, установления пенсий, пособий и иных видов социального обеспечения (ст. 7).

3. Законы :

1) Основу правового регулирования в области социального обеспечения, составляют федеральные законы. Кроме этого, к ФЗ приравнены по статусу не утратившие силу Постановления Верховного Совета РСФСР, а также продолжающие действие на территории РФ Основы законодательства РФ об охране здоровья от 22.07.1993.

2) В отношении законодательных актов субъектов РФ следует отметить, что несмотря на предоставленное субъектам РФ конституционное право осуществлять в сфере соц. обеспечения собственное правовое регулирование, нередко многие из них предпочитают не «изобретать» оригинальных правовых норм, а заимствовать их в федеральном законодательстве, нередко полностью дублируя соответствующие нормативные положения федеральных актов в региональном законодательстве. Т.о., в сфере соц. обеспечения субъекты РФ на своей территории вправе осуществлять законодательное регулирование не только опережающе (в случае отсутствия федерального регулирования с условием приведения впоследствии регионального акта в соответствие с федеральным), либо в пределах, установленных федеральным актом (с санкции федерального законодателя), но также во всех случаях, когда речь идет о возможности самостоятельно (за счет средств собственного бюджета) финансировать нормативные решения социально-обеспечительной направленности .(п. 5 ст. 1 Закона о трудовых пенсиях, где установлено, что отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счет средств бюджетов субъектов РФ, регулируются НПА ОГВ субъектов РФ.)

4.Указы Президента РФ . Специфика указов Президента РФ как источников ПСО состоит в том, что они имели и имеют своей основной целью восполнение пробелов в законодательстве (Указ Президента РФ от 23.09.1993 № 1435 «О социальных гарантиях народных депутатов РФ созыва 1990-1995 гг.», Указ Президента РФ от 05.05.1992 г. № 431 «О мерах по социальной защите многодетных семей»,)

5.Постановления Правительства. В соотв. со ст. 16 ФКЗ от 11.04.1997 «О Правительстве РФ» на Правительство РФ возложены задачи по обеспечению проведения единой гос-ной соц. политики и реализации конституционных прав граждан в области соц. обеспечения . Постановления Правительства РФ принимаются по самому широкому кругу вопросов. Правительство РФ утверждает списки работ, профессий и должностей, в соответствии с которыми досрочно назначаются трудовые пенсии по возрасту с учетом особых условий труда или характера выполняемой деятельности,

6.Иные н.п.а. - относятся акты федеральных министерств и ведомств, глав администраций (президентов) и органов исп. власти субъектов РФ, акты органов муниципальных образований. Особое значение среди источников данной категории имеют акты уполномоченного министерства в области соц. обеспечения - возложены на него функции, поскольку уполномоченное министерство является фед. органом исп. власти, проводящим гос-ную политику и осуществляющим управление в области труда, занятости и соц. обеспечения населения, а также координирующим деятельность по этим направлениям иных федеральных органов исп. власти и органов исп. власти субъектов РФ.

7.Акты судебных органов. Акты (постановления и определения) Конституционного Суда РФ. Причина заключается в том, юр. обязательность актов КС РФ и содержащихся в них правовых позиций суда (ч. 1 и 2 ст. 79, ч. 2 ст. 87 ФКЗ от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде РФ»), как правило, настолько значительна, что в ряде случаев их можно поставить в один ряд с нормами Конституции РФ.

8.Акты, принятые в порядке соц. Партнерства. ст. 23 ТК РФ соц. партнерство – это система взаимоотношений м/у работниками, работодателями и органами гос. власти (муниципальными органами), направленная на обеспечение согласования интересов работников и работодателей по вопросам регулирования социально-трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений. Хотя отношения по соц. обеспечению являются самостоятельными, во многих случаях трудовые и социально-обеспечительные отношения находятся в тесной связи и взаимодействии. Социально-партнерское соглашение выражается в том, что по своей правовой природе соглашение предстает в юр. форме договора, что позволяет вести речь о существовании в ПСО элементов договорного способа регулирования отношений. Однако наличие договорных механизмов не изменяет публичный (государственный) характер социально-обеспечительных обязательств, ктрые приобретает гос-во в лице гос. (муниципальных) органов, участвующих в отношениях по социальному партнерству.

+ коллективный договор - по нашему мнению, не следует относить к источникам ПСО в силу отсутствия гос-ного (муниципального) участия.

В зависимости от сферы действия источники можно разделить на:

а) федеральные;

б) региональные;

в) местные;

г) отраслевые (межотраслевые).

В зависимости от срока действия различают:

а) акты неопределенного срока действия;

б) временные акты;

в) условно срочные – акты, принимаемые на период существования определенных обстоятельств, продолжительность действия ктрх не может быть точно установлена во времени.

По порядку и процедуре принятия источники могут быть поделены на:

а) принимаемые в законодательном порядке;

б) принимаемые в административно-распорядительном порядке;

в) принимаемые в порядке социального партнерства.

Способы систематизации законодательства :

1..Консолидация , как правило, предшествует инкорпорации и представляет собой создание в структуре законодательства крупных однородных блоков (однопрофильные статьи, главы, параграфы и т.п.), посвященных той или иной области регулирования (пенсионное законодательство, законодательство о пособиях и т.п.).

2.При инкорпорации действующие акты объединяются в определенных предметных (хронологических) сборниках без изменения содержания и выстраиваются в соответствии с их юридической силой. В настоящее время Министерством юстиции РФ ведется единый федеральный регистр нормативных правовых актов, построенный с использованием обоих способов по различным отраслям законодательства и по уровням правового регулирования.

3.Кодификация , использование этого способа сопряжено с рядом трудностей. Одной из особенностей современного состояния социально-обеспечительного законодательства, является периодически, но неуклонно увеличивающийся объем нормативного материала. проблема кроется, в том, что законы и иные нормативные правовые акты нередко принимаются по мере необходимости, как правило, в отсутствие теоретически обоснованной концепции развития законодательства о социальном обеспечении в целом (хотя в отношении отдельных направлений такие попытки имели место). Другой причиной, которая также называлась, является объективная нестабильность законодательства о социальном обеспечении, вызванная финансово-экономическим положением государства и необходимостью постоянного и наиболее эффективного перераспределения финансовых ресурсов, предназначенных для целей социального обеспечения.

Действия законодательства :

В теории права выделяется несколько принципов действия НПА”, ктрые называются коллизионными и делятся на 2 группы – простые и комбинированные (сложные) . Основная функция коллизионных принципов заключается в определении из некоторого множества НПА” того, ктрый в конкретном случае должен иметь приоритет при регулировании соответствующих отношений. Среди простых коллизионных принципов, которые в большинстве своем были сформулированы еще в римском праве, выделяются следующие:

1.приоритет имеет акт большей юр. силы (иерархический принцип);

основывается на признании и соблюдении их строгой субординации, соподчиненности.

2.специальный акт имеет приоритет перед общим (дифференционный принцип);

Сводится к специфике определения и соотношения общего и специального актов применительно к распространению нормативных правовых актов по кругу лиц.

Принципы действия зак-ва о социальном обеспечении во времени не закреплены нормативно, поэтому в большинстве случаев применяются выработанные юр. доктриной формулы. По общему правилу, законы и иные НПА” действуют лишь на будущее время, т.е. распространяют свое действия на отношения, возникшие после введения их в действие.

Практикой выработано 2 способа замены норм. актов: прямой (когда правотворческих орган в самом акте путем прямого указания отменяет действие прежнего) и фактический (когда старый акт прямо не отменен, но прекращает свое действие в виду принятия более позднего или когда отпали условия его действия).

3.акт, принятый позднее, имеет приоритет перед актом, принятым ранее (временной принцип);

Акт, принятый на данной тер-рии, действует в ее пределах (территориальный принцип – означает распространение его юр. силы в пределах опред-ных административно-территориальных образований. В ПСО существует 3 уровня действия НПА в пространстве: 1) федеральный; 2) субъекта РФ; 3) муниципального образования. При этом действие НПА” в пространстве определяется на основе разграничения предметов совместного ведения РФ и ее субъектов (п. «к» ст. 72 Конституции РФ) по вопросам регулирования социально-обеспечительных отношений и компетенции нормотворческих органов РФ и ее субъектов), кроме случаев, когда допускается применение акта за пределами территориальных границ (экстерриториальный принцип (т.е. возможность применения норм иностранного государства на территории РФ и наоборот) - явление нетипичное, крайне редкое для данной отрасли правового регулирования).

Правовые источники, регулирующие отношения по социальному обслуживанию, являются составной частью источников права социального обеспечения. Источники права составляют предмет фундаментальных исследований как общей теории права, так и любой отраслевой правовой науки.

Поэтому естественно, что среди актуальных проблем науки права социального обеспечения выявление понятия и особенностей источников занимает важное место.

От их уяснения зависит определение действительного места и роли этой отрасли права в обшей системе отраслей

российского права.

Источники права в юридическом смысле - это внешние способы выражения правовых норм и придание им общеобязательного значения, т.е. по своей сути это синоним понятия «форма права».

Источники права социального обеспечения - это различные нормативные правовые акты, регулирующие комплекс общественных отношений, составляющий предмет отрасли права социального обеспечения.

Ввиду того что источники права социального обеспечения весьма многочисленны и многообразны, они классифицируются по различным основаниям (схема 6):

По юридической силе (законы и подзаконные акты);

Сфере действия (федеральные, региональные, принимаемые органами местного самоуправления);

Времени действия (постоянные, временные);

Порядку принятия (акты международного права и акты национального права социального обеспечения);

Субъектам правового регулирования (нормативные акты по материальному обеспечению и социальному обслуживанию инвалидов, граждан пожилого возраста, семей, имеющих детей, и т.д.).

