Образовательный портал. Образование / Литература / Федеральные конституционные законы как источник административного права. Понятие Административного права, виды, нормы и т.д

Федеральные конституционные законы как источник административного права. Понятие Административного права, виды, нормы и т.д

20.04.2019

Кроме того, в системе источников административного права наблюдаются такие нормативно-правовые акты, которые содержат нормы нескольких отраслей права (например, гражданского и административного, как в Законе РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей").

Причиной такого видимого многообразия источников отрасли служит многогранность его предмета и универсальный характер метода правового регулирования. Действительно, государственно-управленческое воздействие имеет место практически во всех сферах жизнедеятельности общества , а императивный характер правового воздействия задействован повсеместно, за исключением тех определенных областей и сфер, где действуют другие принципы правового регулирования (как, например, в конституционном, трудовом или гражданском праве).

Еще одна выделяемая многими особенность источников административного права - это преобладание в их числе подзаконных нормативно-правовых актов. Потребности регламентации управленческой деятельности государства , основанные на общих принципах законности в государственном управлении , порождают необходимость легального разъяснения, детализации тех или иных административно-правовых норм, содержащихся в международных соглашениях, конституции, федеральных и федеральных конституционных законах. Кроме того, нормативно-правовые акты Правительства РФ или Президента РФ в каком-то смысле могут являться и актами управления (например, когда Правительство РФ своим постановлением устанавливает тарифы на продукцию естественных монополий или квоты в сфере внешнеэкономической деятельности).

Именно в связи с этой особенностью административное законодательство характеризуется чрезвычайно обширным кругом подзаконных источников, часть из которых содержит общерегулятивные нормы административного права в той или иной сфере, утверждая правила, регламенты, положения и т.д., а часть - нормы права, предназначенные для регулирования какой-либо определенной "частной" ситуации на основе более общих норм, утвержденных актом более высокой юридической силы.

Виды источников административного права

Постановления Правительства РФ в соответствии со ст. 115 Конституции РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации. Однако в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ они могут отменяться Президентом РФ.

Источниками административного права могут быть нормативно-правовые акты администраций (правительств) различных субъектов Российской Федерации.

6. Нормативно-правовые акты федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также органов местного самоуправления , которым переданы отдельные государственно-властные полномочия, и других уполномоченных государством органов и организаций. Данная группа источников административного права наиболее численно обширна. Основным видом нормативно-правового акта, принимаемого на уровне органов исполнительной власти, является приказ, содержащий нормы административного права. Кроме того, это могут быть принимаемые в качестве самостоятельного нормативно-правового акта положение или инструкция (такие акты принимает в основном Центральный банк РФ). В соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" все нормативно-правовые акты, затрагивающие права и свободы граждан, подлежат обязательной государственной регистрации в органах юстиции.

С изданием Президентом РФ Указа от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" на федеральном уровне соответствующие нормативно-правовые акты могут приниматься только министерствами и приравненными к ним органами. Нормотворчество федеральных служб и федеральных агентств запрещено. Однако в правовой системе продолжают действовать такие акты, как Приказ Росавтодора России от 21 января 2000 г. N 16 "Об утверждении Методических указаний об отражении в бухгалтерском учете операций по договору лизинга", Приказ Госстроя России от 6 сентября 2002 г. N 201 "Об утверждении нормативов затрат на содержание профессиональной горноспасательной службы в транспортном строительстве" и многие другие. На уровне регионов изданием норм административного права занимаются все органы исполнительной власти.

Источниками административного права являются также часть нормативно-правовых актов исполнительных органов местного самоуправления , так как в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Помимо вышеуказанных к источникам административного права относят и некоторые другие виды правовых актов. Так, Д.Н. Бахрах в зависимости от того, кем приняты акты, содержащие нормы административного права, делит все источники административного права на несколько групп:

акты, принятые на основе референдумов и акты законодательных органов (куда, помимо прочего отнесены декларации, положения, акты об амнистии и другие акты палат Федерального собрания РФ);
акты Президента Российской Федерации (в том числе и распоряжения, как известно, не носящие нормативного характера);
акты государственной администрации (включая акты руководителей аппаратов Государственной Думы, Правительства РФ, Верховного Суда РФ , а также ненормативные акты Правительства РФ - распоряжения);
акты муниципальных органов;
публичные договоры (международные договоры, федеративные договоры, административные договоры, соглашения между общефедеральными объединениями профсоюзов , работодателей и Правительством России либо администрациями субъектов Федерации);
акты правосудия (а именно: акты судов , которые могут признать не соответствующими закону или решениям вышестоящих органов подзаконные акты вплоть до постановлений Правительства России, а также постановления Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации);
административные обыкновения (под которыми понимаются, прежде всего, правила деятельности в отдельных государственных организациях, т.е. локальные нормы).

Ю.А. Тихомиров, выделяя две подгруппы источников административного права, причисляет к первой из них так называемые "собственные источники административного права":

административно-правовые идеи и концепции;
правовые акты органов исполнительной власти РФ и ее субъектов, включая акты правительств, администраций и ведомственные акты;
правовые акты государственных акционерных обществ , корпораций, финансово-промышленных групп и иных хозяйственно-управленческих объединений;
акты государственных унитарных предприятий , учреждений и организаций;
управленческие соглашения.

Вторую подсистему источников, по мнению Ю.А. Тихомирова, составляют:

нормы Конституции РФ, конституции республик, уставы областей и иных субъектов РФ;
законы РФ и ее субъектов;
указы Президента РФ и акты президентов, глав республик;

решения судебных органов (Конституционного Суда применительно к спорам о компетенции, Высшего Арбитражного Суда - к спорам административного характера, в будущем - решения органов административной юстиции).

По нашему мнению, расширение круга источников административного права, производимое вышеуказанными учеными, не во всем оправдано. Действительно, можно согласиться с тем, что роль источника норм административного права может играть публичный договор, в том числе и договор административный, то есть такой, в котором закрепляется, скажем, передача полномочий от одного властного органа другому, или федеративный, определяющий разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектом.

Так, в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных субъектов Российской Федерации" предусмотрена возможность использования такой разновидности источника норм права, как договор о разграничении полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами государственной власти России. Допускается заключение таких договоров только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. В договоре о разграничении полномочий:

устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;
определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока , а также основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий.

Договор о разграничении полномочий подписывается Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Срок действия договора о разграничении полномочий не может превышать десять лет.

Однако, следует иметь в виду, что документ вступает в силу лишь со дня вступления в силу федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий, если указанным федеральным законом не установлено иное. Кроме того, договор о разграничении полномочий имеет силу федерального закона и может быть изменен, его действие может быть приостановлено только путем внесения в него изменений и (или) дополнений в порядке, установленном для заключения и вступления в силу договора о разграничении полномочий. Таким образом, источником все же остается по-прежнему федеральный закон, а не договор.

