Понятие, принципы и формы правотворчества в российской федерации. Правотворчество: понятие, признаки, виды и принципы

Одним из важных направлений государственно-властной деятельности является правотворчество, являющееся ведущим звеном механизма правового регулирования общественных отношений.

Правотворчество понимается в двух смыслах:

1) в узком, когда правотворчество является непосредственным процессом создания правовых норм уполномоченными соответствующими органами;

2) в широком, когда в процесс правотворчества включается все от правотворческого замысла до практической реализации юридической нормы – подготовка, принятие, опубликование и т. д.

Структура правотворческого процесса состоит из двух частей.

1. Объединяет организационные аспекты, не связанные с юридически значимыми действиями (подготовка проекта нормативного акта, его обсуждение в соответствующей государственной или общественной организации, трудовом коллективе и т. д.).

2. Основывается на правовых началах, отправной точкой которых является решение о подготовке проекта нормативного акта.

В процессе правотворчества есть две основные стадии:

1) связана с предварительным формированием государственной воли при составлении проекта нормативного акта, носит подготовительный характер и не порождает правовых последствий;

2) предполагает официальное утверждение государственной воли в нормах права за счет превращения проекта нормативного акта в правовой акт, имеющий общеобязательный характер.

Внутри названных стадий осуществляются различные процедурные операции разными уполномоченными государственными органами, которые в своей совокупности образуют субъектный состав правотворческого механизма конкретного государства.

В основе правотворческого процесса лежит ряд принципов:

1) демократизм и гласность правотворчества связаны с процедурой разработки и принятия нормативного акта правотворческим органом за счет привлечения граждан, трудовых коллективов к правотворческой деятельности, всенародного обсуждения законопроектов при помощи средств массовой информации, референдума как высшей формы проявления демократизма правотворчества;

2) профессионализм связан с качеством правотворчества, эффективностью механизма принятия государственных решений, опосредован привлечением компетентных специалистов, которые обладают профессиональными знаниями и опытом в моделировании законопроектов;

3) законность выражается в требовании, что вся правотворческая работа по подготовке, принятию и опубликованию нормативно-правовых актов должна реализовываться в рамках закона, и прежде всего Конституции РФ, в контексте правил юридической техники, юридической иерархии правовых актов, начал демократизма и гуманизма;

4) научный характер выражается в объективной обусловленности правового акта социально-экономическими, политическими, социальными условиями конкретного государства, в целесообразности регламентирования данной группы общественных отношений подобным образом и т. п., это дает возможность достичь эффективности и обоснованности правовых предписаний;

5) связь с правоприменительной практикой позволяет законодателю судить об эффективности принятых правовых решений, корректировать свою работу с учетом выявленных практикой правотворческих ошибок.

Стадии правотворческого процесса.

Правотворческая деятельность представляет собой процесс, протекающий во времени и поэтому он разбивается на последовательные действия, т.е. проходит определенные стадии.

В литературе обычно выделяют четыре основных стадии правотворческого процесса:

1. Правовая инициатива - управомоченные лица или государственные органы выступают с официальным предложением принять тот или иной нормативный акт. Круг лиц, обладающих правом законодательной инициативы, определен в Конституции. В РФ этим правом, например, обладают депутаты Государственной думы, субъекты федерации, Президент России, а также Конституционный Суд, Высший Арбитражный Суд, Верховный Суд РФ - по вопросам их компетенции. Законодательная инициатива дополняется разработкой проекта предполагаемого нормативного акта.

2. Обсуждение проекта - осуществляется самим правотворческим органом, а иногда выносится за его пределы (вынесение проекта на всенародное обсуждение, заключение специалистовэкспертов). Обсуждение завершается решением о вынесении проекта на рассмотрение в тот орган, который будет принимать закон.

3. Принятие и утверждение проекта нормативно-правового акта компетентным государственным органом.

4. Обнародование правотворческого решения - его доведение до сведения населения, без чего принятые законодательные акты не могут исполняться. В Конституции РФ (ст.15) прямо закреплено, что неопубликованные акты не применяются и на них невозможно ссылаться в суде в подтверждение своих доводов.

Процесс правотворчества строго регламентирован правом. Например, в Конституции говорится о порядке принятия законов; помимо этого существует Регламент Государственной Думы, где устанавливаются правила и режим работы этого органа. Другие органы государства также имеют свои регламенты -либо иные нормативные документы, устанавливающие порядок деятельности этих органов.

Более подробно стадийность правотворчества прослеживается в следующем подходе к разграничению правотворческого процесса на стадии. Весь процесс правотворчества подразделяется на два этапа, каждый из которых, в свою очередь, включает несколько стадий.

I этап. Предварительное формирование государственной воли (подготовка проекта).

1). Принятие решения о подготовке проекта.

Утверждаются планы правоподготовительных работ. Кроме этого, такое решение может исходить от высшего законодательного органа страны в форме поручения своим постоянным комитетам, Правительству или иному органу разработать проект конкретного акта. Законопроект может быть подготовлен и по инициативе субъектов обладающих правом законодательной инициативы (Президент, Правительство, постоянные комитеты Государственной Думы, субъекты федерации через их высшие органы законодательной власти).

2). Предварительные работы, предшествующие составлению текста проекта.

