Работа на освобожденной основе. Депутат – это профессия

В народе бытует мнение, что если депутат то богатый. Вообще депутат стало нарицательным именем. С экрана телевизора мы часто слышим о депутатских скандалах. В них, как правило, участвуют депутаты Государственной Думы и в редком случае областные парламентарии. Но мало кто понимает разницу. На слуху слово депутат, оно понятно, а какой депутат, это не важно.
Также крайне мало сведущих людей об основах работы депутата. Существует освобожденная или неосвобожденная основа работы депутата. Под неосвобожденной основой понимается постоянная основа, простым языком «депутат на зарплате», освобожденный депутат не получает зарплату от своего законодательного собрания.
К примеру, Саратовская Областная Дума дает своим депутатам зарплату и депутат областного уровня сам вправе выбрать, работать ему в думе на постоянной или освобожденной основе. В Государственной Думе такие же порядки.
А вот, например, в Саратовской Городской Думе всего 4 ставки, которые сами депутаты распределяют между собой. Таким образом, из 41 депутата на постоянной основе работает глава города и три председателя профильных комиссий. Остальные должны обеспечивать себя сами.
В районных центрах и городских поселениях местные парламенты также не имеют возможности платить зарплату депутатам. В лучшем случае Собрание или Совет имеют две или полторы ставки. Как правило, эти ставки берет на себя глава и секретарь или первый заместитель.
Наши граждане заблуждаются, когда думают, что все депутаты, которых они избирают, непременно обогатятся и получат достойную зарплату. Почти всегда бремя народного избранника им приходиться совмещать с работой учителя, сантехника или инженера. Именно поэтому в число депутатов часто избираются руководители предприятий или начальники отделов, а также представители бизнеса, достигшие хороших результатов. У этих людей реально больше свободного времени и соответственно возможностей совмещать личные интересы с общественной работой. Безусловно, заслуги перед обществом, авторитет и уважение человека имеет огромное значение, но в условиях рыночной экономики, финансовое состояние может перевесить почти любые заслуги.
Таким образом, из многотысячной толпы депутатов, лишь небольшой процент имеет поддержку от государства в виде оплаты труда, льгот и дотаций. Остальные, ничем кроме статуса депутата не отмечены.
В этой ситуации, если рассматривать ее со стороны простых граждан, обывателей, есть как плюсы, так и минусы. Плюсы в том, что государство не кормит «дармоедов депутатов», от которых нет никакой пользы. А с другой стороны, например депутат города Красноармейска выбранный Советом депутатов того же города главой этого города, работая на освобожденной основе с 8 утра до 17 вечера в коммерческой или иной организации, вряд ли сможет принести пользу гражданам этого города. Отстаивать интересы горожан, контролировать и стимулировать развитие муниципального образования, у него просто нет времени. Конечно, существует исполнительная власть, которая назначена Советом депутатов, исполнять решения Совета и вести хозяйственную деятельность. Но когда сити-менеджер предоставлен сам себе и депутаты ему нужны только для соблюдения законных процедур и, по сути, их решения носят формальный характер, о развитии говорить не приходится. Есть смета затрат, извините, бюджет, вот и все развитие. Депутаты лишь узаконивают и вроде как контролируют действия или бездействие администрации. В итоге со стороны создается впечатление, что депутаты «спелись» с подконтрольными им органами и вместе «пилят» бюджет. На самом же деле в современной России большинство муниципалитетов стали заложниками переходного постсоветского периода. Федеральный Закон № 131 « Об основных принципах организации местного самоуправления в РФ» дал лишь понимание об обязанностях и разграничил ответственность. По части исполнения полномочий Закон «вылетает» из реалий бюджетных отношений и налоговой системы. Исключение могут составить муниципалитеты внутри некоторых Республик, но это отдельная история. В итоге мы получили хозяйствующие субъекты, лишенные способности развития и депутатов, стоящих между электоратом и администрацией, в качестве «козлов отпущения».
Вы скажете, у парламентариев есть все возможности для эффективной коммуникации с вышестоящими законодательными собраниями и нужно просто работать! Доносить, так сказать, правду! В нашем случае просто работать это значит вкладывать свои деньги на поездки, канцтовары, консультации, встречи, «круглые столы» и т.п. А где в нашем случае их взять? Не подскажете?
Вот и получается, что многоуважаемый, почетный, честный и порядочный депутат, работая на благо своей семьи по 8 часов в день у работодателя, не эффективен. Он не имеет ни времени, ни возможностей отстаивать интересы граждан. Это надо понимать. Отсюда следует, что муниципальный ДЕПУТАТ, даже если захочет, не сможет, а ДЕПУТАТ государственный, может, но слабо представляет как.
Выход из этого замкнутого круга только один. Чтобы получить эффективные законодательные органы, нужны поправки в действующие законы, а именно: депутатом регионального уровня может стать только гражданин «отработавший» хотя бы один срок в заксобрании города, района, поселения. Депутатом ГД может стать гражданин «отработавший» хотя бы один созыв в региональном парламенте. Наверняка для таких изменений придется поправить и Конституцию.
И второе, незамедлительно поправить бюджетное и налоговое законодательство, иначе наш аналог Европейской Хартии, определяющий степень автономии местных органов самоуправления, будет являться не основным критерием подлинной демократии, а надгробным камнем на могиле системы самоуправления в РФ. Может быть громко сказано, но с другой стороны, очевидно, что сам факт применения в нашей стране системы списанной с другой экономической модели, говорит о слабой компетенции и не согласованности между профильными государственными институтами. В нашем случае самоуправление это демократическое самовыживание, а автономия это свободное отделение.