Дополнительным видом источника административного права можно считать также соглашение, заключенное между федеральными и региональными органами исполнительной власти о передаче друг другу части полномочий. Соглашения заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации. В соглашении определяются условия и порядок передачи осуществления части полномочий, в том числе порядок их финансирования, срок действия соглашения, ответственность сторон соглашения, основания и порядок его досрочного расторжения, иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.

Соглашение подписывается руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Соглашения также считаются заключенными и вступают в силу только после их утверждения постановлениями Правительства РФ и официального опубликования в установленном порядке.

Отнесение к системе источников административного права актов правосудия и локальных норм (обыкновений), а также административно-правовых идей, по нашему мнению, также недопустимо с точки зрения теории права в целом.

С нашей точки зрения, при употреблении термина "административное законодательство" всегда надо отдавать себе отчет, в каком смысле, широком или узком, используется данный термин. Действительно, данное обстоятельство делает использование указанного термина неудобным в силу двусмысленности, однако, это не означает, что применение понятия административного законодательства в смысле всей совокупности источников административного права (если, конечно, не расширять их спектр за счет административных обыкновений и судебных актов) абсолютно неверно или некорректно. Таким образом, в широком смысле слова административное законодательство - это и есть система источников административного права, в то время как в собственном, т.е. узком, смысле слова, - это только совокупность законов, содержащих нормы отрасли.

Система источников административного права представляет собой взаимосвязанную совокупность различных нормативно-правовых актов , содержащих нормы административного права. Для характеристики системы необходимо выделить основные ее элементы и обозначить общие принципы их взаимодействия.

Прежде всего, в систему источников административного права входят две основные группы нормативно-правовых актов в соответствии с федеративным устройством нашего государства : федеральные, региональные и местные. Помимо этого все акты, являющиеся источниками административного права, (как федеральные, так и региональные, и местные) следует подразделить на законодательные и подзаконные, выделив отдельно международные договоры .

На фоне выделенных классификационных критериев осветим соотношение и взаимодействие элементов системы. Итак, ст. 72 Конституции России устанавливает, что административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации . Это означает, что в сфере административного права (включая вопросы административного процесса) издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации", на что указывает ч. 2 ст. 76 Конституции РФ. Следовательно, складывается ситуация, при которой субъекты Российской Федерации должны согласовывать положения принимаемых их законодательными и правоприменительными органами нормативно-правовых актов с положениями действующих в данной сфере федеральных законодательных норм. Однако это же означает, что если по вопросу совместного ведения нет федерального закона, субъект Федерации вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование .

Подобные правила установлены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", который предусматривает, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Также следует иметь в виду, что в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации, что подразумевает следующее: акты федеральных органов исполнительной власти по соответствующим вопросам являются безусловно обязательными для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Следовательно, и в части исполнительного правотворчества в сфере административного права установлен приоритет федеральных нормативно-правовых актов.

Что касается соотношения законодательных и подзаконных источников административного права, то здесь следует руководствоваться общим правилом, закрепленным в ст. 15 Конституции РФ, которая гласит: Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. Органы государственной власти , органы местного самоуправления , должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы, что означает, в частности, и то, что все нормативно-правовые акты, принимаемые такими органами и должностными лицами должны соответствовать Конституции РФ и законам.

Приведенные простые правила не спасают систему источников административного права от проблем и эксцессов, связанных, в том числе, с различного рода злоупотреблениями своими нормотворческими правомочиями со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации, с разрозненностью, а также дублированием или противоречивостью норм на различных уровнях системы, отсутствием законодательного регулирования многих вопросов, связанных с ограничением прав и свобод граждан , другими обстоятельствами.

В связи с указанными обстоятельствами система источников административного права очевидно нуждается в совершенствовании. Д.Н. Бахрах обоснованно и дальновидно указывает, что основными направлениями работы по совершенствованию системы должны стать: повышение качества, взаимосвязи правовых норм; принятие всех необходимых для проводимых реформ норм; усиление роли законов в регулировании прав граждан, формировании и функционировании государственной администрации; устранение пробелов в административно-правовом регулировании.

Приходится констатировать, что система административного законодательства в России практически никак не систематизирована (об этом свидетельствует и упоминавшееся в предыдущем параграфе отсутствие в классификаторе нормативных актов специального указания на административно-правовые акты), что затрудняет и изучение источников отрасли, и научные исследования в административном праве, и практическую работу с нормативно-правовым материалом, и в целом - определение круга регулируемых отраслью отношений. В связи с этим вопросы систематизации и кодификации достаточно остро стоят в теории административного права.

Причинами разрозненности норм административного права и источников отрасли, на наш взгляд, выступают:

разнообразие сфер регулируемых нормами отрасли общественных отношений, присутствие административно правового регулирования в большинстве областей общественной жизни, что связано, прежде всего, с универсальностью инструментария государственного управления в целом и приводит к невозможности создания единого нормативно-правового акта или хотя бы одного обобщающего, являющегося основой для принятия всех прочих административно-правовых актов;
колоссальное количество действующих в настоящих нормативно-правовых актов, содержащих нормы административного права, которые надо изучить и систематизировать;
относительная молодость современной правовой системы Российской Федерации, которая начала свое становление чуть более пятнадцати лет назад, что чрезвычайно мало для формирования сложившейся системы права , осложненной к тому же проблемами федеративного государственного устройства.

В настоящее время существует стабильная основа для начала работы по систематизации нормативно-правовых актов административного законодательства. Это и нормы Конституции РФ, и нормы некоторых федеральных законов, принятых по ключевым вопросам организации системы государственного управления (например, Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы " и др.). Обратимся к формам, в которых может осуществляться такая систематизация. Выделяют три основные формы систематизации норм административного права: кодификация, инкорпорация и хронологические издания источников административного права.

Кодификация является высшей формой систематизации административного законодательства, предполагающая сведение административно-правовых норм в кодексы по различным административно-правовым институтам и отраслям государственного управления. При принятии кодексов нормы систематизируемых его введением в действие актов подвергаются изменению, корректировке, некоторые упраздняются, другие появляются вновь и т.д.

Кодификация как один из путей систематизации норм административного права уже осуществлена в отношении одного из центральных институтов отрасли - института административной ответственности . В настоящее время в России действует Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ. Кодифицированы и административно-правовые нормы в отдельных отраслях государственного управления: строительстве, таможенном деле, налоговой и бюджетной системах и т.д.).

Однако в правовом поле действуют административно-правовые нормы, многие из которых устарели и не соответствуют современным потребностям развивающегося общественного организма. Следовательно, проблема кодификации по-прежнему актуальна и остра для административного права.

