Понятие и система органов местного самоуправления. Система органов местного самоуправления Система органов местного самоуправления включает

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

Поволжский институт управления и государственной службы

имени П.А. Столыпина

Факультет Государственного и Муниципального Управления

Специальность: 081100.62 Государственное и муниципальное управление

Кафедра государственного и муниципального управления

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине: «Основы государственного и муниципального управления»

«Система органов местного самоуправления»

заочной формы обучения Семочкина Д.А.

Саратов 2014

Введение

Глава 1. Теоретико-методологические основы органов местного самоуправления

1 Понятие и общие принципы функционирования органов местного самоуправления

2 Система органов местного самоуправления

Глава 2. Система органов местного самоуправления: порядок формирования и полномочия ОМСУ

1 Структура и функции представительного органа муниципального образования в системе органов местного самоуправления

2 Организационно-правовой статус главы муниципального образования

3 Местная администрация как исполнительно - распорядительный орган власти на муниципальном уровне

4 Иные органы муниципального управления (контрольный орган, избирательная комиссия)

Заключение

Введение

Местное самоуправление является одной из форм прямого и представительного осуществления власти народом.

Местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях - городских и сельских поселениях: в селе или нескольких селах, имеющих общую территорию (район), городах или частях крупных городов (городских районах, кварталах). Если государственная власть управляет населением сверху, то в муниципальных образованиях население самостоятельно управляет своими делами, решает вопросы местного характера.

Местное самоуправление позволяет населению самостоятельно решать вопросы местного значения, а также владеть, пользовать и распоряжаться муниципальной собственностью. Граждане осуществляют местное самоуправление через референдумы, выборы и другие формы прямого волеизъявления, с помощью выборных и других органов местного самоуправления.

Актуальность темы курсовой работы, прежде всего, объясняется большой ролью местного самоуправления в политико-правовой и государственной жизни российского общества, в реализации принципов самоуправления в механизме государства, а также становлении и функционировании институтов демократического правового государства.

В соответствии с целью необходимо решить следующие задачи:

1.изучить теоретико - методологические основы органов местного самоуправления:

-понятие и общие принципы функционирования органов местного самоуправления;

-систему органов местного самоуправления;

2.рассмотреть систему органов местного самоуправления: порядок формирования и полномочия ОМСУ:

-структуру и функции представительного органа муниципального образования в системе органов местного самоуправления;

-организационно-правовой статус главы муниципального образования;

-местную администрацию как исполнительно - распорядительный орган власти на муниципальном уровне;

-иные органы муниципального управления (контрольный орган, избирательная комиссия).

Предмет исследования - органы местного самоуправления.

Объектом курсовой работы являются отношения, возникающие в процессе функционирования органов местного самоуправления.

Оптимизация организации деятельности органов местного самоуправления выступает одним из главных направлений развития и функционирования современной государственности, одним из важных условий обеспечения стабильного состояния общества в целом. Этому способствует привлечение граждан для решения проблем местной жизни, максимальное удовлетворение потребностей населения, строгое следование законодательным положениям в процессе соблюдения и поддержания баланса местных и государственных интересов.

Глава 1. Теоретико-методологические основы органов местного самоуправления

1Понятие и общие принципы функционирования органов местного самоуправления

местное самоуправление власть исполнительный

Принципы функционирования органов местного самоуправления представляют собой обусловленные природой местного самоуправления первоначальные идеи, которые являются основой организации и деятельности населения, а также формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление муниципальными делами.

Принципы закреплены в Европейской хартии местного самоуправления, Конституции РФ, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и других законодательных актах, что придает принципам нормативно-правовой характер общеобязательных требований.

Классификация принципов осуществляется по источнику, в связи с чем, принципы делятся на конституционные (общие) и иные.

К общим принципам местного самоуправления относятся:

-самостоятельность решения населением вопросов местного значения (статьи 12 и 130 Конституции РФ) - этот принцип подразумевает самостоятельность в осуществлении гражданами местного самоуправления, реализуемая путем референдума, выборов или других форм прямого волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления, также местное самоуправление в рамках своих полномочий самостоятельно, а население определяет организационную форму, структуру и наименование органов местного самоуправления и т. д.;

-организационная обособленность местного самоуправления: его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций (статья 12 Конституции РФ) - это значит, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускаются, являясь властью публичной;

-обеспечение деятельности местного самоуправления необходимыми материально-правовыми ресурсами (статья 132 Конституции РФ) - самостоятельное распоряжение муниципальной собственностью, самостоятельное формирование, утверждение и исполнение бюджета, признание и равная защита муниципальной собственности наряду с другими формами собственности, гарантирование минимальных бюджетов на уровне не ниже минимальной бюджетной обеспеченности, установленной уполномоченным органам уровня субъекта Федерации и т. д.;

-многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления (статья 131 Конституции РФ) (организационные формы осуществления местного самоуправления будут рассматриваться в отдельной теме лекции);

-гарантия права местного самоуправления на судебную защиту (статья 133 Конституции РФ) - граждане, которые проживают на территории муниципального образования, органы и должностные лица местного самоуправления могут предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений;

-ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением - ответственность наступает не только за принимаемые решения, но и за действия, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законом, ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Порядок и условия определяются уставами муниципальных образований;

-соблюдение прав и свобод человека и гражданина - местное самоуправление как деятельность в интересах населения, осуществление деятельности местного самоуправления исходя из гарантированных Конституцией РФ основных прав и свобод человека и гражданина (избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, обращаться лично, обжаловать в суде решения и действия органов местного самоуправления, получать образование, медицинскую помощь и т.д.);

-законность в организации и деятельности местного самоуправления - прокурорский надзор за исполнением федеральных законов, законов субъектов Федерации и уставов муниципальных образований органами и должностными лицами местного самоуправления, за соблюдением ими прав и свобод человека и гражданина, обжалование в судебном порядке решений и действий органов и должностных лиц местного самоуправления, ущемляющих права юридических и физических лиц, многообразие форм общественного контроля населения за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления; отчетов депутатов представительных органов, глав муниципальных образований и других выборных должностных лиц местного самоуправления;

-гласность деятельности местного самоуправления - обязательность опубликования законов и любых нормативных актов, обеспечение возможности контроля населения за деятельностью органов власти и управления всех уровней, возможность гражданам влиять на выработку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы, обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления обеспечить каждому возможность получения полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления давать ответ по существу обращений граждан в течение месяца;

-коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления - обязательное наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований. Коллегиальный порядок деятельности выборного органа;

-использование местных обычаев и традиций в организации и деятельности местного самоуправления - обращение к местным обычаям и традициям, учет местных особенностей народностей, проживающих на территории муниципального образования, при выборе моделей местного самоуправления, установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований и так далее.

Таким образом, основой функционирования и организации деятельности граждан, а также создаваемых ими органов по самостоятельному управлению местными делами являются общие начала или принципы, которые обязательны для всех органов государственной власти РФ и ее субъектов, органов муниципальных образований. Вопрос местного самоуправления всегда находился в центре политической, гражданской, экономической жизни общества.

2Система органов местного самоуправления

Существует много общего между органами местного самоуправления и государственной власти. Так, например, орган местного самоуправления является публично-правовым лицом, который наделен компетенцией в определенной области, а также властными полномочиями, имеющий определенную организационно-правовую структуру и осуществляющий деятельность на территории, где она является подзаконной. Одновременно с этим органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, не могут выступать от имени государства и выражают интересы местного населения. Также отличием является то, что полномочия органов местного самоуправления являются не государственно-властными, а юридически-властными.

Закон о местном самоуправлении, принятый в 1995 году, предусматривал обязательное наличие в муниципальных образованиях лишь выборных органов местного самоуправления. На самом деле в большом количестве муниципальных образований существовала трехзвенная схема органов местного самоуправления, которая включала в себя выборный (представительный) орган местного самоуправления, исполнительный орган местного самоуправления и главу муниципального образования. Также уставами муниципальных образований были предусмотрены различные варианты соотношения полномочий всех этих органов.

Также необходимо принять во внимание то, что Закон о местном самоуправлении 1995 года не предусматривал обязанности использования принципа разделения властей на местном уровне, поэтому во многих муниципальных образованиях допускалось их смешение.

Закон о местном самоуправлении 2003 года наиболее ответственно и жестко подходит к определению структуры органов местного самоуправления и закрепляет несколько допустимых моделей муниципальной власти, а соблюдение принципа разделения властей в ряде случаев становится обязательным.

Статья 34 Закона о местном самоуправлении 2003 года содержит положения, в соответствии с которыми, в структуру органов местного самоуправления входят представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительным орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, которые предусмотрены уставом муниципального образования и обладают собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Обязательным является наличие в системе органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации. Устав муниципального образования, имеющий статус сельского поселения, может предусматривать формирование исполнительно-распорядительного органа, который возглавляет глава муниципального образования, исполняющий полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Органы местного самоуправления не относятся к системе органов государственной власти. Однако в соответствии с частью 4 статьи 34 Закона о местном самоуправлении 2003 года органы государственной власти и их должностные лица участвуют в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления лишь в порядке и случаях, которые установлены частями 5 и 11статей 37 и 74.1 Закона. На самом деле Закон также содержит положения, в соответствии с которыми участие органов государственной власти и их должностных лиц в освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления возможно в случаях, предусмотренных статьями 73 и 74.