Московская городская дума приняла закон, по которому депутаты следующего созыва будут исполнять свои обязанности «без отрыва от производства». В штат возьмут только председателя, его заместителей и руководителей структурных подразделений. Похожая практика действует во всех региональных парламентах, кроме Санкт-Петербурга и Чеченской Республики. Новшество вызвало бурные споры среди московских депутатов. Отказ от профессионального парламента оказался болезненным, хотя вся страна действительно живёт по-другому.

Как хочу, так и работаю

Депутаты в регионах сами решают, работать им на постоянной основе или по совместительству. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» даёт право выбора. Законодательное собрание может быть и полностью профессиональным, и полностью общественным, и смешанным.

Но народный избранник, который получает оклад в заксобрании, не может работать где-то ещё. Творческая, научная и учебная деятельность - не в счёт. Народному избраннику по совместительству работодатель обязан предоставлять до шести дней в месяц для исполнения государственных обязанностей. За этот период выплачивается денежная компенсация. Как и присяжным заседателям.

В большинстве регионов на постоянной основе работают председатели, заместители законодательных собраний и главы комитетов. И число штатных мест ограничено. Но есть и более интересные решения.

Например, в Калининградской областной думе в разных созывах испробовали почти все варианты. В итоге путём проб и ошибок пришли к тому, что народный избранник сам вправе решать, работать ли ему в парламенте на профессиональной основе или совмещать законотворчество с другим видом деятельности. Подход наиболее либеральный. Применяют его и в Волгоградской областной думе, но там уже идут разговоры о том, что число освобождённых депутатов станет фиксированным. Впрочем, региональные депутаты не слишком гонятся за парламентским рублём. Из 40 депутатов Калининградской областной думы на постоянной основе трудится 21 человек, несмотря на то, что зарплата законодателя по меркам региона высокая - порядка 70 тысяч рублей.

Председатель постоянного комитета по экономической политике и развитию инфраструктуры Калининградской областной думы Александр Кузнецов признаётся, что не видит прямой связи между эффективностью деятельности заксобрания и тем, на какой основе работают парламентарии. «Если у депутата нет внутреннего желания ответственно заниматься законотворчеством, то не играет роли, работает он за зарплату или по совместительству, - считает депутат. - Честно говоря, не все профессиональные депутаты изучают тексты законопроектов перед их рассмотрением».

Перегиб на местах

С этой точкой зрения совершенно не согласны депутаты Законодательного собрания Санкт-Петербурга. Пример Московской городской думы депутатов Северной столицы не вдохновил. «Если подобное примут у нас, я в такой парламент избираться не буду, - отрезал член постоянной комиссии по вопросам правопорядка и законности Евгений Марченко. - Депутатом надо быть на профессиональной основе или не быть вообще». Его коллега, заместитель председателя комиссии по городскому хозяйству, градостроительству и земельным вопросам Борис Вишневский, напомнил: «Мы всё это проходили в первом созыве, когда можно было работать на неосвобождённой основе. Такие же депутаты были во времена советской власти. Толку от них ни малейшего. Совместительство позволит прийти в парламент бизнесменам, а они все зависимы от власти».