Предмету правового регулирования (комплексные акты и акты, регулирующие отдельные виды социального

обеспечения);

Издающим их органам (акты органов представительной и акты органов исполнительной власти): указы Президента РФ; постановления (распоряжения) Правительства РФ;

акты министерств и ведомств РФ: - межведомственные акты (например, Министерства здравоохранения и социального развития РФ);

Ведомственные акты; и т.д.

Международные

Международный пакт «Об экономических, социальных и культурных правах человека и гражданина»

Всеобщая декларация прав человека 1948 года

Например, конвенция № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения, 1952» 1952 года № 131 «О минимальной заработной плате, 1970».

Внутринациональное законодательство

Конституция РФ

Федеральные законы

Указы Президента

Постановления Правительства. Они устанавливают порядок применения ФЗ по отдельным видам социального обеспечения, а также могут устанавливать дополнительные меры социальной защиты

От 30 декабря 2006 года «Об утверждении положения о назначении выплаты пособий гражданам, имеющим детей».

Правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Министерство здравоохранения и социального развития является центральным органом федеральной власти, осуществляющим реализацию единой государственной политики в области социальной защиты.

Правовые акты субъектов РФ

Правовые акты муниципальных образований

Представление об источниках права, как и об их видах, никогда не оставалось неизменным. Некоторые из источников сохранились с древнейших времен в современных правовых системах, пройдя значительный эволюционный путь, другие исчезли, третьи сохранили лишь историческую ценность. Значимость отдельных видов источников зависит от этапов развития общества, государства и права, особенностей самих правовых систем. Анализ юридической литературы показывает, что существует большое разнообразие видов источников права, и не все они имеют одинаковую регулятивную роль. Так, Рене Давид отмечает, что если в странах романо-германской правовой семьи “стремятся найти справедливые решения, используя правовую технику, в основе которой находится закон”, т.е. в системе правовых регулятивных средств выделяются прежде всего акты высших законодательных органов - парламентов, то в странах, относящихся к семье общего права, “стремятся к тому же результату, основываясь в первую очередь на судебных решениях”*(254).

В российской правовой системе утвердились такие формы права, как правовой обычай, правовой прецедент, договор с нормативным содержанием, нормативный правовой акт*(255).

Исторически первой формой (источником) права является правовой обычай. Г.Ф. Шершеневич обращал внимание на то, что для признания наличности обычного права как источника права требуются некоторые условия: а) обычай должен быть основан на сознании его необходимости как правила поведения, на убеждении, что следует поступать непременно так, а не иначе в интересах общежития; б) неоднократность применения. Только при повторяемости известного правила можно обнаружить не случайный, а необходимый его характер; в) требование, чтобы содержание обычного правила не противоречило нравственности*(256).

В настоящее время юридический обычай действует в тех случаях, когда возможность его применения оговаривается действующим законодательством. Так, например, ссылка на применение правового обычая содержится в действующем гражданском законодательстве (ст. 5 Гражданского кодекса РФ “Обычаи делового оборота”), где говорится: “Обычаем делового оборота признается сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской деятельности правило поведения, не предусмотренное законодательством, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе”. Кодекс торгового мореплавания (ст. 134) закрепляет положение о том, что в случае отсутствия правовой нормы, регулирующей правила погрузки и разгрузки судов и размеры платы за их простой, применяются правила, сложившиеся в данном порту.

Таким образом, под правовым обычаем понимаются фактически сложившиеся в течение длительного времени в результате многократного повторения правила, регулирующие общественные отношения в определенной сфере, которые признаются обществом и государством в качестве общеобязательных норм права. В таких случаях обычай приобретает форму правового и обеспечивается не только мерами общественного воздействия, но и возможностью принуждения со стороны государства.

В праве социального обеспечения в настоящее время трудно найти примеры использования данного вида источников. Это связано со спецификой отношений в данной отрасли: они носят публичный, распределительный характер; одним из субъектов всегда является государственный либо другой уполномоченный или допускаемый государством орган; объект отношений - материальное благо, т.е. в социально-обеспечительных отношениях “много государства” и финансовых затрат, которые требуют четкой правовой регламентации в виде нормативных правовых актов.

В России ведется широкая дискуссия о признании правового прецедента источником права. Под прецедентом понимается решение судебного органа по конкретному делу, которое принимается в качестве образца при рассмотрении аналогичных дел. Существует два вида прецедентов: судебный и административный.

Следует отметить, что в дореволюционной России отношение к прецеденту было неоднозначным. Одни теоретики права признавали его в качестве формы права с оговорками о том, что это некая дополнительная, вспомогательная по отношению к закону форма. Другие авторы полностью отрицали его как самостоятельный источник права.

В послереволюционный период отечественная юридическая наука продолжала традиции непризнания прецедента в качестве самостоятельной формы (источника) права, поскольку наша правовая система в большей степени ориентирована на нормативистскую концепцию правопонимания, в основе которой лежит правовая норма. Аналогичное отношение к прецеденту наблюдалось и в большинстве стран Восточной Европы, называвших себя социалистическими.

В последние годы специалисты различных отраслей права развернули широкую полемику о признании судебного прецедента источником права, теоретическое и практическое значение которого не вызывает сомнений*(257).

Все высказывания по данной проблеме можно свести к трем позициям - это полное отрицание данной идеи, активная ее поддержка и возможная ее реализация в перспективе.

Приведем лишь некоторые примеры таких суждений. Так, В.С. Нерсесянц считает ошибочным мнение о том, “будто в нашей системе права судебная практика в самых различных проявлениях оказывается источником права”*(258), и приводит следующую аргументацию.

Судебная практика согласно действующей Конституции представляет собой не правотворческую, а лишь правоприменительную (и соответствующую правотолковательную) деятельность. Это однозначно следует из конституционной концепции российской правовой государственности и конституционной регламентации принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную.

Далее автор пишет, что существо обсуждаемой проблемы состоит не в том, может ли суд создавать правовую норму, а совершенно в другом: имеет ли суд в рамках нашей конституционно-правовой системы право на правотворчество, должен ли он создавать новое право, т.е. одновременно и законодательствовать, и применять закон? Нет, не имеет.

Акты всех звеньев судебной системы (судов общей юрисдикции, арбитражных судов, Конституционного Суда РФ, конституционных судов субъектов Федерации), несмотря на их различия, являются именно правоприменительными актами. Только в этом своем качестве они и обязательны.

Разъяснения Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, как это видно из Конституции РФ (ст. 126, 127), по своему предмету, сфере и смыслу вообще не относятся к правотворчеству. Эти разъяснения носят рекомендательный характер. “Правила”, которые в них содержатся, - это никак не новые нормы права, а максимум - рекомендуемые высшими судебными органами правила толкования действующего права с учетом складывающейся судебной практики его применения.

Принципиальное значение при этом имеет то обстоятельство, что по Конституции и действующему законодательству у судебной власти нет права отменять нормативный правовой акт, признанный ею не соответствующим Конституции или закону.

Отмена нормативного правового акта (как и его принятие и изменение) - это прерогатива правотворческих органов, а не суда. Суд же вправе дать лишь юридическую квалификацию (правовую оценку и характеристику) рассматриваемого нормативного правового акта в смысле его соответствия Конституции, закону. Решение судебного органа о несоответствии рассматриваемого нормативного правового акта Конституции, закону - лишь основание для отмены этого акта компетентным правотворческим органом, а не сама отмена. Такое решение является также лишь основанием (юридическим фактом), с которым законодатель (и действующее право) связывает определенные последствия (утрата силы акта, его неприменение судами и т.д.). Но данные последствия - это уже заранее установленные законодательством правовые нормы, а не нормы права, создаваемые самим судом. Так, согласно Конституции РФ (ч. 6 ст. 125) “акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу”.

В заключение своей статьи В.С. Нерсесянц отмечает, что судебная практика, не будучи правотворчеством, является одним из важных источников для правотворчества.

Как и представляется, слабость данной позиции заключается в том, что она построена только на анализе буквы закона и не учитывает те реалии, которые происходят в действительности, поскольку в силу различных субъективных и объективных причин судебные органы выполняют более широкие функции. На это обращают внимание те ученые, которые выступают за признание судебного прецедента источником права, полагая, что фактически это уже существует, требуется только легальное признание*(259). При этом делается оговорка, что речь идет об актах высших судебных органов.

С.А. Иванов отмечает: “Постановления судов высшей инстанции - источник трудового права, как и права вообще. В нашей правовой системе это новое, безусловно прогрессивное явление, и его не следует игнорировать. Однако и переоценивать его не стоит”*(260).

Ю.А. Тихомиров констатирует: “Сегодня в России прецеденту нелегко появиться и “встать на ноги”. Правда, некоторые профессора сейчас очень активно пропагандируют идею прецедента в России. Представляется, что здесь проявляется некоторая торопливость”. Система средств влияния судов на правотворческую практику развита в стране довольно хорошо, инструментов у судов, и прежде всего у высших, вполне достаточно. Поэтому прецедент может появляться в России очень медленно и в ограниченном масштабе*(261).

Применительно к праву социального обеспечения представляется преждевременной постановка вопроса о признании судебного прецедента источником права. Несомненно, нельзя отрицать значительную роль постановлений судебных органов в механизме защиты социальных прав граждан*(262). Но практика показывает, что в таком огромном, некодифицированном массиве нормативных правовых актов по социальному обеспечению бывает трудно разобраться даже высшим судебным органам. Так, решением Верховного Суда РФ от 17 октября 2001 г. пункт 13 Основных условий обеспечения пособиями по государственному социальному страхованию, утвержденных постановлением Совмина СССР и ВЦСПС от 23 февраля 1984 г. N 191 (с последующими изменениями и дополнениями), в части слов “наступления временной нетрудоспособности в период временной приостановки работы” был признан недействительным, и у работника, заболевшего в этот период, возникало право на получение пособия. Однако 19 февраля 2002 г. данное решение было отменено.

Этот пример показывает, что проблема судейского правотворчества потребует подготовки специалистов соответствующей квалификации с высокими морально-нравственными качествами, способных правильно, объективно разобраться во всех тонкостях возникающих споров в крайне сложной, некодифицированной сфере социально-обеспечительных отношений, проявить подлинную независимость, справедливость, неукоснительное соблюдение закона при вынесении решения.

