В рф гарантированы права коренных малочисленных народов. Защита прав коренных малочисленных народов. Список малочисленных народов России

Проблема защиты прав коренных народов носит как международный, так и внутригосударственный характер. При этом национальные средства их правовой защиты должны обеспечивать максимальный учет требований, установленных международно-правовыми актами. Современное же международное право служит не только ориентиром, но и мощным стимулом в развитии внутринационального законодательства в области обеспечения прав коренных народов. Определяя международно-правовые стандарты применительно к правовому статусу этих народов, международное право способствует процессам демократизации внутреннего развития государств, на территории которых они проживают.

Инструментами международно-правовой защиты прав коренных народов служат выработанные международным сообществом нормативные документы, закрепляющие права коренных народов, а также деятельность различных международных и неправительственных организаций, направленная на реализацию конкретных процедур защиты их прав. Остановимся прежде всего на международно-правовых актах, действующих в сфере обеспечения прав коренных народов.

В регулировании и защите прав коренных народов современное международное право исходит из признания за каждым представителем из их числа общепризнанных прав и свобод, принадлежащих в равной мере всем жителям планеты, независимо от их расовой, религиозной, национальной или языковой принадлежности. Они в полном объеме должны пользоваться всеми правами человека и основными свободами, провозглашенными и защищаемыми международно-правовыми документами. Одновременно с этим независимо от численности и других характеристик на эти народы, как и на другие, распространяются принципы равноправия и самоопределения. Признание за ними и индивидуальных, и коллективных прав связано с тем, что коренные народы являются такими же гражданами и народами государств, на территории которых они проживают, как и другие граждане и народы данных государств. Поэтому правовой статус коренных народов и их представителей в демократических государствах не должен уступать правовому статусу других граждан.

В настоящее время в международном праве существует целый ряд универсальных и специальных актов, применяемых в отношении коренных малочисленных народов.

Среди универсальных актов, относящихся к коренным народам, следует назвать Устав Организации Объединенных Наций 1945 г., который требует от правительств "поощрять права человека и основные свободы для всех без различия расы, пола, языка и религии" . Устав ООН впервые закрепил в качестве одного из базовых принципов современного международного права принцип равноправия и самоопределения народов. Если все другие принципы говорят о правосубъектности государства, то этот принцип исходит из правосубъектности народа. Сегодня на его основе в международном праве складывается и развивается целая система норм - международное право народов , составной частью которого является и право коренных народов.

Важной основой для достижения широкого признания прав лиц из числа коренных народов служат и такие документы, как Всеобщая декларация прав человека 1948 г., призывающая все государства гарантировать эффективное признание и соблюдение прав каждого человека на равенство, недискриминацию, образование и участие в политической и культурной жизни общества , международные пакты 1966 г. об экономических, политических, социальных, гражданских и культурных правах, которые не только устанавливают недопустимость дискриминации по признакам расы, цвета кожи, национального и социального происхождения, но и провозглашают право народов на самоопределение и на распоряжение своими естественными ресурсами . Особую значимость в связи с этим приобрела ст.27 Международного пакта о гражданских и политических правах, которая установила, что "в тех странах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться своим родным языком". Ее действие в полной мере распространяется и на коренные народы.

Существует целый ряд и других международных документов, действие которых направлено на запрещение дискриминации, предупреждение преступления геноцида и наказание за него, предоставление независимости колониальным странам и народам, имеющим непосредственное отношение к положению коренных народов. К числу этих документов в первую очередь относят Международную конвенцию 1966 г. о ликвидации всех форм расовой дискриминации. По проблемам реализации этой конвенции прошел ряд всемирных конференций в рамках Организации Объединенных Наций. На одной из них в 1978 году были специально рассмотрены проблемы коренных народов и выработаны рекомендации для государств: закрепить право коренных народов называть себя собственными именами и свободно проявлять свои этнические, культурные и другие особенности; иметь официальный статус и создавать собственные представительские организации; сохранять в пределах районов поселения традиционную структуру экономики и традиционный образ жизни; сохранять и использовать собственный язык в системе управления и образования, получать образование и информацию на своем собственном языке, распространять информацию в отношении своих нужд и проблем и др. Впоследствии аналогичная конференция 1983 г. также вернулась к проблемам коренных народов, акцентировав при этом внимание на особой связи коренных народов с землей и указав, что земля, а также право на землю и природные ресурсы не должны изыматься у этих народов .

В число международных документов, затрагивающих права коренных народов, следует также включить Конвенцию (N 111) о дискриминации в области труда и занятий от 25 июня 1958 года , Конвенцию о борьбе с дискриминацией в области образования от 14 декабря 1960 года , Декларацию о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам от 18 декабря 1992 года и др.

Особое значение в рамках установления международно-правового статуса коренных народов имеют акты, специально направленные на их защиту. Началом специализированной защиты коренных народов в международном праве послужило принятие в 1957 году Конвенции МОТ N 107 "О защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни в независимых странах" . Именно с принятием этой конвенции в международно-правовой лексикон впервые вошел и сам термин "коренное население".

Конвенция МОТ N 107 была первым международным документом, посвященным исключительно проблемам коренных народов. Она состояла из 37 статей, вошедших в восемь разделов, и рассматривала такие конкретные вопросы, как земельная собственность, условия труда, профессиональное обучение, сельские ремесла, социальное обеспечение и здравоохранение, образование, а также средства общения. Она была и первым международным документом, в котором признавалось право коллективной собственности на землю.

Одновременно с этой конвенцией на том же заседании Генеральной конференции Международной организации труда 5 июня 1957 года была принята и Рекомендация о защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни в независимых странах (Рекомендация 104 МОТ). Рекомендация не носит юридически обязательного характера. Основные ее предложения были предварительно согласованы с Организацией Объединенных Наций, Продовольственной и сельскохозяйственной организацией Объединенных Наций, Организацией Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры и Всемирной организацией здравоохранения по основным направлениям, касающимся деятельности этих организаций.

Предложения, изложенные в Рекомендации, не только намечают пути реализации Конвенции N 107, но и в некоторых вопросах дополняют ее содержание. В частности, в сфере земельных правоотношений в Рекомендации устанавливалось, что "должны проводиться законодательные или административные меры для урегулирования различных существующих de facto или de jure положений, на основании которых заинтересованное население пользуется землей" . В соответствии с этими мерами, за исключением предусмотренных законом особых обстоятельств, "прямая или косвенная аренда принадлежащих заинтересованному населению земель физическими или юридическими лицами, не входящими в его состав, должна подлежать ограничениям". Кроме того, коренному населению должен обеспечиваться земельный резерв, пригодный для применения подсечной системы земледелия, до тех пор, пока не будет введена более совершенная система обработки земли. До осуществления политики оседлости в отношении полукочевых племен должны выделяться особые зоны, в пределах которых эти племена могут свободно пасти свой скот. В Рекомендации 104 МОТ содержится призыв к правительствам государств, на территории которых проживает коренное население, принимать надлежащие меры для устранения задолженности сельских хозяев из числа коренного населения, организовывать для них системы кооперативного кредита и выдачи низкопроцентных ссуд, а также оказывать им техническую, денежную и иную помощь в организации обработки их земель.

Дополнительные меры, предусмотренные в Рекомендации, касались также вопросов вербовки и условий труда, профессионального обучения, кустарного производства и сельских ремесел, социального обеспечения, здравоохранения, образования, использования языков.

Конвенцию N 107 МОТ ратифицировали 27 государств, включая несколько стран с высокой долей коренного населения или населения, ведущего племенной образ жизни (например, Бангладеш, Бразилия, Индия, Мексика, Парагвай и Перу). Однако многие страны, в которых проживает коренное население (в том числе и бывший СССР), к ней не присоединились. Конвенция во многом была направлена на "интеграцию" (это вытекает уже из названия данной конвенции) коренного населения в жизнь доминирующего общества и на его развитие в западном понимании. С этим было категорически не согласно само коренное население, так как считало, что под прикрытием термина "интеграция" фактически осуществлялась его ассимиляция.

В целях усовершенствования положений Конвенции и необходимости развития норм в области защиты прав коренного населения в 1985 г. МОТ начала процесс ее пересмотра. В 1986 г. Международная организация труда провела совещание экспертов. В состав ее группы в качестве полноправных членов были включены и представители организаций коренного населения. Совещание экспертов 1987 г. признало, что интеграционный патерналистский подход Конвенции не отвечает существующим требованиям и "более не отражает современного мышления". Особо была подчеркнута возможность самоопределения этих народов в экономических, социальных и культурных областях в качестве права и основного принципа разработки новых норм в рамках МОТ.

Был сделан важный вывод: "Компетенция государства апроприировать земли коренного населения или населения, ведущего племенной образ жизни, или выселять эти народы с их земель должна быть ограничена исключительными обстоятельствами и должна осуществляться лишь при их ясно выраженном согласии". Впоследствии данное положение нашло свое более подробное изложение в качестве норм ст.16 новой Конвенции N 169 МОТ "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах" . Данная конвенция после четырех лет подготовительной работы была принята в июне 1989 года и вступила в силу 5 сентября 1991 года. Фактически она стала преемницей Конвенции МОТ N 107, хотя ряд стран, которые ратифицировали Конвенцию N 107, но не ратифицировали Конвенцию N 169, продолжают оставаться участниками первой из них .

Уже в преамбуле новой Конвенции говорится, что необходимо принятие новых международных норм, направленных на изменение положения коренных народов в целях ликвидации ориентации на ассимиляцию, содержавшейся в ранее действовавших нормах. Таким образом, мировое сообщество признало, что самобытное социально-экономическое развитие, культуры и языки коренных народов являются частью культурного наследия человечества и достойны аналогичной защиты.

В Конвенции N 169 МОТ полнее отражены положения, реализация которых позволит обеспечить выживание коренных народов, сохранение и развитие их традиционного образа жизни, культуры и языка. В числе важнейших прав, провозглашенных данной конвенцией для коренных малочисленных народов, - право выбирать собственные приоритеты в процессе своего развития; участвовать в подготовке, осуществлении и оценке планов и программ, которые затрагивают их интересы; право на сохранение собственных обычаев и институтов (при непротиворечии их правам, установленным в национальном законодательстве и международных актах); право собственности и владения на земли, которые они традиционно занимают; право на создание собственных учебных заведений и другие права.