Расходы на содержание органов местного самоуправления финансируются за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.

Органам местного самоуправления могут быть присущи права юридических лиц. Органы местного самоуправления, наделяемые Законом о местном самоуправлении правами юридического лица, - муниципальные казенные учреждения, которые образуются для осуществления управленческих функций, и подлежащие государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.

Устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица - основания для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц.

Если же отсутствует устав муниципального образования, то основаниями для государственной регистрации являются:

.протокол заседания представительного органа муниципального образования, который содержит решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица - для представительного органа муниципального образования;

.основанием для иных органов местного самоуправления является решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

Органы местной администрации могут быть зарегистрированы в качестве юридических лиц на основании решения представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа в форме муниципального казенного учреждения и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

Глава 2. Система органов местного самоуправления: порядок формирования и полномочия ОМСУ

1 Структура и функции представительного органа муниципального образования в системе органов местного самоуправления

Представительными органами являются выборные органы, которые обладают правами представлять интересы населения и принимать от его имени решения, которые действуют на территории муниципального образования. В состав представительного органа входят депутаты, а их численность определяет устав территориальной единицы. В соответствии с Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» число депутатов зависит от численности населения муниципального образования.

В структуру местного представительного органа входят руководящие органы, территориальные органы, функционально-отраслевые подразделения (постоянные и временные комиссии), аппарат.

Руководящие органы состоят из председателя и его заместителей. Их избирают из состава депутатов представительного органа местного самоуправления. Также существует вариант, который предусмотрен Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в случае которого глава муниципального образования, избранный населением, осуществляет организацию деятельности представительной власти. От устава муниципального образования зависит выбор одного их вариантов.

Объем полномочий и содержание руководителя представительного органа зависит от того, кто возглавляет думу (совет). Полномочия председателя, избранного из числа депутатов, будут иметь две направленности - по руководству думой и представительские.

Являясь главой представительного органа, председатель представляет его в отношениях с органами государственной власти, населением, органами местного самоуправления других муниципальных образований. Однако основной деятельностью председателя является организация работы представительного органа, где он руководит подготовкой заседаний думы и созывает их, проводит координацию деятельности депутатов и постоянных комиссий, а также дает им поручения. Помимо этого в компетенцию председателя входит назначение и освобождение от должности сотрудников аппарата думы, наличие права их приема и увольнения. К его ведению относится распоряжение денежными средствами представительного органа в пределах утвержденной в бюджете муниципального образования сметы расходов думы.

Кандидатов на должность председателя выдвигают депутаты, их группы, постоянные комиссии (в случае, если председателя выбирают из состава депутатов). Однако возможно и самовыдвижение. Основанием для досрочного прекращения полномочий председателя могут стать отзыв избирателями (как депутата), добровольное сложение своих обязанностей (на основании личного заявления), отзыв депутатами, либо иные случаи, которые присущи выборным должностным лицам местного самоуправления.

В другом случае, если председатель, руководящий работой думы, является одновременно и главой муниципального образования, то его полномочия завершаются раньше срока в связи с отзывом избирателями с должности руководителя муниципального образования. Однако существуют и другие основания, которые предусмотрены законодательством о местном самоуправлении.

Полномочия главы муниципального образования - председателя думы в сравнении с обычным руководителем представительного органа - не могут быть ограничены только лишь представительскими полномочиями и обязанностями по руководству думой. Выступая высшим должностным лицом муниципального образования его глава, который при этом является и председателем думы, проводит контроль за органами и должностными лицами местного самоуправления. В данном случае он является ответственным за определение приоритетов развития территории, реализацию международных, межрегиональных и региональных связей муниципального образования.

В структуру представительных органов входят функционально-структурные звенья - постоянные и временные депутатские комиссии. Количество членов каждой комиссии обоих видов определяет представительный орган. Данные комиссии несут ответственность перед думой и подотчетны ей.

Как правило, комиссия решает следующие вопросы:

-контроль за исполнением решений представительных органов;

-проведение депутатских слушаний;

-подготовка заключений по правовым актам думы;

-разработка проектов решений представительного органа.

Основными функциями комиссий являются контрольные и организационно-подготовительные.

Заседания - форма работы постоянных и временных комиссий, периодичность проведения которых определяют регламенты представительных органов.

Депутатские группы представляют территориальные органы думы, объединяя депутатов на добровольной основе для совместной работы по осуществлению своих полномочий в избирательных округах. Например, такие группы были весьма распространены вместе с производственными депутатскими группами в советское время.

Также заседания являются организационно-правовыми формами местных представительных органов. Необходимость же в них объясняется коллективным стилем работы представительной власти.

На заседаниях формируются руководящие органы, осуществляется решение вопросов местного значения, которые находятся в исключительном ведении представительных органов, а также происходит реализация контрольных функций. Вместе с этим на заседаниях осуществляется правотворческая функция представительной власти. Все вышеперечисленное определяет ведущее положение заседаний в числе организационно-правовых форм ее деятельности.

Существуют очередные и внеочередные, открытые и закрытые заседания.

Очередные заседания созываются руководителем думы и проводятся в установленные сроки. Внеочередные - по мере необходимости, по причине возникших обстоятельств. Для них регламенты дум предусматривают особый порядок инициирования.

На открытом заседании обычно присутствуют все заинтересованные участники, представители общественности, средства массовой информации. Организация закрытых заседаний проводится в особых случаях, к примеру, при обсуждении вопроса о досрочном прекращении полномочий какого-либо депутата. Вид заседания зависит от представительного органа.

В исключительном ведении представительного органа находятся следующие вопросы:

-о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений;

-об утверждении местного бюджета, отчета о его исполнении;

-об установлении, изменении и отмене местных налогов и сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах;

-о принятии планов и программ развития муниципального образования, утверждении отчетов об их исполнении;

-об определении порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом и другие.

В Уставе муниципального образования могут содержаться иные вопросы, решение которых зависит только от представительного органа власти. При этом вопросы, которые находятся в исключительном ведении, не могут решаться другими органами местного самоуправления.

Таким образом, представительный орган местного самоуправления - обязательный и весьма важный элемент в системе органов местного самоуправления, который взаимодействуя с другими органами, выполняет широкий круг полномочий, а также реализует принципы, заложенные в законодательстве. В соответствии с положениями федерального законодательства представительный орган наделен полномочиями по решению перечня вопросов, которые не могут быть переданы исполнительным органам власти.

2 Организационно-правовой статус главы муниципального образования

Главой муниципального образования является высшее должностное лицо самоуправляющейся единицы, которое наделено уставом муниципального образования собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» помимо статуса высшего должностного лица, наделяет главу муниципального образования положением единоличных органов местного самоуправления. Он обладает организационно-распорядительными (в случае, если глава руководит думой) и исполнительно-распорядительными (в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию) полномочиями по решению вопросов местного значения или организации деятельности представительного органа.

Определение «глава муниципального образования» содержится в Законе «О Счетной палате Российской Федерации», обозначая выборное должностное лицо, которое возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления. Однако здесь должность главы муниципального образования не стала обязательной, и ее учреждение связывалось только с уставом самоуправленческой территории. Так как, с одной стороны, необходимость в данной должности определялась в самом муниципальном образовании, где решался вопрос о целесообразности ее введения, а с другой, статус высшего должностного лица, который возглавляет всю деятельность по практической реализации местного самоуправления, придавал главе определенный вес в хозяйственных делах и влияние в политической сфере.

Однако другая ситуация проявляется в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Глава муниципального образования стал относиться к разряду обязательных органов местного самоуправления. Однако единственный способ приобретения им своих полномочий - избрание. Выборный порядок формирования высшего звена муниципальной власти соответствует природе местного самоуправления, его теоретической концепции и международно-правовым стандартам в самоуправленческой сфере.

Существует два способа выбора главы муниципального образования: представительным органом из своего состава или населением при тайном голосовании на основе всеобщего равного и прямого избирательного права. Выбор одного из способов зависит от населения, определяющего структуру местного самоуправления в соответствии со статьей 130 Конституции РФ. В большей мере решение вопроса зависит от хозяйственных и политических функционеров, депутатов местного представительного органа. Подтверждением законности полномочий главы является избрание на муниципальных выборах, а это дает ему право находиться на равных условиях с выборным представительным органом, в отличие от главы, избранного из состава представительного органа.

Глава муниципального образования может быть членом представительного органа с правом решающего голоса и быть его председателем. В ином случае глава, который был избран населением, может руководить местной администрацией. И первый, и второй варианты подразумевают выполнение разного рода обязанностей, где один глава склоняется к представительной власти, а другой максимально приближен к исполнительной власти местного самоуправления с полномочиями по управлению и распоряжению муниципальным хозяйством.

Критериями, необходимыми для выбора главы муниципального образования являются:

-наличие пассивного избирательного права;

-наличие российского гражданства и достижение на день голосования возраста 21 года (превышение возрастного предела региональным законодательством невозможно, однако допустимо его снижение в субъектах Федерации).