Угроза лоббизма, безусловно, существует, но актуальнее проблема с посещаемостью думских заседаний. Так или иначе она стоит во всех местных парламентах, где депутаты работают «на совмещёнке». В Законодательном собрании Иркутской области даже ввели дисциплинарную меру. За пропуск четырёх заседаний без уважительной причины депутат лишается полномочий. Правда, прецедентов пока не было.

В этом регионе народных избранников, работающих на непостоянной основе, попытались лишить даже небольших выплат на командировки, ручки, блокноты. Аргументом послужило то, что во многих субъектах РФ суды признавали подобные нормы не соответствующими федеральному законодательству, так как между этими депутатами и законодательным органом нет трудовых отношений. Чтобы поставить точку в споре, парламентарии внесли в Государственную Думу законопроект, которым предложили отдельно прописать норму, позволяющую выделять из бюджета деньги на эти цели. Законопроект отклонили с пояснением, что федеральный закон позволяет местным парламентам самостоятельно решать вопросы материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности.

Общественный парламент, что ни говори, для местного бюджета выгоднее. Например, в Государственном собрании (Курултае) Республики Башкортостан из 110 депутатов на постоянной основе работают 22. А в Законодательном собрании Еврейской автономной области - 6 из 19. Но тут уж сэкономили, так сэкономили.

За двумя зайцами

В московском законе эти и другие депутатские нужды учтены. Московский парламентарий, работающий на непрофессиональной основе, имеет право пользоваться служебным автомобилем. Ему положен кабинет, оборудованный средствами связи и оргтехникой. Мобильный телефон и оплата сотовой связи. Четыре штатных помощника, зарплата которым будет выплачиваться из городского бюджета. Помещение для приёма граждан в избирательном округе и оплата командировок по заданию думы. А вот зарабатывать на жизнь придётся в другом месте. Из плюсов - не надо будет стоять на бирже, когда закончится срок депутатских полномочий. Из минусов - сделать полноценную карьеру вряд ли удастся из-за банальной нехватки времени.

Какой парламент эффективнее - профессиональный или общественный, - во многом зависит от конкретного региона и численности населения. В муниципальном органе законодательной власти вряд ли нужны штатные депутаты за исключением разве что председателя. А в таком мегаполисе, как Москва, депутату довольно трудно будет совмещать взаимодействие с избирателями, участие в заседаниях, подготовку проектов законов и основную работу. Как бы ни получилась погоня за двумя зайцами. Хотя опыт регионов показывает, что деятельность депутатского корпуса на общественных началах делу не вредит. Важно, чтобы народный избранник выполнял свою основную функцию - представлял интересы избирателей в законодательном собрании. А уж на полной ставке он это делает или по совместительству - значения не имеет.

Александр Крутов,

председатель комиссии Московской городской думы по регламенту, правилам и процедурам:

Я в Московской городской думе работаю с первого дня её образования. В то время в городе ни одного закона не было. Мы на заседаниях работали по восемь часов в день. И за первые три созыва было фактически создано всё действующее московское законодательство, а вот в последние годы у нас заседания длятся в пределах часа. И рассматриваемые законопроекты в основном касаются внесения изменений в существующие правовые акты, приведение их в соответствие с федеральным законодательством. То есть это уже такая тонкая шлифовка, которая не требует большого усилия, откровенно говоря. Характер работы депутата поменялся, и нагрузки уже меньше. А заниматься работой с обращениями граждан и контролем за расходованием городского бюджета, откуда удобнее? Из здания на Петровке или со своего рабочего места?

Критериев оценки деятельности законодательных собраний не существует и быть не может. И как оценивать? По числу принятых законов? Иногда внутри фракций начинают оценивать работу депутатов по количеству предложенных законопроектов… Подозреваю, что внесение отдельных законопроектов как раз вызвано необходимостью отчитаться. Если человек знает, по какому параметру его оценивают, естественно, он будет работать на этот параметр. Длина ногтей? Всё. Работаем на длину ногтей. Единственно верная формула: работу депутата оценивает его избиратель. По первому разу он может проголосовать «за красивые глаза», а по второму - уже смотрит на результат. Так что лучшая оценка деятельности депутата - повторное его избрание.