Представляется, что внесение изменений в Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. “О судебной системе Российской Федерации”*(263) может быть связано с определением правового значения судебных актов различного уровня, их иерархией и местом среди других источников права.

Все попытки решить эту проблему на отраслевом уровне не нашли поддержки законодателя. Ни в одном кодифицированном отраслевом акте (ГК РФ, ТК РФ, УК РФ и др.), в котором по общему правилу определяются круг общественных отношений, регулируемых данной отраслью права, а также правовые источники, их иерархия, нет упоминания о роли и месте судебной практики*(264).

В условиях реформирования политической, экономической систем государства, когда существенно расширяются полномочия субъектов Федерации, органов местного самоуправления, организаций, эффективной формой учета их интересов является нормативный договор, который, по мнению многих ученых, можно рассматривать в качестве самостоятельного вида источников права*(265).

Нормативные договоры получили распространение в конституционном, гражданском, трудовом, международном, праве социального обеспечения и других отраслях права. Договор с нормативным содержанием имеет определенные свойства: содержит норму общего характера, добровольность заключения, общность интересов, равенство сторон, взаимную ответственность, правовое обеспечение.

В Российской Федерации возник новый вид нормативного договора, имеющий важное значение для социального обеспечения, - это договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами Российской Федерации и органами субъектов Федерации. Допуская широкую возможность регулирования договором отношений между различными субъектами Федерации и внутри самих субъектов, законодатель закрепил положение, согласно которому в случае несоответствия Конституции РФ положений договора действуют нормы Конституции РФ.

Договоров, в которых упоминаются вопросы разграничения правотворческой компетенции между Российской Федерацией и субъектами Федерации в области регулирования отношений по социальному обеспечению, немного. По мнению Д.И. Рогачева, с которым можно согласиться, в долгосрочной перспективе все большее значение будет приобретать разграничение правотворческой компетенции между Российской Федерацией и субъектами Федерации в области социального обеспечения на основе федеральных законов*(266), о чем свидетельствуют соответствующие статьи действующих Федеральных законов (“Об основах обязательного социального страхования” от 16 июля 1999 г. (ст. 2, 5); “О трудовых пенсиях в Российской Федерации” от 17 декабря 2001 г. (ст. 1); “О занятости населения в Российской Федерации” от 19 апреля 1991 г. (ст. 7); “О ветеранах” от 12 января 1995 г. (ст. 14-15, 17-22) и др.).

Главную, ведущую роль в системе источников российского права, в том числе и права социального обеспечения, играют нормативные правовые акты. Их большой удельный вес по сравнению с другими источниками связан прежде всего с повышением роли государства в регулировании общественно значимых отношений. Давая характеристику нормативному правовому акту и его отличию от других источников, ученые отмечают, что нормативные правовые акты как источники права имеют организационно-технические и иные преимущества перед другими источниками права. В чем эти преимущества? Во-первых, в том, что у издающих их государственных органов гораздо больше координационных возможностей, чем у всех иных нормотворческих институтов, для выявления и отражения в праве не только групповых, классовых, индивидуальных, но и общих интересов. Во-вторых, в том, что благодаря четким традиционно сложившимся правилам изложения содержания нормативного правового акта он считается лучшим способом оформления устоявшихся норм. В-третьих, в том, что нормативный правовой акт в силу своей четкости и определенности более легок в применении, чем другие формы. На него, как подмечают теоретики и практики, легко ссылаться при разрешении дел, вносить в него коррективы, осуществлять контроль за его исполнением*(267).

Не возражая против приведенных доводов, следует дополнить, что нормативные правовые акты являются результатом правотворческой деятельности не всяких, а лишь компетентных (уполномоченных на то законом) органов, принимаются и осуществляются в юридически урегулированном процедурно-процессуальном порядке, их реализация обеспечивается комплексом мер государственного воздействия (экономическими, организационными, принудительными и др.), обеспечены более высокой доступностью ознакомления.

Нормативный правовой акт рассчитан на регулирование наиболее типичных, массовых отношений, неопределенного числа случаев, действует непрерывно, не персонифицирован, адресован большому числу лиц, попавших в конкретную жизненную ситуацию. Этими признаками нормативный акт отличается как от актов применения права, где речь идет о применении нормы к конкретному единичному случаю, определенному лицу, так и от актов толкования права, где речь идет о разъяснении того, как нужно понимать уже имеющуюся норму, т.е. акт толкования не содержит норм права, выполняет вспомогательную функцию.

Таким образом, под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый в определенной законом форме полномочным правотворческим органом, направленный на возникновение, изменение или отмену правовых норм, как обязательных государственных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение.

В Конституции РФ закреплена система источников права, главное место среди которых занимают сама Конституция РФ, законы, подзаконные нормативные правовые акты, которые, по выражению А.В. Мицкевича, составляют “становой хребет” всей системы источников права*(268).

Нельзя не согласиться с мнением ученых о том, что из анализа содержания Конституции РФ можно вывести определенные принципы системы источников права*(269).

Первым и главным из этих принципов является признание и закрепление в Конституции РФ (ст. 2) прав и свобод человека как высшей ценности, а защиты прав человека и гражданина - как обязанности государства. Конституция РФ признает права и свободы человека и гражданина “непосредственно действующими”. Данная норма ст. 18 Конституции не развернута до конца, но ее смысл состоит в том, что никакой закон не может попирать права человека, записанные в Конституции и в международных обязательствах государства. Именно права человека определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции РФ). Такая характеристика дана в Конституции для того, чтобы любой закон и любой иной акт государственной власти могли считаться правомерными только при условии соблюдения ими прав человека и гражданина. Именно из этих позиций должен исходить Конституционный Суд, признавая неконституционными отдельные положения законодательства.

Второй принцип системы источников права состоит в закреплении за Конституцией РФ и федеральным законодательством верховенства и высшей юридической силы на всей территории России (ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15 Конституции РФ). При этом все законы или иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции.

Данный принцип должен соблюдаться неукоснительно. Однако его соблюдение обусловлено применительно к федеративному устройству России двумя главными положениями:

разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 71-73 Конституции);

прямым закреплением верховенства федеральных законов только по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов и их приоритета над законами субъектов Федерации (ст. 76 Конституции). Наряду с этим закреплено положение о приоритете законов субъектов Федерации, принятых по предметам их собственного ведения (ч. 6 ст. 76).

Третий принцип связан с приоритетом международного права над правом внутригосударственным. Это вытекает из ч. 4 ст. 15 Конституции. Тем самым законодательно закреплена приверженность России мировому правопорядку, олицетворенному в международных договорах, и особенно в общепризнанных принципах и нормах международного права.

Таким образом, вопрос о верховенстве законов регулируется с учетом отмеченных выше особенностей. В советском государстве подобные положения не могли быть признаны, поскольку приоритет союзного закона над республиканским был абсолютным, а приоритет международных договоров признавался не для всех случаев, а только в отдельных отраслях права.

Переходя от общих принципов системы источников права к источникам права социального обеспечения, следует отметить, что право социального обеспечения, как совокупность юридических норм, регулирующих сложный комплекс общественных отношений, которые складываются в связи с предоставлением гражданам денежных выплат в виде пенсий, пособий, компенсаций, социальной помощи, различного рода социальных услуг, медицинской помощи и др., состоит из множества нормативных правовых актов, система которых обусловлена спецификой предмета и метода данной отрасли.

Для метода права социального обеспечения характерно особое сочетание централизованного правового регулирования с региональным, муниципальным и локальным*(270).

“При такой трактовке сочетания уровней правового регулирования, как пишет Д.И. Рогачев, находит адекватное отражение сложная множественность, иерархичность таких уровней: и дуализм государственных уровней (федеральный и региональный), и одновременная отделенность муниципального уровня от государственных при непреодолимой зависимости от них, и социально-партнерское регулирование, органично дополняющее как федеральный (Генеральное, отраслевые, межотраслевые соглашения), региональный (региональные соглашения), так и локальный (коллективный договор) уровни регулирования отношений по социальному обеспечению”*(271).

Данная черта метода является новейшей и отражает переход России к федеративному устройству, выделению самостоятельного муниципального уровня власти, развитию социально-партнерских отношений.

Пронизывающим все уровни, стержневым для правового регулирования элементом этого разграничения является специфика предмета права социального обеспечения. Поскольку соответствующие отношения являются распределительными по своему характеру, экономический базис (отношения собственности) жестко предопределяет использование правотворцем определенного сочетания уровней регулирования.

Анализ источников права социального обеспечения показывает, что данная система носит многоуровневый характер: федеральный, региональный, муниципальный, локальный. Каждый уровень нормативных правовых актов тесно связан с другими и одновременно имеет свои цели, задачи, особенности в обеспечении полноты, рациональности, скоординированности, правового регулирования социального обеспечения в целом по России.

Источники права социального обеспечения можно классифицировать по различным основаниям в зависимости от целей исследования:

• 1) по юридической силе, субординации (классически выделяют законы и подзаконные акты);
• 2) по предмету регулирования - акты общего характера и относящиеся к отдельным институтам;
• 3) по органам, принявшим акт, - источники, принятые: высшим органом законодательной власти, Президентом РФ, высшим органом исполнительной власти - Правительством РФ, другими федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъекта Федерации, органами местного самоуправления; локальные акты, принятые работодателем в конкретной организации; акты социального партнерства, принятые совместно работниками, работодателем (либо их объединениями), иногда с участием органов государственной власти различного уровня;
• 4) по сфере действия - международные, федеральные, региональные, муниципальные, локальные;
• 5) по степени обобщенности и действию по кругу лиц - общие, распространяющиеся на всех лиц, и специальные - для отдельных категорий (классификация, свойственная источникам именно права социального обеспечения);
• 6) в зависимости от финансовых источников, за счет средств которых осуществляется социальное обеспечение, - нормативные правовые акты, регулирующие обеспечение за счет средств обязательного социального страхования и за счет бюджетных ассигнований;
• 7) по содержанию - отраслевые и комплексные. К числу отраслевых относятся такие, которые регулируют общественные отношения исключительно в сфере социального обеспечения. В комплексных актах содержатся нормы, относящиеся к нескольким отраслям права, например нормы Закона РФ “О занятости населения в Российской Федерации”;

по действию источников во времени - акты временного характера (где время окончания действия акта определяется конкретной датой либо наступившим событием) и акты с неопределенным сроком действия.