Закон субъекта Федерации устанавливает наименование главы муниципального образования. Устав муниципального образования определяет срок его полномочий, который не может быть меньше 2 и более 5 лет. Срок полномочий представительных органов равен сроку полномочий главы, избираемому из состава органа. Начало исполнения полномочий - день вступления в должность, а окончание - день вступления в должность вновь избранного главы. Период вступления в должность - период передачи документов, различных атрибутов власти, который представляет собой своеобразный переходный этап, необходимый для приобретения властных функций.

Существует несколько направлений полномочий глав муниципальных образований: контрольные полномочия, нормотворческие, представительские, полномочия по руководству с их разделением на подвиды (организационные, координационные и т. д.). Полномочия же могут быть перераспределены в зависимости от роли главы муниципального образования в системе местной власти.

Общее для глав - представительские полномочия в отношениях с другими органами местного самоуправления, органами государственной власти, гражданами и организациями. Также они могут без доверенностей действовать от имени муниципальных образований и для них будут типичны нормотворческие полномочия, которые связаны с изданием правовых актов (постановлений и распоряжений) по вопросам организации и деятельности представительного органа.

Глава - руководитель местной администрации, который по вопросам местного значения и отдельных государственных полномочий издает постановления, а по вопросам организации работы администрации - распоряжения. Общее - контрольные полномочия за деятельностью подчиненных, соблюдением ими законодательства РФ и ее субъектов. Население и представительный орган контролируют руководителей муниципальных образований.

Полномочия глав прекращаются досрочно в случаях смерти, отставки по собственному желанию, отрешения от должности, признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным, признания судом безвестно отсутствующим или умершим, вступления в законную силу обвинительного приговора суда, выезда за пределы страны на постоянное местожительство, прекращения российского гражданства, отзыва избирателей, установления в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования, досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава был избран из его состава.

В отношении муниципальных лидеров действуют некоторые ограничения. Они не могут быть депутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации, депутатами законодательных органов государственной власти российских регионов. Им запрещено быть одновременно выборными государственными должностными лицами, государственными и муниципальными служащими. Законом не одобряется предпринимательская или любая другая оплачиваемая деятельность глав, за исключением педагогической, научной и иной творческой деятельности.

Таким образом, особенности организационно-правового статуса главы муниципального образования устанавливаются в рамках устава муниципального образования или в отдельном нормативном акте местного уровня. Глава муниципального образования занимает особое место в системе органов местного самоуправления, так как является высшим должностным лицом местного самоуправления, представляет и защищает интересы жителей муниципального образования.

3 Местная администрация как исполнительно - распорядительный орган власти на муниципальном уровне

Местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрации может быть глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, который определяется в уставе муниципального образования. Представительный орган муниципального образования устанавливает порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации. Из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, представительный орган муниципального образования назначает соответствующее лицо на должность главы местной администрации.

Представительный орган муниципального образования утверждает структуру местной администрации но представлению ее главы. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Законодатель устанавливает запреты, ограничения и полномочия главы местной администрации, случаи их прекращения, порядок расторжения с ним контракта.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности.

Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе), внутригородском муниципальном образовании города федерального значения две трети ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), внутригородского муниципального образования города федерального значения, а одна треть - законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

В случае, если исполнение полномочий местной администрации поселения, являющегося административным центром муниципального, возлагается на администрацию муниципального района, при формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе одна треть членов конкурсной комиссии назначается представительным органом муниципального района, одна треть - представительным органом поселения, являющегося административным центром муниципального района, а одна треть законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

К кандидатам на должность главы местной администрации могут устанавливаться дополнительные требования.

Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа), внутригородского муниципального образования города федерального значения - представительным органом муниципального района (городского округа), внутригородского муниципального образования города федерального значения в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Рф в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта, является муниципальным служащим.

Глава местной администрации может от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности. Глава местной администрации в пределах своих полномочий, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.

Закон 2003 года устанавливает ограничения для главы местной администрации: он не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Глава местной администрации не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Таким образом, местная администрация обладает правами юридического лица, является муниципальным казенным учреждением, образуемым для осуществления управленческих функций. Местная администрация помимо решения вопросов местного значения, наделяется полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий.

4 Иные органы муниципального управления (контрольный орган, избирательная комиссия)

Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

Таким образом, контрольный орган может создаваться в двух основных формах:

-самостоятельный орган финансового контроля (если он формируется на муниципальных выборах)

-орган «парламентского» контроля за бюджетно-финансовой сферой, аналогичного Счетной палате на федеральном уровне.

Конституционное право населения муниципального образования самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления дает возможность предусматривать в данной структуре иных (помимо тех, которые формируются в соответствии с требованиями закона) органов и должностных лиц местного самоуправления.

Контрольный орган совмещает в себе функции административного межведомственного контроля и функции общественного контроля. Об этом, в частности, говорит тот факт, что результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию).

Согласно Федеральному закону структура органов местного самоуправления может включать контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.), который образуется в целях контроля за:

а) исполнением местного бюджета;

б) соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении;

в) соблюдением установленного порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом.

По требованию контрольного органа органы и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.

В соответствии с уставом муниципального образования могут быть сформированы и иные органы местного самоуправления.

Особый статус имеет избирательная комиссия муниципального образования, которая в соответствии с законодательством организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, а также голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

Формирование избирательной комиссии муниципального образования осуществляется представительным органом местного самоуправления на основе предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов.

Представительный орган местного самоуправления обязан назначить не менее 72 от общего числа членов избирательной комиссии муниципального образования на основе поступивших предложений:

а) политических партий, избирательных блоков, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации;

б) политических партий, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации;

в) избирательных объединений, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе местного самоуправления.

Представительный орган местного самоуправления обязан назначить не менее двух членов избирательной комиссии муниципального образования на основе поступивших предложений избирательной комиссии субъекта Российской Федерации.

Избирательная комиссия муниципального образования согласно Федеральному закону 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не относится к числу органов местного самоуправления: она формируется представительным органом муниципального образования в порядке, устанавливаемым федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации, а также уставом муниципального образования. Однако данная комиссия не наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (что характерно для органов местного самоуправления). Поэтому она не входит в структуру органов местного самоуправления, являясь муниципальным органом.

Заключение

Органы местного самоуправления представляют собой избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Структура органов местного самоуправления состоит из представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления) и контрольного органа муниципального образования.

Основой функционирования и организации деятельности граждан, а также создаваемых ими органов по самостоятельному управлению местными делами являются общие начала или принципы, которые обязательны для всех органов государственной власти РФ и ее субъектов, органов муниципальных образований. Вопрос местного самоуправления всегда находился в центре политической, гражданской, экономической жизни общества.

Статья 34 Закона о местном самоуправлении 2003 года содержит положения, в соответствии с которыми, в структуру органов местного самоуправления входят представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительным орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, которые предусмотрены уставом муниципального образования и обладают собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Обязательным является наличие в системе органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации.

Представительный орган местного самоуправления - обязательный и весьма важный элемент в системе органов местного самоуправления, который взаимодействуя с другими органами, выполняет широкий круг полномочий, а также реализует принципы, заложенные в законодательстве. В соответствии с положениями федерального законодательства представительный орган наделен полномочиями по решению перечня вопросов, которые не могут быть переданы исполнительным органам власти.

Особенности организационно-правового статуса главы муниципального образования устанавливаются в рамках устава муниципального образования или в отдельном нормативном акте местного уровня. Глава муниципального образования занимает особое место в системе органов местного самоуправления, так как является высшим должностным лицом местного самоуправления, представляет и защищает интересы жителей муниципального образования.

Местная администрация обладает правами юридического лица, является муниципальным казенным учреждением, образуемым для осуществления управленческих функций. Местная администрация помимо решения вопросов местного значения, наделяется полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий.

Органы местного самоуправления находятся ближе всего к населению. И от прав и ответственностей, которые они имеют, как взаимодействуют с рядовыми гражданами и гражданским обществом, зависят во многом образ государства, его авторитет.

Похожие работы на - Система органов местного самоуправления

1. Понятие «Орган местного самоуправления»

В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления. через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130). При определении понятия местного самоуправления в Федеральном законе № 131 – ФЗ акцент делается на деятельности населения и (или) органов местного самоуправления, решающих вопросы местного значения. Отсюда следует два вывода.

Во – первых, органы местного самоуправления наряду с отдельными гражданами, населением всего муниципального образования или его частим являются основными субъектами в системе местного самоуправления. При этом в силу того. Что органы местного самоуправления формируются на основе волеизъявления населения, граждане считаются первичными субъектами местного самоуправления, а органы – вторичными.

Во – вторых, поскольку местное самоуправление – одна из форм осуществления народом своей власти, то все органы местного самоуправления (как выборные так и не выборные) должны приобрести свои властные полномочия через процедуру, прямо или косвенно связанную с проявлением воли граждан на выборах. Значит другими (не выборными) органами местного самоуправления могут считаться не любые структуры, решающие вопросы местного значения, а лишь те, которые сформированы органами или должностными лицами, получившими свои полномочия на муниципальных выборах.