Инкорпорация административного законодательства - это форма упорядочения норм административного права, основанная на объединительном подходе к существующему нормативно-правовому материалу. Нормы административного права в процессе инкорпорации объединяются в зависимости от сферы их действия в сборники, собрания, своды и т.п. Внутри этих актов нормы систематизируются по рубрикам и темам без изменения их содержания.

В России инкорпорацией на государственном уровне занимается Министерство юстиции РФ, а также функционирующие при нем научные организации, специализирующиеся на систематизации норм различных отраслей права . Существует проект издания Свода законов Российской Федерации, который должен объединить нормы по отраслевому и другим классификационным признакам. Неофициальная инкорпорация административного законодательства осуществляется учеными и педагогами в целями упрощения работы с нормативным материалом.

Хронологическая систематизация актов административного законодательства осуществляется посредством их опубликования в официальных периодических изданиях: Собрании законодательства Российской Федерации, Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. Эта форма используется для того, чтобы следить за развитием, динамикой административного законодательства, отслеживать дополнения и изменения, вносимые в действующие нормативно-правовые акты.

Право как система общеобязательных правил, чтобы стать действительным регулятором общественных отношений, должно получить какое-то внешнее выражение. В правовой доктрине способы, с помощью которых государственная воля становится юридической нормой, обозначаются условным термином «источники права ».

Источники административного права

Для мирового юридического пространства, где сосуществуют и взаимно влияют друг на друга различные правовые системы, характерно разнообразие источников права. Они различаются в зависимости оттого, каким способом тому или иному предписанию придается нормативный, общеобязательный характер. Исходя из специфики этого способа, в теории права различают следующие основные источники права: правовой обычай; нормативный правовой акт; судебный прецедент; договор нормативного содержания; общие принципы права; идеи и доктрины.
Любая система права обычно признает одновременно несколько источников права. Однако их значение в каждый данный момент может быть неодинаково. Ответ на вопрос об источниках права применительно к конкретной стране может меняться в зависимости от разных исторических этапов, от специфических черт каждой из правовых систем, от особенностей национального права в рамках единой правовой семьи и даже отрасли права, в отношении которой вопрос поставлен.
Для российского административного права из всех известных в теории права видов источников применимы лишь два — нормативный правовой акт и нормативный договор (соглашение).
Наиболее характерным источником административного права является нормативный правовой акт. Правом на издание нормативных правовых актов, в которых содержатся нормы административного права, обладают управомоченные государством субъекты правотворчества. Прежде всего, к ним относятся законодательные (представительные) органы государственной власти и различные органы исполнительной власти. При этом каждый орган может издавать акты только определенного вида (закон, указ, постановление и т. д.) и только по вопросам, входящим в его компетенцию. Юридическая сила нормативных актов зависит от места органа, издавшего акт, в государственном механизме.
Аксиомой в определении приоритетов нормативных актов служит положение о том, что ядром всей правовой системы является Конституция Российской Федерации. Для Конституции РФ характерно наличие в ней значительного количества норм, имеющих непосредственную административно-правовую направленность, что обусловливает ее значение как важнейшего источника административного права.
Среди этих норм следует выделить нормы:
закрепляющие административно-правовой статус гражданина, его права и обязанности, реализация которых осуществляется преимущественно в сфере государственного управления (ст. 24, 27, 30—33, 46);
устанавливающие предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов в различных сферах и областях государственного управления (ст. 71—73, 76);
определяющие систему исполнительной власти, основы формирования деятельности органов исполнительной власти (п. «г» ст. 71, п. «н» ч. 1 ст. 72, ст. 77, ст. 110—117);
закрепляющие многообразие форм собственности, их равную защиту, различные аспекты обеспечения хозяйственной деятельности в условиях рыночных отношений (ст. 8, 34, 35);
уделяющие внимание согласительным процедурам, средствам предотвращения и разрешения юридических коллизий, что повышает роль Конституции РФ как реальной правовой базы для обеспечения равноправия различных социальных интересов (ч. 3 ст. 76, ст. 85, ч. 3 ст. 109, ст. 115).
После Конституции РФ на верхней ступени нормативных актов стоят законы. В юридическом смысле закон — это нормативный акт, принимаемый в особом порядке, обладающий после Конституции наибольшей юридической силой и направленный на регламентацию наиболее важных общественных отношений.
На современном этапе для российского административного права характерно возрастание роли закона как способа правового воздействия. Эта тенденция должна доминировать и впредь, поскольку по своей социальной природе закон в наибольшей степени способен обеспечить устойчивость регулирования управленческих отношений, юридическую целостность законодательства, повысить эффективность реализации самих административно-правовых норм.
Будучи едиными по положению в правовой системе государства, сами законы в то же время различаются определенными видами и формами. Это могут быть конституционные законы (такой термин впервые введен Конституцией РФ 1993 г.); законы Российской Федерации о поправках к Конституции РФ (см. Федеральный закон от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»); федеральные законы, не имеющие значения первых двух (в доктрине права они называются обычными законами).
К федеральным конституционным законам относятся те законы, которые, во-первых, предусмотрены самой Конституцией (ч. 1 ст. 108) и, во-вторых, не только названы в Конституции (это могут быть и обычные законы), но и поименованы в ней именно как конституционные.
Федеральные конституционные законы регулируют наиболее важные общественные отношения и касаются соответственно ключевых конституционных институтов народовластия, федерализма, обеспечения общественной безопасности, статуса федеральных органов государственной власти. В качестве примера федеральных конституционных законов, содержащих нормы административного права и в связи с этим являющихся источником административного права, следует назвать прежде всего федеральные конституционные законы от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» и от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении».
Для федеральных конституционных законов установлена более сложная процедура их прохождения и принятия. На принятый федеральный конституционный закон не может быть наложено вето Президента РФ. В случае возникновения коллизий между обычным и конституционным законами приоритет отдается последнему (ч. 3 ст. 76 Конституции РФ).
Законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации могут касаться только вопросов, предусмотренных ее гл. 3—8. Существо вносимых поправок отражается в наименовании закона. Порядок его принятия аналогичен порядку принятия федерального конституционного закона. Однако он вступает в силу только после его одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ.
В качестве иллюстрации можно назвать Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации», в соответствии с которым Правительство РФ должно представлять Государственной Думе отчет не только об исполнении федерального бюджета, но и ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой.
Наиболее распространенным видом федеральных законов являются законы, получившие, как уже отмечалось, в доктрине права наименование обычного федерального закона (в отличие от конституционного). Во многих федеральных законах содержатся нормы административного права. Они закрепляют административно-правовой статус гражданина, принципы организации и деятельности органов исполнительной власти, регламентируют порядок прохождения государственной службы в аппарате управления, контрольно-надзорную деятельность, регулируют управленческие отношения в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах государственной жизни.
В качестве примеров федеральных законов, являющихся источниками административного права, можно назвать следующие законы:
от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»; от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, шествиях, демонстрациях и пикетированиях»; от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»; от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и др.
Для принятия обычного федерального закона (в отличие от конституционного) не требуется квалифицированного большинства в парламенте. На них может быть наложено вето Президента РФ.
Федеральные законы, в свою очередь, подразделяются на кодификационные и текущие. К кодификационным относятся прежде всего кодексы. Кодекс — это закон интегративного свойства, в котором объединены на основе единых принципов все или основная масса норм, достаточно детально регламентирующих определенную область общественных отношений. Кодекс чаще всего относится к какой-либо одной отрасли права. Важнейшим кодифицированным источником административного права является Кодекс РФ об административных правонарушениях, объединивший материальные и процессуальные нормы об административной ответственности физических и юридических лиц. Но есть кодексы и межотраслевого характера, например Лесной, Водный, Земельный, Воздушный, Градостроительный. В таких кодексах всегда имеются нормы административного права. Поэтому большинство межотраслевых кодексов являются источниками административного права.
Издание законов — не единственная форма нормотворчества Федерального Собрания РФ. Помимо законов, палаты Федерального Собрания РФ полномочны принимать постановления, которые также могут содержать нормы права и быть источником административного права. Примером таких актов могут быть постановления Совета Федерации об утверждении указов Президента РФ о введении чрезвычайного и военного положения (п. «б», «в» ст. 102 Конституции РФ), постановления Государственной Думы об объявлении амнистии (п. «ж» ст. 103 Конституции РФ), если в постановлении речь идет об амнистии в связи с административными правонарушениями, регламенты палат Федерального Собрания РФ, поскольку они закрепляют не только внутреннюю структуру палат, процедуру их деятельности, но и порядок их взаимоотношений с федеральными органами исполнительной власти при решении вопросов о недоверии Правительству РФ, об ответах на запросы депутатов, внесенные в адрес органов исполнительной власти.
Среди источников административного права особое место занимают нормативные указы Президента РФ. Не являясь главой исполнительной власти, Президент РФ тем не менее наделен Конституцией РФ рядом полномочий, связанных с ее организацией и функционированием. Так, принципиальное значение для административно-правового регулирования имеют указы Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти». Этими указами закреплены организационно-правовые формы федеральных органов исполнительной власти — министерства, федеральные службы, федеральные агентства, определены их основные функции и организационная подчиненность.
Согласно Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации» Президенту РФ дано право утверждать своими указами положения о федеральных органах исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций (ст. 32). Такие нормативные указы также являются источниками административного права.
Нормы административного права содержатся в многочисленных указах Президента РФ, касающихся вопросов организации государственной службы, повышения квалификации государственных служащих, их аттестации, порядка присвоения классных чинов государственной гражданской службы, укрепления дисциплины в системе государственной службы. В этом блоке как иллюстрацию можно привести указы Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации», от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов».
В соответствии с Конституцией РФ (ст. 90) указы Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Из этого следует вывод о том, что если определенный круг общественных отношений урегулирован законом, то полномочий на издание нормативных указов по этому кругу вопросов у Президента нет. С принятием федеральных законов сфера «указного» права неуклонно сужается, и изданные до закона указы должны отменяться Президентом. Именно на такое понимание проблемы ориентирует Конституционный Суд РФ, который в постановлении от 30 апреля 1996 г. записал: «Не противоречит Конституции РФ издание Президентом России указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат федеральным законам, а их действие во времени ограничивается до принятия соответствующих законодательных актов».
Акты Правительства Российской Федерации как источник административного права. В соответствии со ст. 115 Конституции РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Распоряжения Правительства обычно содержат конкретные предписания, т. е. являются актами индивидуального характера. Постановления издаются по наиболее важным вопросам хозяйственной и культурной жизни. Они, как правило, имеют общий характер, содержат нормы права и поэтому являются источниками права. Такие критерии установлены ст. 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации».
Постановления Правительства РФ принимаются в соответствии с его компетенцией, определенной этим Законом (ст. 13—21), а также с иными полномочиями, осуществляемыми в соответствии с Конституцией по предметам ведения Российской Федерации и совместного ее ведения с субъектами Федерации.
Широта административно-правовой тематики постановлений Правительства РФ определяется общим характером его компетенции как высшего органа исполнительной власти.
Важную группу постановлений Правительства РФ составляют постановления, которыми утверждаются положения о федеральных министерствах, службах и агентствах, деятельностью которых руководит непосредственно Правительство РФ.
Известно много постановлений Правительства РФ, которыми утверждены различного рода административные правила деятельности в сферах государственного управления по конкретным вопросам, например постановление Правительства РФ от 21 ноября 2011 г. № 957 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности».
Правительство РФ как высший орган исполнительной власти много внимания уделяет комплексности и системности в решении проблем организации исполнительной власти в стране. Этому блоку вопросов посвящены, например, такие нормативные акты Прави-
тельства РФ, как Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30; Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452; Положение о взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, утвержденное постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. № 725. Эти постановления Правительства, безусловно, являются важными источниками административного права.
В качестве источников административного права могут выступать так называемые ведомственные акты — нормативные акты федеральных министерств, службу агентств. В общем объеме правового регулирования эти акты занимают большое место. Особенно значительны полномочия по нормотворчеству у федеральных министерств, а также тех служб и агентств, которые находятся в непосредственном ведении Президента РФ и Правительства РФ.
Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» установлен исчерпывающий перечень видов нормативных правовых актов, которые могут издавать федеральные органы исполнительной власти. В этом перечне названы постановления, приказы, правила, инструкции и положения. Издание нормативных ведомственных актов в виде писем и телеграмм запрещается. Не вправе издавать нормативные акты структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти.
Иллюстрацией ведомственных актов, являющихся источниками административного права, могут выступать приказы федеральных министерств и федеральных служб, которыми определяются (в соответствии с КоАП РФ) перечни должностных лиц, полномочных составлять протоколы об административных правонарушениях.
В последние годы появилось большое число нормативных ведомственных актов, утверждающих административные регламенты исполнения управленческих функций и предоставления государственных услуг. В качестве примеров можно назвать приказ Министерства труда РФ от 29 января 2014 г. № 59-н «Об утверждении Административного регламента по предоставлению государственной услуги по проведению медико-социальной экспертизы»; приказ Министерства здравоохранения РФ от 5 апреля 2013 г. № 196-н «Об утверждении
Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по исполнению государственной функции по контролю за обращением медицинских изделий».
Крупнейший блок административно-правовых норм содержится в нормативных правовых актах субъектов Федерации. Источниками административного права на региональном уровне являются, прежде всего, учредительные акты субъектов Федерации: конституции республик в составе Российской Федерации, уставы (основные законы) краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, а также законы субъектов Федерации.
Многие законы субъектов Федерации являются источниками административного права, поскольку содержат административные нормы. Так, во многих республиках приняты законы о правительстве; в большинстве субъектов Федерации имеются законы о государственной гражданской службе, об административной ответственности, о схемах управления в субъектах Федерации.
Кроме законов субъектов Федерации источниками административного права могут быть нормативные акты органов исполнительной власти, принимаемые на уровне субъектов Федерации. Их многочисленность и разнообразие обусловлены разновидностями систем организации самой исполнительной власти в субъектах Федерации. К нормативным актам этой группы относятся: указы президентов республик (в тех республиках, где был учрежден институт президентства), постановления региональных правительств, губернаторов краев и областей, других глав администраций.
Источниками административного права могут быть также акты органов местного самоуправления в случае наделения этих органов отдельными государственно-властными полномочиями (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ).
Источниками административного права могут быть также внутрифедеральные договоры и соглашения нормативного характера. Возможность заключения таких договоров и соглашений предусмотрена ст. 11 Конституции РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В названном Законе говорится о договорах по разграничению полномочий между органами государственной власти края, области и органами государственной власти входящего в их состав автономного округа. Причем подчеркивается, что договоры о разграничении полномочий должны устанавливать права, обязанности и ответственность органов государственной власти, порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий.
В этом же Федеральном законе предусматривается возможность заключения внутрифедеральных соглашений о взаимном делегировании части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации. В соглашениях должны определяться условия и порядок передачи осуществления полномочий, в том числе порядок их финансирования, срок действия соглашения, основания и порядок его досрочного расторжения. Как примеры нормативных соглашений можно назвать Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Коми от 20 марта 1996 г. № 8 «О разграничении полномочий в бюджетных взаимоотношениях»; Соглашение «Об изменении границы между субъектами Российской Федерации — городом Москвой и Московской областью» (заключено 29 ноября 2011 г.)
В последнее время в литературе появилась точка зрения о том, что в число источников права (в том числе и административного) должны быть включены те решения Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, которыми признаются неконституционными, недействующими оспариваемые заявителем конкретные нормативные акты или их части. Возможность отнесения подобного рода решений судов к источникам права аргументируется тем, что оспариваемые нормативные акты в случае признания их противоречащими Конституции РФ или федеральным законам признаются утратившими силу. Бесспорно, содержащиеся в решениях названных судов правоположения имеют важное юридическое значение. Они могут создавать правовой вакуум неприменения вокруг нормативного акта, признанного неконституционным, недействующим. Но поскольку суд по действующей Конституции РФ не является органом, наделенным правом принимать нормативные акты, признание его решений источником права представляется дискуссионным.
Широкий перечень источников административного права и большой массив самих нормативных правовых актов, обусловленный динамичностью и многообразием управленческой деятельности, остро ставит проблему упорядоченности норм административного права и предопределяет особые пути их кодификации.
Многие административисты отрицают возможность создания единого для административного права кодификационного акта в форме Административного кодекса. Кодекс как особая форма законодательного акта должен представлять собой закон, обеспечивающий единообразное регулирование и содержащий в систематизированном виде
всю или основную массу норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений. Именно такое обязательное требование к акту типа кодекса вряд ли можно практически выполнить в силу чрезвычайного разнообразия исполнительной деятельности, регулируемой административным правом, отсутствия моноцентризма в его нормотворчестве и правоприменении.
Кодификация норм административного права традиционно проходит через создание самостоятельных кодифицированных актов по отдельным отраслям или сферам государственной жизни и по отдельным административно-правовым институтам. Например, по институту «исполнительные органы государственной власти» принят Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»; институт государственной службы представлен интегрированными федеральными законами «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Наиболее полной кодификации подвергнут институт административной ответственности, представленный Кодексом РФ об административных правонарушениях.
В марте 2015 г. принят Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации. Дебатируется вопрос о разработке Административно-процессуального кодекса Российской Федерации.

Источник административного права - это акт, содержащий норму административного права . В нормотворческой практике встречается достаточно большое количество видов таких актов. Исходя из того, что ключевой признак источника норм отрасли - это включение в состав официального документа, именуемого актом, нормы административного права, мы можем сделать на первый взгляд бесспорный вывод о том, что источниками административного права могут быть различные виды нормативно-правовых актов. По юридической силе и принявшему их субъекту такие акты подразделяются на виды, в частности:

Конституция Российской Федерации, а также конституции и уставы субъектов Российской Федерации . Конституция РФ - базовый источник норм всего российского права, в ней находят отражение принципы формирования всей правовой системы Российской Федерации, и абсолютно каждая отрасль причисляет этот документ к числу своих источников. Административное право, как одна из старейших и обширнейших отраслей права также черпает нормы в Основном законе. Примерами административно-правовых норм в Конституции РФ являются нормы статей 2, 10, 11, 15, 32, 33, 38-46, 53, 56, 59, определяющие основы государственного строя и основные права и обязанности граждан, реализуемые в сфере государственного управления; 71, 72, 76-78, закрепляющие особенности организации государственного управления в условиях федеративного государственного устройства нашей страны; глава 6, устанавливающая основы правового статуса Правительства РФ, и многие другие нормы, закрепляющие принципы государственного управления. Конституции республик и уставы (основные законы) других субъектов России также являются источниками административного права.

Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ , относящиеся к организации публичного управления, статусу его субъектов.

Законы (федеральные конституционные, федеральные, основы законодательства, действующие законы РФ и РСФСР, СССР), а также законы субъектов Российской Федерации . По своему значению они делятся на:

Федеральные конституционные законы, например, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" и др. Нормы федеральных конституционных законов имеют более высокую юридическую силу, чем нормы всех прочих законов, и именно они составляют фундамент отрасли административного права.

Кодификационные законы, т.е. федеральные законы, принятые в форме кодексов . Среди них Земельный кодекс РФ, Кодекс торгового мореплавания РФ, Налоговый кодекс РФ и другие. Зачастую в кодексах содержатся специальные нормы, устанавливающие их приоритет, более высокую юридическую силу по отношению к другим законам, принятым по вопросам, урегулированным в кодексе.

Указы Президента РФ и нормативно-правовые акты глав субъектов Российской Федерации . Они могут содержать нормы административного права по различным вопросам его предмета: организации и осуществления исполнительной власти, государственной службы и др. Так, действуют указы Президента РФ от 23 мая 1996 г. "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти"; от 5 июня 2003 г., которым утверждено Положение о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Указами Президента РФ утверждаются положения о непосредственно подчиненных ему федеральных органах исполнительной власти и т. д.

Постановления Правительства РФ содержат значительное количество административно-правовых норм, ибо Правительство РФ, будучи высшим исполнительным органом государственной власти РФ, обладает широкой компетенцией в области государственного управления, установленной Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации". Например, постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Правительством РФ утверждаются положения о подчиненных ему федеральных органах исполнительной власти и других государственных органах.

Нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств, федеральных служб и др.). Ими могут устанавливаться административно-правовые нормы, действующие как в системе данных органов, так и за ее пределами, например, таможенные, санитарные, ветеринарные и другие правила.

Законы субъектов РФ (могут издаваться также в форме кодексов). По своей тематической, отраслевой направленности они разнообразны, но чаще всего ориентированы на различные сферы и отрасли управления, реализацию прав и свобод граждан и т. д. Они издаются как по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, так и по вопросам исключительной компетенции субъектов РФ.

Нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов РФ и высших органов исполнительной власти субъектов РФ. Нормативные правовые акты иных органов исполнительной власти субъектов РФ. Поскольку эти акты имеют в основном управленческую направленность, они содержат преимущественно нормы административного права по вопросам организации здравоохранения, образования, благоустройства, жилищно-коммунального хозяйства и т. п.

Нормативные правовые акты местного самоуправления. Характер компетенции этих органов таков, что издание правовых актов ими предполагает включение в них и административно-правовых норм.

Помимо вышеуказанных к источникам административного права относят и некоторые другие виды правовых актов. Так, Ю.А. Тихомиров, выделяя две подгруппы источников административного права, причисляет к первой из них так называемые "собственные источники административного права": административно-правовые идеи и концепции; правовые акты органов исполнительной власти РФ и ее субъектов, включая акты правительств, администраций и ведомственные акты; правовые акты государственных акционерных обществ, корпораций, финансово-промышленных групп и иных хозяйственно - управленческих объединений; акты государственных унитарных предприятий, учреждений и организаций; управленческие соглашения.

Вторую подсистему источников, по мнению Ю.А. Тихомирова, составляют нормы Конституции РФ, конституции республик, уставы областей и иных субъектов РФ; законы РФ и ее субъектов; указы Президента РФ и акты президентов, глав республик; решения судебных органов (Конституционного Суда применительно к спорам о компетенции, Высшего Арбитражного Суда - к спорам административного характера, в будущем - решения органов административной юстиции).

Однако, по нашему мнению, правовые акты судов судебной системы Российской Федерации не носят нормативного характера (включая рекомендательные акты, принимаемые Верховным Судом РФ и ВАС РФ, предназначенные для обобщения судебной практики и разъяснения наиболее сложных ситуаций толкования материальных и процессуальных норм). Судья, принимая решение по делу не имеет права сослаться на такой акт, как на основание для выводов по делу; у него всегда есть свобода усмотрения. Решения Конституционного Суда РФ и других судов, признающие подзаконные нормативно-правовые акты несоответствующими Конституции РФ или другим законам, также не являются нормативными, поскольку лишь в силу специальной нормы административного права влекут за собой последствия в виде прекращения действия такого акта в целом или его части.

Ненормативный характер распоряжений (Президента РФ, Правительства РФ, других должностных лиц и органов) также не позволяет относить их к числу источников административного права. Многие специалисты отмечают также и то обстоятельство, что к системе источников отрасли целесообразно относить только нормативные указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. Думается, что такое замечание вполне оправдано, поскольку ряд указов Президента РФ и постановлений Правительства действительно носят ненормативный характер, в то время как нормативных распоряжений система правовых актов России не содержит.

Относительно локальных нормативных актов , то в литературе часто встречается суждение, что в определенной степени к источникам администратор права могут быть отнесены нормативные акты государственных казенных предприятий, а также уставы муниципальных образований, высших учебных заведений, других учреждений, предприятий и организаций. Представляется, что локальный нормативный акт, принятый пусть даже и государственной организацией для внутреннего использования, вряд ли можно признать источником норм административного права. Особенно это касается уставов различных государственных унитарных предприятий и учреждений, которые иногда утверждаются актами органов, выступающих в качестве учредителей этих юридических лиц.

Виды источников административного права

акты, принятые на основе референдумов и акты законодательных органов (куда, помимо прочего отнесены декларации, положения, акты об амнистии и другие акты палат Федерального собрания РФ);
акты Президента Российской Федерации (в том числе и распоряжения, как известно, не носящие нормативного характера);
акты государственной администрации (включая акты руководителей аппаратов Государственной Думы, Правительства РФ, Верховного Суда РФ , а также ненормативные акты Правительства РФ - распоряжения);
акты муниципальных органов;
публичные договоры (международные договоры, федеративные договоры, административные договоры, соглашения между общефедеральными объединениями профсоюзов , работодателей и Правительством России либо администрациями субъектов Федерации);
акты правосудия (а именно: акты судов , которые могут признать не соответствующими закону или решениям вышестоящих органов подзаконные акты вплоть до постановлений Правительства России, а также постановления Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации);
административные обыкновения (под которыми понимаются, прежде всего, правила деятельности в отдельных государственных организациях, т.е. локальные нормы).

административно-правовые идеи и концепции;
правовые акты органов исполнительной власти РФ и ее субъектов, включая акты правительств, администраций и ведомственные акты;
правовые акты государственных акционерных обществ , корпораций, финансово-промышленных групп и иных хозяйственно-управленческих объединений;
акты государственных унитарных предприятий , учреждений и организаций;
управленческие соглашения.

Вторую подсистему источников, по мнению Ю.А. Тихомирова, составляют:

нормы Конституции РФ, конституции республик, уставы областей и иных субъектов РФ;
законы РФ и ее субъектов;
указы Президента РФ и акты президентов, глав республик;

устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;
определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока , а также основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий.

Причинами разрозненности норм административного права и источников отрасли, на наш взгляд, выступают:

разнообразие сфер регулируемых нормами отрасли общественных отношений, присутствие административно правового регулирования в большинстве областей общественной жизни, что связано, прежде всего, с универсальностью инструментария государственного управления в целом и приводит к невозможности создания единого нормативно-правового акта или хотя бы одного обобщающего, являющегося основой для принятия всех прочих административно-правовых актов;
колоссальное количество действующих в настоящих нормативно-правовых актов, содержащих нормы административного права, которые надо изучить и систематизировать;
относительная молодость современной правовой системы Российской Федерации, которая начала свое становление чуть более пятнадцати лет назад, что чрезвычайно мало для формирования сложившейся системы права , осложненной к тому же проблемами федеративного государственного устройства.

Тема: "Источники административного права"

П Л А Н:

Введение

Источники административного права - это внешние формы выражения административно-правовых норм. По существу, это юридические акты различных государственных органов, содержащие такие нормы, т. е. нормативные правовые акты.

Многообразие административно-правовых норм предполагает и многообразие источников административного права РФ. В их числе нормативные акты органов законодательной (представительной) власти, органов исполнительной власти, а также различного рода утверждаемые этими органами правила, положения, уставы и т. п. Такое многообразие остро ставит проблему его систематизации и кодификации.

По существу сейчас кодифицирован лишь один институт действующего российского административного права. Имеется в виду Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ (принят ГД ФС РФ 20.12.2001) с изменениями и дополнениями по состоянию на 04 октября 2010 года (далее КоАП), объединивший нормы материального и процессуального административного права. Но это лишь частичная кодификация.

Другим способом систематизации является инкорпорация административного права (объединение и расположение в систематизированном порядке норм по его важнейшим институтам).

Сейчас многие управленческие проблемы регламентированы в кодификационных актах других отраслей российского права (в Водном, Воздушном, Таможенном и других кодексах РФ). Поэтому данная тема на сегодняшний день очень актуальна, так как, по мнению многих ученых - административистов, их можно бы было свести в единый кодификационный акт - Основы административного законодательства Российской Федерации.

Целью написания контрольной работы послужили полноценный анализ и всестороннее рассмотрение данной темы.

Для написания этой работы использованы труды таких ученых как Бахрах Д.Н, Старилова Ю. Н.; Дмитриева Ю.А., Полянского И.А., Трофимова Е.В. и др., а также КоАП.

1. Понятие и особенности источников административного права

Нормы административного права находят свое закрепление в различных объективных формах выражения, которые объединяются общим понятием "источник административного права". Источник административного права - это совокупность юридических средств закрепления норм административного права, позволяющих адресатам этих норм реально пользоваться их предписаниями, в том числе и знакомиться с их реальным содержанием.

Фактически в юридическом смысле источниками административного пра ва признаются нормативные правовые акты, содержащие нормы административного права, регулирующие отношения, составляющие предмет данной отрасли права. Все исследователи проблем источников административного права в один голос отмечают следующую важную особенность - многочисленность и разрозненность нормативно-правового материала, содержащего административно-правовые нормы. Если источники других отраслей российского законодательства можно реально сгруппировать и хотя бы перечислить в рамках учебного курса, то система административно-правовых актов остается загадкой не только для студентов, но и для преподавателей, для ученых-правоведов, поскольку объема одного учебного пособия или монографии не хватит для того, чтобы просто в строчку написать названия всех источников норм административного права Российской Федерации.

Как правило, отрасль права имеет один основной кодифицированный источник норм отрасли и группу сопутствующих источников федерального и регионального уровня, уточняющих отдельные декларативные или другие общие положения кодексов. Так происходит в ситуации с нормами гражданского, уголовного, трудового права. Конституционное право опирается на Конституцию РФ как на своего рода кодекс конституционных норм. Административное право имеет в системе своих источников около десятка кодексов. настоящего курса административного права направлена на освещение норм лишь федерального уровня правового регулирования, и в ней удалось проанализировать лишь часть норм административного права, нашедших закрепление в федеральных законах (в том числе в кодексах), но не более. Подзаконные нормативно-правовые акты составляют в данном случае "подводную часть айсберга" источников отрасли.

Многообразие источников отрасли подтверждается в частности тем, что утвержденный Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 Классификатор правовых актов в своем составе содержит четкое указание лишь на четыре основные отрасли права: конституционное (конституционный строй), гражданское, трудовое и уголовное. Отдельно выделены также международные нормативно-правовые акты. Остальные нормативные акты, принимаемые в Российской Федерации, поделены по позициям классификатора в зависимости от сферы регулирования того или иного нормативно-правового акта, и это по большей части сферы действия административного права.

Бросается в глаза то обстоятельство, что нормативно-правовых актов, поделенных по сферам действия, значительно больше, чем всех остальных вместе взятых. Безусловно, есть источники и других отраслей права (земельного, аграрного, экологического, таможенного, предпринимательского, финансового и др.). Однако, практически все перечисленные в скобках отрасли права являются комплексными и содержат в своей системе нормы административного права, даже если это просто нормы об административной ответственности.

Кроме того, в системе источников административного права наблюдаются такие нормативно-правовые акты, которые содержат нормы нескольких отраслей права (например, гражданского и административного, как в Законе РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 "О защите прав потребителей").

Причиной такого видимого многообразия источников отрасли служит многогранность его предмета и универсальный характер метода правового регулирования. Государственно-управленческое воздействие имеет место практически во всех сферах жизнедеятельности общества, а императивный характер правового воздействия задействован повсеместно, за исключением тех определенных областей и сфер, где действуют другие принципы правового регулирования.

Еще одна выделяемая многими особенность источников административного права - это преобладание в их числе подзаконных нормативно-правовых актов. Потребности регламентации управленческой деятельности государства, основанные на общих принципах законности в государственном управлении, порождают необходимость легального разъяснения, детализации тех или иных административно-правовых норм, содержащихся в международных соглашениях, конституции, федеральных и федеральных конституционных законах. Кроме того, нормативно-правовые акты Правительства РФ или Президента РФ в каком-то смысле могут являться и актами управления.

Федеральные конституционные законы, например, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" , Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" и др. Нормы федеральных конституционных законов имеют более высокую юридическую силу, чем нормы всех прочих законов, и именно они составляют фундамент отрасли административного права.

Вопрос о системе источников административного права связан с вопросом о соотношении понятий "система источников" и "административное законодательство". Так, Н.М. Конин указывает, что при оперировании обобщенным понятием "административное законодательство" для обобщенной характеристики сложной системы источников административного права не следует забывать о некоторой условности и некорректности столь расширительного использования этого термина . Д.Н. Бахрах и вовсе утверждает, что такое отождествление понятий некорректно, говоря, что административное законодательство следует понимать как систему законов, в которых имеются нормы административного права .

С нашей точки зрения, при употреблении термина "административное законодательство" всегда надо отдавать себе отчет, в каком смысле, широком или узком, используется данный термин. Действительно, данное обстоятельство делает использование указанного термина неудобным в силу двусмысленности. Однако, это не означает, что применение понятия административного законодательства в смысле всей совокупности источников административного права абсолютно неверно или некорректно. Таким образом, в широком смысле слова административное законодательство - это и есть система источников административного права, в то время как в собственном, т.е. узком, смысле слова, - это только совокупность законов, содержащих нормы отрасли.

Система источников административного права представляет собой взаимосвязанную совокупность различных нормативно-правовых актов, содержащих нормы административного права. Для характеристики системы необходимо выделить основные ее элементы и обозначить общие принципы их взаимодействия.

В систему источников административного права входят две основные группы нормативно-правовых актов в соответствии с федеративным устройством нашего государства: федеральные, региональные и местные. Помимо этого все акты, являющиеся источниками административного права, (как федеральные, так и региональные, и местные) следует подразделить на законодательные и подзаконные, выделив отдельно международные договоры.

На фоне выделенных классификационных критериев осветим соотношение и взаимодействие элементов системы. Итак, ст. 72 Конституции России устанавливает, что административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это означает, что в сфере административного права издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, на что указывает ч. 2 ст. 76 Конституции РФ . Следовательно, складывается ситуация, при которой субъекты Российской Федерации должны согласовывать положения принимаемых их законодательными и правоприменительными органами нормативно-правовых актов с положениями действующих в данной сфере федеральных законодательных норм. Однако это же означает, что если по вопросу совместного ведения нет федерального закона, субъект Федерации вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование.

В пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации, что подразумевает следующее: акты федеральных органов исполнительной власти по соответствующим вопросам являются безусловно обязательными для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Следовательно, и в части исполнительного правотворчества в сфере административного права установлен приоритет федеральных нормативно-правовых актов.

Что касается соотношения законодательных и подзаконных источников административного права, то здесь следует руководствоваться общим правилом, закрепленным в ст. 15 Конституции РФ, которая гласит: Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы, что означает, в частности, и то, что все нормативно-правовые акты, принимаемые такими органами и должностными лицами должны соответствовать Конституции РФ и законам.

В связи с указанными обстоятельствами система источников административного права нуждается в совершенствовании.

Также приходится констатировать, что система административного законодательства в России практически никак не систематизирована, что затрудняет и изучение источников отрасли, и научные исследования в административном праве, и практическую работу с нормативно-правовым материалом, и в целом - определение круга регулируемых отраслью отношений. В связи с этим вопросы систематизации и кодификации достаточно остро стоят в теории административного права.

Причинами разрозненности норм административного права и источников отрасли, на наш взгляд, выступают: разнообразие сфер регулируемых нормами отрасли общественных отношений, присутствие административно правового регулирования в большинстве областей общественной жизни, что связано, прежде всего, с универсальностью инструментария государственного управления в целом и приводит к невозможности создания единого нормативно-правового акта или хотя бы одного обобщающего, являющегося основой для принятия всех прочих административно-правовых актов; колоссальное количество действующих в настоящих нормативно-правовых актов, содержащих нормы административного права, которые надо изучить и систематизировать; относительная молодость современной правовой системы Российской Федерации, которая начала свое становление чуть более пятнадцати лет назад, что чрезвычайно мало для формирования сложившейся системы права, осложненной к тому же проблемами федеративного государственного устройства.

В настоящее время существует стабильная основа для начала работы по систематизации нормативно-правовых актов административного законодательства. Это и нормы Конституции РФ, и нормы некоторых федеральных законов, принятых по ключевым вопросам организации системы государственного управления. Обратимся к формам, в которых может осуществляться такая систематизация. Выделяют три основные формы систематизации норм административного права: кодификация, инкорпорация и хронологические издания источников административного права.

Кодификация является высшей формой систематизации административного законодательства, предполагающая сведение административно-правовых норм в кодексы по различным административно-правовым институтам и отраслям государственного управления. При принятии кодексов нормы систематизируемых его введением в действие актов подвергаются изменению, корректировке, некоторые упраздняются, другие появляются вновь и т.д.

Кодификация как один из путей систематизации норм административного права уже осуществлена в отношении одного из центральных институтов отрасли - института административной ответственности. В настоящее время в России действует КоАП. Кодифицированы и административно-правовые нормы в отдельных отраслях государственного управления.

Инкорпорация административного законодательства - это форма упорядочения норм административного права, основанная на объединительном подходе к существующему нормативно-правовому материалу. Нормы административного права в процессе инкорпорации объединяются в зависимости от сферы их действия в сборники, собрания, своды и т.п. Внутри этих актов нормы систематизируются по рубрикам и темам без изменения их содержания.

В России инкорпорацией на государственном уровне занимается Министерство юстиции РФ, а также функционирующие при нем научные организации, специализирующиеся на систематизации норм различных отраслей права. Существует проект издания Свода законов Российской Федерации, который должен объединить нормы по отраслевому и другим классификационным признакам. Неофициальная инкорпорация административного законодательства осуществляется учеными и педагогами с целями упрощения работы с нормативным материалом.

Хронологическая систематизация актов административного законодательства осуществляется посредством их опубликования в официальных периодических изданиях: Собрании законодательства Российской Федерации, Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. Эта форма используется для того, чтобы следить за развитием, динамикой административного законодательства, отслеживать дополнения и изменения, вносимые в действующие нормативно-правовые акты.

Заключение

Без преувеличения можно признать административно-правовые нормы самыми разнообразными среди других правовых норм. Широта и динамизм регулируемых ими отношений предполагают широкий спектр выбора средств воздействия на них.

Каждая норма, отличаясь специфическими признаками, существует и действует не сама по себе. Строгие системные связи и зависимости означают их согласованное, комплексное и даже "одномоментное" применение, поскольку именно административно-правовые нормы занимают самое большое правовое пространство в цепи: закон - подзаконный акт - акты исполнения - документ. Чаще всего не одна норма, а их совокупность, причем как однородных, так и неоднородных, создают целостный эффект административно-правового воздействия.

Сказанное позволяет придать различению административно-правовых норм особую значимость в теоретическом и в практическом отношении. Оно проводится не изолированно от общей классификации правовых норм, которая дается в книгах, учебниках по теории права и которая хорошо нам известна. Несколько лет тому была сделана попытка учеными - административистами видоизменить эту классификацию с учетом критерия характера регулирующего воздействия правовых норм. Но пока не пришли к единому мнению и до настоящего времени не пришли. Но, не взирая на это, полагаем, что правильное различение и формирование административно-правовых норм имеет важное теоретическое и практическое значение. Оно позволяет уловить и выразить дух административно-правового регулирования и выбрать необходимые для этого средства. Высокое качество норм - залог успеха такого регулирования. Нужно приобретать навыки "нормообразования", избегая столь частой на практике путаницы актов и содержащихся в них норм. Для этого предлагаем выпускать и регулярно обновлять Рекомендации по составлению и написанию текстов законов, постановлений и иных актов. Чиновники, депутаты, граждане смогут успешно использовать такие рекомендации в своей деятельности.

Материалы по теме:

Карта сайта