Для настоящей работы важное значение имеет иерархия нормативных правовых актов, их классификация по юридической силе.

Федеральная система источников права социального обеспечения состоит из следующих звеньев:

1. Конституция Российской Федерации. Она является высшим нормативным правовым актом, имеющим наивысшую юридическую силу, верховенство и прямое действие на территории всей страны. Ей должны соответствовать все законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации (ч. 1 ст. 15). Конституция РФ определяет основные долгосрочные направления социальной политики государства, закрепляет право граждан на социальное обеспечение. Конституция является юридическим фундаментом, определяющим содержание других законов России.

Многие ученые обозначают Конституцию как Основной закон или называют ее законом законов*(272). Спорно ставить знак равенства между этими понятиями по следующим причинам*(273).

В Конституции РФ отсутствует понятие “Основной закон”, что осуществлялось ранее в Конституциях РСФСР 1918, 1925, 1937, 1978 гг. В ней, наоборот, в самых различных словосочетаниях проводится разграничение между конституцией и законами как самостоятельными источниками права. При этом используются следующие формулировки: “Конституция Российской Федерации и федеральные законы”, “Конституция Российской Федерации, федеральные законы и указы Президента Российской Федерации”, “Конституция Российской Федерации и законы” и т.д. Следовательно, понятие “законы”, использованное в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, охватывает группу федеральных законов и на Конституцию не распространяется. Видимо, это не издержки юридический техники, а осознанная позиция конституционного законодателя, который целенаправленно разводит понятия Конституции РФ и законов, не обозначая Конституцию в качестве Основного закона.

Основной закон как юридический документ показывает место Конституции в системе правовых актов, в то время как сама Конституция занимает доминирующее место не только в системе права, но и в обществе. Ключевое отличие Конституции от Основного закона состоит в том, что первая обладает и юридическим верховенством, и высшей юридической силой, в то время как Основной закон может обладать лишь последней.

Обозначив Конституцию РФ в качестве Основного закона, нельзя упускать важную юридическую тонкость: 1) к числу законодательных актов Конституцию РФ можно отнести лишь условно, так как она является актом учредительным, принимаемым в особом порядке и находящимся под особой правовой охраной; 2) выступая в роли хоть и Основного закона, но закона, Конституция по смыслу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ по юридической силе будет вынуждена уступить место международным договорам.

В связи с этим важно определить соотношение Конституции РФ с международными договорами.

Для российской Конституции принцип приоритета норм международного права, закрепленный в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, является новым. Принятая в 1993 г. Конституция РФ впервые в отечественной практике признала приоритет в применении правил международного договора по отношению к закону. Однако такого приоритета специально по отношению к Конституции РФ в ней не установлено.

Не говоря о размытости самой правовой конструкции “общепризнанные принципы и нормы международного права”, об отсутствии четких критериев отнесения той или иной нормы к таковым, обратим внимание на объективную потребность официального толкования положений ст. 15 Конституции РФ, что активно предлагается в литературе*(274).

Данное положение Конституции РФ в системе с положениями ч. 1 ст. 17, ч. 3 ст. 46, ч. 1 ст. 55 федеральной Конституции позволяет некоторым ученым говорить о приоритетности международных договоров по отношению к Конституции РФ. В пользу такой позиции приводятся следующие аргументы: закрепление прав и свобод в федеральной Конституции производится в России согласно общепризнанным принципам и нормам международного права; право каждого в соответствии с международным договором обратится в межгосударственный орган по защите прав и свобод (ч. 3 ст. 46 Конституции РФ); положения интересующих нас договоров имеют большую территориальную распространенность (действуют на территории двух и более государств) и составляют нормы международного права, которое имеет примат над нормами национального права.

Российская Федерация - это единое государство, основным документом которого выступает федеральная Конституция, а не международный договор. Если бы у нас создавалось союзное государство или конфедерация, то признание такого договора в качестве высшего документа было бы возможно. Но поскольку у нас федеративное государство, то оно функционирует на принципах не международного, а национального (в первую очередь конституционного) права. Международное право к тому же производно от государств, которые создают международное право*(275). Конституционный акт по своей природе обладает большей юридической силой, чем международный договор, являющийся актом международного, но не учредительного характера*(276). И если вступивший в силу международный договор Российской Федерации противоречит федеральной Конституции, то он должен быть приведен в соответствие с ней посредством приостановления или прекращения действия либо применения процедуры его денонсации*(277).

Поэтому мнения правоведов о приоритетности норм международного договора над федеральной Конституцией нельзя разделить*(278). В пользу заявленной позиции можно привести ряд аргументов, исключающих приоритет международных договоров над федеральной Конституцией:

• 1) Действующая Конституция РФ, в отличие от предшествующих ей Основных законов РСФСР, официально таковым не обозначена. Следовательно, анализируемый документ не подпадает под действие ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, провозглашающей приоритет международного договора над законом.
• 2) Сомнительна возможность юридического приоритета международных договоров, установленного в Конституции РФ, над самой федеральной Конституцией РФ. Представляется, что правовой акт, устанавливающий доминирующее положение международных договоров над законами, вряд ли может допускать такой примат над собой.
• 3) Из анализа положений ст. 14, 15 Конституции РФ следует, что международный договор, являющийся правовым актом, действующим на территории России, не может противоречить федеральной Конституции.

С учетом изложенного, а также положения п. “г” ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, предусматривающего проверку не вступивших в силу международных договоров на соответствие федеральной Конституции, можно уверенно заявить о безусловном приоритете конституционных норм над положениями международных договоров.

2. Изменение социально-экономической и политической ситуации в стране привело к расширению состава источников. Правовая база для этого заложена Конституцией РФ, в соответствии с которой общепризнанные нормы и принципы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью правовой системы страны (ч. 4 ст. 15). Подобной нормы не было в советских конституциях. Система социального обеспечения, созданная в СССР, во многих отношениях превосходила международные стандарты, разработанные для стран с совершенно иным экономическим укладом.

Распад СССР, формирование экономики рыночного типа и сопровождающие этот процесс кризисы, включение России в мировой рынок труда и капитала, вступление в Совет Европы, активные миграционные процессы требуют согласования действий, выработки совместных решений для урегулирования возникающих проблем.

Международно-правовое регулирование выражается в разработке международных стандартов в области социального обеспечения. Его задачами являются гармонизация и координация законодательства разных стран по вопросам сохранения приобретаемых прав при переезде гражданина из одного государства в другое в процессе трудовой деятельности, а также сохранения приобретенных прав на конкретный вид пенсии или пособия в случаях изменения страны постоянного места жительства*(279).

Международные акты ООН, МОТ, Совета Европы, а также договоры, заключенные государствами в рамках СНГ, двусторонние договоры, ратифицированные Российской Федерацией (или СССР), имеют приоритет перед законами: если международным договором установлены иные правила, то применяются правила международного договора.

3. Следующим звеном федеральной системы источников права социального обеспечения являются законы Российской Федерации. Они имеют верховенство на всей ее территории и высшую юридическую силу по отношению ко всем другим нормативным правовым актам, издаваемым в Российской Федерации по вопросам, отнесенным к предметам ее ведения и совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 71-72 Конституции). Они также имеют прямое действие на территории России (ч. 1 ст. 76 Конституции). По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними акты субъектов Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции).

В случае противоречия между федеральным законом, изданным в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции, и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции). Это положение о приоритете федеральных законов обеспечивает единство правового регулирования социального обеспечения в России.

Законы РФ различаются на федеральные конституционные и федеральные законы. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам, т.е. последние обладают более высокой юридической силой. Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, прямо предусмотренным Конституцией РФ, в особом порядке.

Федеральные законы не должны противоречить Конституции РФ, подлежат официальному опубликованию и без опубликования не применяются.

4. Указы Президента РФ издаются по широкому кругу полномочий главы государства, предусмотренных Конституцией, в том числе и в сфере социального обеспечения.

В отличие от законов, указы Президента могут быть как нормативными, так и ненормативными правовыми актами.

Указы обязательны для исполнения на всей территории России, не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам.

Это положение дает основание для вывода о безоговорочном отнесении указов Президента к числу подзаконных актов*(280). Однако не все ученые разделяют данную позицию*(281). Ссылаясь на принцип разделения властей и полномочия Президента как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, принимающего меры по обеспечению целостности государства, согласованного функционирования и взаимодействия государственной власти, делается вывод, что Президент полномочен принимать такие меры не только “на основе законов”, но и в отсутствие закона. Президент обязан в подобных случаях принимать нормативные правовые акты для обеспечения Конституции впредь до принятия федеральных законов. В ежегодных посланиях Президента Федеральному Собранию не раз обращалось на это внимание. В условиях еще сохраняющейся нестабильности развития страны такая практика возможна, считают сторонники данной точки зрения.

Представляется, что данная позиция не совсем верна. Практика правового регулирования отдельных видов социального обеспечения указами вместо законов показывает, что подмена законов указами затягивает принятие законов на долгие годы. Так, Федеральным законом от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ “Об основах государственной службы Российской Федерации” было предусмотрено, что государственные служащие обеспечиваются пенсией за выслугу лет в соответствии с федеральным законом. Однако в течение многих лет пенсионное обеспечение государственных служащих осуществлялось на основании Указа Президента РФ от 16 августа 1995 г. “О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих”, и только с января 2002 г. вступил в силу соответствующий Закон. При этом ст. 39 Конституции РФ четко закрепляет, что государственные пенсии устанавливаются законом. Отступление от этой нормы позволяет оперативно без обсуждения и гласности ввести указом высокий уровень пенсионного обеспечения только избранным категориям граждан по усмотрению Президента.