Андрей Клычков,

руководитель фракции КПРФ Московской городской думы:

Чтобы сэкономить бюджетные средства, а такой тезис звучал при внесении законопроекта, логичнее было бы установить верхнюю планку зарплат депутатов. Либо увеличить число народных избранников, работающих на общественных началах, до ста человек. Принятый закон мною воспринимается как заявление мэрии, что в услугах городской думы она больше не нуждается. Сравнения с другими регионами не выдерживают никакой критики, потому что нет ни одного субъекта Федерации, где бы депутату приходилось, как в Москве, работать со 170 тысячами избирателей по своему округу. Три депутата нашей фракции за четыре года обработали 34 тысячи обращений граждан. Как с этим будут справляться депутаты-общественники, я не представляю. Я считаю, что изменения в порядке работы депутатов направлены не на благо города, а характеризуют перекос в сторону исполнительной власти в части управления столицей. Я, конечно, надеюсь разубедиться и быть неправым, но всё идёт к тому, что Мосгордума будет собираться раз в месяц и голосовать за присланные исполнительной властью законопроекты. А возможно, депутаты нового созыва примут соответствующие поправки и увеличат количество депутатов, работающих на профессиональной основе.

Надежда Арабкина

На протяжении последних месяцев в ходе обсуждения различных вариантов новой редакции закона Московской области «О статусе депутата Московской областной Думы» в самых разных аудиториях в числе прочих постоянно поднимается один вопрос, обойти который вниманием вряд ли представляется возможным, те более в преддверии выборов – как должен работать депутат? На профессиональной постоянной основе или быть не освобождённым?

С этим вопросом мы обратились к депутату Московской областной Думы Михаилу Павловичу Леонтьеву.

– Депутат - это, прежде всего политик, участвующий в общественно-политической жизни, деятельность которого в первую очередь связана с представительством интересов избравших его людей. Важнейшим качеством политика является его профессионализм. Поэтому считаю, что региональный депутат, как депутат Государственной Думы, на период депутатских полномочий должен работать только на профессиональной постоянной основе.

С другой стороны, что значит депутат, работающий на неосвобождённой основе? Он просто не может полностью посвятить себя депутатской работе, которая требует в первую очередь время, постоянное пополнение знаний, чтобы эффективно решать проблемы своих избирателей.

Из своего опыта скажу, что парламентская деятельность регионального депутата многообразна и насыщена, ее условно можно разделить на три взаимосвязанных части:

Первая видимая – это итоговое обсуждение законопроектов и законов, присутствие на заседаниях парламента.

Вторая - скрытая от широкой общественности, - это предварительное обсуждение законопроектов в комитетах, комиссиях, рабочих группах, выездных заседаниях, круглых столах, конференциях.

И третий вид деятельности - работа в избирательных округах непосредственно с населением, изучение его нужд и потребностей. В первую очередь наших избирателей волнуют проблемы, с которыми они сталкиваются каждый день и которые не входят в компетенцию депутата. Но депутат должен помочь им решить эти проблемы, так как люди отдавали свои голоса на выборах.

Именно эта деятельность депутата позволяет иметь постоянную обратную связь со своими избирателями, быть на виду с людьми, выступать в качестве защитников и проводников интересов жителей региона. Депутат должен выявлять, аккумулировать волю своих избирателей и на этой основе участвовать в разработке и принятии законопроектов. Из опыта работы скажу, что за год поступает более 200 обращений граждан по всевозможным проблемам, начиная от ветхого аварийного жилья и заканчивая отсутствием льготного лекарственного обеспечения. При отработке каждого обращения необходимо сделать запросы в среднем в 2-3 уполномоченных органа. Кроме того, поступает около 100 ходатайств о поощрении людей о принятии участия в проводимых в округе мероприятиях… Людям важно общение с депутатом, важно рассказать не только о своих проблемах, но и об успехах, чтобы, в том числе и через депутата, распространить свои достижения на областном уровне.

Власть, как известно, делится на законодательную, исполнительную и судебную. Функции ветвей власти разные, но они должны во взаимодействии делать одно общее дело. Создавать такие условия, чтобы население Московской области жило, процветало и имело перспективу. Никому же не приходит в голову, чтобы министры, начальники управлений, прокуроры работали на непостоянной основе. Потому что любая работа, если делать её качественно, требует времени, а особенно законотворческая деятельность.

Древние философы говорили: «Закон, что отвес, не должен подстраиваться под кривизну, не должен потворствовать знатным и богатым». А что у нас происходит?