Выявляется общественная потребность в урегулировании данной сферы общественных отношений. Определяется фактическое положения в данной сфере общественной жизни, а также цели предполагаемого правового регулирования. Анализируется действующее законодательство по данному вопросу, чтобы определиться, достаточно ли будет изменений в действующие акты или необходимо подготовить новый акт.

Здесь же должны быть просчитаны последствия принятия нового акта, а также возможные затраты финансовых и иных ресурсов, доходы, издержки и т.д. Вырабатываются основные положения будущего акта.

3). Подготовка первоначального текста проекта.

Обычно образуются комиссии, включающие представителей основных заинтересованных органов, общественных организаций, ученыхюристов и других специалистов. При необходимости создаются подкомиссии, рабочие и редакционные группы. Важно привлечение к работе именно специалистов - людей, имеющих большой опыт и знания, а также юридических подразделений органов, разрабатывающих проект.

4). Предварительное обсуждение проекта.

Формы обсуждения разнообразны: широкое обсуждение на местах (в республиках, областях и т.д.), расширенные заседания подготовительных комиссий; обсуждение в печати и на телевидении; рецензирование проекта научноисследовательскими учреждениями; отзывы и заключения на проект со стороны органов, не участвующих в его раз работке и т.д.

Важнейшие законопроекты выносятся на всенародное обсуждение.

Проекты публикуются в центральной и местной печати, рассматриваются на заседаниях представительных органов различных уровней, в трудовых коллективах, воинских частях и т.д.

5) Проект окончательно обрабатывается и редактируется.

Делается это после учета всех замечаний и предложений и, как правило, той рабочей комиссией, которая составляла первоначальный текст проекта.

II этап. Возведение государственной воли в закон. (деятельность правотворческого органа по рассмотрению и принятию нормативного акта).

На этом этапе работа вступает в официальную фазу и осуществляется самим правотворческим органом.

1). Внесение проекта в официальном порядке в соответствующий правотворческий орган от имени органа или организации, готовивших его. Правом официального внесения законопроектов в высший представительный орган страны (право законодательной инициативы) пользуются определенные полномочные органы, организации и лица, предусмотренные в Конституции.

Вместе с проектом представляется объяснительная записка, которая содержит обоснование необходимости принятия акта, разверну тую характеристику его целей, задач и основных положений, его место в системе законодательства, а также ожидаемых последствий принятия акта.

2). Внесение рассмотрения проекта в повестку дня заседания.

3). Обсуждение проекта.

4). Официальное принятие проекта.

Эти стадии тесно связаны. Их процедура детально регламентируется. Законопроекты рассматриваются в 2х или 3х чтениях. При первом чтении заслушивается доклад инициатора проекта и содоклад головного комитета. Затем депутаты обсуждают проект и вносят замечания в виде поправок. По результатам обсуждения законодательный орган одобряет законопроект или отклоняет его.

В результате второго чтения законодательный орган -либо принимает закон -либо отклоняет его. На голосование ставится отдельно каждая статья, раздел или глава проекта. Они принимаются за основу, потом на голосование ставятся все поступившие в письменном виде поправки. После обсуждения поправок статья (раздел, глава) утверждается в целом с принятыми поправками. Затем проект утверждается в целом.

В РФ действует практика принятия законов в 3х чтениях. Принятый во втором чтении проект направляется в ответственный комитет Государственной Думы. При третьем чтении не допускается внесение в проект поправок и возвращение к его обсуждению в целом -либо по частям.

Президент, министры и др. органы единоличного подчинения утверждают свои акты (указы, инструкции и пр.) в персональном порядке.

5). Официальное обнародование принятого нормативного акта. Заключительной стадией правотворческого процесса является официальное опубликование. принятого акта в особых, предусмотренных законом печатных органах, а также его официальное оглашение в иной форме (по телевидению, радио, путем рассылки официальных текстов в заинтересованные органы).

Согласно части 4 статьи 15 Конституции РФ неопубликованные законы не применяются. Любые нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Приведенная выше классификация этапов и стадий правотворчества относится в законотворческому процессу как важнейшему виду правотворческой деятельности государства. Подзаконное нормотворчество осуществляется по упрощенной процедуре. К тому же для некоторых видов подзаконных актов не требуется официального опубликования - это ведомственные акты, не затрагивающие права и обязанности граждан, а посвященные внутриорганизационным вопросам деятельности отдельного ведомства.

Правотворчество - это вид государственной деятельноcmи, на­правленной на создание права. В процессе правотворчества происхо­дит формирование права и его внешнее закрепление, оформление.

Право может быть создано только государством или другими субъ­ектами, если это санкционировано государством. Создание и развитие права находят закрепление в формах права. Форма права неразрывно связана с правотворчеством и зависит от субъектов правотворчества.

В государственно-правовой истории использовались различные формы права, и это зависело от выбора способов его создания. Можно выделить два основных способа создания права: государственные орга­ны сами создают (изменяют) право; государство объявляет правом то, что создается другими субъектами. К последнему относится санкцио­нирование государством обычая, в результате чего он становится пра­вовым обычаем. К такому же способу правотворчества относится санк­ционирование государством религиозных норм в качестве правовых. Превращение религиозных норм в правовые возможно только с санк­ции государства и имеет немало особенностей, связанных с этапами истории и с различными регионами.