Ориентация России на отдельные страны (Испания, Италия, Франция), где Конституциями предусмотрены положения о “делегированном законодательстве”, уполномочивающие президента или правительство принимать акты законодательного характера, не может способствовать повышению эффективности, системности российского законодательства в силу особенностей ее правовой системы, экономического, политического положения.

Помимо указов, Президент издает распоряжения, которые по общему правилу не имеют нормативного значения.

5. Правительство РФ обеспечивает проведение в стране единой государственной политики в области социального обеспечения, здравоохранения (ст. 114 Конституции). В этих целях на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Эти акты обязательны к исполнению в Российской Федерации. В случае их противоречия Конституции, федеральным законам, указам они могут быть отменены Президентом (ст. 115 Конституции).

Из этой конституционной формулы прямо вытекают подзаконность и “подуказность” постановлений Правительства РФ, что крайне важно для права социального обеспечения, поскольку нередко Правительство при принятии актов выходит за рамки своих полномочий*(282). Первичные правовые предписания, закрепляющие правомочия граждан материального характера в соответствии с Конституцией, должны устанавливаться законом, а не органом исполнительной власти.

6. Акты федеральных органов исполнительной власти также являются источниками права социального обеспечения. Такие акты издаются полномочными органами утвержденной Президентом структуры этих органов.

В целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. “О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти”*(283) была введена новая трехзвенная структура. В систему федеральных органов исполнительной власти вошли федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Только федеральным министерствам предоставлено право на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно осуществлять правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ.

Кроме того, министерства получили право отменять противоречащие федеральному законодательству решения федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом.

Федеральные министерства издают нормативные правовые акты, действующие в пределах внутриведомственных отношений для органов, должностных лиц и работников организаций соответствующего ведомства.

Однако в ряде случаев федеральные министерства издают нормативные правовые акты, обязательные для граждан и организаций, не подчиненных данному ведомству. В качестве примера можно привести акты Министерства здравоохранения и социального развития РФ. Данному Министерству были переданы функции по принятию правовых актов упраздненных Министерства здравоохранения РФ и Министерства труда и социального развития РФ. В Положении о Министерстве здравоохранения и социального развития, утвержденном постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г.*(284), предусмотрено право самостоятельно принимать положения, разъяснения, приказы. В п. 7 Положения закреплена очень важная норма о том, что при осуществлении правового регулирования в установленной сфере деятельности Министерство не вправе устанавливать ограничения на осуществление прав и свобод граждан.

Все акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Кроме того, для обеспечения скоординированности, системности в правовом регулировании, четкого соблюдения компетенции во все Положения о министерствах внесен типовой пункт, согласно которому министерства не вправе устанавливать не предусмотренные федеральными конституционными законами, актами Президента и Правительства РФ функции и полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, а также не вправе устанавливать ограничения на осуществление прав и свобод граждан. Исключение составляют случаи, когда возможность введения таких ограничений актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти прямо предусмотрена Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и актами Президента РФ и Правительства РФ*(285).

Следующий уровень системы источников права социального обеспечения составляет законодательство субъектов Федерации.

Федеративное государственное устройство России “предполагает территориальную и национальную дифференцированность правовой культуры, наличие региональных очагов права, питающих жизненную силу реального правопорядка”*(286). Законодательство субъекта Федерации отражает особенности, дифференцированность социальной защиты граждан данного государственного образования.

Законодательство субъектов Федерации характеризуется прежде всего наличием конституций республик и уставов других субъектов Федерации, принимаемых ими самостоятельно. Федеральные органы не уполномочены издавать каких-либо предписаний по этим вопросам.

Конституции и уставы субъектов Федерации имеют значение “первоначальных, исходных конституционно-правовых законов”*(287). Приоритетное положение этих актов в системе республиканского законодательства определяется их содержательной характеристикой. Именно в них интегрированы нормы, регулирующие фундаментальные отношения: между человеком и обществом, человеком и государством выведена на конституционный уровень защита основных прав и свобод человека и гражданина, в том числе и в сфере социального обеспечения.

Соответствие Конституций и уставов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам является необходимым условием. Обеспечение такого соответствия находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что в достижении такого соответствия должны принимать участие обе стороны - и Федерация, и ее субъекты - предпочтительно путем согласительных процедур и заключения договоров о дополнительном разграничении полномочий органов власти Федерации и субъекта Федерации. Однако при этом могут затрагиваться только предметы совместного ведения, а не те предметы, которые отнесены к ведению Российской Федерации, и не предметы, находящиеся полностью в ведении республик или других субъектов Федерации.

Законы субъектов Федерации также устанавливаются их законодательными органами самостоятельно. Они должны соответствовать Конституции и законам Российской Федерации. По юридической силе эти акты в определенных случаях могут находиться на уровне федеральных законов, так как с января 2005 г. полномочия субъектов Федерации в правовом регулировании целого ряда общественных отношений по социальному обеспечению значительно расширены. При этом следует учитывать, что основные виды социального обеспечения должны закрепляться в законах, а не в подзаконных актах. С этим связана юридическая сила данных источников в системе.

В настоящее время имеют место известные расхождения между федеральными законами и законами субъектов Федерации. Существуют и взаимные претензии и разногласия между сторонами. Постепенно они преодолеваются в процессе заключения договоров между Федерацией и ее субъектами, а в отдельных случаях - решениями Конституционного Суда РФ.

Наряду с законами субъектов Федерации президенты республик, губернаторы, главы администраций краев, областей, автономных округов и автономной области, мэры городов федерального значения, а также правительства, департаменты и иные органы исполнительной власти субъектов Федерации издают указы, постановления, приказы и инструкции в соответствии с их полномочиями, определенными конституциями, уставами. Эти акты принимаются на основе полномочий каждого из органов в соответствии с конституциями, уставами и законами субъекта Федерации, а также в соответствии с федеральной Конституцией и законами. Они не должны противоречить источникам федерального уровня и субъектов Федерации.

Нормативные правовые акты местного самоуправления являются следующим уровнем системы источников права социального обеспечения. Они являются самостоятельной, независимой от органов государственной власти, но подчиненной Конституции и законам Российской Федерации и субъектов Федерации системой.

В соответствии с Конституцией РФ, федеральным законодательством органы местного самоуправления получили возможность принимать правовые акты по вопросам своего ведения. Эти вопросы перечислены в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”*(288), а также в законах субъектов Федерации. В частности к компетенции местного самоуправления отнесены комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения; участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству.

С принятием Конституции РФ 1993 г. установлено (ч. 2 ст. 132), что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей для их осуществления материальных и финансовых средств.

Наиболее широко данное положение представлено в Федеральном законе от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ “О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”*(289).

Как указано в Преамбуле, данный Закон принят в целях защиты прав и свобод граждан Российской Федерации на основе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, оптимизации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а также с учетом закрепленных Конституцией РФ и федеральными законами вопросов местного значения.

Федеральным законом предусмотрено решение задач обеспечения конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина, повышения материального благосостояния граждан, приведения системы социальной защиты граждан, которые пользуются льготами и социальными гарантиями и которым предоставляются компенсации в соответствии с принципом разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

При переходе к системе социальной защиты граждан субъекты Федерации и муниципальные образования должны:

при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств;

реализовывать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования;

предоставлять гражданам возможность в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым в законодательство изменениям, в частности, посредством установления временного регулирования общественных отношений;

не допускать при осуществлении гражданами социальных прав и свобод нарушения прав и свобод других лиц.

В целях обеспечения выполнения данных положений ст. 11 Закона определен порядок безвозмездной передачи имущества в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления.

На практике появляются случаи распределения компетенции в сфере социального обеспечения с муниципальными образованиями не только законами, но и различными соглашениями, договорами*(290).

К нормативным правовым актам относятся постановления глав муниципалитетов, районов, городов, сел и поселков, специальных территорий, закрытых городов и поселков.

Акты муниципальных органов и глав администраций, поселковых и сельских сходов (собраний) граждан устанавливают обязательные нормы права для населения самоуправляемых территорий, учреждений и организаций, осуществляющих деятельность в пределах этих территорий.

Таким образом, нормативные правовые акты, принимаемые местным самоуправлением в установленных пределах, обладают общеобязательностью и гарантированностью со стороны государства, входят в систему источников права социального обеспечения и имеют перспективу более широкого применения*(291).

Новым для права социального обеспечения является уровень локального регулирования, который органично дополняет централизованное, региональное и муниципальное регулирование и является еще одним приемом регулирования отношений по социальному обеспечению работника, его семьи*(292).

В современной теории права локальными нормативными актами называются юридические документы, содержащие нормы права, принимаемые субъектами управления в организациях различных форм собственности и ведомственной подчиненности. В некоторых случаях ученые употребляют термин “корпоративные нормативные правовые акты”*(293).

Особенностью источников права данного уровня является их договорный характер, инициатива их принятия исходит не от органов государственной власти и управления, а от сторон этих отношений, которые возникают в рамках конкретных организаций и направлены на оказание дополнительной социальной помощи нуждающимся за счет средств организаций. В локальном регулировании социального обеспечения прослеживается тесная связь с трудовым правом, поскольку на практике, как правило, нормы социального обеспечения закрепляются в коллективных договорах, соглашениях. Крайне редко можно встретить отдельные локальные нормативные правовые акты по социальным вопросам. В настоящее время это, как правило, экономически возможно только в сырьевых отраслях, банковской сфере. Процедура принятия локальных нормативных актов прописана в нормах трудового права.