Именно эти две возможности формирования органов местного самоуправления – непосредственно на выборах или путем образования представительным органом – отражены теперь в Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» № 131- ФЗ. В статье 2 этого закона органами местного самоуправления называются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Как видим, в этом определении указан еще один важный признак – самостоятельность органа в виде наличия у него собственных полномочий по решению вопросов местного значения. В процитированной статье 2 ничего не сказано о том, каким образом должно происходить наделение собственными полномочиями, но в статье 34 об органах местного самоуправления содержится ключевое положение о том, что все органы (обязательные, необязательные и иные) должны быть предусмотрены уставом муниципального образования.

Если обратиться к положениям статьи 44 об уставе муниципального образования, то увидим, что в уставе обязательно следует определить:

· наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления,

· структуру и порядок их формирования.

· срок полномочий,

· основания и порядок прекращения полномочий,

· виды ответственности,

· подотчетность и подконтрольность.

Следовательно, чтобы структурная единица в поселении получила статус органа местного самоуправления. В уставе поселения для неё должны быть установлены все названные выше параметры.

Исключение составляют вновь созданные муниципальные образования. Правовой статус органов местного самоуправления в них может быть установлен не в уставе, а в ином нормативно-правовом акте, например в решении местного референдума. Важно, что бы перед формированием каждого органа (перед выборами или наделением полномочий иным способом) этот статус был ясен для голосующих жителей или депутатов представительного органа.

Еще одним признаком органом местного самоуправления является их организационная обособленность из системы органов государственной власти. Так, в части 4 статьи 35 Федерального закона № 131- ФЗ повторена конституционная норма о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Таким образом, можно выделить следующие критерии отнесения структурной единицы, входящей в систему муниципального управления поселения, к органу местного самоуправления этого поселения:

· Орган сформирован путем избрания населением поселения на муниципальных выборах. Либо избрания депутатами из своего состава (для главы муниципального образования) либо образован представительным органом поселения;

· орган указан в уставе как входящий в структуру органов местного самоуправления;

· в уставе поселения определены наименование органа, порядок его формирования, собственная компетенция, подотчетность. Подконтрольность и другие вопросы организации и деятельности органа, позволяющие ему принимать самостоятельные решения в рамках своей компетенции и участвовать тем самым в решении вопросов местного значения поселения;

· орган наделен собственными полномочиями по решению вопросов;

· не предусмотрено, что формирование органа, назначение его должностных лиц происходит органами и (или) должностными лицами органов государственной власти (подконтрольность может быть предусмотрена только по исполнению отдельных переданных государственных полномочий).

Таким образом, не любые структурные единицы или должностные лица. Участвующие в решении вопросов местного значения, можно считать органами местного самоуправления. Например, депутатская комиссия, отраслевой департамент, бюджетное учреждение, управление, межведомственные рабочие группы и тому подобные структуры, как правило, не имеют правового статуса местного самоуправления. Эти структуры не обладают самостоятельными полномочиями по решению вопросов местного значения, их полномочия производны от полномочий иных органов, в состав которых данные структуры входят. Полномочия данных структур установлены не уставом муниципального образования, а иными нормативными актами, например положениями об органах, в состав которых эти структуры входят, и положениями о данных структурах.

В практической деятельности муниципалитетов бывали случаи, когда документы и решения, подписанные руководителем комитета по управлению муниципальным имуществом, созданного и действующего как подразделение местной администрации, были признаны судом не имеющими юридической силы из-за отсутствия правого статуса органа местного самоуправления у данного комитета.

Важно, чтобы статус органа местного самоуправления получили те организационные структуры в системе местного самоуправления данного поселения, которые созданы для принятия самостоятельных решений, касающихся непосредственно граждан, общественных объединений, субъектов хозяйственной деятельности, а также органов публичной власти, то есть любых физических или юридических лиц, находящихся на территории этого поселения.

Для малых поселений может быть достаточно, чтобы статус органа имели глава поселения, местная администрация и представительный орган, а также контрольный орган, в том числе единоличный (например, ревизор), при условии его формирования. Несмотря на то, что названные органы могут состоять из структурных единиц, созданных с целью обеспечения деятельности этих органов, подготовки проектов и их решений, сами решения будут принимать и подписывать органы, в полномочиях которых это входит согласно уставу поселения.

Для более крупных поселений, а также муниципальных районов и городских округов статус органа местного самоуправления могут получить также финансовый орган, комитет по управлению имуществом, территориальные подразделения местной администрации, созданные в отдельных населенных пунктах данного поселения или района и другие органы. Такие органы будут относиться к категории иных в структуре органов метисного самоуправления данного муниципального образования. Компетенция каждого из них должна быть зафиксирован в уставе, тогда они будут в праве сами принимать и подписывать решения в рамках своей компетенции.

2. Понятие «Структура органов местного самоуправления»

Это понятие введено в юридическую практику статьёй 131 Конституции РФ в таком контексте: «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». Участие населения в определении структуры органов местного самоуправления есть проявление учета исторических и иных местных традиций, а также конкретных сложившихся в поселении условий по организации «своей» власти. Местные традиции, как известно, отличались в разных частях России. Можно было созывать казачий круг или сход, избирать городского главу или совет старейшин.

Реализация права граждан на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления может происходить с использованием двух механизмов:

· Прямое волеизъявление на местном референдуме (муниципальном образовании с численностью населения 100 человек – на сходе граждан);

· Опосредованное волеизъявление через выборных лиц (депутатов представительного органа), которые разрабатывают структуру органов, фиксируют её в проекте устава муниципальных образований, хотя изменение структуры органов местного самоуправления может потребоваться и в процессе муниципального управления при изменении внутренних или внешних условий функционирования данного муниципального образования.

При использовании термина «структура органов местного самоуправления» важно не сужать его содержания до простого перечня органов. К сожалению, в Федеральном законе № 131-ФЗ термин «структура органов местного самоуправления» четко не определен, а в некоторых положениях употребляется как перечень органов. Например, согласно положению ч.6 статьи 34 Федерального закона №131-ФЗ в решении о структуре органов местного самоуправления, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:

1. структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;

2. порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.

На самом деле структура органов в поселении считается определенной, если в уставе поселения установлено:

· перечень действующих в этом поселении органов (как коллегиальных, так и единоличных);

· способ их формирования (избрания или иной способ наделения полномочиями);

· компетенция каждого из этих органов;

общим положением о структуре органов местного самоуправления посвящены нормы статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ. Изменения структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования (пункт 7 названной статьи).

Согласно положению части 2 этой же стать 34, в структуру органов местного самоуправления входят:

· представительный орган муниципального образования,

· глава муниципального образования,

· местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган,

· иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. (Исключением является избирательная комиссия муниципального образования, которая в соответствии с избирательным законодательством и действующей редакцией Федерального закона № 131-ФЗ имеет статус муниципального органа, не входящего в структуру органов местного самоуправления)

Возможность предусмотреть в уставе поселения какие-то иные (кроме перечисленных) органы местного самоуправления в принципе расширяют свободу выбора организационной схемы муниципального управления. Разнообразие организационной структуры достигается также выбором различных способов перераспределения полномочий по решению вопросов местного значения между органами местного самоуправления, созданными в одном поселении, а также различными способами перераспределения полномочий между структурными единицами внутри одного орган. Все это в принципе позволяет учесть особенности (политические, территориальные, экономические, социокультурные и т. п.) конкретного муниципалитета, чтобы отразить их в структуре органов.

Например, наличие в структуре органов наемного профессионального менеджера (управленца) в качестве главы местной администрации может позволить уравновесить расклад сил в поселении. К эффективности муниципального управления может привести избрание или назначение лица (органа), ответственного за местное развитие, за инвестиционную привлекательность или за общественную безопасность в поселении.

3. Основные модели организации местного самоуправления

Федеральный закон № 131 – ФЗ устанавливает ряд ограничений на структуру органов местного самоуправления. В частности он вводит обязательность наличия органов местного самоуправления трех видов:

· Представительного органа

· Главы муниципального образования

· Местной администрации

При этом в поселениях с численностью жителей. Обладающих избирательным правом, мене 100 человек представительный орган не формируется, а его функцию выполняет сход граждан (часть 3 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ). Глава такого малого поселения и исполнительно-распорядительный орган все равно являются обязательными.

Согласно части 3 статьи 34 наименования трех обязательных органов устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Существующие ограничения в структуре органов местного самоуправления связаны также с обязательностью разделения представительной и исполнительной власти. В Федеральном законе № 131-ФЗ местная администрация названа исполнительно – распорядительным органом, а для представительного установлена исключительная компетенция. Кроме того, в этом законе содержится запрет на совмещение одним лицом полномочий руководителя (председателя) представительного органа и главы местной администрации для муниципальных образований всех типов, кроме сельских поселений. Тем самым уже на федеральном уровне введено определенное разграничение полномочий между представительным и исполнительным органом.

Дополнительным механизмом реализации организационной обособленности органов местного самоуправления от системы органов государственной власти является запрет на наличие у одного лица депутатских мандатов разного уровня и на совмещение должностей. Так, в соответствии со статьей 40 Федерального закона № 131-ФЗ выборные должностные лица местного самоуправления, а значит, депутаты представительных органов поселений не могут быть депутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, занимать иные государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, а также должности государственной гражданской службы и муниципальные должности муниципальной службы.