Помимо прав, которые Конвенция предоставляет собственно коренным народам, отражены и обязанности правительств участвующих в Конвенции государств, на которые возлагается обеспечение этих прав. Так, правительства должны содействовать наиболее полному осуществлению социальных, экономических и культурных прав коренных народов, проводить с ними консультации (в том числе и через их представительные институты) в случаях принятия законодательных актов, затрагивающих их права и интересы; создавать условия для развития их учреждений; совместно с ними осуществлять меры по защите и сохранению окружающей среды, территорий, которые они заселяют; обеспечивать для них должное медицинское обслуживание или предоставлять им средства для его осуществления; принимать меры по сохранению национальных языков этих народов.

Большое внимание в Конвенции уделено вопросам определения земельных прав коренных народов (ст.14). При этом в сфере установления земельных прав может возникать два вида правоотношений: собственность и владение в отношении традиционно занимаемых земель, а также "право доступа" к землям, "которые занимают не только они". На правительства в связи с этим возлагается обязанность предпринимать меры по идентификации земель, традиционно занимаемых коренными народами. Коренные народы не могут быть выселены с занимаемых ими земель и территорий, кроме случаев, "когда перемещение этих народов считается необходимым в виде исключительной меры". Что касается прав на природные ресурсы, относящиеся к землям коренных народов, то в соответствии с Конвенцией они имеют право "участвовать в использовании и распоряжении этими ресурсами и в их сохранении" (ст.15).

Конвенция N 169 МОТ усовершенствовала и подход к определению "коренных народов" и "народов, ведущих племенной и полуплеменной образ жизни" - основного субъекта рассматриваемых прав. Так, Конвенция N 107 МОТ 1957 г. применялась, с одной стороны, к лицам, входящим в состав населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни в независимых странах, и находящимся на менее высокой социально-экономической стадии развития, чем остальная часть общегосударственного коллектива, правовое положение которых регулируется частично или полностью их собственными обычаями, традициями или же особым законодательством, а с другой - к лицам, входящим в состав населения, ведущего племенной или полуплеменной образ жизни в независимых странах, и рассматриваемым как коренное население ввиду того, что они являются потомками жителей, населявших страну или географическую область, частью которой является эта страна, во времена ее завоевания или колонизации, и независимо от своего правового положения ведущим образ жизни, более соответствующий социально-экономическому и культурному строю тех времен, чем строю страны, в состав которой они входят.

Данный подход к определению коренных народов, в котором подчеркивалась менее высокая социально-экономическая стадия их развития по сравнению с остальной частью населения страны, где они проживают, был ориентирован на доктрину необходимости интеграции данных народов в состав доминирующего населения государств. Кроме того, он давал повод, исходя из узко понимаемых критериев современности и прогресса, к делению различных народов на "отсталые" и "цивилизованные".

Отказ от этой доктрины, а также признание самоценности культурного и социально-экономического развития коренных народов потребовал корректировки, в том числе и самого определения этих народов. В связи с этим, согласно ст.1 Конвенции N 169 МОТ, последняя уже стала ориентироваться:

а) на народы, ведущие племенной образ жизни в независимых странах, социальные, культурные и экономические условия жизни которых отличают их от других групп национального сообщества и положение которых регулируется полностью или частично их собственными обычаями или традициями, или специальным законодательством;

в) на народы в независимых странах, которые рассматриваются как коренные ввиду того, что они являются потомками тех, кто населял страну или географическую область, частью которой является данная страна, в период ее завоевания или колонизации или в период установления существующих государственных границ, и которые, независимо от их правового положения, сохраняют некоторые или все свои социальные, экономические, культурные и политические институты".

Помимо этого в понятие введена и такая существенная новация: данная конвенция применяется в отношении "народов", а не лиц из числа коренного населения или населения, ведущего племенной образ жизни. Хотя использование данного термина "не рассматривается как несущее какой-либо смысл в отношении прав, могущих заключаться в этом термине в соответствии с международным правом" (ст.1 (3)). Таким образом, несмотря на признание коллективных прав коренных народов, Конвенция весьма осторожно подходит к определению коренных народов как субъектов прав, предусмотренных в других международно-правовых актах.

Несмотря на то, что Конвенция не всегда до конца последовательна в закреплении гарантий прав коренных народов, она играет весьма существенную роль в развитии их статуса и защите его на уровне международного сообщества государств.

Важным моментом является возложение обязанности на ратифицировавшие ее государства предоставлять отчеты о применении этой конвенции, которые позволяют МОТ проследить, насколько она соблюдается. В настоящее время Конвенция N 169 служит основой для деятельности МОТ в области осуществления прав коренных народов и оказания им правовой, технической и иной помощи.

Дальнейшему развитию прав коренных народов должна послужить и Декларация ООН о правах коренных народов, принятие которой Генеральной Ассамблеей ООН ожидается в ближайшем будущем .

В качестве первостепенной задачи в проекте Декларации указывается на необходимость обеспечения выживания коренных народов, которые "имеют право на существование" и "на защиту от геноцида любого рода" (п.5). Особое внимание уделяется вопросам самоопределения коренных народов. Это право признается за ними наравне с другими народами: "…коренные народы согласно международному праву имеют право на самоопределение с учетом таких же критериев и ограничений, которые применимы к другим народам в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций" (п.3). Составной частью этого права является право на автономию и самоуправление.

Помимо названных, права и свободы, охваченные проектом Декларации, включают право сохранять и развивать свои отличительные этнические и культурные характеристики и самобытность; право на защиту от культурного геноцида и этноцида; право на владение землей и территориями, которые они традиционно занимали или использовали иным образом; сохранение традиционных экономических структур и образа жизни, включая охоту, промысел рыбы, скотоводство, собирательство, заготовку леса и обработку земли; охрану окружающей среды; участие в политической, экономической и социальной жизни соответствующих государств, в частности, в деятельности, касающейся вопросов, которые могут затрагивать их жизнь и судьбу; право на самоуправление или автономию при решении их внутренних и местных вопросов; право на традиционные контакты и сотрудничество, осуществляемые через границы государства; соблюдение договоров и соглашений, заключенных с коренными народами.

В проекте Декларации предусматриваются также взаимоприемлемые и справедливые процедуры разрешения конфликтов или споров между коренными народами и государствами, включая такие средства, как переговоры, посредничество, арбитражное разбирательство, национальные суды и международные и региональные механизмы по обзору и рассмотрению жалоб.

Определяя названные права, проект Декларации указывает, что они представляют собой лишь минимальные нормы для выживания и обеспечения благосостояния коренного населения в мире.

Приведенный анализ перечисленных документов по проблемам прав коренных народов позволяет говорить о том, что в рамках ООН, МОТ и других организаций сложилась и развивается концепция межгосударственного сотрудничества в этой области. Идет накопление основного массива международных стандартов, то есть конкретных обязательств государств международно-правового характера. Создается и активно развивается сеть международных механизмов и процедур разрешения споров и конфликтов между коренными народами и государствами.

Однако предпринятых мер недостаточно, чтобы проблемы коренных народов могли быть решены в рамках лишь существующих международно-правовых норм. Из всех названных документов только Конвенция N 169 МОТ носит обязательный характер для ратифицировавших ее государств и является всеобъемлющим актом по охвату основных прав коренных народов. До конца не разработанными остаются основные права, на которые они претендуют, - "право на землю" и "право на самоуправление". Сохраняются проблемы коренных народов и в других сферах. Все это подталкивает международное сообщество и дальше заниматься развитием международных прав в данной области.

Процесс становления международной системы норм и принципов, регулирующих права и свободы коренных народов и государств, на территории которых они проживают, неразрывно связан с деятельностью целого ряда международных и неправительственных организаций. Именно они в первую очередь занимаются привлечением внимания международного сообщества к проблемам коренных народов и обеспечением защиты их прав на межгосударственном уровне. Это прежде всего Международная организация труда (МОТ), которая первой среди международных органов приняла конкретные меры для защиты коренных народов. Еще в 1921 году она провела исследования по проблемам положения трудящихся коренного населения . Для разработки международных норм с целью защиты коренного населения Административный совет МОТ в 1926 году образовал Комитет экспертов по условиям труда туземного населения, что позволило впоследствии разработать ряд документов по данному вопросу . Первоначально усилия МОТ были направлены на облегчение процессов интеграции и развития в рамках национальных общественных структур коренного населения. Первый, наиболее значительный международный документ - Конвенция N 107 МОТ, посвященная исключительно проблемам коренного населения, - также был направлен на проведение политики его "интеграции".

Впоследствии МОТ отошла от проведения подобной политики и принятый в 1989 году (взамен Конвенции N 107 МОТ 1957 г.) новый международный документ, специально направленный на обеспечение прав коренных народов, - Конвенция N 169 МОТ - уже не содержит мер, направленных на необходимость полного "включения" коренного населения в жизнь доминирующего общества.

В сотрудничестве с МОТ, играющей особую роль в обеспечении прав коренных народов, в реализации программ участвуют Продовольственная и сельскохозяйственная организация Объединенных Наций (ФАО), Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Детский фонд Организации Объединенных Наций (ЮНИСЕФ), Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) и др.

В 1986 году Генеральной Ассамблеей ООН создан Добровольный фонд для коренного населения, предназначенный в основном для финансирования поездок его представителей на заседания органов и организаций системы ООН в случаях, если на них рассматриваются вопросы, затрагивающие права коренных народов.