Рассмотрев систему источников права социального обеспечения по уровням правового регулирования, можно сделать определенные выводы:

Система, как известно, отличается органической связью между элементами, из которых она состоит. При этом в системе источников права социального обеспечения выделяется основной элемент этой системы - Конституция РФ, которая определяет характеристику остальных источников системы, принципы их связи между собой.

Источники права социального обеспечения, являясь составной частью системы источников российского права, характеризуются всеми особенностями, которые свойственны этой системе, - множественностью, строгой иерархией, главенствующей ролью закона.

Множественность источников права социального обеспечения обусловлена тем, что социальные функции государства осуществляются не одним звеном государственного механизма, а в силу разделения властей многими звеньями; нормативные акты издаются не одним, а несколькими органами государства; прослеживается рост абсолютного объема правового регулирования за счет появления новых видов социального обеспечения.

Можно отметить характерное для федеративного государства сочетание централизованного единого и единообразного правового регулирования исходных, принципиальных положений в праве социального обеспечения с децентрализацией на различных уровнях, сочетание нормотворчества федеральных, региональных органов с муниципальным, локальным.

Источники права социального обеспечения образуют систему, включающую только официально (юридически) признанные виды источников, которые представляют собой созданную или санкционированную государством определенную типовую правовую форму (закон, указ, постановление и др.).

С развитием Российского государства система источников права социального обеспечения изменялась и трансформировалась как по форме, так и по содержанию. В последние годы произошло изменение соотношения внутригосударственного и международного права; в системе источников права социального обеспечения особое место занимают акты, в которых содержатся общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры Российской Федерации.

В праве социального обеспечения все возрастающее значение имеет локальное нормотворчество с активным участием работников (их представителей). Локальные нормы призваны обеспечить наибольшую эффективность социальной защиты в конкретных организациях.

В строгой иерархии источников права социального обеспечения особое место занимают акты специализированных министерств, в частности Министерства здравоохранения и социального развития, которые носят межведомственный характер, имеют общее значение.

Социально-трудовые отношения последних лет регулируются также соглашениями различных уровней, которые являются новыми видами источников права социального обеспечения*(294).

В источниках права социального обеспечения отражается высокая степень дифференциации правового регулирования социального обеспечения отдельных категорий граждан в силу объективных и субъективных факторов.

Таким образом, система источников права социального обеспечения - емкое понятие. Оно выражает положение конкретного источника в общей системе, отражение в нем объема полномочий соответствующего субъекта права, соподчиненность по юридической силе, целевую и функциональную связь между источниками, адекватную меру правового регулирования. Отступление от этих критериев приводит к искусственным правовым диспропорциям, когда обилие одних актов сдерживает развитие других, слабость одних актов порождает поток других и превышение ими допустимой меры регулирования, приводит к “войне источников” и невозможности их применения. С другой стороны, четкая системность источников права социального обеспечения упорядочивает процесс правотворчества, правоприменения, обеспечивает доступность реализации права граждан на социальное обеспечение и повышает эффективность их защиты.

Министерство образования и науки Российской Федерации

ГУМАНИТАРНЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ КОЛЛЕДЖ

ФЕДЕРАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТНОГО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«ОРЕНБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

КУРСОВАЯ РАБОТА

Право социального обеспечения

«Источники социального обеспечения»

Руководитель:

Рузаева Е.М.

«__»___________2014 г.

Исполнитель:

студентка группы 12 ПСО - 1

Радионова Н.П.

«__»___________2014 г.

Оренбург 2014 г.

ВВЕДЕНИЕ

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИСТОЧНИКОВ ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

1 Понятие и классификация источников права социального обеспечения

ВИДЫ И СИСТЕМА ИСТОЧНИКОВ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

1 Федеральная система источников права социального обеспечения

2 Система и структура регионального законодательства в сфере социального обеспечения в Оренбургской области

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность работы во многом предопределена особой социальной значимостью правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере социального обеспечения, которое является одной из важнейших гарантий основного права человека - права на жизнь. Нормы права воспринимаются в обществе и соблюдаются людьми не как некая абстракция, изначальная запрограммированность человеческого бытия и не в виде набора духовных ценностей, системы обычаев и традиций, а посредством соответствующим образом оформленных источников права. За источниками права стоит государство, обеспечивающее их реализацию своими возможностями и в первую очередь своей принудительной силой.

Источники права - одна из важнейших ключевых правовых категорий в юридической науке, которая была и остается предметом самого пристального внимания ученых, как в общей теории права, так и в отраслевых научных дисциплинах. Изучение любой отрасли права, как правило, начинается с рассмотрения предмета, метода правового регулирования и источников права данной отрасли. В то же время специальная литература по вопросам, касающимся источников права, не очень обширна, хотя многое в теории источников права уже решено раз и навсегда и представляет собой аксиому юриспруденции, однако многое требует еще разработки с новых позиций, пересмотра. Научных исследований, специально посвященных источникам права социального обеспечения, которые отражали бы современное состояние данной отрасли, вообще не проводилось.

С началом социальных реформ в России и формированием концепции современного права в юридической науке заметно возрос интерес к общим проблемам, связанным с источниками права, но особенно обострилась потребность в детальном, глубоком их изучении в праве социального обеспечения.

Необходимость исследования источников права социального обеспечения обусловлена также утверждением принципов правового, социального государства, обеспечением прав и свобод человека и гражданина, что на практике часто весьма проблематично. Для того чтобы сделать источники права совершенными и эффективными, необходимо добиться серьезных позитивных сдвигов как в правотворчестве, так и в правоприменении. Во-первых, речь идет о проблемах целостности и единства правового пространства России, правильного понимания соотношения источников права федерального уровня и субъектов Российской Федерации. Происходит изменение предмета права социального обеспечения за счет расширения регулируемых им общественных отношений в связи с изменчивостью самих видов социального обеспечения (пенсий, пособий, компенсаций, социальных услуг); усложняется само регулирование социально-обеспечительных отношений, которые приобретают новые свойства и признаки, развиваются во все более изменяющихся взаимосвязях с другими пограничными отношениями.

Для достижения цели данной работы поставлены следующие задачи:

теоретическая разработка понятия и выявление особенностей источников права социального обеспечения, определение их места в общей системе источников права;

исследование права человека на социальное обеспечение в федеральных и регионального законодательства Оренбургской области источниках;

изучение видов и системы источников права социального обеспечения;

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИСТОЧНИКОВ ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

1.1Понятие и классификация источников права социального обеспечения

Термин «источник права» в литературе обычно имеет два значения.

Первое раскрывает причину создания права. Государство выступает в основном правообразующей силой, закрепляющей в праве волю и интересы народа.

Второе значение понятия источника права характеризует его юридическую природу. В этом смысле оно предопределяет результаты правотворческой деятельности.

Правотворчество рассматривается как вид деятельности государства по установлению юридических норм или признанию юридических или иных социальных норм на основе познания законов экономического развития общества. Правотворчество является источником права в материальном смысле.

Из общей теории права нам известно, что под источником права понимается внешние формы правотворческой деятельности государства, с помощью которой воля законодателя становится обязательной для исполнения.

Для российского права характерно то, что его источниками являются нормативные правовые акты, а не судебные прецеденты. Нормативные акты рассчитаны на неоднократное применение.

Источники права социального обеспечения - это различные нормативные правовые акты, которые регулируют те общественные отношения, которые составляют предмет данной отрасли права.

В источниках права социального обеспечения России отражены материальные условия жизни нашего общества; с их изменениями меняются и источники права. Сейчас это происходит довольно часто, так как законодательство в области социального обеспечения обновляется. Устаревшие нормативные акты права социального обеспечения отменяются или изменяются, дополняются либо принимаются новые.

Источники права социального обеспечения можно классифицировать по различным основаниям:

.По степени их важности и субординации, то есть по юридической силе;

.По сфере их действия;

.По органам, принявшим нормативный правовой акт;

.По форме акта;

.По правовым институтам;

.По источникам финансирования;

По степени важности и субординации источники делятся на законы и подзаконные акты законодательства в сфере социального обеспечения. Законы обладают высшей юридической силой и им придают приоритет по сравнению с любыми другими нормативными правовыми актами. Это объясняется тем, что законы принимаются высшим законодательным (представительным) органом власти РФ и ее субъектов. Законы, в свою очередь, делятся на виды. Особое место среди них занимает основной закон государства, который называется Конституцией РФ1. Конституция Российской Федерации является базой для всего текущего законодательства в России. Действующая Конституция РФ примята путем всенародного голосования 12 декабря 1993 г.

Следовательно, Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской федерации. Законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ.

По Конституции РФ вопросы регулирования отношений в области социального обеспечения относятся к совместной компетенции РФ и ее субъектов (п. «ж» ч.1 ст.72).

В соответствии со ст.55 (п.2) Конституции РФ не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.1

В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, социальные пособия и иные гарантии социальной защиты.

Статья 18 Конституции РФ декларирует, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Кроме того, в ряде статей Конституции РФ закреплены основные права граждан в сфере социального обеспечения.

Федеральные законы, в свою очередь, делятся на два вида: конституционные и текущие. К федеральным конституционным законам относятся те законы, которые принимаются по вопросам, прямо указанным в Конституции РФ,

Текущими называются федеральные законы, которые принимаются на основе и во исполнение Конституции и конституционных федеральных законов. В праве социального обеспечения они касаются отдельных правовых институтов.

В особый вид выделяют также кодифицированные законы - это крупные акты, предназначаемые комплексно регулировать определенную сферу общественных отношений. Кодифицированным актом в области социального обеспечения являются Основы законодательства Российской Федерации «Об охране здоровья граждан» от 22 июля 1993 г. Кроме того, в качестве кодифицированного источника можно назвать Федеральный закон от 16 июля 1999 г. «Об основах обязательного социального страхования». В нем закреплены основные принципы осуществления обязательного социального страхования, виды социальных страховых рисков, перечислены страховые случаи, права и обязанности субъектов обязательного социального страхования.1

По форме акта источники права социального обеспечения делятся на законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, постановления, разъяснения Минтруда РФ, Миграционной службы и другие.

По сфере действия источники права социального обеспечения делятся на общефедеральные, республиканские в составе РФ и других субъектов РФ (областные, краевые), отраслевые, муниципальные и локальные.

Все мы знаем, что Конституция Российской Федерации обладает высший юридической силой. Это нам известно из Постановления Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия» № 8 от 31 октября 1995 г. Именно это Постановление определяет что:

1Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу и прямое ее действие

Федеральные законы должны не противоречить Конституции РФ

Предусмотренные в Конституции РФ процессуальные гарантии, должна соблюдаться

2. ВИДЫ И СИСТЕМА ИСТОЧНИКОВ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

2.1 Федеральная система источников права социального обеспечения

Множество и разнообразие источников права социального обеспечения предопределяют возможность охарактеризовать только важнейшие, основополагающие акты, в которых закрепляются права граждан на те или иные виды социального обеспечения, отражаются требования и условия их предоставления, регламентируется организационно-правовой порядок осуществления указанных предписаний соответствующих нормативных актов.

Первую группу источников права социального обеспечения РФ составляют нормы международных актов.

В соответствии с п.4 ст.15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Следовательно, можно сделать вывод, что нормы международных договоров должны обладать высшей юридической силой по отношению к законам Российской Федерации. Сюда относятся нормы Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах человека и гражданина, который был ратифицирован Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г. Важное место отводится Всеобщей декларации прав человека 1948 г.

К первой группе источников также относятся конвенции Международной Организации Труда (МОТ). Например, Конвенция № 117 «Об основных целях и нормах социальной политики» (1962 г)1,где закрепляется важное положение, согласно которому повышение жизненного уровня рассматривается в качестве основной цели при планировании экономического развития, Конвенция № 118 «О равноправии в социальном обеспечении» (1962 г).

Важное значение, кроме конвенций, в области права социального обеспечения играют рекомендации МОТ, например Рекомендация № 167 «О сохранении прав в области социального обеспечения» (1983 г) и др.

Новыми источниками права социального обеспечения являются нормы соглашений, заключаемые странами Содружества Независимых Государств (СНГ), устанавливающие условия и порядок социального обеспечения граждан при переезде из одного государства СНГ в другое. Первое Соглашение «О гарантиях прав граждан государств - членов СНГ в области пенсионного обеспечения» было заключено 13 марта 1992 г. В соответствии с этим Соглашением государства - члены СНГ договорились о проведении политики гармонизации законодательства о пенсионном обеспечении. Кроме того, государства закрепили основные принципы обеспечения лиц, которые приобрели права на пенсию на территории бывших республик Советского Союза и реализуют это право на территории государств - участников Соглашения.

На сегодняшний день государства СНГ подписали конкретные соглашения, в том числе и в области социального обеспечения.

Так, например, двустороннее Соглашение о гарантиях прав граждан в области пенсионного обеспечения, подписанное Правительством РФ и Республикой Молдова от 10 февраля 1995 г., вступило в силу с 4 декабря 1995 г. Можно также назвать Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Казахстан о социальных гарантиях гражданам РФ и гражданам Республики Казахстан, проживающим и (или) работающим на комплексе «Байконур», утвержденное Постановлением Правительства РФ от 5 сентября 1998 г.

Вторую группу источников права социального обеспечения составляют законы Российской Федерации. Среди них особое место, как ранее было сказано, занимает. Конституция Российской Федерации (РФ). В действующей Конституции закреплен правовой статус граждан в области социального обеспечения. Характеризуя Конституцию РФ как основной источник права социального обеспечения, следует подробно раскрыть содержание статьи 7, 18, 33, 38, 39, 41, 45, 46 и 53. Особо следует подчеркнуть, что Конституция РФ каждому гарантирует социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Устанавливаются законодателем государственные пенсии и социальные пособия.

Статья 41 Конституции РФ предоставляет каждому право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений.

Важное место отводится Федеральному закону от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»1 Этот нормативный акт закрепляет право граждан на охрану здоровья различных категорий субъектов, а именно: семьи, несовершеннолетних, пожилых, инвалидов, беременных женщин, а также женщин-матерей. Следует подчеркнуть, что Основы закрепляют гарантии обеспечения этого права, среди которых - право на бесплатное получение различных видов медико-социальной помощи.

В сфере права социального обеспечения действует большое количество законов. Однако для данной отрасли характерным является то, что отсутствует единый кодифицированный источник, регулирующий весь комплекс общественных отношений, составляющий предмет права социального обеспечения. На сегодняшний день права граждан на тот или иной вид социального обеспечения закреплены в федеральных законах, регулирующих пенсионное обеспечение: «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» от 15 декабря 2001 г.1; «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г.; «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» от 15 декабря 2001 г.; 40 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу в органах внутренних дел, в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы и их семей» от 12 февраля 1993 г.

Следует отметить, что существует большой массив федеральных законов, регулирующих обеспечение граждан социальными пособиями и страховыми выплатами. Например, Федеральный закон от 19 мая 1995 г. «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»; от 19 апреля 1991 г. "О занятости населения в Российской Федерации" в редакции от 2 июля 2013 г. с изм от 5 мая 2014 г.; Федеральный закон от 12 января 1996 г. «О погребении и похоронном деле»; Федеральный закон от 24 июля 1998 г. «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» и др.

Действует ряд федеральных законов, закрепляющих отдельные виды социальных услуг, предоставляемых гражданам по системе социального обеспечения. Сюда можно отнести Федеральный закон от 2 августа 1995 г. «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»; Федеральный закон, от 24 июля 1998 г. «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации».

Самостоятельную группу составляют законы РФ и федеральные законы, закрепляющие систему льгот для инвалидов, ветеранов, семей с детьми. Так, например, Закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию катастрофы на Чернобыльской АЭС» в ред. от 18 июня 1992 г.; Федеральный закон от 2 января 2000гг. «О ветеранах»; Федеральный закон от 9 января 1997 г. «О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы» и др.

Следует знать, что к данной группе источников права социального обеспечения относятся законы субъектов Федерации. Как правило, они предусматривают законодательные гарантии по социальной защите инвалидов, пожилых граждан, семей с детьми, безработных, а также малоимущих слоев населения на территории данного конкретного субъекта Федерации.

Третью группу составляют подзаконные нормативные правовые акты, среди которых особое место занимают указы Президента РФ в сфере социального обеспечения. В соответствии со ст. 90 Конституции РФ они являются обязательными для исполнения на всей территории РФ. Однако они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

К области социального обеспечения можно отнести следующие Указы Президента РФ: «О мерах по социальной поддержке многодетных семей» от 5 мая 1992 г., «Об обеспечении деятельности Конституционного Суда РФ и о предоставлении государственных социальных гарантий судьям Конституционного Суда РФ и членам их семей» от 7 февраля 2000 г.

Важно помнить, что Президент РФ своими указами периодически повышает размер компенсационных выплат пенсионерам.

Четвертую группу среди подзаконных актов занимают нормативные постановления Правительства РФ, которые устанавливают порядок применения норм законов по отдельным видам социального обеспечения (пенсии, пособия, компенсации). Кроме того, они могут устанавливать дополнительные меры социальной защиты для конкретных слоев населения в РФ: например, Постановление Правительства РФ от 4 сентября 1995 г., которым было утверждено положение «О порядке назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей» в ред. от 28 августа 1997 г.; Постановление Правительства РФ от 17 июля 1996 г. «О приемной семье»; Постановление Правительства РФ от 8 апреля 1999 г. «О гарантированном обеспечении граждан жизненно необходимыми и важнейшими лекарственными средствами, а также о некоторых условиях льготного обеспечения граждан льготными средствами»; Постановление Правительства РФ от 17 апреля 2002 г. «О плате за стационарное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов» и ряд других.

Среди источников права социального обеспечения постановления Правительства РФ наиболее большая группа подзаконных нормативных правовых актов.

Важную роль в нормотворчестве по социальному обеспечению в пределах своей компетенции играют федеральные министерства и ведомства. Среди них особое место занимает Министерство труда и социального развития Российской Федерации (Минтруд), так как оно является центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим руководство по обеспечению единой государственной политики в области социальной защиты инвалидов, пенсионеров, женщин, детей и других слоев населения, которые нуждаются в поддержке со стороны государства. Сюда можно отнести Примерное положение «Об индивидуальной программе реабилитации инвалидов», утвержденное Постановлением Минтруда РФ от 27 декабря 1996 г., а также Постановление Минтруда РФ от 10 февраля 1998 г. «Об утверждении Порядка работы территориальных органов Минтруда по вопросам занятости населения с детьми - сиротами, детьми, оставшимися без попечения родителей, лицами из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Кроме постановлений Минтруд издает разъяснения по отдельным вопросам социального обеспечения.

Существует ряд нормативных актов других министерств и ведомств. Так, например, приказом Министерства образования РФ от 19 августа 1999 г. утверждено Положение «О порядке выплаты денежных средств на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря для детей, находящихся под опекой (попечительством)».

Минздрав и Фонд социального страхования РФ своим совместным приказом от 6 октября 1998 г. утвердили Инструкцию «О порядке осуществления контроля за организацией экспертизы временной нетрудоспособности» и другие.

В соответствии с ч.2 ст.76 Конституции РФ по предметам совместного ведения кроме федеральных нормативных актов издаются акты субъектов Российской Федерации. Главная цель таких источников - это повышение уровня социальной защиты граждан на соответствующих уровнях (региональном, муниципальном), а также на уровне конкретной организации. Они предусматривают дополнительные, более повышенные меры социальной поддержки граждан по сравнению с федеральными. В качестве примеров можно привести следующие нормативные правовые акты: Указ Президента Республики Адыгея «О выделении средств для адресной помощи детям-сиротам и школьникам из особо нуждающихся семей» от 21 августа 1996 г. № 145; Постановление администрации Брянской области «Об установлении ставки дотаций на молоко, реализуемое сельскохозяйственными товаропроизводителями для обеспечения учреждений здравоохранения, образования и социальной защиты» от 22 февраля 1999 г. № 89.