Многие наши законы не действуют потому, что плохо проработаны. Чтобы хорошо проработать закон, нужны глубокие познания в юридической области. У большинства же депутатов их нет. В наших парламентах специалистов с профессиональным экономическим и юридическим образованием не наберется и 20%. В погоне за голосами избирателей в списки кандидатов в депутаты включают - олигархов, спортсменов, артистов, молодых людей не только без опыта управленческой работы, но и без элементарных знаний и житейской мудрости и крайне мало экономистов, юристов, управленцев. А тем более если они работают на освобождённой основе, то когда им пополнять необходимые знания и заниматься законотворческой деятельностью после рабочего дня на основной работе? А семья? Она же тоже требует внимания? Вот и получается, что многоуважаемый, почетный, честный и порядочный депутат, работая на благо своей семьи по 8 часов в день у работодателя, не эффективен. Он не имеет ни времени, ни возможностей отстаивать интересы граждан. Это надо понимать. Кроме того, не освобождённый депутат становится зависимым от работодателя, а, следовательно, управляемым. Примеры этому уже есть в муниципалитетах, когда Советы депутатов, состоящие из работников бюджетных сфер или зависимых работников бизнес-структур находятся в ручном управлении и практически полностью подчиняются главам муниципальных образований.

Уже сейчас главной проблемой парламента остается низкое качество принимаемых законопроектов. Большинство одобренных законов приходится в экстренном порядке исправлять. Законотворческая деятельность в абсолютном большинстве своем сосредоточена именно на поправках к уже принятым законам - полуфабрикатам. «Непрерывно штопать старье, - говорил Г.Плеханов, - и столь же непрерывно воображать при этом, что заштопанное старье непрерывно превращается в нечто совсем новое, это значит - непрерывно верить в чудо, открыто и непрерывно насмехаться над всеми законами человеческого мышления». Причём, что немаловажно, основной законодатель у нас в стране - это не парламент, а правительство. Исполнительная ветвь власти сама пишет законы и сама же их исполняет. При этом качество инициируемых правительством законопроектов зачастую оставляет желать лучшего, а некоторые из них и вовсе «нежизнеспособны». Роль же парламента сводится, по существу, к одобрению без особого промедления всего того, что поступает от правительства и администрации исполнительной власти. Зачастую не подготовленные проекты законов за один день принимаются в трех чтениях. Дискуссии о том, плох закон или хорош, начинается сразу же, как только он принят парламентом. Причём иногда вносимые изменения создают неразбериху в законодательстве. О какой стабильности в развитии экономики можно говорить в таких условиях? Бизнес должен иметь четкие и долговременные правила игры. Например, без стабильной системы налогообложения нельзя строить нормальные отношения с государством. Для успешного развития страны правила игры, т.е. законы, не должны меняться при смене управленческой команды и настроения чиновников. Мы почему-то забыли, что в ныне действующей Конституции РФ есть просто замечательные статьи: ст. 3 п.1: Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; ст. 3 п.2: Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; ст. 32 п.1: Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Поэтому, лозунг «Вся власть Советам!» сейчас актуален как никогда.

Эффективное законодательство требует скрупулезности и научной обоснованности, ибо каждая самая небольшая ошибка, каждый отдельный элемент законопроекта может чувствительно отразиться на характере будущего законодательства, на благе России в целом. Законодательные акты вбирают в себя правовые достижения прошлого и представляют новый шаг в развитии законодательства. Каждый законодательный проект, каждая отдельная его черта, каждая особенность должны содействовать улучшению использования земли, эффективному развитию производства, росту благосостояния россиян. Без правильно выбранного курса, ориентированного на долговременный период, невозможно эффективно проводить реформы, устранить социальную напряженность в обществе. Но для этого нужны квалифицированные, болеющие за интересы страны депутаты, нужна научная концепция развития общества. Нельзя продолжать копировать западные законодательные модели, сценарии и на их основе без учета традиций и национальных особенностей России готовить законы, указы, постановления. Россия - не Европа. В нашей стране имеется бесконечное число особенностей, явно не допускающих какого-либо подражания, а поэтому нам следует думать лишь о том, чтобы из нашего собственного запаса извлечь те блага, которыми нам в будущем предстоит пользоваться. Думаю, популистская мнимая экономия при осуществлении депутатской деятельности на не освобождённой основе, приведёт ещё к большему расходованию бюджетных средств из-за принятия некачественных нормативных актов.

Беседу вела Елена Лоцманова