Активную роль в содействии защите коренных народов играет Подкомиссия ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств, члены которой избираются Комиссией ООН по правам человека. Она не раз проводила широкие исследования по проблемам реализации прав коренных народов. В рамках Подкомиссии с 1982 г. действует учрежденная Экономическим и социальным советом ООН Рабочая группа ООН по вопросам коренного населения . Рабочая группа открыта для всех представителей коренного населения, а также для тех, кто защищает их права, независимо от их официального статуса и от того, являются ли они признанными неправительственными организациями с консультативным статусом при Организации Объединенных Наций. Она уполномочена "следить за изменениями в области поощрения и защиты прав человека и основных свобод коренного населения" . Основными целями, для которых была создана эта группа, являются:

а) рассмотрение ситуаций, относящихся к защите прав человека и основных свобод коренного населения, и содействие их соблюдению, в том числе информации, ежегодно запрашиваемой Генеральным секретарем у правительств, специализированных учреждений, региональных межправительственных организаций с консультативным статусом, особенно организаций коренного населения, изучение таких материалов и представление своих заключений Подкомиссии;

в) уделение особого внимания развитию норм, касающихся прав коренного населения, с учетом как сходства, так и различий в положении и чаяниях коренного населения во всем мире" .

В ежегодно проводимых сессиях Рабочей группы принимают участие наблюдатели от более чем 30 правительств и сотен организаций коренного населения и неправительственных организаций, а также ученые и политические деятели многих стран .

Изучая тенденции национального развития, Рабочая группа получает и анализирует информацию, представленную в письменном виде правительствами, специализированными учреждениями и другими органами Организации Объединенных Наций, международными и региональными межправительственными организациями, неправительственными органами и самими коренными народами.

Помимо изучения национальных процессов, касающихся содействия осуществлению прав и основных свобод коренных народов и их защиты, Рабочая группа придает особое значение второй части своего мандата - развитию международных норм, касающихся прав коренных народов. Один из первых и основных документов, подготовленных Рабочей группой, - проект Декларации Организации Объединенных Наций "О правах коренных народов", о котором уже упоминалось.

Поддержкой прав коренного населения занимаются и некоторые региональные организации. Например, важные шаги для защиты его прав предпринимает Организация американских государств (ОАГ). Главный орган ОАГ - Межамериканская комиссия по правам человека - неоднократно рассматривала дела, связанные с нарушением прав человека в отношении представителей коренного населения. В заседаниях Межамериканского индейского института, созданного Организацией американских государств на основе Межамериканского индейского договора, участвуют официальные представители индейцев.

Важную роль в информировании общественности, в том числе и международных организаций, о судьбе коренного населения, а также учете интересов этого населения играют различные неправительственные организации. При Экономическом и социальном совете Организации Объединенных Наций (ЭКОСОС) консультативный статус имеют целый ряд неправительственных организаций: Международный совет по договорам индейцев, Всемирный совет коренного населения, Индейский совет Южной Америки (СИСА), Центр правовой защиты индейцев, Всемирная ассоциация представителей коренного населения, Совет Всемирного общества старейшин, Национальный совет индейской молодежи, Индуистская приполярная конференция, Национальный секретариат юридических служб для коренного населения и жителей островов, Великий совет крисов (Квебек) и др.

Организации коренного населения образованы и действуют во многих странах, существуют также и их межрегиональные организации. В настоящее время более 135 различных неправительственных организаций принимают участие в выработке международно-правовых документов, защищающих права коренных народов . В их числе - Братство коренного населения Аляски, Фонд коренных жителей Аляски, Ассоциация коренных народностей, Совет коренного населения Канады, Союз коренного населения Бразилии, Ассоциация коренного женского населения Канады, Совет северных саамов, Национальная организация здравоохранения коренного населения и жителей островов, Центр коренного населения Тасмании, Земельный совет аборигенов Нового Южного Уэльса, Национальный совет метисов (Канада), Альянс народов Кордильер и другие.

Неправительственные организации заняли достойную нишу в деле защиты прав коренных народов. Сейчас уже невозможно представить себе функционирование системы защиты прав коренных народов без такого инструментария. Важная особенность неправительственных организаций - их относительная независимость и свобода от вмешательства государств в их дела.

Неправительственные организации не только поддерживают отношения с ЭКОСОС, но и следят за включением международных стандартов в области прав коренных народов в национальное законодательство, лоббируют принятие наиболее актуальных для них законов.

Примером подобной организации, действующей в Российской Федерации, является Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (АКМНС), представители которой регулярно приглашаются на ежегодные сессии Рабочей группы ООН по вопросам коренного населения. Л.В. Андриченко, ведущий научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук.

"Журнал российского права", 2001, N 5

Примечания:

Международное право в документах. М., 1982. С.3

См.: Тузмухамедов Р. А. Права и свободы народов в современных источниках международного права. Казань, 1995. С.3

Права человека: Сборник международных договоров. Т.1 (часть первая). Нью-Йорк: ООН, 1994. С. 1–7

Права человека: Сборник международных договоров. Т.1 (часть первая). Нью-Йорк: ООН, 1994 С. 8–47.

См.: Документы ООН: A/CONF. 92/40. C.16

См.: Документы ООН: A/CONF. 119/26. С.19.

Права человека: Сборник международных договоров. Т.1 (часть первая). Нью-Йорк: ООН, 1994. С. 108–113.

Права человека: Сборник международных договоров. Т.1 (часть первая). Нью-Йорк: ООН, 1994. С. 113–121

Права человека: Сборник международных договоров. Т.1 (часть первая). Нью-Йорк: ООН, 1994. С. 157–162

См.: Коренное население: глобальное стремление к справедливости: Доклад для Независимой комиссии по международным гуманитарным вопросам. М.: Международные отношения, 1990. С. 206–227.

См.: Коренное население: С. 219–220. В соответствии со ст.1 Конвенции МОТ N 107 "коренное и другое население, ведущее племенной и полуплеменной образ жизни, обозначается словами "заинтересованное население".

См.: Коренное население. С. 227–229; Права коренных народов: изложение фактов. Нью-Йорк, 1992. N 9. С.13.

См.: Вестник МИД СССР. 1989. N 17. С. 17–23.

Российская Федерация не является участницей ни первой, ни второй Конвенции МОТ.

До утверждения ее Генеральной Ассамблеей ООН текст Декларации уже был рассмотрен и одобрен Подкомиссией по предупреждению дискриминации и защите меньшинств, Комиссией по правам человека и Экономическим и социальным Советом. См.: Права и свободы народов в современных источниках международного права: Сборник документов. Казань, 1995. С. 173–187.

См.: Коренное население… С.180.

К их числу относятся, например, Конвенция 1930 г. о принудительном труде, Конвенция 1936 г. о вербовке трудящихся из коренного населения, Конвенции 1939 г. о трудовых договорах трудящихся (коренного населения) и об уголовных санкциях для трудящихся коренного населения.

Коренное население… С.184, 230.

См.: Права коренных народов: изложение фактов. Нью-Йорк. N 9. С. 6–7.

См.: Шульга Р. Ю. Неправительственные организации и Организация Объединенных Наций: их взаимодействие в выработке и утверждении международных стандартов прав человека // Права человека в России: декларации, нормы и жизнь: Материалы международной научной конференции, посвященной 50-летию Всеобщей декларации прав человека (Москва, 17–18 февраля 1999 года). М., 1999. С.266. "Журнал российского права", 2001, N 5

В конституции Российской Федерации впервые обозначены права коренных малочисленных народов (ст. 69). Выделяются они и в ряде федеральных законов (о земле, недрах, животном мире, особо охраняемых территориях и др.), а также в конституциях, уставах и законах субъектов федерации. Федеральный закон «Об основах государ­ственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации»1 от 19 июня 1996 г. определяет, например, коренные малочисленные народы Севера (типичные малочисленные этнические общности: алеуты, долганы, кеты, ненцы, ханты, манси, чукчи и т.д., всего по переписи населения 1989 г. их 26) как народы, проживающие на территориях традиционного проживания своих предков, сохраняющие самобытный уклад жизни, насчитывающие в России менее 50 тыс. и осознающие себя самостоятельными этническими общностями (ст. 1).

Специфика их правового статуса выражается в предоставлении определенных прав и льгот. В частности, в политической сфере создаются юридические предпосылки для более широкого участия коренных народов в работе органов государственной власти и местного самоуправления. Это делается путем установления специальных квот представительства в органах власти за счет формирования избирательных округов с меньшей численностью населения, образования национальных поселений, предоставления права законодательной инициативы этническим объединениям и т.д. В экономической сфере принимаются меры по развитию традиционной хозяйственной деятельности с созданием территорий традиционного природопользования, установлением особых режимов природопользования, выделением бюджетных ассигнований на поддержание народных промыслов, проведением приватизации предприятий Севера с учетом интересов коренных народов, предоставлением дотаций и льгот по налогообложению предприятиям, занимающимся традиционными для этих народов видами деятельности, и т.д.; в социально-культурной сфере предпринимаются усилия по сохранению духовных основ коренных народов с государст­венной поддержкой развития родного языка и литературы, этнических средств массовой информации, соответствующих научных исследований с введением национально-региональных компонентов государственных образовательных стан­дартов, предоставлением определенных гарантий представителям этих народов при поступлении в высшие и средние специальные учебные заведения.

Можно констатировать, что в настоящий момент есть понимание существа проблем коренных народов, сообразно которым предпринимаются меры государственной поддержки, включающие помимо прочего необходимые права и гарантии. Однако некоторые общественные организации коренных малочисленных народов Севера высказывают по этому поводу претензии. Например, в их Заявлении от 4 марта 1996 г. выдвигаются требования о налаживании особого переговорного процесса между Правительством России и народами Севера, в ходе которого предполагается обсудить вопросы о закреплении за ними права на землю в пределах территории их исконного проживания, о выплате компенсации за ущерб, нанесенный этим землям, о выделении лицензий на разработку и освоение месторождений углеводородного и минерального сырья, о создании корпораций, способствующих экономическому развитию северных народов, об учреждении института Уполномоченного по правам народов Севера, о квотированном представительстве в федеральных и региональных органах власти и т.д.

С другой стороны, наблюдается определенное противодействие подобному процессу правовой спецификации. Пример тому — Федеральный закон «О статусе коренных малочисленных народов», принятие которого затянулось уже более чем на пять лет. Его очередной вариант в июне 1996 г. не был одобрен Советом Федерации. При этом в числе прочих приводились следующие доводы: нет дискриминации, значит, отсутствуют основания для дополнительных гарантий; льготы нарушают равноправие граждан; неравенство по национальному признаку способно вызвать социальную напряженность.

Это свидетельствует о разнообразии взглядов и подходов к проблеме прав коренных малочисленных народов. Ее оптимальное решение зависит от правильно выбранных точек отсчета и ориентиров.

Есть ли основания наделять коренные малочисленные народы особыми правами?

Отвечая положительно на этот вопрос, необходимо подчеркнуть: соответствующие права предоставляются указанным народам не потому, что они какие-то привилегированные этносы, а прежде всего в силу сложившихся для них небла­гоприятных социально-экономических и демографических обстоятельств. В постановлении Государственной Думы «О кризисном положении экономики и культуры малочисленных коренных (аборигенных) народов Севера, Сибири и Дальне­го Востока Российской Федерации» от 26 мая 1995 г.2 отмечалось, что, несмотря на меры, принимаемые в последние годы, продолжается развал традиционных отраслей хозяйствования, растут безработица и обнищание населения; ухудшается состояния здоровья, уровень смертности малочисленных народов в полтора раза выше, чем у других жителей, и заметно превышает рождаемость; приняли угрожающие размеры алкоголизм и преступность. За последнее столетие Россия фактически лишилась таких народов, как кереки, чуванцы, ороки, айны, на грани физического исчезновения находятся юкагиры, кеты, орочи и другие малочисленные народы Севера. Они вытесняются с земель традиционного проживания и хозяйственной деятельности, не получая справедливой компенсации. Слабеет их голос в органах государственной власти (по итогам выборов 1995 г. в Государственную Думу, например, они имеют два депутатских мандата; тогда как в прошлом в высших органах законодательной власти их представительство было в несколько раз большим).

Установление дополнительных прав для коренных малочисленных народов должно покоиться на общедемократических представлениях статуса меньшинства, мнение которого как момент проявления многообразия должно быть учтено и интересы гарантированы.

Размышляя о правах тех, кто находится в меньшинстве, ученый-юрист Г. Еллинек констатировал, что их привилегии на действительную защиту и на участие в постановлениях решений — древнейшая традиция. По его мнению, каждый самостоятельный элемент, нашедший отражение в народе, должен иметь право возражения против, постановлений, которые ущемляют интересы данной части населения. Для какого меньшинства, при каких условиях и как может использоваться «право компромисса» — это дело индивидуального рассмотрения и обсуждения. Пренебрежение индивидуальностью во имя торжества человеческой солидарности несет опасность для цивилизации, отмечает автор3.

Права коренных малочисленных народов как особая разновидность прав получили признание в Конституции РФ (ст. 69). Они не названы конкретно, но государство берет на себя обязательства гарантировать эти права в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорам Российской Федерации.

Ориентиром в указанном отношении является Конвенция «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах», принятая генеральной конференцией Международной Организации Труда 26 июня 1989 г.4 Обращая внимание на то, что эти народы беспрепятственно и без дискриминации пользуются правами человека и основными свободами, она формулирует положения о специальных мерах охраны лиц, принадлежащих к соответствующим народам, с целью смягчения трудностей, переживаемых ими. Декларируется право выбора указанны­ми народами собственных приоритетов для процесса развития, а также права на традиционно занимаемые земли; пользование и управление природными ресурсами, находящимися на этих землях; получение компенсация за убытки и ущерб, наносимый им в связи с использованием данных земель. Правительствам предлагается вырабатывать специальные меры, защищающие права и интересы коренных народов в области найма и условий занятости, профессиональной подготовки кустарных промыслов и сельских ремесел, социального обеспечения и здравоохране­ния, образования и средств общения, судебно-правовой защиты, где будут приниматься во внимание обычаи названных народов и особенности их этнического, социального и культурного положения. Российская Федерация еще не ратифицировала эту Конвенцию, но, как было показано выше, ее отдельные положения находят отражение в действующих правовых актах.

Такое отношение к коренным малочисленным народам — в традициях Российского государства. С учетом их образа жизни и особенностей быта царское законодательство признавало право данных народов (в прошлом — инородцев) на обособленное устройство, особые права и управление по своим законам. В частности, они освобождались от рекрутской повинности, не платили податей или платили ясак, преимущественно кожами и мехами, могли брать займы, наниматься на работу с дозволения и одобрения ближайшего начальства5.

Протекционизм относительно коренных народов, — как правило, типичная политика современных демократических государств. В Конституции Норвегии, например, записано: «Обязанностью органов государства является создание условий, позволяющих группе населения саами сохранять и развивать свой язык, культуру и образ жизни» (ст. 110а). Хартия о правах и свободах, принятая в Канаде в 1982 г., определяет, что «аборигенные и договорные права коренных народов признаются и подтверждаются» (ст. 35.1).

Равноправие и справедливость

Наиболее распространенный аргумент, выдвигаемый против обособления прав коренных малочисленных народов, состоит в том, что подобная политика нарушает равноправие народов и граждан, получившее закрепление в Конститу­ции РФ (ч. 3 ст. 5, ст. 19). Так ли это? Отвечая на вопрос, необходимо прежде всего обратить внимание, что Конституция не абсолютизирует принципы равноправия. В ней, как было показано, о правах коренных малочисленных народов, защите их среды обитания, образа жизни говорится особо (ст. 69, ч. 1 п. «м» ст. 72). Тем самым подразумеваются специфика и допустимость иного, в сравнении с общим, подхода к решению проблем данных народов.

Конституция предусматривает и другие случаи отступления от единых стандартов. В соответствии с Законом возможно бесплатное или за доступную плату предоставление жилища малоимущим и иным нуждающимся гражданам (ч. 3 ст. 40); бесплатное получение юридической помощи (ч. 1 ст. 48); освобождение от обязанностей давать свидетельские показания (ч. 2 ст. 51); замена военной службы на альтернативную гражданскую при наличии определенных убеждений или вероисповедания (ч. 3 ст. 59); ограничение прав и свобод в условиях чрезвычайного положения (ч. 1 ст. 56) и в социально-значимых целях (ч. 3 ст. 55).

Подобное конституционное регулирование доказывает допустимость более гибкого понимания принципа равноправия, который должен толковаться таким образом, чтобы при принятии решений обеспечивать справедливость. Примени­тельно к коренным малочисленным народам, находящимся в худшем социальном положении по отношению к другим этническим группам, это предполагает создание льготных условий, при которых было бы достижимо реальное равенство данных народов с иными народами. Если нет таких предпосылок (в виде льгот, квот, социальных программ) и последовательно проводится формально-юридическое равенство, то возникает состояние, которое можно именовать «дискриминацией в результате отсутствия дифференциации».6

Конституция РФ не имеет прямых установлений по указанному вопросу. Вместе с тем идеи добра и справедливости, получившие отражение в ее Преамбуле, признание человека, его прав и свобод в качестве высшей ценности (ст. 2), определение Российской Федерации как социального государства (ч. 1 ст. 7) являются правовым основанием для проведения политики государственного протекционизма не только в случаях, названных в ч. 2 ст. 7 Конституции, но и по отношению к коренным малочисленным народам. Для сравнения можно отметить, что в Канаде Конституционным актом 1982 г. — Хартией о правах и свободах непосредственно определено, что провозглашенное равенство граждан не запрещает принятия законов, программ, целью которых является создание привилегированных условий для ущемленных индивидов или групп, включая те, которые ущемлены вследствие своей расы, национального или этниче­ского происхождения и цвета кожи (п. 2 ч. 1 ст. 15).

Политика «позитивной дискриминации»

Данная политика, связанная с созданием более благоприятных условий, способствующих выравниванию положения коренных малочисленных народов с другими этническими группами, должна осуществляться взвешенно, с соблюдением определенных правил. К основным из них можно было бы отнести следующие.

Первое. Дополнительные права, льготы для названных народов устанавливаются, если а) они не способны реализоваться в рамках действующего общего правопорядка; б) востребованы соответствующими народами; в) имеет место ограниченность тех или иных ресурсов либо технологическая или целевая несовместимость освоения этих ресурсов, т.е. ограничение равенства оправдано как необходимая мера и только в случаях дефицита ресурсов.

При наличии достаточных возможностей, в равной мере удовлетворяющих всех, вводить какие-либо ограничения для некоренных народов было бы нежелательно, ибо это ведет к росту социальной напряженности и возникновению меж­этнических конфликтов.

Второе. Специальные права коренных народов могут предусматриваться федеральным законом. Этот вывод базируется на аналогии применительно к подобным случаям, получившим отражение в Конституции РФ (ч. 3 ст. 40, ч. 3 ст. 59 и др.), а также согласуется с тем, что регулирование прав и свобод человека и гражданина, национальных меньшинств — предмет ведения Российской Федерации (п. «в» ст. 71). Кроме того, если ч. 3 ст. 55 Конституции допускает ограничение прав и свобод федеральным законом, то и дополнительные права коренных народов, закрепление которых означает косвенное ограничение прав иных групп, также должны устанавливаться федеральным законом. В данной ситуации нельзя исключать использование иных правовых норм, если они санкционируются федеральным законом, который главенствует над законами субъектов федерации по вопросам, находящимся в совместном ведении.