В новое и новейшее время главным способом (путем) создания и развития права является правотворческая деятельность самого государ­ства. В ней участвуют различные государственные органы. В странах, правовая система которых содержит прецеденты - решения по кон­кретным делам, - правотворчество осуществляется и судами высших инстанций. В странах, в которых право является системой юридичес­ких норм, правотворчество (нормотворчество) в основном осуществ­ляется органами государственной власти и управления.

В перечне факторов влияния на формирование права и непосредст­венно на правотворческую деятельность очень важную роль играет правосознание. Оно существует как социальное явление, которое не ог­раничено правотворчеством, но составляет обязательный его элемент. Правосознание только участников правотворческой деятельности го­сударственных органов способно получить оформление вправе.

Правотворчecтвo - это такая: разновиднocть правовой деятельности гocyдapcтвa, содержание которой заключается в возведении воли в правовые тpeбoвания, правила, так как сущнocть права составляет воз­водимая в право воля социальных сил, имеющих гocyдарственную власть и осуществляющих нормотворческую деятельнocть, а внешней формой ее выpажения являются юридические нормы, закрепленные в нормативных правовых актах или дpyгиx актах гocyдapcтвa.

Таким образом, содержанием правотворчества (нормотворчества) является образование права, его закрепление в документах. Ключевое значение имеет то, что без участия государства ни один документ обще­ ственной организации или выраженная на референдуме воля народа не приобретают качества формы права. Никакая общественная органи­зация самостоятельно не может наделить себя правотворческими пол­номочиями. Их реализует только государство.

Предоставление государством возможности правотворчества дру­гим субъектам, по сути, является особым путем государственного учас­тия в этом процессе, разрешением такого способа выражения государ­ственной воли вправе.

Таким образом, при любых способах создания права правотворче­ство зависит отгосударства, поэтому право - всегда продукт государст­венной деятельности.

Правотворчество - это такая правовая форма государственной дея­тельности, которая состоит в принятии уполномоченными государст­венными органами (или другими субъектами с санкции государства) решений обустановлении, изменении или отмене норм права и юри­дических пределов их действия.

Правотворчество, которое является одной из правовых форм госу­дарственной деятельности, можно назвать первичной формой, ибо в результате создается право, его нормы.

Другие право вые формы государственной деятельности имеют про­изводный от правотворчества характер, так как они связаны с праворе­ализацией. Правоисполнительная и правоохранительная (юрисдикционная) деятельность государства осуществляется на основе права и яв­ляется правореализующей деятельностью.

Все перечисленные формы правовой деятельности государствен­ных органов (правотворческая, исполнительная и правоохранитель­ная) отражают разные способы государственной деятельности в орга­низации общественной жизни, решают разные задачи.

Цель правотворчества - создание нормативной правовой основы, права. Цель исполнительной и правоохранительной (юрисдикцион­ной) деятельности - реализация права.

Все виды правовой деятельности государственных органов имеют государственно-властный характер. Однако правотворчество имеет специфические черты, отличающие его от других правовых форм госу­дарственной деятельности, а именно:

Правотворчество является единственным способом возведения в право государственной воли;

Оно создает правовую основу для иных видов правовой государст­венной деятельности; его результатом является принятие нормативных правовых актов и иных форм (источников) права.

Один и тот же государственный орган в рамках компетенции может выполнять свои задачи, осуществляя деятельность во всех правовых формах. Акты, которые принимаются в разных правовых формах дея­тельности, могут иметь одинаковое наименование, но отличаться со­держанием и назначением. Акты, которые принимаются в правотвор­ческой деятельности, являются нормативными правовыми актами ­формой права.

Правильное понимание правотворчества, его актов имеет не только теоретическое значение. Оно необходимо для ориентации во всех пра­вовых формах и актах государственной деятельности.

Правотворчество - это чрезвычайно сложный вид государственной деятельности, в которой отражаются многие социальные потребности, учитываются разные интересы и возможности их удовлетворения с помощью правовых норм, обеспечивается эффективность выбираемых правовых средств, правильно предвидятся последствия реализации принимаемых правовых правил.

Возникновение социальной потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений обязательно предшествует правотворчеству, вызывает в нем необходимость. Правотворчество ­это процесс, в котором удовлетворяется определенная социальная по­ требность, происходит юридическое оформление условий ее обеспече­ния.

Правотворчество осуществляется как юридически оформленная процедура. Правовая регламентация правотворческого процесса зави­сит от уровня правовой культуры в стране, от правотворческого органа, устанавливающего порядок в нормотворчестве - процедуру. Учитывая важность принятия нормативных правовых актов высшими органами власти, конституция закрепляет наиболее существенные стороны зако­нодательного процесса.

Правотворческий процесс основывается на определенных принци­пах , к числу которых можно отнести следующие: демократизм и глас­ность правотворчества; профессионализм; законность; научный харак­тер; связь с правоприменительной практикой.

1. Демократизм и гласность правотворчества . Суть принципа заклю­чается в процедуре разработки и принятия нормативного акта правотворческим органом. Большая роль при этом отводится привлечению граждан, трудовых коллективов к правотворческой деятельности, глас­ности ее осуществления, что выступает своеобразной гарантией от ке­лейности и бюрократизма в реализации такой важнейшей государст­венной функции. Распространена прaктика всенародного обсуждения законопроектов при помощи средств массовой информации: печати, радио, телевидения. Поступившие при обсуждении проекта замечания и предложения анализируются правотворческим органом, после чего в подготавливаемый акт вносятся соответствующие изменения. Но выс­шим проявлением демократизма правотворчества является референ­дум.

2. Профессионализм правотворчecтвa . Этот принцип прямо и непо­средственно связан с качеством правотворчества, эффективностью ме­ханизма принятия государственных решений. К такого рода деятельно­сти должны привлекаться компетентные специалисты (юристы, социо­логи, политологи), которые обладают профессиональными знаниями и опытом в моделировании законопроектов. Правотворческий: дилетан­тизм приводит к некорректному обращению с законодательством и оборачивается неуважением к самому законодателю.

3. Законность правотворчеcтва . В основу этого принципа положено правило, согласно которому вся правотворческая работа по подготов­ке, принятию и опубликованию нормативно-правовых актов должна осуществляться в рамках закона, и, прежде всего, Конституции РФ. При этом необходимо четкое соблюдение регламентационных процедур обсуждения, порядка опубликования нормативно-правовых актов. За­конность правотворчества также предполагает строгое исполнение правил юридической техники, и в первую очередь субординацию пра­вовых актов. Кроме того, содержание правовых актов не должно быть «антиправовым», а призвано отвечать идеалам правовoго государства, началам демократизма и гуманизма, общепризнанным нормам между­народного права.

4.Научный характер правотворчеcтвa и его связь с правопримени­тельной практикой. Главные требования этого принципа сводятся к то­му, что законопроект готовится не просто сам по себе, произвольно, а при тщательном анализе социально-экономической ситуации в стране, политической обстановки, потребностей правового регулирования тех или иных сторон общественной жизни, целесообразности подобного регламентирования и т.д.

Для выявления этих параметров используются различные социаль­но-правовые эксперименты, социологические опросы, анкетирование и т.д. Только с учетом указанных факторов принятые право все предпи­сания будут обоснованными и эффективными.

Вместе с тем без связи с правоприменителем законодательный ор­ган не будет знать результата cвoeгo труда, не сможет судить об эффек­тивности принятых правовых решений, корректировать свою работу. Правоприменительная практика, как лакмусовая бумага, выявляет все недостатки и просчеты законодателя, раскрывает правотворческие по­требности.

С учетом субъектного состава органов можно выделить три разно­видности правотворческой деятельности: правотворчество государст­венных органов (как общефедеральных, так и республиканских); санк­ционированное правотворчество; народное правотворчество (рефе­рендум).

Правотворчество государственных органов представляет собой та­кую разветвленную деятельность всех органов государственной власти и управления, в результате которой формируется система законода­тельства. Юридическая сила нормативного акта, принятого тем или иным органом, соизмеряется его компетенцией в иерархической структуре механизма государства. Результатом правотворчества госу­дарственных органов могут быть законы и различного рода подзакон­ные акты (указы Президента, постановления правительства, инструк­ции министерств и ведомств, постановления и распоряжения органов власти на местах).

Правотворчество - это деятельность прежде всего государственных органов по принятию, изменению и отмене юридических норм.

Субъектами правотворчества выступают государственные органы, негосударственные структуры (органы местного самоуправления, профсоюзы и т.п.), наделенные соответствующими полномочиями, а также граждане при принятии законов на референдумах.

Правотворчество является составной частью более широкого процесса - правообразования , под которым понимается естественно-исторический процесс формирования права, в ходе которого происходит анализ и оценка сложившейся правовой действительности, выработка взглядов и концепций о будущем правового регулирования, а также разработка и принятие нормативных предписаний. Правотворчество выступает как завершающий этап правообразования.

Сущность правотворчества состоит в возведении государственной воли в нормы права, т.е. в форму юридических предписаний, имеющих общеобязательный характер.

Правотворческая деятельность осуществляется в рамках установленных процессуальных норм (процедур), содержащихся в Конституции, регламентах, уставах и т.п. Правотворчество заключается в принятии новых норм права, отмене либо совершенствовании старых путем внесения изменений и дополнений.

Правотворчество характеризуется тем, что:

оно представляет собой активную, творческую, государственную деятельность;

основная продукция его - юридические нормы, воплощающиеся главным образом в нормативных актах (кроме этого, в нормативных договорах, правовых обычаях, юридических прецедентах);

это важнейшее средство управления обществом, здесь формируется стратегия его развития, принимаются существенные правила поведения;

уровень и культура правотворчества, а соответственно и качество принимаемых нормативных актов - это показатель цивилизованности и демократии общества.

Правотворчеству присущи следующие принципы:

научность (ибо в процессе подготовки нормативных актов важно изучать социально-экономическую, политическую и иные ситуации, объективные потребности развития общества и т.п.);

профессионализм (заниматься подобной деятельностью должны компетентные, подготовленные люди - юристы, управленцы, экономисты и др.);

законность (данная деятельность должна осуществляться в рамках и на основе Конституции, иных законов и подзаконных актов);

демократизм (характеризует степень участия граждан в этом процессе, уровень развития процедурных норм и институтов в обществе);

гласность (означает открытость, «прозрачность» правотворческого процесса для широкой общественности, нормальную циркуляцию информации).

оперативность (предполагает своевременность издания нормативных актов).

Следовательно, принципы правотворчества - это основополагающие идеи, руководящие начала, исходные положения деятельности, связанной с принятием, отменой или с заменой юридических норм, это ориентир для органов, творящих право.

Правотворчество -деятельность по формулированию общих правил поведения.

В зависимости от субъектов правотворчество подразделяется на такие виды, как:

1)непосредственное правотворчество народа в процессе проведения референдума (всенародного голосования по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни);

2)правотворчество государственных органов (например, парламента, правительства);

3)правотворчество отдельных должностных лиц (например, президента, министра);

4)правотворчество органов местного самоуправления;

5)локальное правотворчество (например, на предприятии, в учреждении и организации);

6)правотворчество общественных организаций (например, профсоюзов).В зависимости от значимости правотворчество подразделяется на (см. схему 36):

ВИДЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА

1)законотворчество - правотворчество высших представительных органов - парламентов, в процессе которого издаются нормативные акты высшей юридической силы - законы, принимаемые в соответствии с усложненной процедурой;

2)делегированное правотворчество - нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, прежде всего правительства, осуществляемая по поручению парламента по принятию для оперативного решения определенных проблем нормативных актов, входящих в компетенцию представительного органа;

3)подзаконное правотворчество - здесь нормы права принимаются и вводятся в действие структурами, не относящимися к высшим представительным органам - Президентом, Правительством, министерствами, ведомствами, местными органами государственного управления, губернаторами, главами администраций, руководителями предприятий, учреждений, организаций. Далеко не все юридические нормы необходимо принимать на уровне законотворчества. Есть целый спектр ситуаций, когда юридические нормы целесообразнее принимать на уровне подзаконных актов, нормативных договоров и в иных формах.

Кроме всего прочего подзаконное правотворчество характеризуется большей оперативностью, гибкостью, меньшей формальностью, большей компетентностью осуществляющих его конкретных субъектов. Вместе с тем подзаконное правотворчество связано с «непрозрачностью» процесса принятия нормативных актов, с их громоздкостью.

Своеобразие правотворчества субъектов Российской Федерации. Конституция РФ в соответствии с ч. 4 ст. 76 представляет субъектам Федерации право вне пределов ведения РФ, совместного ведения Федерации и ее субъектов осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Такое регулирование может быть осуществлено в сфере принятия и изменения конституций республик (уставов краев и областей), территориального устройства субъектов Федерации, государственной (на уровне субъектов РФ) и муниципальной службы, бюджета, налогов и сборов субъектов РФ.

Особенности правотворчества субъектов РФ заключаются в следующем:

1)расширились полномочия в сфере правотворчества - регионы впервые получили право принимать законы как акты высшей юридической силы. Это связано с общей тенденцией децентрализации российской государственности, с укреплением в ней подлинно федеративных начал. За последние годы субъектами РФ принято уже несколько сотен законов (например, в Саратовской области - законы о государственной и муниципальной службе, о референдуме Саратовской области и т.п.);

2)все большее место в правотворчестве регионов начинают занимать соглашения и договоры между субъектами Федерации или даже отдельными администрациями, которые регулируют вопросы, возникающие в социально-экономической и культурной сферах;

3)правотворчество субъектов РФ отличает довольно значительная самобытность, отражающая специфику и статус того или иного региона (например, в республиках в большей мере принимаются кодифицированные акты - кодексы, на Северном Кавказе особую роль играют национальные и религиозные обычаи). Перед субъектами РФ стоят

цели - учитывать в правовом регулировании местные, региональные природные и национальные особенности, осуществлять поиск оптимальных путей развития и конкретизации положений общефедерального законодательства;

4)правотворчество субъектов РФ должно осуществляться в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами. Между тем на практике в современных условиях более трети нормативных актов субъектов Федерации противоречат общефедеральным актам;

5)в рамках субъектов РФ принимают нормативные акты и много численные негосударственные структуры - прежде всего органы местного самоуправления и т.д.

Таким образом, правотворчество - весьма разнообразная деятельность, каждый вид которой имеет свою природу, свое социальное назначение.

Понятие и стадии законотворчества в России

Законотворческий процесс - главная составная часть правотворческого процесса, его сердцевина. Именно принятие законов прежде всего характеризует данный процесс в целом. Кроме законов продукцией правотворчества выступают подзаконные нормативные акты, правовые обычаи, нормативные договоры, юридические прецеденты.

стадии:

1)законодательная инициатива - закрепленное в Конституции РФ право определенных субъектов внести предложение об издании закона и соответствующий законопроект в законодательный орган. Право законодательной инициативы порождает у законодательного органа обязанность рассмотреть предложение и законопроект, но принять или отклонить его-право законодателя. Право законодательной инициативы (согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ) принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения;

2)обсуждение законопроекта - важная стадия, которая начинается в Государственной Думе с заслушивания доклада представителя субъекта, внесшего законопроект. Данная стадия необходима для того, чтобы довести документ до высокого уровня качества: устранить противоречия, пробелы, неточности и прочие дефекты. Наиболее существенные законопроекты выносятся на всенародное обсуждение;

3)принятие закона , что достигается с помощью двух механизмов голосования (простым большинством и квалифицированным). Принятие закона - главная стадия, которая, в свою очередь, распадается на три подстадии: а)принятие закона Государственной Думой (федеральные законы принимаются простым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, т.е. 50% + 1 голос; федеральные же конституционные законы считаются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы); б)одобрение закона Советом Федерации (в соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ «федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации»; согласно ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, «федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации»); в)подписание закона Президентом РФ (согласно ч. 2 ст. 107 и ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, Президент в течение четырнадцати дней подписывает одобренный закон и обнародует его);

4)опубликование закона (как правило, федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ; неопубликованные законы не применяются)

По мнению одних авторов, правотворчество выступает как периодически оформленная процедура деятельности по формированию и закреплению воли класса (народа) в правовых актах по изменению и обмену этих актов. Другая позиция заключается в широкой трактовке правотворчества, направленной на достижение целей общества, организационно оформленной деятельности государства по выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений о создании в соответствии с выявленными потребностями новых правовых норм, замене и отмене действующих. Эти взгляды сохраняются в тех или иных вариантах и в настоящее время. В новейших научных трудах законотворчество как разновидность правотворчества охватывает весь процесс создания правовой нормы - начиная с зарождения идеи о ней в связи с выявлением потребности в правовом регулировании, принятием ее и заканчивая введением в действие.

Суммируя устойчивые научные разработки и устоявшиеся в практике законотворчества подходы, предложим следующее определение правотворчества. Правотворчество есть процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур.

В таком определении выделяются несколько элементов. Во-первых, познание, изучение и анализ явлений и процессов, допускающих или требующих правовой регламентации, во-вторых, определение органа или иного субъекта, управомоченного принять тот или иной правовой акт, в-третьих, выбор формы предполагаемого акта, в-четвертых, подготовка, принятие или изменение его в рамках соответствующих процедур. Все названные элементы находятся между собой в органическом единстве. Выпадение каких-либо элементов или их отсутствие, ослабление их внутренних связей и зависимостей делает дефектным правотворчество в целом. Оно плохо или с опозданием отражает общественные ситуации и тенденции развития экономики, политической и социальной сферы. Создаются необоснованные, неэффективные правовые акты, которые плохо или отрицательным образом влияют на общественные процессы и поведение людей.

Правотворчество отличается своим созидательно-процессуальным характером, когда в нем как в котле с высокой общественной температурой переплавляются такие элементы бытия как общественные интересы, потребности, волевые установки, варианты решений, формирующиеся и формализуемые нормы Нашиц А. Правотворчество: теория и законодательная техника. М., 1974. . Причем в нем не должно быть механистичности или даже автоматизма, поскольку именно творческий созидательный характер деятельности отвечает задаче отыскания среди множества инвариантных норм поведения те, которые практикуются социально-полезными и будут затем отмечены в юридически-строгую, общезначимую форму. В современном цивилизованном государстве правотворческая деятельность должна исходить из определенных принципов, основных идей, организационных начал, обусловливающих сущность, наиболее характерные черты и свойства этой деятельности.

Законность. Этот принцип проявляется в отношении как процедуры принятия нормативно-правового акта, так и его содержания. Полновластие представительных, исполнительных органов, издающих правовые акты и осуществляющих контроль за правотворчеством других органов, должно реализоваться строго в рамках их компетенции, на основе закона и в полном соответствии с ним.

Гласность. Этот принцип состоит в открытости правотворческого процесса, свободном и деловом обсуждении проектов нормативных актов. Правда, политика всенародных обсуждений как средства реального выявления и учета мнения миллионов людей себя не оправдала, в первую очередь в силу отсутствия механизма подведения их итогов и дальнейшего учета в законодательстве.

Демократизм. Одним из направлений развития политической системы общества на современном этапе является все более активное участие граждан в управлении государственными и общественными делами, что в процессе правотворчества отражается в принятии нормативно-правовых актов путем референдума - самой непосредственной формы демократии. В частности, в 1993 году впервые путем референдума была принята Конституция России.

Профессионализм. В последнее время становится все более ясно, что недостаточный учет этого требования в правотворческом процессе имеет негативные последствия, сказывается на качестве подготовленных и принятых нормативно-правовых актов. В первую очередь это касается высших государственных органов, в частности депутатов Федерального Собрания. Учитывая то, что они начинают работать на профессиональной основе, важно научить их законодательному процессу. Велика роль науки в реализации этого принципа, так как именно она помогает найти наиболее приемлемые правовые формы, представляет альтернативные проекты нормативных актов, учитывающие различные интересы в обществе, имеет возможность провести научный эксперимент.

Строгая дифференциация правотворческих полномочий. Реализация этого принципа имеет огромное значение в условиях государственно-организованного общества на идеях разделения властей, наличия системы сдержек и противовесов. Любое «перетягивание одеяла» грозит нестабильностью, ростом правового нигилизма в обществе, возможными социальными и экономическими потрясениями.

Планирование. В современных условиях переустройства России с целью достижения заранее определенных целей планирование правотворческого процесса имеет важное значение в силу необходимости концентрации усилий на приоритетных законодательных работах. Планирование дает возможность избежать непродуманного правотворчества, устранить дублирование и рассредоточить усилия с учетом согласования планов работы государственных органов разного типа и разного уровня, ликвидировать поспешность в правотворческой деятельности, создать условия для подготовки документов высокого качества, провести подготовительные мероприятия. Основы государства и права. Учебное пособие. Под общей редакцией С.А. Комарова. - М.: Манускрипт, 2006. - С. 49-50

Принятие нормативных актов является наиболее распространенным видом правотворчества. Круг государственных органов, имеющих право на такой вид деятельности, исчерпывающим образом закреплен в законодательстве. В частности, это глава государства, представительные (законодательные) органы государственной власти всех уровней, некоторые исполнительные органы государственной власти (правительство, министерства и т.д.).

Можно выделить следующие виды правотворчества:

• 1) принятие нормативных правовых актов уполномоченными органами государства;
• 2) непосредственное правотворчество народа путем всенародного волеизъявления на референдуме;
• 3) санкционирование государственными органами обычаев;
• 4) создание судебного прецедента Комаров С.А. Общая теория государства и права: Учебник. 7-е изд. - СПб.: Питер, 2004. С.225..

Референдум - это всенародное голосование по вопросам, имеющим наиболее важное государственное значение. Принятые на референдуме решения обладают высшей юридической силой и не нуждаются в последующем утверждении каким бы то ни было государственным органом. Так, на референдуме в 1993 году была принята ныне действующая Конституция Российской Федерации.

Одним из способов правотворчества является санкционирование государством обычаев. Это могут быть нормы, признанные населением данной местности (местные обычаи) или сложившиеся в практике деятельности некоторых организаций (например, обычаи морского порта).

Понятно, что в каждой стране правотворческая деятельность осуществляется в различных видах и формах. В Великобритании, например, правотворческая деятельность осуществляется в таких ее видах, как законодательная деятельность парламента, принимающего законы (статуты); правотворческая деятельность судебных органов, создающих прецеденты (судебная практика); правотворческая деятельность центральных органов управления и местных органов государственной власти (самоуправление), издающих свои собственные нормативно-правовые акты и имеющие дело с правовыми обычаями.

В идеальном государстве, вполне справедливо рассуждают английские авторы, законодательная власть «предположительно должна была ба оставаться исключительной привилегией парламента - законодателей, непосредственно подотчетным избирателям». Теоретически эта посылка справедлива и для государственного механизма современной Англии, но в реальной жизни парламенту «приходится передавать часть своих законодательных полномочий подчиненным ему правоустанавливающим органам». Министры короны, органы местного управления, независимые корпорации, англиканская церковь, частные компании, комиссии и Совет Европейских сообществ - «все они наделены парламентом полномочиями по изданию правовых актов». И все же, заключают авторы, суверенитет парламента в правовой сфере сохраняется, так как ни один из нижестоящих органов не может законодательствовать иначе, как на основе законов, исходящих от парламента, а также по поручению и с разрешения парламента.

В российской практике правотворчества судебные прецеденты dе jure не признаются, de facto же судебные разъяснения Высшего Арбитражного суда и других высших судебных инстанций зачастую используются судебными органами низших инстанций при рассмотрении тех или иных дел, а следовательно Высшие судебные органы занимают свою нишу в процессе правотворчества (об этом будет подробнее сказано в главе «Правотворческая деятельность Российских судов»).

В Российской Федерации право и обязанность правотворческой деятельности возложены на высшие и местные органы государственной власти и управления, сам народ (путем участия в референдуме), субъекты федерации, путем заключения между ними договоров, содержащих общеобязательные положения и веления.

В соответствии с Конституцией предусматривается, например, заключение правовых договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти России, с одной стороны, и органами государственной власти субъектов федерации, с другой. Признается также нормативно-правовой характер договоров, заключаемых между ними и по другим вопросам.

Сравнивая различные виды правотворческой деятельности, осуществляемой в России, с правотворческой деятельностью государственных органов Великобритании и других стран, нетрудно заметить, что между ними есть как общее, так и особенное. Последнее проявляется, в частности, в наличии у той и другой стороны своих особенных видов правотворческой деятельности (в Великобритании - судебная правотворческая деятельность, а России - правотворчество с помощью референдума и путем заключения правовых договоров), в существовании различной процедуры принятия и вступления в силу нормативно-правовых актов, в установлении особого порядка законодательного закрепления правотворческой деятельности государственных органов и др.

Понятия и способы правотворчества, хотя и раскрывают основные направления правотворчества различных органов законодательной и исполнительной власти, не определяют в полной мере ее правовую природу, в связи с этим необходимо определить основные принципы правотворчества и рассмотреть их содержание.

Известный специалист в области правотворчества А.Ф. Шебанов считал, что не все принципы правотворчества являются основными. К основным он относил такие начала, идеи, которые, во-первых, отражают главные, объективные стороны и проявления правотворчества, во-вторых, характеризуют устойчивые, закономерно существующие отношения и связи в процессе правотворчества и, в-третьих, воплощают в своем содержании конкретные черты и особенности всего правотворчества.

Первой работой, в которой говорилось о принципах правотворчества, была монография Д.А. Керимова «Законодательная деятельность советского государства». Автор выделил три основных принципа законодательной деятельности государства.

• 1. Закрепление в праве политических и экономических условий, обеспечивающих простор для проявления объективных законов, а также для их познания и наиболее целесообразного использования.
• 2. Закрепление и установление правовых норм, максимально способствующих разрешению назревших общественных задач.
• 3. Выражение общей воли народа в целях максимально точного, правильного и целесообразного использования объективных закономерностей в интересах всего общества.

При первом ознакомлении становится ясно, что указанные принципы носят слишком общий характер. В связи с изложенным представляется возможным выделить и раскрыть такие основные принципы правотворчества, как законность, научность, техническое совершенство, демократизм, гуманизм и профессионализм.

Одним из основных принципов нормотворческого процесса является законность. Законность - явление объемное, многогранное, требующее неоднозначного подхода. Чтобы более полно изучить это понятие, необходимо исследовать разные его стороны, применяя при этом как специальные, так и частные методы познания общей теории права и государства.

Законы как юридические документы, нормативные акты, обладающие высшей юридической силой, должны прежде всего конкретизировать положения, записанные в конституционном законе, а нормы подзаконных актов, в свою очередь, должны только детализировать законы, помогая тем самым созданию условий для реализации предписаний законов.

При подготовке любого нормативного акта (указа, приказа, положения и т.п.) следует убедиться, что решаемый с помощью проекта нормативного акта вопрос относится к компетенции того или иного органа власти. При этом допускается решение вопроса строго в тех пределах, которые установлены предписаниями, содержащимися в федеральных законах, указах и распоряжениях Президента, постановлениях и распоряжениях Правительства.

Из принципа законности также вытекает, что в законе должна быть предусмотрена система контроля и надзора за соблюдением законности принимаемых актов. Ряд контрольных полномочий за соблюдением законности нормативных актов осуществляют судебные органы.

Законность правотворчества заключается также и в соблюдении стадий правотворческого процесса. Последний внешне играет роль процедуры создания права, упорядоченной системы стадий (этапов) деятельности по установлению, принятию или отмене правовых норм. При этом стадия правотворческого процесса выступает как самостоятельный этап формирования государственной воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, направленных на создание нормативного акта. И если порядок принятия норм права утвержден парламентом, т.е. законодательным органом, то принцип законности правотворчества проявляется в соблюдении законодательно закрепленных стадий правотворческого процесса.

Также одним из основных принципов правотворчества является научность. Принцип научности заключается в том, чтобы нормодатель не только брал на вооружение разные теории и взгляды, но и умело использовал практику применения права, делая из нее правильные выводы и рекомендации. В связи с этим перед подготовкой нормативных актов необходимо осуществить сбор и изучение информации, относящейся к регулируемому вопросу. Необходимая информация может содержаться в данных криминологических и социологических исследований, статистических и иных сведениях, характеризующих состояние организации и деятельности властного органа, материалах коллегий, в справках о результатах выездов в служебные командировки и т.д. Таким образом, нормативные акты станут иметь ценность, если они будут смоделированы во-первых, на основе положительной практической деятельности, а во-вторых, востребованы практикой. Поэтому нормодатель всегда необходимо учитывать данные моменты.

Следующий принцип техническое совершенство принимаемых актов. Он предполагает широкое использование выработанных юридической наукой и апробированных правотворческой практикой способов и приемов подготовки, и оформления нормативных текстов, правил законодательной техники.

Ещё один принцип правотворчества - принцип демократизма. Строительство правового государства предполагает, что в подготовке и обсуждении проектов нормативных актов должны участвовать разные слои общества. Хотя Российской Федерации еще далеко до правового государства, но определенные черты демократии уже видны. Так, принцип демократизма в нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти выражается в том, что проекты актов публикуются в печатных изданиях, обсуждаются на научных конференциях, коллегиях, на заседаниях экспертных комиссий и советов по вопросам нормотворческой работы, за «круглыми столами», в научно-исследовательских, высших учебных заведениях. В последнее время наметилась тенденция активного обсуждения проектов нормативных документов не только научно-педагогическими кадрами и специалистами-практиками, которые в своей деятельности будут исполнять данные акты, но и общественностью, что говорит о становлении в России элементов гражданского общества. Непосредственное участие общественности и средств массовой информации в подготовке и обсуждении проектов нормативных актов выступает одним из видов гарантий предупреждения коррупциогенности законодательства и предупреждения коррупции в процессе подготовки нормативных актов.

Важное значение в нормотворчестве имеет и принцип гуманизма. Гуманизм нормотворчества виден в том, что нормы законов и подзаконных актов должны основываться на принципах свободы и справедливости.

В общей теории прав человека традиционно считается, что нормы права должны не только декларировать права и свободы человека и гражданина, но и содержать условия их реализации.

Другим немаловажным принципом нормотворчества является принцип профессионализма. Он означает, что созданием норм права должны заниматься компетентные люди. В правотворческом процессе необходимо использовать знания не только опытных юристов, но и политологов, экономистов, философов, психологов, т.е. ученых различных специальностей. Нормодатель должен знать, как воспримут ту или иную норму разные слои населения. Кроме ученых юристов к нормотворческому процессу необходимо привлекать и юристов-практиков, которые в своей правоприменительной деятельности будут работать с этими юридическими нормами непосредственно, обеспечивая конституционные права, свободы и законные интересы граждан.

Таким образом можно сделать следующий вывод по данной главе: правотворчество - это деятельность специально уполномоченных на то органов государства либо всего народа (в случае референдума) по изданию, изменению, и (или) отмене норм права путем принятия, корректировки, систематизации либо отмены нормативно-правового акта. Правотворческая деятельность основывается на определенных принципах, среди них выделяют такие как гуманизм, демократизм, профессионализм, законность, научность, техническое совершенство.