Основные модели структуры органов местного самоуправления, предлагаемые федеральным законодателем, представляю в рисунках 1 – 5. Различие в моделях связано:

во-первых, с разделением муниципальных образований на разные типы (поселение, муниципальный район, городской округ),

во вторых, с установлением различного порядка формирования и статуса органов и должностных лиц, т.е. с различным распределением их полномочий внутри муниципального образования.

На рисунке 1 показана модель структуры, предусмотренная частью 3 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ для сельских поселений. Модель отличается тем, что лицо, имеющее статус главы поселения, возглавляет одновременно представительный и исполнительный органы поселения, исполняя полномочия:

· главы муниципального образования

· руководителя представительного органа

· главы местной администрации (исполнительно-распорядительного органа).

Достоинство модели состоит в экономии бюджетных средств на заработной плате двух должностных лиц местного самоуправления, в сглаживании возможных конфликтов и противоречий между исполнительной и представительной властью в поселении, в учете дефицита квалифицированных кадров.

Модель реализуется следующим образом: жители поселения в муниципальных выборах избирают представительный орган, а глава поселения избирается:

а) либо всеми жителями поселения на муниципальных выборах;

б) либо депутатами из своего состава.

Замечу, что не все сельские поселения обязаны иметь такую структуру органов. Но если жители и (или) представительный орган поселения посчитают её приемлемой для своего поселения, в уставе сельского поселения должны появиться нормы, регулирующие описанную модель, а значит, предусматривающие тройное совмещение полномочий одним должностным лицом.

Такая модель организации муниципальной власти, очевидно предпочтительна для небольших поселений. Для крупных сельских поселений может быть выбрана другая из основных моделей, за исключением пятой.

На рисунке 2 изображена модель структуры органов местного самоуправления, названная традиционной, т.к она была достаточно распространенной до недавнего времени. Её суть состоит в том, что жители избирают на муниципальных выборах представительный орган поселения (или муниципального образования другого типа) и главу поселения. Лицо получившее полномочия главы поселения, становится и главой местной администрации, совмещая, таким образом, статус высшего должностного лица (политическая должность) и статус руководителя исполнительно-распорядительного органа (хозяйственная должность). (В сельском поселении, где живу я, используется именно такая модель организации муниципальной власти.)

Изображенная на рисунке 3 модель структуры органов не запрещалась прежним законодательством, но была мало распространена. Особенность этой модели состоит в том, что избранный всем населением глава муниципального образования занимается в основном политическим задачами, исполняя полномочия председателя представительного органа, в то время как хозяйственными задачами поселения занимается лицо, назначенное по контракту. Реализация этой модели состоит в том, что на муниципальных выборах жителями избирается и представительный орган и глава муниципального образования, который затем возглавляет представительный орган. При этом руководить местной администрацией будет профессиональный управляющий – менеджер, нанятый по контракту, который заключается по результатам конкурса.

Согласно части 5 статьи 37 ФЗ № 131. в муниципальных образованиях любого типа число членов конкурсной комиссии и порядок проведения конкурса устанавливает представительный орган местного самоуправления. При этом в поселении все члены конкурсной комиссии назначаются представительным органом местного самоуправления этого поселения, а в муниципальных районах и городских округах при формировании конкурсной комиссии участвуют органы государственной власти субъектов РФ.

Изображенная на рисунке 4 модель структуры органов является новшеством Федерального закона № 131-ФЗ. Представительный орган, как обычно, избирается жителями на муниципальных выборах, но статус главы муниципального образования получает избранный из состава депутатов председатель этого органа. Все что связано с исполнительной властью в системе муниципльного управления, не отличается от предыдущего варианта, т.е. главой местной администрации является профессиональный управляющий – менеджер, нанятый по контракту, который заключается по результатам конкурса.

Представленная на рисунке 5 модель структуры органов местного самоуправления предлагается Федеральным законом № 131 – ФЗ только для муниципальных районов. Для того чтобы она была принята и зафиксирована в уставе муниципального района, её должны поддержать представительные органы двух третей поселений, входящих в состав муниципального района в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы.

Для реализации этой модели представительный орган района не избирается непосредственно жителями района на муниципальных выборах, а формируется путем делегирования глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав этого района. Глава муниципального района избирается из состава сформированного представительного органа и исполняет полномочия председателя представительного органа. Главой местной администрации является профессиональный управляющий – менеджер, нанятый по контракту, который заключается по результатам конкурса.

Анализ представленный на рисунках 1 – 5 моделей структуры органов местного самоуправления позволяет сделать следующие выводы.

1. Формирование представительного органа традиционным способом путем избрания всеми жителями может осуществляться в муниципальном образовании любого типа. Но для муниципальных районов допустим теперь и иной способ – путем делегирования представителей поселений, входящих в состав муниципального района (глав и депутатов представительного органа указанных поселений) (рисунок 5).

2. избрание высшего должностного лица – главы муниципального образования для муниципального образования любого типа – возможно двумя способами:

1) населением на муниципальных выборах;

2) представительным органом местного самоуправления из своего состава.

В первом случае глава муниципального образования может наделяться полномочиями:

а) главы местной администрации, а значит возглавлять исполнительный орган и заниматься конкретными проблемами муниципального хозяйства;

б) председателя представительного органа местного самоуправления, т.е. возглавлять орган, решающий в основном политические задачи.

Если избранный населением глава муниципального образования получит полномочия главы местной администрации, это автоматически приведет к тому, что председателем представительного органа будет избираться один из депутатов (вариант на рисунке 2).

Если же избранный населением глава муниципального образования получит полномочия председателя представительного органа местного самоуправления, то назначение главы администрации должно происходить по контракту с участием конкурсной комиссии – вариант «Сити – менеджера» (вариант на рисунке 3). Хочу заметить, что наличие профессионального управленца («Сити-менеджера»), назначаемого по контракту на должность главы местной администрации, и раннее не запрещалось Федеральным законом о местном самоуправлении 1995 года № 154 – ФЗ, поскольку этот закон представлял большую свободу по формированию структуры органов местного самоуправления каждому муниципалитету. Состав конкурсной комиссии и порядок её создания должны были определяться на муниципальном уровне. Такая структура местного самоуправления не получила широкого распространения.

При втором способе избрания главы муниципального образования из состава депутатов, когда жители избирают на муниципальных выборах только представительный орган местного самоуправления, Федеральный закон № 131-ФЗ допускает только один вариант полномочий, функций и статуса такого лица – возглавлять представительный орган. А это, в свою очередь, приводит к назначению главы администрации по контракту (рисунок 4). Однако такое ограничение не распространяется на сельские поселения.

Та же конкурсная процедура назначения главы местной администрации – менеджера используется в тех муниципальных районах, где представительный орган формируется из представителей поселений. Глава муниципального района в этом случае автоматически наделяется полномочиями председателя представительного органа.

3. Глава местной администрации по федеральному закону №1 31 –ФЗ может приобретать свои полномочия двумя способами:

1. получив предварительно полномочия главы муниципального образования путем избрания всем населением на муниципальных выборах. В этом случае глава местной администрации будет одновременно иметь статус высшего должностного лица муниципального образований;

2. назначение по контракту, который заключается по результатам конкурса. В этом случае статус высшего должностного лица – главы муниципального образования получит лицо, избранное представительным органом из своего состава и являющееся его председателем.

Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия, и др.) не является по закону обязательным элементом в системе местного самоуправления и относится к категории иных органов. Формирование этого органа является пока редким явлением в Российских муниципалитетах.

В принципе, контроль за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения находится в исключительной компетенции представительного органа (часть 10 статьи 35 ФЗ № 131). Кроме такого общего контрольного полномочия федеральный законодатель предлагает теперь создать специальный орган с целью контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, включая контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом., находящимся в муниципальной собственности (статья 38 ФЗ № 131).

Федеральным законом № 131 – ФЗ предлагается два способа формирования контрольного органа:

1. на муниципальных выборах;

2. представительным органом муниципального образования.

Один из этих способов должен быть выбран и конечно, зафиксирован в уставе муниципального образования. Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся их компетенции.

В муниципальной практике пока ещё не ушли однообразия организационной структуры местного самоуправления, присуще недавнему советскому прошлому, когда важнее всего была строгая иерархическая подчиненность органов для поддержания сверх централизованной системы управления всех уровней включая местный. На повестке дня стоит совершенствование организационной структуры с цель учета особенностей муниципального образования и инновационных подходов к управленческой деятельности.

По этому после выбора населения одной из предлагаемых моделей нужно воспользоваться положением Федерального Закона №1 31-ФЗ о том, что вопросы организации и деятельности органов местного самоуправлении, включая порядок их формирования, срок полномочий, сами полномочия, подконтрольность, определяется не федеральным или региональным законом, а уставом муниципального образования (пункт 3 статьи 34). Это основание для свободного и самостоятельного определения конкретной и уникальной структуры органов в каждом муниципальном образовании.

Заключение

При изучении данной темы я постаралась раскрыть понятия «орган местного самоуправления», «структура органов местного самоуправления» и основные модели организации местного самоуправления, что составляет систему местного самоуправления.