На современном этапе развития нашего государства, когда формируется рыночная экономика, важное значение приобретают муниципальные и локальные нормативные акты как источники права социального обеспечения.

Таковым, например, является Постановление Главы администрации г. Казани от 1 июня 1998 г. «О предоставлении льготных бытовых услуг» и др.

В качестве локального источника можно назвать коллективный договор конкретной организации.

Следовательно, цель муниципальных и локальных нормативных актов - устанавливать более высокий уровень социальной защиты граждан на территориальном, муниципальном уровне, на уровне конкретной организации.1

Такова классификация источников права социального обеспечения по их юридической силе (по степени их важности и субординации).

Следует иметь в виду, что источники права социального обеспечения можно также классифицировать в зависимости от вида общественных отношений, регулируемых ими. В соответствии с такой классификацией следует выделить три группы нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения:

по пенсионному обеспечению граждан;

по обеспечению граждан пособиями и компенсационными вы платами;

по предоставлению социальных услуг по системе социального обеспечения.

Кроме того, можно классифицировать источники права социального обеспечения в зависимости от источника финансирования; по содержанию нормативных правовых актов.2

На практике реализация федеральных законов бывает не только в форме прямого исполнения законов, но и в постановления Пленумов Верховных судов. Например, как Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11 декабря 2012 г. N 30 г. Москва "О практике рассмотрения судами дел, связанных с реализацией прав граждан на трудовые пенсии". В данном постановлении в связи с внесением изменений в законодательство, регулирующее пенсионные отношения застрахованных лиц, и возникшими у судов вопросами Пленум Верховного Суда Российской Федерации в целях обеспечения единства судебной практики, руководствуясь статьей 126 Конституции Российской Федерации, статьями 9 и 14 Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 года N1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации", постановляет дать судам следующие разъяснения:

1Обратить внимание судов, что в силу пункта 1 части 1 и части 3 статьи 22 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) дела по спорам об установлении или отказе в установлении трудовой пенсии, о выплате указанной пенсии, об удержаниях из этой пенсии и о взыскании излишне выплаченных сумм такой пенсии, а также по иным спорам, связанным с назначением и выплатой трудовых пенсий, подведомственны судам общей юрисдикции.

Иски по делам, связанным с реализацией гражданами права на трудовую пенсию, предъявляются по общему правилу территориальной подсудности - по месту нахождения ответчика (соответствующего органа, осуществляющего пенсионное обеспечение, отказавшего в назначении пенсии или выплачивающего пенсию).

При проверке судами правильности уплаты государственной пошлины гражданами, обращающимися в суды общей юрисдикции, а также к мировым судьям с исковыми заявлениями, следует учитывать льготы, установленные для определенной категории лиц, перечисленных в статье 336 Налогового кодекса Российской Федерации и так далее.1

Итак, подводя итоги, можно констатировать следующее, что федеральные источники составляют основу законодательства о социальном обеспечении. На основе всей федеральной системе источников издают нормативные акты субъекты и муниципалитеты Российской Федерации. Множество и разнообразие источников позволяет описать только основную и важную сторону социального обеспечения, а именно акты, в которых закрепляются права граждан на те или иные виды социальной поддержки от государства, отражают требования и условия их предоставления, закрепляя организационно- правовую форму нормативных актов. Система федеральных источников отражает все основные требования государства к социальной стороне жизни общества, а также требования и условия предоставления социальных благ обществу.

2.2 Система и структура регионального законодательства в сфере социального обеспечения в Оренбургской области

социальный обеспечение право региональный

К числу источников права социального обеспечения относится также и законы субъектов Федерации, предусматривающие законодательные гарантии по социальной защите пожилых граждан, инвалидов, семей с детьми, безработных, малоимущих слоев населения и так далее.

Зная, что роль региональных актов постоянно возрастает, увеличивается и малообоснованная дифференциация социального обеспечения по территориальному признаку. Теперь огромная сфера социального обслуживания фактически прерогатива именно региональных властей, уровень гарантий и объем предоставления социальных услуг в которой напрямую зависит от возможностей бюджетов субъектов РФ. На сегодняшний день большое число полномочий в сфере социального обеспечения перешло с федерального на региональный и муниципальный уровни. В этом отношении Оренбургская область не является исключением.

В Оренбургской области приняты и эффективно действуют Законы Оренбургской области от 10.11.2006 № 684/124-IV-ОЗ «О социальном обслуживании населения в Оренбургской области», от 28.06.2011 № 249/39-V-ОЗ «О дополнительных мерах социальной поддержки семей, имеющих детей, на территории Оренбургской области», от 6 ноября 2012 года № 1126/329-У-ОЗ «Об оказании адресной социальной помощи на условиях заключения социального контракта о взаимных обязательствах», от 12 января 2005 г. № 1756/284-III-ОЗ «О мерах социальной поддержки многодетных семей», от 26.10.2012 № 725-ук «О единовременном пособии гражданам Оренбургской области при рождении ребенка», от 02.11.2004 № 1525/256-III-ОЗ «О ежемесячном пособии на ребенка гражданам, имеющим детей», от 12.01.2005 № 1756/284-III-ОЗ «О мерах социальной поддержки многодетных семей», от 18.03.2013 № 1420/408-V-ОЗ «Об обеспечении жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Оренбургской области» и от 1.07.11 «О ветеранах труда Оренбургской области <#"justify">ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В настоящее время система социального обеспечения России переживает переходный период. Новая система создается на базе утверждаемых Правительством концепций и программ. Однако экономический кризис не позволяет реализовать их в полном объеме, поэтому преобразования проводятся по частям в зависимости от их важности для будущего функционирования системы в целом.

Конституция РФ 1993 г. заложила основу источников социального обеспечения. Статьи 38-41 Конституции закрепляют права человека в области социального обеспечения. Понятие источника права социального обеспечения имеет обширное значение. Это может быть Конституция РФ, федеральные, муниципальные, локальные нормативные акты, а также, не стоит забывать, о международных источниках. Введение классификации источников, в значительной мере облегчает их изучение и понимание. Право социального обеспечения - единственная отрасль права, которая не имеет кодифицированного правового акта, что затрудняет его изучение и детальное рассмотрение его принципов.

Материнство и детство, семья находятся под защитой государства.Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом. Поощряется добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность.

Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за дополнительную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.

Каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений.

Реализация указанных конституционных прав осуществляется на базе федерального законодательства.

Можно констатировать, что федеральные источники составляют основу законодательства о социальном обеспечении. На основе всей федеральной системе источников издают нормативные акты субъекты и муниципалитеты Российской Федерации. Множество и разнообразие источников позволяет описать только основную и важную сторону социального обеспечения, а именно акты, в которых закрепляются права граждан на те или иные виды социальной поддержки от государства, отражают требования и условия их предоставления, закрепляя организационно- правовую форму нормативных актов. Система федеральных источников отражает все основные требования государства к социальной стороне жизни общества, а также требования и условия предоставления социальных благ обществу.

Система регионального законодательства в значительной мере расширяет социальные гарантии граждан, что в современных условиях играет важную роль. В Оренбургской области основное развитие в социальной сфере получили такие институты общества как семья и материнство, дети, пожилые и престарелые. Именно в этих областях нашей жизни на территории данного субъекта и действуют региональные нормативные акты. С одной стороны это хорошо, когда такие важные институты общества защищены как федеральным, так и региональным законодательством, но с другой стороны, а как же другие слабозащищенные слои населения? С правовой точки зрения, эти недостатки нужно устранять путем принятия региональных нормативных актов, только так можно обеспечить их дополнительную правовую защиту.

Также в последние годы определенное развитие получают такие источники права социального обеспечения, как локальные нормативные акты. Главное их предназначение заключается в пределах определенных административно-территориальных образований - регионов, местных и муниципальных образований, которые повышают уровень социальной защиты работающих граждан, членов их семей и бывших работников.

Из всего вышесказанного можно сделать вывод, что признаками социального государства является: высокий уровень экономического развития страны, что позволяет перераспределять доходы населения, не ущемляя крупных собственников; социально ориентированная структура экономики; формирование гражданского общества; разработка государством разнообразных социальных программ; развитое социальное законодательство; утверждение целей государства, обеспечивающих каждому достойные условия жизни, социальную защищенность и равные стартовые условия для самореализации личности; социальная ответственность перед гражданами.

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ

1.Конвенция № 117 «Об основных целях и нормах социальной политики» (1962 г).

.Конвенция № 118 «О равноправии в социальном обеспечении» (1962 г).

.Рекомендация Международной Организации Труда № 167 «О сохранении прав в области социального обеспечения» (1983 г).

4.Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ)

5.Федеральный закон от 15.12.2001 N 167-ФЗ (ред. от 03.12.2012) «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»

.Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ (ред. от 25.06.2012) «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»

.Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11 декабря 2012 г. N 30 г. Москва "О практике рассмотрения судами дел, связанных с реализацией прав граждан на трудовые пенсии"

.Закон Оренбургской области от 12.01.05 № 1756/284-III-ОЗ «О мерах социальной поддержки многодетных семей»

.Буянова М.О. П68 К. Н. Гусов [и др.]/Право социального обеспечения России: учеб. /; отв. ред. К.Н. Гусов, - 4-е изд., перераб. и доп, - М. : Проспект, 2008, С. 99

.Гусов К.Н. и др./Корпоративные соглашения в сфере социально-трудовых отношений /; отв.ред. К. Д. Крылов. М., 2005. С. 38.

.Захаров М.Л., Тучкова Э.Г./Право социального обеспечения России: учеб. М.: Волтерс Клувер, 2005. С. 105. и С. 129

.Смирнова М.О /Источники права социального обеспечения,.: дис.канд. юрид. наук. М., 1983. С. 62.