Третье. Введение льгот в экономической сфере необходимо осуществлять с учетом иерархии пользователей ресурсами (для коренных и некоренных народов, но зависимых от доступа к земле в своем жизнеобеспечении, и некоренных групп, живущих неподалеку от городов и имеющих в своем распоряжении альтернативные источники жиз­необеспечения) и целей природопользования — от непосредственного жизнеобеспечения до коммерческого или спортивно-оздоровительного использования. В этом отношении логичными выглядят нормы закона о жизнеобеспечении, действующие, например, на Аляске, по поводу ловли лосося. Если рыбы в избытке, то все пользователи имеют к ней равный доступ. Если ресурсы истощаются, то налагается запрет на коммерческое рыболовство. Если стадо лосося продолжает сокращаться, то может быть запрещено и спортивное рыболовство. Следом рыболовство запрещается тем, кто живет в пятикилометровой пригородной черте, и тем, кто в состоянии добывать пропитание каким бы то ни было иным способом. Остаются те, для кого рыболовство — традиционный способ жизнеобеспечения, предназначенный для непосредственного потребления, а не продажи, т.е. аборигены. По мере восстановления стада лосося ограничения снимаются в обратной последовательности. Возможен и другой вариант решения проблемы (он апробирован в отношении инуитов Канады), когда определяется общедопустимая норма использования ресурсов, потребности коренных народов и предпочтительная квота. Если она равна или превышает объем общедопустимой нормы, тогда все ресурсы остаются исключительно в пользовании аборигенов. Если же нет, то остаток открыт для добычи некоренному населению7. Важно, что в обоих случаях происхождение хотя и дает преимущество, но не является доминирующим, что очень существенно в психологическом плане для нормального сосуществования этнических групп.

Четвертое. Нужно помнить: «комфортная среда» не только благо, но и беда, ибо она рождает иждивенчество, снижает потенциал конкурентоспособности, не стимулирует появление предпринимателей из числа коренных народов, может в конечном счете отрицательно сказаться на иных сторонах их жизни. Правильнее было бы позитивные меры в отношении коренных малочисленных народов осуществлять соразмерно, умеренно, гибко, дифференцированно.

Такой подход обеспечивают: а) пространственная ограниченность прав, т.е. большинство из них должны действовать только в границах исторического проживания и традиционной хозяйственной деятельности; вне их пределов эти народы находятся в общем конституционно-правовом статусе граждан России, а также на них может распространяться законодательство о национальных меньшинствах; б) учет специфики групп коренных малочисленных народов. Их потребности различаются в зависимости от видов профилирующей для народа традиционной хозяйственной деятельности (оленеводство, рыболовство, охота и т.д.) и образа жизни, который у одной части внутри каждой из групп может определяться как традиционный, а у другой — вполне обычный, мало чем отличающийся от образа жизни живущих рядом некоренных представителей; в) временная определенность, которая предполагает, что устанавливаемые права рассматриваются как актуальные для возрождения, сохранения, развития коренных народов, преодоления имевшихся по отношению к ним в прошлом фактов дискриминации. Решение данных проблем предопределяет судьбу указанных прав; г) возможность пересмотра, полного или частичного аннулирования прав, их действия в пространстве и по кругу лиц. Подобное может быть связано в силу разных причин с утратой актуальности предпринимаемых мер либо в тех случаях, когда имеет место злоупотребление правами (например, разбазаривание финансовой помощи, передача квот на ресурсы иным лицам и т.д.).

Пятое. В частно-правовых отношениях в сравнении с публично-правовыми отход от права на равноправие может осуществляться с меньшими ограничениями. Г.А. Гаджиев, высказывая подобное предположение, исходит из того, что, например, предприниматель, являясь представителем какого-либо меньшинства, руководствуясь свободой договора, вправе заключать трудовой договор преимущественно с лицами близкой ему этнической общности. Если же работодателем выступает государство, то оно в большей степени связано с принципом равенства и не может отдавать предпочтение при приеме на работу кому-либо по национальному признаку8.

Указанный подход в более широкой постановке обосновывается и в США. Так, Д.Б. Эйер, касаясь данного вопроса, приходит к выводу, что привилегии по признаку расы или пола, добровольно введенные частными лицами, включая различные планы, созданные работодателями для увеличения представительства меньшинства на их предприятиях, не обусловливаются конституционными гарантиями о равной защите законом. И, далее, он замечает, что положительная дискриминация является менее оскорбительной, если она исходит от добровольных частных усилий, нежели из-за прямых действий государственных органов.9

Коренные малочисленные народы – часть многонационального народа России

Решение проблем коренных народов находится в прямой зависимости от благополучия российского народа в целом, равно как данное благополучие предопределяет дозировку и разнообразие мер, обеспечивающих улучшение положения отдельных этнических групп. Конституция РФ обусловливает, что объем прав коренных малочисленных народов не может быть меньше, чем у других народов России. Они в составе последних являются носителем суверенитета и источником власти в Российской Федерации, способны осуществлять ее непосредственно и через органы государственной власти и местного самоуправления (ч. 1,2 ст. 3). Независимо от численности и других характеристик, каждый из них имеет право на самоопределение в Российской Федерации (ч. 3 ст. 5), использование земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности (ч. 1 ст. 9), сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (ч. 3 ст. 68).

Российское государство, объединяя в своих границах народы, призвано на равных основаниях выражать и защищать интересы любого из них. Это, однако, не исключает особого внимания к наименее защищенным и легко уязвимым их группам, к числу которых Конституция относит коренные малочисленные народы.

Права народа, человека и гражданина

Права россиян конкретизируются в основных правах и свободах человека и гражданина. Провозглашенное равноправие народов, а также прямое установление о том, что «каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации» (ч. 2, ст. 6), предопределяет равенство всех перед законом и судом, равенство прав и свобод человека и гражданина, независимо от национальности, языка, места жительства и других обстоятельств, запрет любых форм ограничения по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (ст. 19). Значит, представители коренных малочисленных народов пользуются всеми конституционными правами и свободами на равных основаниях с другими гражданами, а специальные по отношению к ним права не могут быть ниже стандарта общегражданских прав или приводить к их сужению. Если специальные права, в том числе получившие закрепление в международных правовых актах, по своему уровню уступают основным правам и свободам, то граждане коренных малочисленных народов пользуются последними.

Перечисление в Конституции РФ основных прав и свобод, как записано в ч. 1 ст. 55, не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Данное положение подтверждает допустимость и возможность иных, в сравнении с основными, прав и свобод граждан из числа коренных малочисленных народов, которые в Российской Федерации также признаются и гарантируются (ч. 1 ст. 17, ст. 69). Эти и другие права и свободы могут содержаться в нормах международного права и международных договорах России, воспроизводиться в федеральных законах. Характеризуя их, отмечу, что данные права и свободы находятся за рамками основных прав и свобод; юридически обеспечиваются как нормативные (но не конституционные) установления; не включаются в основы правового статуса личности и составляют специфический элемент только для представителей коренных малочисленных народов, действуют в ином правовом режиме (на них, например, не распространяются положения ст. 18, ч. 3 ст. 55; ст. 56 Конституции РФ, хотя они могут быть адаптированными и производными от конституционного режима).

Коллективные и индивидуальные права

Конституция РФ определяет, что субъектом прав коренных малочисленных народов могут быть: данные народы в целом как особая этническая группа, объединенная некоторыми общими признаками (ст. 69, п. «м» ст. 71); каждый народ в отдельности, входящий в названную группу (ч. 3. ст. 68); индивиды, принадлежащие к коренным малочисленным народам (ст. 19, ч. 2 ст. 26 и др.). Сообразно этому выделяются два вида прав: коллективные и индивидуальные. Они не конкурируют между собой, а должны взаимодополнять друг друга и равным образом обеспечиваться. Недопустимо отрицать или умалять индивидуальные права и, напротив, преувеличивать значение кол­лективных прав, отдавать им предпочтение.

Коллективные права — спорная проблема. Так, толкователи Европейской конвенции о защите прав человека полагают, что ст. 14, где упоминаются национальные меньшинства, защищают права отдельных лиц, а не групп. На практике это означает, что только те стороны, интересы которых были прямо ущемлены нарушением одного или более прав, закрепленных Конвенцией, могут направить петицию в Европейский суд по правам человека: никто не может подать петицию от имени другой стороны, интересы которой могут быть нарушены. Конвенция не предусматривает положения acto popularis. Даже в «групповой петиции» каждое лицо в группе должно доказать, что оно является жертвой.10

С иных позиций, например, подходит к этому вопросу венгерский законодатель. Законом «О правах национальных и этнических меньшинств»11 права меньшинств: сохранять, развивать, укреплять и передавать свою идентичность, развивать и обогащать свои исторические традиции и родной язык, сохранять и развивать свою национальную культуру, учреждать общественные организации, иметь свои средства массовой информации, устанавливать международные связи и др., -закрепляются как коллективные права.

Признание коллективных прав строится на понимании того, что общности, обладающие такими правами, организованы, способны аккумулировать и выражать свою волю. Однако они получают возможность вступать в реальные правоотно­шения только тогда, когда законодатель объявляет их субъектами права и процесса, юридически обозначен механизм представительства, имеется бесспорная правовая идентификация общности (единое наименование).12

Непризнание этнических групп в качестве субъекта права не отменяет их права. Они реализуются членами общностей через индивидуальные права. Но при таких условиях очевидно, что коллективные права оказываются менее защи­щенными, а сами общности — более уязвимыми.

Этнические права

Номенклатура прав коренных малочисленных народов представляет собой преимущественно общегражданские права (политические, экономические, социальные, культурные), но с некоторыми особенностями, связанными не столько с происхождением этих народов, сколько с их фактическим демографическим и социально-экономическим положением.

Вместе с тем нельзя исключать, что отдельные права коренных малочисленных народов будут рассматриваться как безусловно этнические. Например, в Норвегии право заниматься оленеводством предоставляется только ее гражданам саамского происхождения, причем лишь тем, у кого такой деятельностью занимались родители или родители родителей13. Схожая ситуация в Швеции: Верховный суд страны признал право на землю за корпорацией саамов-оленеводов14. Подобный подход оправдан, ибо оленеводство в названных случаях — основа образа жизни коренного населения, нет оленей — исчезает культура и многое другое, что обусловливает самобытность этноса. Такой подход возможен и в других сферах. В частности, заслуживает внимания мнение, согласно которому правом купли-продажи зе­мель традиционного обитания должны обладать только лица, принадлежащие к данному коренному народу и желающие заниматься традиционными видами хозяйственной деятельности.

В. А. Кряжков, Доктор юридических наук, профессор.

3См.: Еллинек Г. Право меньшинства. М., 1906, с. 7, 38, 43, 45.

5См.: Кавелин К. Д. Этнография и правоведение. Т. 4. СПб., 1898, с. 690-692.

6Данное определение использовалось в одном из решений Конституционного суда Испании (см.: За-щита основных прав Конституционным судом. Совет Европы, 1995, с. 16).

7См.: Обсуждение проекта Закона Российской Федерации «Основы правового статуса коренных наро-дов Севера». Этнографическое обозрение, 1995, № 6, с. 134-135.

8См.: Гаджиев Г. А. Основные экономические права (Сравнительное исследование конституционно-правовых институ­тов России и зарубежных государств). Автореф. дисс. на соискание уч. ст. доктора юрид. на-ук. М., 1996, с. 43.

9См.: Эйер Д. Б. Гражданские права в Соединенных Штатах. В сб.: Верховенство права. М., 1992, с. 161.

10См.: Путеводитель по Европейской конвенции о защите прав человека. Совет Европы, 1994, с. 96.

12См.: Иванов В. Община как субъект права. — Закон, 1994, № 5, с. 93.

13См.: § 3 Закона об оленеводстве от 9 июня 1987 г. – Norges Lover. 1685-1985. Oslo, 1968. S. 2186-2194.

14См.: Обсуждение проекта Закона РФ «Основы правового статуса коренных народов Севера». – Этно-графическое обозрение, 1995, № 6, с. 134-135.

В настоящее время на повестку дня современного общества вынесен вопрос предоставления и наделения коренных малочисленных народов Севера специальными правами. Предоставление специальных прав и гарантий малочисленным народам Севера - объективная необходимость. Что означает понятие « специальные права» чем они отличаются от обычных прав всех других граждан России?

Специальные права означают закрепление особого правового статуса, устанавливающего для малочисленных «коренных народов» помимо предусмотренных Конституцией прав, еще и дополнительных, направленные на сохранение народа. Без придания особого статуса, дополнительных особых прав указанные народы могут достаточно быстро исчезнуть, часть из которых ассимилирует, а часть просто вымерет.

Из положений, в ст. 69 и п. «м» ч. 1 ст. 72 Конституции следует, что названные этнические общности в целях защиты официально выделяются в специальную группу в составе многонационального народа России, именуемую «коренные малочисленные народы».

Законодатель, закрепляя термин «коренные малочисленные народы», раскрывает малочисленность через цифровой барьер. Так, в соответствии с существующим законодательством малочисленным считается народ, насчитывающий менее 50 тыс. человек.

Сегодня широко признается, что коренные народы относятся к категории наиболее обездоленных и уязвимых.

Об этом свидетельствуют следующие факты:

• 1) денежные доходы представителей этих народов в два-три раза ниже среднероссийского показателя;
• 2) абсолютное большинство из них живет за чертой бедности;
• 3) крайне низка средняя продолжительность жизни до пенсионного возраста доживает только 8,5% лиц
• 4) почти 48% представителей малочисленных народов имеют только начальное и неполное образование;
• 5) в школах родной язык изучают не более 40% .

Стоит проблема сохранения идентичности коренных малочисленных народов в силу их малочисленности, он актуален в большей степени, чем у других наций.

Перечисленные народы традиционно занимаются национальными промыслами и ведут особый образ жизни, который соответствует именно их организму в экстремальных природных условиях.

В связи с тем, что условия предоставления им земельных участков регулируется законодательными актами неоднозначно и неполно, в нормативных актах существуют коллизии, поэтому коренные народы сталкиваются с проблемами определения статуса земельных участков. Согласно ст. 395 Налогового кодекса Российской Федерации, физические лица, относящиеся к коренным малочисленным народам, а также общины таких народов освобождаются от уплаты земельного налога в отношении земельных участков, используемых для сохранения и развития их традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов .В другом нормативном акте, в статье 10 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», закреплено что земельные участки могут передаваться общинам коренных малочисленных народов для осуществления сельскохозяйственного производства, сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов в аренду. При этом уже выкуп арендуемого земельного участка в собственность не допускается .

Федеральным законом от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусмотрено, что земельные участки предоставляются в безвозмездное пользование только для размещения зданий, сооружений . Таким образом, в этих законов нет четкого регулирования порядка предоставления участков.

В одном случае говорится о безвозмездном предоставлении участков, в другом только на условиях аренды, а в третьих случаях только для размещения зданий и сооружений. Стоит насущная задача ликвидировать коллизии в праве и обеспечить особые права народам Севера.

В марте 2016 года был разработан проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу приобретения прав на земельные участки лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и их общинами» с целью наделения лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, и их общин правом безвозмездного пользования земельными участками, расположенными на территориях традиционного природопользования этих народов. В проекте предлагается увеличить срок именно безвозмездного пользования земельными участками до 49 лет, с возможностью пролонгации на новый срок.

Особые права нужно рассматривать не как преимущественные права, ставящие эти сообщества и лиц, принадлежащих к ним, в привилегированное положение по отношению к остальному населению, а как требования обеспечения меньшинствам необходимых средств для сохранения их особенностей и традиций.Традиционный образ жизни коренных народов Севера, в отличие от образа жизни иных народов и социальных групп, характеризуется определенной уникальностью, хрупкостью.

С точки зрения права ведение традиционного образа жизни не предполагает обязанность жить в яранге или чуме, не пользоваться достижениями технического прогресса, носить традиционные одежды и питаться традиционной пищей. Он совмещается с модернизацией, так как усвоение принципов рыночной экономики, применение новых технологий и знаний не меняет сути традиционного хозяйствования.

Конституция РФ гарантирует защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни (п. «м» ч. 1 ст. 72).

Одной из серьезнейших проблем Севера представляется разрушение национальной самобытности, духовного развития коренных народов в связи с деятельностью промышленных организаций. Непродуманное освоение Севера наносит невосполнимый ущерб, как природе, так и народам, там проживающим.

Промышленное освоение территорий, где проживают малочисленные народы Севера, привело к деградации и сокращению оленьих пастбищ. Из-за промышленных разработок земель уничтожается тонкий плодородный слой почвы, остается песок, на котором не растет мох, и олени умирают с голоду. Кроме естественного питания, сегодня олени лишены и чистых источников воды.

Все эти факты ведут к безработице молодежи, что в свою очередь приводит к таким последствиям, как пьянство и употребление наркотиков. А известно, что организм в экстремальных условиях Севера как никакой другой подвергнут крайнему их влиянию и приводит к смерти.

Сегодня малочисленные коренные народы не участвуют в судьбе территорий, на которых проживают, а промышленное освоение захватывает все больше земли. Поэтому поставлен вопрос законодательного закрепления, так называемого права «Вето» народов Севера. Оно выражается в создании коллективного органа для проведения консультации между органами власти и коренного населения в местах реализации промышленных проектов, например, наблюдательного или этноэкологического совета.

Это означает не управление компаниями, а уровень соуправления, когда все решения принимаются с обязательным участием коренных народов, имеющим право «вето». При любой промышленной разработке своих территорий должно быть участие и учет мнения коренных малочисленных народов. Чтобы получить согласие, промышленникам придется выполнить условия, которые им продиктуют.

Жизнь коренных народов Севера взаимосвязана с природой. Будущее самобытных культур малочисленных народов напрямую зависит от сохранения традиционного образа жизни и

природопользования. Помощь со стороны государства в первую очередь должна быть выражена в обеспечении права коренных народов на сохранение исконной среды обитания, в предоставлении специальных гарантий, на право ведения традиционного образа жизни.

Каждый народ, независимо от его величины, уникален, и утрата хотя бы одного - незаменимая утрата для мировой культуры, для мирового сообщества в целом. Более того, по мнению большинства северных ученых и общественных деятелей, коренные народы Севера более уникальны и более незаменимы, чем другие.

Только с помощью взаимодействия индивидуального и коллективного подходов (защита прав меньшинств как особой группы) могут быть эффективно реализованы права как лиц, принадлежащих к меньшинствам, так и меньшинств в целом, представляющих группы населения со своеобразными качественными характеристиками.

Российская Федерация включает в себя немалое количество самых различных народов - по подсчетам специалистов, около 780 групп. Так называемые малочисленные народы России проживают на северной территории, пролегающей вдоль 30 регионов страны. Если суммировать их численность, то их окажется не так уж и много: чуть больше четверти миллиона. По состоянию на 2010 год в нашем государстве проживает порядка 45 групп коренного типа. В этой статье будет подробно рассказано про особенности проживания, юридические полномочия, проблемы и правовой статус малочисленных народов России.

Что представляют собой российские малочисленные народы?

Малыми специалисты называют небольшие этнические общности, сохраняющие свои традиции, обычаи и культурные особенности проживания. Проблема жизнедеятельности малых народов поднимается не только на общероссийском, но и на мировом уровне. Так, в 1993 году Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию, в соответствии с которой малочисленным и коренным общинам должно уделяться особое внимание. Россия тогда не осталась в стороне: Конституция 1993 года провозгласила принцип гарантии прав и свобод, как для обычных граждан, так и для коренных представителей страны. На конституционном уровне закрепление прав коренных жителей является неотъемлемым элементом в системе защиты и поддержки демократического государственного развития.

Почему проблеме существования малочисленных народов России в последнее время уделяется особое внимание? Ответ на этот вопрос кроется в истории. Дело в том, что еще в начале XX века некоторые народы нашего государства столкнулись с целым рядом проблем: экономических, демографических, социальных и, конечно же, культурных. Произошло это, как не сложно догадаться, из-за глубочайших государственных перемен: революций, репрессий, гражданской и Великой Отечественной войны и т. д. В начале же 90-х годов остро встал вопрос о сохранении оставшихся коренных и малочисленных народов России.

Надо сказать, что этносы малочисленного типа играют не последнюю роль в культурном развитии страны. Более того, они являются неотъемлемой частью многонационального народа России, выступают в качестве самостоятельного фактора, благодаря которому происходит возрождение некогда великой российской государственности. Так в чем же заключается политика нынешних властей по отношению к малочисленным народам России? Об этом будет рассказано далее.

Правовая основа существования коренных народов в РФ

Юридическое закрепление статуса тех или иных этносов - явление далеко не новое. Еще в начале XIX века в Российской Империи существовал специальный Устав о жизни инородцев, датировавшийся 1822 годом. В этом документе коренным жителям тех или иных территорий России гарантировались права на самоуправление, землю, культурную самобытность и т. д. В советское время продолжалась похожая политика, однако места расселения национальных меньшинств стали безжалостно делиться. Переселение с места на место, а также принцип патернализма (диктата поведенческих норм) сыграли с малыми народами злую шутку: вековые традиции и обычаи понемногу стали исчезать.

Проблема была обнаружена в 90-е годы. Дабы не допустить дальнейшего ускорения процессов удаления языковых и культурных особенностей среди коренных и малочисленных народов России, был закреплен ряд юридических норм, провозглашающих принцип самобытности и сохранения традиционной культуры среди этносов коренного типа.

Первый и самый важный источник это, конечно же, российская Конституция. Здесь стоит выделить статью 72, в которой говорится о совместном регулировании прав и свобод национальных меньшинств регионами и федерацией. В статьях 20 и 28 говорится о возможности указывать свою национальную принадлежность. Во многих федеральных законах и прочих нормативных актах закрепляется принцип равноправия различных этнических групп. Стоит выделить ФЗ "Об основных избирательных правах граждан", ФЗ "О языках в РФ" и многие другие законы.

Конституционный суд РФ является основным государственным органом в стране, в чьи обязанности входит правовая защита малочисленных народов. Эта же инстанция устанавливает для этнических групп специальные гарантии и права, о которых будет рассказано далее.

О льготах и гарантиях для малочисленных народов России

Что гарантируют этническим меньшинствам российские федеральные законы? Если речь идет о политической сфере, то выделить здесь стоит отдельные юридические предпосылки для широкого участия народов коренного типа в работе государственных органов РФ и инстанциях местного самоуправления. Каким образом это работает? Согласно ФЗ "Об избирательных правах граждан" должны быть установлены специальные квоты представительства во властных органах. Происходить это должно за счет формирования избирательных округов, куда входило бы меньшее количество людей, чем установлено в законе. Избирательные округи могут касаться отдельных национальных поселений, этнических объединений, племен и т. д.

Следующая сфера, в которой возможны льготные права коренных малочисленных народов России - это экономика. В этой области должны применяться методы по качественному развитию хозяйственной деятельности традиционного типа. Должны приниматься меры по созданию особых территорий, в которых была бы возможность использовать традиционные методы природопользования. Не стоит забывать и о бюджетных ассигнованиях, направленных на поддержку народных промыслов. Со строгим учетом интересов коренных народов могут подлежать приватизации производственные предприятия. При этом налогообложение таких предприятий будет осуществляться с учетом возможных льгот и дотаций.

Наконец, льготные права малочисленных народов России можно осуществлять и в социально-культурной области. Здесь стоит рассказать о принятии условий по сохранению духовных и культурных основ того или иного коренного народа. Этнические средства массовой информации, соответствующий язык и литература должны всячески поддерживаться со стороны государственных властей. Необходимо периодически проводить научные исследования культурных сфер малочисленных народов.

Международное право о малочисленных народах

Национальная правовая основа, содержащая в себе нормы о защите правового статуса коренных малочисленных народов России, базируется на принципах, установленных международным правом. Иначе говоря, российское право не должно противоречить международным юридическим нормам. Это правило закрепляется и в отечественной Конституции 1993 года.

Все нормативные акты международного характера, гласящие о проблемах малочисленных народов земли, можно поделить на три основные группы. В первую такую группу входят документы, носящие рекомендательный характер. Что это означает? Если вкратце, то Декларация о языковых меньшинствах, Венская (1989 год), Парижская (1990 год), Женевская (1991 год) и многие другие документы декларативного характера направлены на стимулирование благоприятного отношения к этническим меньшинствам.

Вторая группа включает в себя документацию, целью которой является оказание идеологического и культурного влияния на правовую систему того или иного государства. Например, Конвенция № 169 гласит о племенных народах, Конвенция СНГ от 1994 года о реализации качественной защиты прав меньшинств и т. д. Особенностью представленной группы является игнорирование Россией содержащейся в ней документации. Составляет ли это группу проблем коренных малочисленных народов России? Скорее всего, нет. Ведь существует третья группа, в которую входят юридически обязательные для любого государства документы.

Последнюю составляют международные документы, призванные защищать национальные меньшинства от различного рода дискриминационных и принижающих их достоинство моментов. Так, существует Пакт о политических и гражданских правах 1965 года, Европейская конвенция о защите прав и свобод человека 1950 года и многие другие документы, обязательные для исполнения российским государством.

Права и свободы российских малочисленных народов

На сегодняшний день в России действует Федеральный закон № 256-ФЗ "О гарантиях прав коренных народов России" от 1999 года. В статье 8 представленного нормативного акта сообщается о правах этнических меньшинств. Что именно здесь стоит выделить?

Народы малочисленного типа, а также их объединения должны всячески поддерживаться государственной властью. Необходимо это для защиты их исконной среды обитания, традиционного образа жизни, различного рода промыслов и хозяйствования. Именно поэтому такие народы имеют право на пользование в местах своего обитания полезными ископаемыми, почвами, животными и растительными организмами.

Предоставляется оно, конечно же, на безвозмездной основе. Однако это далеко не единственное право народов рассматриваемого типа. Здесь также стоит выделить:

• право на участие в осуществлении контроля над использованием собственных земель;
• возможность осуществлять контрольно-надзорную деятельность за исполнением федеральных законов и нормативных актов Российской Федерации;
• право на постройку и реконструкцию хозяйственных, бытовых и производственных объектов;
• возможность своевременно получать от Российской Федерации денежные средства или материальное довольствие, необходимое для культурного или социально-экономического развития народов;
• право на участие в осуществлении государственной власти или органов местного самоуправления - напрямую или через уполномоченных представителей;
• возможность делегировать своих представителей во властные инстанции;
• право на возмещение убытков, которые были причинены в результате ущерба природной среде обитания;
• право на получения от государства помощи в виде реформирования той или иной социальной сферы.

Это, конечно же, далеко не все возможности, которые закрепляет закон. Здесь также стоит выделить замену военной службы альтернативной гражданской, возможность создавать особенные самоуправленческие инстанции, право на осуществление судебной защиты и т. д. Надо сказать, что все представленные права составляют юридический статус малочисленных народов России.

Проблемы малочисленных российских народов

Прежде чем приступить к рассказу об особенностях жизнедеятельности самых известных коренных этносов нашего государства, стоит обозначить основные проблемы, с которыми этим этносам часто приходится сталкиваться.

Первая и, наверное, самая важная проблема - это идентификация национальных меньшинств. Процесс идентификации может быть групповым и индивидуальным. Трудности возникают при поиске соответствующих критериев и процедур. Вторая проблема касается прав меньшинств. Как известно, коренным народам требуются особенные права. Для этого необходимо качественно определить условия, при которых реализация специальных прав была бы возможной. Трудности могут возникнуть при обеспечении адресности и правильного применения прав в частных или публичных юридических сферах.

Третьей проблемой коренных малочисленных народов Севера России можно называть трудность самоопределения таких этносов. Дело в том, что в этой области существуют проблемы целесообразности формирования территориальных образований, наделения правами или построения гарантий этих прав. Отсюда вытекает и еще одна проблема, тесно связанная с системой правового регулирования и защищенности. Здесь крайне актуальны вопросы соотношения начал регионального и федерального уровня, заключения договоров между этносами, применения обычного права и т. д. Кстати, проблема государственного управления по делам малочисленных народов РФ также стоит довольно остро. Если речь идет об уровнях соответствующих государственных инстанций, о делегировании полномочий инстанций местного самоуправления, то здесь могут возникнуть некоторые трудности организационного характера.

Стоит также выделить проблему статуса общественных организаций национальных меньшинств. Дело в том, что подобным организациям можно было бы предоставить довольно большие и объемные права, касающиеся избирательного процесса, защиты интересов, контроля над выполнением полномочий и т. д. Трудности здесь могут возникать, опять-таки, при вопросе о целесообразности подобного рода действий.

Влияние на культуру малочисленных народов

В различных международных договорах и национальных нормативных актах устанавливаются правила, которые ни в коем случае нельзя нарушать. Касаются они и многовековых культурных традиций того или иного народа. Все-таки, советские времена не лучшим образом сказались на отдельных малочисленных народах. Так, стоит обратить внимание на ижорцев, коих в период с 1930 по 1950 годы поубавилось в несколько раз. А ведь это только единичный пример. Государственный патернализм, выбранный в качестве приоритетного вектора культурного развития в советское время, очень плохо сказался почти на всех самобытных народах России. Надо сказать, что некая форма патернализма присутствует и сегодня, вопреки всем установленным законам и правилам. И это еще одна проблема малочисленных народов России, на которую стоило бы обратить пристальное внимание.

Все дело в том, что во многих народах Севера идет непримиримая борьба с шаманизмом. При этом именно шаманизм оказывает наибольшее влияние на традиции и культуру национальных меньшинств. Способствует борьбе в какой-то мере и всероссийская клирикализация. Так, в республике Саха местной православной епархией была поставлена задача по полнейшему искоренению язычества на близлежащих территориях. Безусловно, можно ссылаться на историю, ведь подобная борьба велась еще во времена царской России. Но так ли это хорошо сегодня? В условиях сохранения светскости и приоритета культурных обычаев подобные действия церкви должны расцениваться как силовое давление на традиции тех или иных народов.

Список малочисленных народов России

От Кольского полуострова, расположенного в Мурманской области, вплоть до дальневосточных регионов расположено множество самых различных национальных меньшинств. Список малочисленных народов России хоть и установлен довольно давно, но, тем не менее, время от времени дополняется. Стоит назвать самые известные национальные меньшинства России:

• Республика Карелия и Ленинградская область: вепсы, ижорцы, водь и кумадинцы;
• Камчатка: алеуты, алюторцы, ительмены, камчадалы, коряки, чукчи, эвенки, эвены и эскимосы;
• Красноярская область и Якутия: долганы, нганасаны, ненцы, селькупы, телеуты, энцы;
• Саха и Магаданская область: юкагиры, чуванцы, ламуты, орочи, коряки.

Естественно, список не полный. Он может постоянно дополняться, ведь одни народы все еще обнаруживаются, а другие и вовсе "вымирают". Описание малочисленных народов Севера России будет представлено далее.

О самом крупном и самом малочисленном народах Севера России

Список малочисленных народов РФ постоянно пополняется. Связано это с открытием новых, доселе неизвестных поселений. Например, не так давно статус этнического меньшинства приобрела группа водь, состоящая всего из 82 человек. К слову, именно водь является самым малочисленным народом России. Проживает этот этнос в Ленинградской области, а потому входит в финно-угорскую группу. Говорят представители водь на эстонском наречии. До сих пор основным занятием этого народа является земледелие, ремесленничество и лесной промысел. На данный момент водь занимается поставкой продукции в столицу Ленинградской области. Надо сказать, что распространение православия и множественные смешанные браки заметно повлияли на рассматриваемую национальную группу. Выразилось это в практически полной утере национального языка и многовековой культуры.

Стоит чуть более подробно рассказать про остальные малочисленные народы Севера России. Так, в противовес самому небольшому народу малочисленного типа, существует и самый крупный. На данный момент это группа карелов. На территории Выборгской и Ленинградской областей их насчитывается порядка 92 тыс. человек. Карельский этнос сформировался к началу 13-го века. Удивительным кажется тот факт, что массовое крещение на новгородской территории практически никак не повлияло на культуру карелов. В этой группе мало кто понимал русский язык, а потому пропаганда православия не коснулась столь самобытной группы и не смогла повлиять на традиции этого народа. Основным занятием карелов является рыболовство и оленеводство. На сегодняшний день в Карельской республике хорошо развита промышленность деревообрабатывающего типа.

Народы Чукотки

Многим известно, что именно на территории Чукотского автономного округа проживает наибольшее количество национальных меньшинств. Чуванцев, например, насчитывается порядка полутора тысяч человек. Это арктическая раса большой монголоидной группы. Большинство представителей чуванцев говорит на чукотском языке с небольшим русским диалектом. Еще одна такая группа известна всем россиянам: это чукчи. Насчитывается их около 15 тыс. человек. Проживают чукчи в Якутии.

Всего на Чукотке проживает порядка 90 тыс. человек. Хотя еще 30 лет назад эта цифра бала гораздо больше. В чем же причина? Почему с начала 90-х годов представителей национальных меньшинств заметно поубавилось? Затрудняются ответить на этот вопрос даже самые видные специалисты. Ведь похожая ситуация происходит и на Камчатке, где от 472 тыс. человек по состоянию на 1991 год осталось сегодня только 200 тыс. Возможно, все дело в урбанизации, хотя статистика не дает каких-то высоких показателей в этой области. Справедливости ради надо отметить, что проблемы решаются при помощи проведения качественной политики по сохранению малых народов России.

Коренные народы - в международном праве понятие, означающее народы, обитавшие на своих землях до прихода туда переселенцев из других районов. Это, например, американские индейцы, австралийские аборигены. Охране прав таких народов посвящен ряд международных конвенций.

В основе международно-правовых актов, регулирующих права народов, лежат распространяющиеся и на коренные малочисленные народы принципы равноправия и самоопределения народов, право каждого человека обладать всеми правами и свободами без какого бы то ни было различия независимо от расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения.

В Международных пактах о правах человека 1966 года ("О гражданских и политических правах" и "Об экономических, социальных и культурных правах") закрепляется обязанность всех государств обеспечивать провозглашенные в них права всем лицам, без какой бы то ни было дискриминации в отношении расы, языка, религии и т.д.

Международная организация труда (МОТ), учитывая, что коренные малочисленные народы находятся в более трудном положении, чем другие народы, из-за промышленного освоения их территорий без учета социальных, экономических, экологических и культурных последствий, разработала и приняла в 1989 г. Конвенцию № 169 относительно коренного и племенного населения в независимых странах. В Конвенции наиболее полно отражено все то, что необходимо для обеспечения выживания коренных народов, сохранения и развития их традиционного образа жизни, культуры и языка. В ней гарантируются их права и устанавливаются обязанности правительств по защите этих прав. Формально она еще не вступила в силу, но изложенные в ней положения восприняты многими странами (в том числе и Российской Федерацией) и нашли свое воплощение в их национальном законодательстве.

В статье 69 Конституции Российской Федерации закреплено положение о том, что Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Присоединение к Конвенции следует рассматривать как важное правовое средство реализации нормы, закрепленной в ст. 69 Конституции РФ. Говоря о Конвенции № 169 необходимо отметить, что этот международный документ, признает необходимость сохранения самобытности коренных народов и должен обеспечиваться посредством международного и национального законодательства.

Основные положения Конвенции № 169 включают:

• · ответственность правительств за проведение с участием соответствующих народов согласованной и систематической деятельности по защите прав этих народов и установлению гарантий их целостности;
• · содействие лицам, принадлежащим к соответствующим народам, в ликвидации различий в социально-экономических условиях жизни коренных и других членов национального сообщества методами, соответствующими их стремлениям и образу жизни (ст. 2).

Конвенцией предусматривается:

• · права собственности и владения на земли, которые они традиционно занимают;
• · принятие в случае необходимости мер для гарантирования этим народам прав пользования землями, к которым у них есть традиционный доступ для осуществления их жизненно необходимой и традиционной деятельности;
• · принятие в случае необходимости специальных мер для охраны лиц, принадлежащих к этим народам, их институтов, собственности, труда, культуры и окружающей среды;
• · создание в сотрудничестве с коренными народами учебных программ и служб в области образования, ориентированных на их особые потребности и включающих их историю, их знания и технологию. При этом важнейшей целью образования является передача общих знаний и навыков для равноправного участия в жизни общины и национального сообщества и т. д.

И хотя Организация объединенных наций рекомендовала правительствам стран, на территории которых проживают коренные народы, рассмотреть вопросы о ратификации Конвенции № 169, процесс присоединения государств к Конвенции МОТ идет медленно и непросто. На сегодняшний день этот документ ратифицирован немногими государствами: Боливией, Колумбией, Норвегией, Парагваем и некоторыми другими. Проблема, в частности, заключается в том, что во многих странах-участницах Конвенции до сих пор не закончен процесс определения границ земель, традиционно занимаемых коренными народами.

На съездах представителей коренных народов Российской Федерации неоднократно высказывались мнения о необходимости присоединения России к названной Конвенции. В обоснование этой позиции приводились следующие аргументы: нормы Конвенции отвечают международным стандартам отношения государства к коренным народам; они направлены на защиту интересов коренных народов; соответствующие положения Всеобщей декларации прав и свобод человека отвечают стремлению этих народов к сохранению их образа жизни, традиций, улучшению социально-экономических условий существования.

Кроме того, на правительства государств, участвующих в Конвенции, возлагается обязанность содействовать полному осуществлению социальных, экономических и культурных прав коренных малочисленных народов, проводить с ними консультации (через их представительные институты) в тех случаях, когда принимается законодательство, затрагивающее их интересы; создавать условия для развития собственных учреждений; совместно с ними осуществлять меры по защите и сохранению окружающей среды территорий, которые они заселяют, обеспечивать этим народам должное медицинское обслуживание или предоставлять им ресурсы для его осуществления; принимать меры для сохранения и развития коренных языков соответствующих народов и другие.

Основные положения Конвенции № 169 Международной организации труда были в дальнейшем подтверждены Декларацией о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 18 декабря 1992 года. В Декларации подтверждается, что одной из основных целей Объединенных Наций, как это установлено в Уставе ООН, является расширение и поддержка прав человека и основных свобод без различия расы, пола, языка или религии. В Декларации указано также, что защита меньшинств является обязанностью всех государств, которые должны принять соответствующее законодательство, а также другие меры для достижения этих целей.

В соответствии со статьей 72 Конституции РФ защита прав национальных меньшинств и защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Однако, органы государственной власти различных регионов по разному реализуют свои законодательные полномочия, что на практике приводит к различному правовому положению представителей коренных малочисленных народов, проживающих в различных субъектах Федерации.

Аналогичное мнение высказывается и рядом ученых, работающих над проблемами правового положения коренных малочисленных народов. Так кандидат юридических наук Андриченко Л.В. в своей статье "Сборник правовых актов о статусе малочисленных народов" считает, что с мощными правовыми базами Республики Саха (Якутия), Ханты-Мансийского, Ямало-Ненецкого автономных округов не в силах соперничать небольшие по числу актов правовые базы Архангельской или Иркутской областей. По высказанному в той же статье мнению, суть вопроса заключается не в количестве актов, а в том осознанном внимании к насущным потребностям людей, находящихся подчас в наиболее критической ситуации выживания как самостоятельных этнических общностей и которые самостоятельно, без постоянного внимания со стороны органов государственной власти, не смогут решить своих жизненных проблем.

В последнее время происходит переориентация основных международных правовых принципов защиты коренных народов. Политику ориентации на их ассимиляцию заменила политика признания их самобытного социально-экономического развития, создания условий, обеспечивающих сохранение и развитие их традиционного образа жизни, культуры, языка.

Изменения в международных подходах сказались и на развитии законодательства России в области регулирования и защиты прав коренных малочисленных народов. В настоящее время в Российской Федерации на федеральном уровне принимается специальное законодательство о правах коренных малочисленных народов, в основе которого - три федеральных закона: "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации", "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации".

Тем не менее, анализ правового положения коренных народов позволяет сделать вывод о том, что в международном праве в целом, и в российском законодательстве в частности, не сложилось достаточно четкого представления о правовом статусе коренных малочисленных народов, а рекомендации международных органов выполняются не всеми странами с необходимой добросовестностью.