Делая вывод, хотелось бы отметить, что местное самоуправление представляет собой основополагающий принцип организации осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами, определяет систему демократического управления в обществе и государстве. Местное самоуправление – не только дань демократии, но и инструмент эффективного управления, экономического роста, мощный фактор стабилизации конфликтных ситуаций, особенно межнациональных. Многообразие организационных форм, использование местных ресурсов, которые могут быть незаметными на общегосударственном уровне, позволяют местному самоуправлению гибко реагировать на вызовы и угрозы, возникающие в процессе функционирования и развития общества и государства.

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г.

2. ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ

3. Система муниципального управления: Учебник для вузов / Под ред. В.Б. Зотова. – М.: ОЛМА – ПРЕСС, 2006

4. Стародубровский И.В. Муниципальное управление: Учебное пособие для преподавателя. – 2-е изд., перераб. И доп. – М. : АНХ, 2007. – 640 с.

5. Практика муниципального управления, пер. издание, № 12, декабрь 2008, статья Р.В. Бабун «Современные проблемы местного самоуправления»

6. Шугрина Е.С., Муниципальное право. М. 2005.

Представительные органы муниципальных образований - это выборные органы, обладающие правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Они являются основными и обязательными выборными органами в структуре органов местного самоуправления территории. Других представительных органов на ней не может быть. Состоит из депутатов, избираемых прямым тайным голосованием граждан. Именно это обстоятельство и делает его органом местной власти, представляющим интересы населения муниципального образования, что дает право иметь исключительную компетенцию по принятию ряда решений от его имени.

Депутатская деятельность обеспечивается системой гарантий, включающих в себя организационные, социальные и трудовые гарантии. Гарантии действуют на весь срок полномочий депутата, а также последующую служебную деятельность по окончании депутатских обязанностей. На представительный орган в силу его особого местоположения в системе местной власти ложится большая ответственность за выполнение созидательной и развивающей главной миссии местного самоуправления. В этой связи важно обратить внимание на то, что представительный орган, как и глава муниципалитета, местная администрация, обязан выявлять и формировать потребности населения муниципального образования, вовремя видеть возникающие социально-экономические проблемы и все делать для того, чтобы адекватно формулировать стратегические цели и пути развития муниципального образования. А это в свою очередь требует и соответствующих поставленным целям и задачам решений и действий, в том числе по привлечению средств, необходимых для их достижения. Останавливаться на таком очевидном управленческом понятии приходится, так как в некоторых муниципальных образованиях представительные органы дистанцируются от своей миссии быть активными участниками развивающего и созидательного процесса, оставляя за собой нормотворческие и контрольные функции, все остальные возлагая на глав и администрации муниципальных образований. Такая позиция, если она еще и политизируется, может порождать деструктивные конфликтные ситуации в органах местного самоуправления и препятствовать территориальному развитию.

Представительный орган является коллегиальным органом и по вопросам своей компетенции принимает большинством голосов от установленной численности депутатов решения, обязательные для исполнения всеми юридическими и физическими лицами, находящимися на территории муниципалитета. Также он может принимать решения по вопросам организации своей деятельности.

Особое местоположение представительного органа в системе власти определяется наличием у него исключительной компетенции. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ к такой исключительной компетенции относятся вопросы, не требующие для своего решения проведения местного референдума, опросов общественного мнения, публичных обсуждений на собраниях и конференциях граждан и которые вправе решать только представительный орган муниципального образования и не вправе решать никакой иной орган. В число таких вопросов входят:

• принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
• утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
• установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
• принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
• определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
• установление тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
• определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
• определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
• контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
• принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку .

Круг полномочий представительного органа может быть расширен (но не сужен) уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Особое место занимают полномочия представительного органа по контролю за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. Основными формами его могут быть: заслушивание на заседаниях представительного органа ежегодных отчетов главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом. Наряду с контрольным органом муниципального образования, сформированным на муниципальных выборах или представительным органом, оно правомочно в соответствии с Бюджетным кодексом РФ создавать и свой контрольно-финансовый орган.

Другая особая функция, присущая лишь только представительному органу, - учредительная. Принимая устав муниципального образования, представительный орган тем самым принимает решение о создании помимо местной администрации и главы муниципального образования иных органов местного самоуправления и наделяет их собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. Он же решает, какие из них наделяются правами юридического лица, и определяет их целевую правоспособность.

• Федеральный закон от 06.10.2003 № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российскаягазета. 2003. 8 октября. Ст. 35.

В ст. 12 Конституции РФ говорится, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В ст. 10 Конституции РФ закрепляется принцип разделения властей только по отношению к органам государственной власти. Ни в Конституции РФ, ни в Федеральном законе № 131-ФЗ, ни в иных нормативных актах не говорится о необходимости или обязательности использования принципа разделения властей на уровне местного самоуправления.

Принцип разделения властей в первую очередь означает ограничение сосредоточения власти в одних руках, применение механизмов сдержек и противовесов. Такие механизмы, необходимые на федеральном уровне, только усложнили бы работу органов местного самоуправления, затруднили оперативное принятие решений. Кроме того, в чистом виде выделить три ветви власти на местном уровне невозможно. Разделение властей представлено только исполнительным и представительным началом в лице соответствующих органов. Взаимоотношения с судебными органами основаны на иных подходах. Мнение российских ученых в отношении целесообразности использования принципа разделения властей на местном уровне является неоднозначным.

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Эта конституционная норма получила развитие в Федеральном законе № 154-ФЗ. В п. 2 ст. 14 указанного Закона закреплялась обязательность наличия только выборных органов. Тем самым допускалась возможность наделения выборного органа исполнительно-распорядительными функциями. Далее, вп. 3ст. ^предусматривалась возможность вхождения главы муниципального образования, избранного непосредственно населением, в состав представительного органа местного самоуправления с правом председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления. Все это означало возможность совмещения представительных, контрольных, исполнительно-распорядительных и иных функций одним органом. В соответствии с п. 6 ст. 14 названного Закона структура органов местного самоуправления определялась населением самостоятельно. Таким образом, целесообразность применения принципа разделения властей на уровне муниципального образования определялась самим местным сообществом и закреплялась в уставе муниципального образования.

Сейчас ситуация иная. В Федеральном законе № 131-ФЗ значительно большее внимание уделено фактическому разделению властей на муниципальном уровне. В соответствии с ч. 2 ст. 36 названного Федерального закона глава муниципального образования либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию; не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации. Глава муниципального образования подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования, причем у главы есть право отлагательного вето. Можно привести и иные проявления фактического наличия системы сдержек и противовесов на муниципальном уровне. Так, структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации (ч. 8 ст. 37). Главу местной администрации по результатам конкурса назначает представительный орган; контракт с ним заключается главой муниципального образования (ч. 6 ст. 37). Как уже говорилось выше, ранее эти вопросы решались в зависимости от усмотрения населения муниципального образования, сейчас они четко обозначены в федеральном законе.

Термин «органы местного самоуправления» относится к числу конституционных. Он используется в ст. 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130-132 Конституции РФ.

По мнению О. Е. Кутафина и В. И. Фадеева, органы местного самоуправления - это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий. Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется прежде всего тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую систему децентрализации управления, которая делает эту систему управления более пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций. Однако наличие органов местного самоуправления - это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством .

В настоящее время совершенно идентичное определение термина «органы местного самоуправления» содержится в двух федеральных законах: Федеральном законе № 131-ФЗ и Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Так, в соответствии со ст. 2 Федерального закона № 131 -ФЗ органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Очевидно, что не любые структурные единицы или должностные лица, участвующие в решении вопросов местного значения, можно считать органами местного самоуправления. Например, депутатская комиссия, отраслевой департамент, управление и другие подобные структуры, как правило, не имеют статуса органа местного самоуправления. Более того, полномочия таких структур являются производными от полномочий органов местного самоуправления и устанавливаются не уставами муниципальных образований, а иными нормативными актами (например, положениями об этих структурах).

К признакам органа местного самоуправления можно отнести следующие:

• - орган сформирован путем избрания населением на муниципальных выборах, либо избрания депутатами из своего состава
• (для главы муниципального образования), либо образования представительным органом;
• - орган наделен собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;
• - орган указан в уставе муниципального образования как входящий в структуру органов местного самоуправления;
• - в уставе муниципального образования определены наименования органа, порядок его формирования, собственная компетенция, подотчетность, подконтрольность и другие вопросы организации и деятельности органа, позволяющие ему принимать самостоятельные решения в рамках своей компетенции и участвовать тем самым в решении вопросов местного значения .

Органы местного самоуправления можно классифицировать по следующим основаниям:

1) по способу формирования принято выделять избираемые и назначаемые органы местного самоуправления.

Избираемые органы делятся:

на избираемые на прямых выборах непосредственно населением (например, представительный орган поселения);

формируемые путем делегирования (например, представительные органы муниципальных районов).

Назначаемые органы делятся:

на назначаемые органом местного самоуправления самостоятельно;

назначаемые одним органом местного самоуправления по представлению другого органа местного самоуправления;

назначаемые одним органом местного самоуправления после предварительного согласования кандидатуры с другим органом местного самоуправления.

В ч. 1 ст. 23 Федерального закона № 131-ФЗ говорится о членах выборного, а не представительного органа. Это означает, что в муниципальных образованиях могут формироваться путем выборов не только представительные, но и другие коллегиальные органы местного самоуправления, например контрольносчетный орган. Формирование на основе выборности не означает, что представители этого органа должны избираться одновременно и по однотипной процедуре;

2) по способу принятия решения принято выделять коллегиальные и единоличные органы местного самоуправления.

Очевидно, что представительный орган не может быть единоличным. Его основное назначение - интегрирование интересов различных групп населения, представленных депутатами. Ни один из депутатов не может претендовать на выражение мнения всего населения, поэтому свои решения от имени всего населения представительный орган принимает в коллегиальном порядке. Причем такой порядок - прямое следствие характера принимаемых решений: представительный орган решает наиболее значимые для муниципального образования вопросы.

Вопросы в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, когда конкретными участниками деятельности руководят профессионалы и они же несут персональную ответственность за результаты своей деятельности. Однако и в этой сфере наиболее существенные решения также можно принимать с учетом мнения коллегиальных формирований. Это могут быть коллегии местных администраций при главах муниципальных образований, главах местных администраций;

3) по характеру решаемых вопросов принято выделять органы общей компетенции и органы специальной компетенции.

Органы общей компетенции - органы, решающие все или большинство вопросов на подведомственной территории, например исполнительные органы местного самоуправления, глава муниципального образования.

Органы специальной компетенции - органы, решающие ограниченный круг вопросов, например в пределах отрасли или сферы деятельности. Специальной компетенцией обладают контрольные органы, избирательные комиссии, отделы, управления, комитеты, службы местной администрации;

4) по выполняемым функциям, характеру деятельности принято выделять представительные, исполнительные, контрольносчетные и иные органы.

Согласно ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Термин «структура» используется и в Федеральном законе № 131-ФЗ. Этот термин означает, что органы местного самоуправления не изолированные друг от друга формирования. Обладая собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, они находятся в организационных, компетенционных связях друг с другом. При этом сохраняются особенности их образования, функционирования и взаимоотношений с органами государственной власти и населением. Структура органов местного самоуправления - элемент их системы. Последней охватываются не только органы местного самоуправления, взаимоотношения между ними, внутренняя структура отдельных органов местного самоуправления, но и компетенция органов, должностных лиц, нормативная основа их деятельности, материально-финансовые ресурсы .

Из нормы ст. 131 Конституции РФ следует, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Вместе с тем эта самостоятельность не абсолютна.

Конституция РФ (ст. 12) не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти и предусматривает, что их структура определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131), в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъектов РФ, устанавливающими общие принципы организации местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76) .

Из постановления Конституционного Суда РФ. Создаваемые органы власти должны соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации и вытекающим из этих основ принципам демократии и децентрализации власти, на которых строится организация публичной власти на местах, независимо от того, осуществляется она органами государственной власти местного уровня или муниципальными органами, не входящими в систему органов государственной власти .

В ч. 1 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольносчетный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Причем обязательным является наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования). Исключения составляют, например, небольшие поселения, в которых функции представительного органа выполняет сход граждан.

Таким образом, структура органов местного самоуправления состоит из двух частей: обязательной и факультативной.

Особенности правового статуса каждого из вышеназванных органов регламентируются отдельными статьями Федерального закона № 131-ФЗ (ст. 35-37), в них же устанавливаются основы взаимоотношений органов местного самоуправления.

Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Значительная часть вопросов деятельности органов местного самоуправления должна быть установлена в уставе муниципального образования. К обязательным вопросам, которые должны быть отражены в уставе, ч. 3 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ относит: порядок формирования; полномочия; срок полномочий; подотчетность; подконтрольность органов местного самоуправления.

Вместе с тем положения федерального законодательства не запрещают закрепить в уставе более полный перечень требований, которым должны соответствовать те или иные органы местного самоуправления.

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Ранее этот вопрос регулировался уставами муниципальных образований.

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Согласно ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность должностных лиц местного самоуправления допускается только в случае найма на контрактной основе главы администрации муниципального района, городского округа и освобождения от должности в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также удаления главы муниципального образования в отставку.

В ч. 5 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливается порядок определения структуры органов местного самоуправления в случае создания новых муниципальных образований, а также их преобразования. Предусматриваются следующие способы определения структуры органов местного самоуправления:

• 1) населением непосредственно на местном референдуме или сходе граждан;
• 2) представительным органом муниципального образования.

Проведение местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования обеспечивают органы государственной власти субъекта РФ при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.

Например, в июле 2006 г. проводились референдумы в Пскове и Великом Новгороде. При проведении местного референдума в Пскове на голосование было поставлено три варианта системы органов местного самоуправления.

Вариант 1. Глава муниципального образования «Город Псков» - глава города Пскова - избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и возглавляет исполнительно-распорядительный орган - администрацию города Пскова. Представительный орган муниципального образования - Псковская городская

Дума - избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Вариант 2. Глава муниципального образования «Город Псков» - глава города Пскова - избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, входит в состав Псковской городской Думы с правом решающего голоса и исполняет полномочия ее председателя, при этом глава исполнительно-распорядительного органа - администрации города Пскова - назначается на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок ее полномочий, определяемый уставом города Пскова. Представительный орган муниципального образования - Псковская городская Дума - избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Вариант 3. Глава муниципального образования «Город Псков» - глава города Пскова - избирается Псковской городской Думой из своего состава и исполняет полномочия ее председателя, при этом глава исполнительно-распорядительного органа - администрации города Пскова - назначается на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом города Пскова. Представительный орган муниципального образования - Псковская городская Дума - избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводится при наличии инициативы жителей этого образования. Такая инициатива должна поступить в течение месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ вновь образуемого муниципального образования, и с ней должна выступить группа жителей, обладающих избирательным правом, численностью не менее 3% от общего числа жителей образуемого муниципального образования, обладающих таким правом. Особенностью референдумов (сходов граждан) в этом случае является то, что их назначение и обеспечение их проведения осуществляются органами государственной власти субъекта РФ. При этом избирательная комиссия субъекта РФ реализует полномочия избирательной комиссии муниципального образования, исполнительный орган государственной власти субъекта РФ - полномочия местной администрации в части обеспечения проведения референдума или схода граждан.

Определенные сложности вызывает вариант, при котором от граждан вновь образуемого муниципального образования не поступило инициативы о проведении референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления и соответственно такой референдум или сход граждан не проводился. В этом случае указанная структура определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.

В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:

• 1) структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;
• 2) порядок избрания и полномочия главы муниципального образования в соответствии с ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ.

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Следует иметь в виду, что муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований установлен Федеральным законом «О государственной регистрации уставов муниципальных образований».

Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение. Это положение введено в федеральное законодательство в целях исключения возможности использования права на изменение структуры органов местного самоуправления как инструмента влияния на принимаемые органами местного самоуправления решения. Данная норма гарантирует нормальную работу депутатов представительного органа муниципального образования, сохранение их статуса на тот срок, на который они избраны, вне зависимости от принимаемого решения об изменении структуры представительного органа муниципального образования.

Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований. С одной стороны, данная норма служит гарантией независимости органов местного самоуправления в пределах своей компетенции от органов государственной власти или иных организаций, поскольку расходы на их содержание могут финансироваться только из местного бюджета. С другой стороны, эта же норма предостерегает от чрезмерного расширения числа органов местного самоуправления, образуемых на местном уровне, необоснованного расширения их штатного расписания.

Органы местного самоуправления могут обладать статусом юридического лица. Причем в силу прямого указания Федерального закона № 131-ФЗ этим статусом обладают представительные органы (ст. 35) и местная администрация (ст. 37). Иные органы и должностные лица наделяются этим статусом в соответствии с уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления, которые согласно названному Федеральному закону и уставу муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с законом.

Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются:

• 1) для представительного органа муниципального образования - протокол заседания представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица;
• 2) для иных органов местного самоуправления - решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации (речь идет о различных комитетах, департаментах и иных структурных подразделениях местной администрации) в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа в форме муниципального казенного учреждения и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

Понятие и система органов местного самоуправления

Реформа местного самоуправления является составной частью идущих в нашей стране преобразований, которые преследуют глобальную цель – построение демократического, правового, социального государства.

Суть местного самоуправления заключается в праве населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Местное самоуправление создает необходимые условия для приближения власти к населению, формирует гибкую систему управления, хорошо приспособленную к местным условиям и особенностям, способствует развитию инициативы и самодеятельности граждан. Поэтому оно составляет одну из основ демократического строя, является одним из главных признаков гражданского общества.

Реальное местное самоуправление способствует формированию гражданского самосознания. Объединяя людей для решения локальных проблем, оно является важным условием обеспечения социального мира. Развитие местного самоуправления – необходимая предпосылка для сохранения неповторимых культурных традиций.

Местное самоуправление воспитывает чувство любви к родному краю, скрепляет население прочными духовными узами. Оберегая и развивая особенности национальных культур, оно способствует сохранению целостности Российской Федерации.

Органам местного самоуправления принадлежит ведущая роль в осуществлении местного самоуправления. Термин «орган местного самоуправления» относится к конституционным терминам - он используется в статьях 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130, 131, 132 Конституции Российской Федерации. (Согласно ст. 130 Конституции местное самоуправление осуществляется как путем различных форм прямого волеизъявления, так и через органы местного самоуправления). В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ определение этого термина изложено в следующей редакции: о рганы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» дает следующее определение: органы местного самоуправления - представительные и иные выборные органы местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, избираемые непосредственно гражданами Российской Федерации на территориях, на которых осуществляется местное самоуправление, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Признаки органов местного самоуправления. Как субъекты муниципальных правоотношений органы местного самоуправления обладают рядом признаков, позволяющих выделить их среди других субъектов муниципальных правоотношений.

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций, следовательно, наименование органов местного самоуправления не имеет единообразия. Представительные органы местного самоуправления названы, как правило, в городах - городские думы; в районах, волостях, сельсоветах и других муниципальных образованиях - собрание представителей, собрание депутатов, советы депутатов, муниципальные собрания, земские собрания, муниципалитеты и др.

Исполнительные органы местного самоуправления имеют также различные названия. Наиболее распространенными являются такие наименования, как - администрация, мэрия, муниципалитет, управа, исполнительный комитет.

Среди наименований должностных лиц используются такие наименования как - глава муниципального образования, глава муниципалитета, председатель собрания, глава администрации, мэр, староста.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 41) устанавливает, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами (муниципальными учреждениями) в соответствии с уставом муниципального образования, образуются для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.

Юридическое лицо - это условный термин для определения правового положения организаций, участвующих в гражданско-правовых отношениях, т.е. имущественных и связанных с ними неимущественных отношениях, основанных на равенстве и имущественной самостоятельности их участников. В ряду главных признаков юридического лица решающим является имущественная обособленность.

Согласно ст. 48 Гражданского Кодекса Российской Федерации, юридическое лицо «имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество».

Второй признак юридического лица - самостоятельная имущественная ответственность. Третий - самостоятельное выступление в гражданском обороте от своего имени. И четвертый - организационное единство, т.е. обладание устойчивой структурой.

В решении вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией. В зависимости от особенностей (объема) предметов ведения органы местного самоуправления можно подразделить на органы общей компетенции и органы специальной компетенции.

К органам общей компетенции относятся органы местного самоуправления, предметы ведения которых охватывают большинство вопросов местной жизни. Типичными органами общей компетенции являются: представительный орган (совет, дума), исполнительно - распорядительный орган (глава администрации, администрация). Органы общей компетенции являются обычными для муниципальных образований, однако они могут быть не единственными. В муниципальных образованиях может возникнуть необходимость в органах местного самоуправления специальной компетенции.

К органам специальной компетенции относятся органы местного самоуправления, ведающие отдельными сферами местной жизни или выполняющие отдельные функции в отношении всех или многих областей местной жизни. Так в муниципальном образовании может быть образована избирательная комиссия, контрольная комиссия (контрольно-счетная палата), но наличие таких органов не является обязательным согласно ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Органы местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты в пределах своей компетенции. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Государство признает за актами органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти, правовой директивно-властный, общеобязательный характер. В соответствии с ч. 3 статьей 7 Федерального Закона решения органов местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

Правовые акты органов местного самоуправления являются подзаконными актами. Это означает, что данные акты не должны противоречить законам, имеющим верховенство в системе правовых актов государства. Правовые акты представительных органов обычно именуются решениями. Порядок принятия и вступления в силу решений представительного органа устанавливается в уставе муниципального образования и подробно регулируется регламентом представительного органа.

Руководитель исполнительного органа местного самоуправления (глава администрации), а также глава муниципального образования в пределах своих полномочий обычно издают постановления и распоряжения.

Правовые акты иных органов местного самоуправления определяются, как правило, соответствующими положениями об этих органах. Обычно руководители структурных подразделений исполнительного органа местного самоуправления (администрации) издают по вопросам своего ведения приказы. Правовые акты органов местного самоуправления могут быть отменены этими органами либо признаны недействительными по решению суда.

Следует отметить, что правовое положение органов и их структурных подразделений различно. Органы местного самоуправления обладают собственной компетенцией, которой они наделяются на основе законодательства, и вполне самостоятельны в управлении подчиненными им объектами, имеют самостоятельное имущество, отдельные счета в банке и собственную печать. Они обладают правами принятия решений в форме определенных правовых актов.

Структурные подразделения органов не обладают собственной компетенцией, их компетенция производна от компетенции органа. Эти подразделения не могут наделяться правами юридического лица и издания правовых актов, они не имеют подчиненных им объектов. Деятельность структурных подразделений осуществляется только по поручению руководства органа, которое делегирует им полномочия.

Виды органов местного самоуправления. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 34) к органам местного самоуправления относятся: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек – на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» классифицирует органы местного самоуправления в зависимости от способа формирования и принятия властных решений.

В зависимости от способа формирования: выборные и иные органы местного самоуправления.

В зависимости от способа принятия властных решений: единоначальные и коллегиальные.

Наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами указанных субъектов Российской Федерации местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях, а выборные городские органы местного самоуправления не создаются. Типичными выборными органами местного самоуправления являются: представительный орган (совет, дума и т.д.).

Определение (критерии) иных органов местного самоуправления законодательством не дается. Однако иными органами местного самоуправления могут считаться не любые структуры муниципальной власти, участвующие в решении вопросов местного значения, а лишь те из них, которые сформированы выборными органами, поскольку формирование невыборных органов должно быть хотя бы опосредованно связано с волеизъявлением граждан, так как органы местного самоуправления являются органами народовластия. Также, исходя из того, что иные органы являются органами местного самоуправления, они подлежат обязательному закреплению в уставе (порядок формирования, наименование, полномочия, принимаемые правовые акты).

Невыборными (иными) органами местного самоуправления являются: местная администрация, избирательная комиссия муниципального образования, контрольный орган муниципального образования в случае формирования его представительным органом муниципального образования.

Местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Глава администрации, а также органы муниципальной исполнительной власти специальной компетенции осуществляют свое правовое регулирование в пределах своей компетенции.

Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования

Наличие в системе органов местного самоуправления исполнительно - распорядительных органов является обязательным в соответствии со ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Их необходимость вытекает из следующих основных положений:

Осуществления принципа сдержек и противовесов;

Эффективности решения вопросов местного значения, исходя из разграничения представительных и исполнительно-распорядительных функций.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» специально отмечено, что ряд органов местного самоуправления действует на основе единоначалия, например, глава местной администрации. В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», прописано: «органы местного самоуправления - представительные органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления, избираемые непосредственно гражданами на территориях, на которых осуществляется местное самоуправление в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации». Сам факт подобного подхода подчеркивает возможность существования единоличных (состоящих из одного человека) органов местного самоуправления. Таким образом, органы местного самоуправления (за исключением представительных органов) могут действовать как на основе коллегиальности (т.е. представлять собой коллегиальные органы), так и на основе принципа единоначалия.

Выбор единоначалия или коллегиальности определяется характером объекта управления. Например, в управлении отраслью хозяйства наиболее обоснованным является принцип единоначалия. Такой подход определяется тем обстоятельством, что, с одной стороны, для управления однородными объектами возможно подобрать кандидатуру с высокими профессиональными знаниями и организаторскими способностями на должность руководителя. С другой стороны, возложить на руководителя всю ответственность за результаты деятельности отрасли.

При осуществлении межотраслевого (функционального) управления требуется применение принципа коллегиальности, означающего принятие решений большинством голосов членов органа. Межотраслевое управление, с одной стороны, требует наличия у руководителя различных профессиональных знаний, овладеть которыми одному человеку практически невозможно. С другой стороны, в случае принятия ошибочного решения при межотраслевом управлении наносится ущерб всем или многим сферам общественной жизни. Коллегиальность принятия межотраслевых решений значительно снижает риск принятия ошибочных решений.

Термин «система органов местного самоуправления» упоминается в п. н) ст. 72 Конституции Российской Федерации в контексте «общие принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». Слово «система» греческого происхождения, обозначающее составленное из частей. В научной литературе встречаются различные определения системы, которые, как правило, не противоречат друг другу. Сущность этих определений сводится к определению системы как совокупности взаимосвязанных и взаимодействующих элементов, свойства которых качественно отличаются от суммы свойств этих элементов.

Таким образом, система органов местного самоуправления - это совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих органов местного самоуправления определенного муниципального образования.

Термин «система органов местного самоуправления» связан с термином «структура органов местного самоуправления». Понятие «структура органов местного самоуправления» может толковаться в узком и широком смысле. В узком смысле - это система органов местного самоуправления, в широком - строение этих органов.

Согласно Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 131) структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, следовательно, и система органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Следует отметить, что органы местного самоуправления обладают относительной самостоятельностью:

1. Конституция Российской Федерации (ст. 12) определила относительную самостоятельность органов местного самоуправления тем, что они не входят в систему органов государственной власти.

2. Органы местного самоуправления не могут действовать независимо от имеющихся в стране законов и других актов органов государственной власти. Эти акты для них являются обязательными.

3. Будучи относительно самостоятельными, органы местного самоуправления тесно связаны с государственными органами. Они в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 132) могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. И в этом качестве органы местного самоуправления выступают как государственно-властные органы, деятельность которых по реализации переданных им полномочий подконтрольна государству.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется только федеральными законами, а отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Согласно Федеральному Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается .