Предмет муниципального права как учебной дисциплины. Муниципальное право как научная дисциплина. Основные теории местного самоуправления

Муниципальное право - категория многоплановая. В науке муниципального права, как уже говорилось, она рассматривается в трех аспектах: как отрасль права в системе национального права, т.е. как совокупность муниципально-правовых норм, действующих на территории данной страны; как наука, изучающая муниципально-правовые нормы и формирующиеся на их основе правоотношения и институты; как учебная дисциплина, основанная на достижениях и данных науки.

Муниципальное право - это юридическая наука, одна из отраслей правоведения, входящая в систему правовой науки и, соответственно, относящаяся к общественным наукам.

Наука муниципального нрава изучает нормы, регулирующие муниципально-правовые отношения, институты, процессы, связанные с их реализацией, раскрывает закономерности, присущие соответствующей отрасли права, формулирует основные понятия и категории, которые находят свое применение в действующем законодательстве, анализирует функции, роль, проблемы становления и развития соответствующих правовых институтов.

Наука муниципального права является отраслевой наукой, поскольку имеет своим предметом изучение отрасли муниципального права. Она раскрывает присущие ей закономерности, формирует основные понятия и категории, анализирует соответствующие правовые институты.

Муниципальное право как наука представляет собой учение о муниципальном праве, т.е. это имеющая свою историю логически обоснованная система понятий, теоретических знаний, категорий, выводов и суждений о муниципально-правовых явлениях, полученных в результате изучения муниципального права как отрасли регулируемых ею отношений, практики реализации муниципально-правовых норм, а также деятельность по получению новых сведений об изучаемом предмете.

В узком смысле наука муниципального права имеет своим предметом изучение отрасли муниципального права. Она раскрывает присущие ей закономерности, формирует основные понятия и категории, которыми оперирует муниципально-правовое законодательство, анализирует функции и роль соответствующих правовых институтов.

В широком понимании предметом науки муниципального права являются муниципально-правовые нормы и регулируемые ими правоотношения, рассматриваемые в их становлении и развитии.

Наука муниципального нрава также призвана изучать механизм реализации муниципально-правовых норм, их претворение в жизнь и на основании этого делать выводы об эффективности муниципально-правового регулирования общественных отношений. Ориентируясь на потребности, она должна выявлять закономерности и перспективы развития отрасли. Предметом изучения данной науки является в целом вся сфера общественных отношений, подлежащих муниципально-правовому регулированию.

Предметом изучения науки муниципального права являются:

• - раскрытие сущности местного самоуправления;
• - эволюция становления и развития местного самоуправления;
• - организация и функционирование местного самоуправления как формы народовластия на современном этапе;
• - проблемы правового регулирования местного самоуправления и др.

Все эти вопросы закрепляются юридическими нормами, которые в своей

совокупности образуют особую отрасль права - муниципальное право, а составляющие его нормы соответственно являются муниципально-правовыми.

На основании сказанного выше, с точки зрения предмета регулирования, можно дать следующее определение науки муниципального права:

муниципальное право - это юридическая наука, изучающая муниципально-правовые нормы, закрепляющие: устройство местного сообщества; порядок реализации прав граждан на местное самоуправление; порядок реализации населением права на местное самоуправление как непосредственно, так и через органы местного самоуправления; порядок образования и организацию работы органов местного самоуправления по осуществлению их компетенции.

Методологией науки муниципального права является область знаний данной науки, представляющая собой теоретическое обоснование действия категорий, законов и принципов диалектики в процессе познания муниципально-правовых явлений и идей, а также учений о применении общенаучных и частных методов исследования.

Таким образом, в задачу методологии науки входит раскрытие роли и действия принципа историзма, преемственности в исследовании муниципально-правовых норм, отношений, в самопознании науки.

Как всякая наука, она включает в себя три элемента: историю, догму и политику. История заключается в том, что юридические нормы можно и нужно изучать с точки зрения их исторического возникновения и развития. Догма заключается в том, что юридические нормы, существующие в данном государстве в данный момент, нужно изучать, выясняя их содержание, раскрывая их общие начала, зависимость их между собой и связи их в одну общую систему. И наконец, можно подвергать право исторической оценке с точки зрения потребностей данного общества; можно строить идеальные нормы в смысле пригодности для данного общества данной эпохи, и это составляет задачу политики.

Характеризуя науку муниципального права, следует" сказать об используемых ею методах научного познания, которые имеют важное значение. Они разнообразны: исторический, сравнительно-правовой, системный, статистический, конкретно-социологический и др.

Под методом понимается совокупность принципов, правил, приемов научной деятельности, применяемых для получения истинных, объективно отражающих действительность знаний. Методология - учение о методе, теоретическое обоснование используемых в науке методов познания материального мира.

Различают общие (универсальные) методы, присущие всем наукам, отраслям знаний, учебным дисциплинам, поскольку в их составе лежат наиболее общие законы развития природы, общества, мышления; частно- научные и специальные.

Муниципальному праву присущи как общие, так и частионаучные и специальные методы.

К общим методам относят диалектику и метафизику.

Диалектика является наиболее эффективным способом изучения природных, социальных и мыслительных процессов. Содержание метода образуют основные законы и категории диалектики. К основным законам диалектики относятся закон единства и борьбы противоположностей, перехода количественных изменений в качественные и др. Каждый из этих законов проявляет себя в любом юридическом явлении.

При изучении муниципального права широко используются такие категории, как форма и содержание, сущность и явление, причина и следствие, структура и элементы.

Частнонаучными методами являются:

• 1) конкретно-исторический. Наука муниципального права исследует правовые процессы, прежде всего, в их историческом развитии. Это необходимо для выяснения преемственности в правовом регулировании;
• 2) системно-структурный. Его применение связано со сложной двухсторонней структурой организации муниципально-правовых явлений. С одной стороны, это явление имеет внутреннюю структуру (элементы, объект, порядок организации, предмет). Одновременно, рассматриваемый элемент всегда является частью какой-либо другой структуры;
• 3) описания. Описание является средством и результатом наблюдения за муниципально-правовыми явлениями, отношениями;
• 4) логический. Для выяснения сущности каких-либо явлений, в том числе и муниципально-правовых, необходимо провести их распределение на классы и группы по наиболее существенным признакам. Логический прием как классификация предполагает использование законов формальной и диалектической логики;
• 5) научного анализа - предполагает выявление общих черт, присущих всем изучаемым объектам, и одновременно учет своеобразия каждого из них;
• 6) статистический - помогает выяснить эффективность действия правовых норм, определить их влияние на общественные процессы;
• 7) конкретно-социологический. Метод предполагает обращение науки к изучению той социальной и политической сферы, в которой происходит реализация муниципально-правовых норм, помогает выяснить состояние общественных отношений, потребность в создании новых и эффективных существующих правовых предписаний;
• 8) синергетики - самоорганизация системы и ее переход из одного состояния в другое;
• 9) кибернетики - построение моделей с заранее заданными свойствами и др.

К специальным методам относят:

• 1) правовой анализ. Данный метод помогает выяснить суть муниципально-правовых явлений через выявление их сущности, анализ регулирующих их норм;
• 2) сравнительно ^правовой (или компаративистики). Охват одной дисциплиной большого числа муниципальных образований делает невозможным подробное рассмотрение системы каждого из них. Это, однако, не исключает возможность изучения конкретного либо небольшой группы муниципальных образований. Кроме того, сравнительно-правовой метод позволяет выявить особенности и закономерности развития одних и тех же правовых явлений;
• 3) формально-юридический , который имеет особую важность при изучении категорий, определений и др.

Теоретическую базу муниципального права составляют общепризнанные ценности муниципальной демократии и муниципального управления, которые нашли свое отражение, в частности, в Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г., согласно которой:

• - местное самоуправление является одной из основ любого демократического строя;
• - существование наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление;
• - право граждан на участие в управлении государством может быть непосредственно осуществлено именно на местном уровне;
• - органы местного самоуправления, созданные демократическим путем, должны иметь широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимые для этого средства.

Муниципальное право как учебная дисциплина сформировалась в системе юридического образования и направлена на изучение муниципально-правовых явлений, получения навыков работы в муниципальной сфере.

На основании федерального образовательного стандарта содержание учебной дисциплины включает изучение таких вопросов:

• понятие муниципального права;
• местное самоуправление, его система;
• организационные основы местного самоуправления;
• территориальные основы местного самоуправления;
• институты прямой демократии в местном самоуправлении;
• финансово-экономические основы местного самоуправления;
• полномочия местного самоуправления, организационные формы их осуществления;
• гарантии и защита прав местного самоуправления;
• ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

Той или иной отрасли научного знания, следует отличать от объекта ее изучения.

Во-первых, согласно общетеоретическим представлениям, предмет науки - это отраженная в ее понятиях «совокупность объективных закономерностей», а объект - «совокупность явлений и процессов объективной реальности, которую изучает наука в процессе познания своего предмета»1.

Во-вторых, по определению предмет науки остается неизменным, в противном случае можно говорить о возникновении новой отрасли научного знания. Тогда как объект науки в зависимости от целей либо смены приоритетов научных исследований, а также в связи с объективными изменениями в предмете науки или новыми научными открытиями может видоизменяться, расширяться, менять свой состав и т.д. Ярким примером может служить наука муниципального права, предметом которой является одноименная отрасль права , а объектом - проявления данной отрасли в реальной действительности.

Муниципальное право Российской Федерации как правовая отрасль в настоящее время находится в процессе становления, что непосредственно отражается на науке муниципального права, в частности на ее объекте. Наука муниципального права изучает:

1. муниципально-правовые нормы и институты;
2. общественные отношения, регулируемые нормами муниципального права;
3. практику реализации норм муниципального права;
4. историю самой науки муниципального права, ее теоретические построения, понятия, концепции;
5. местное самоуправление как особую форму организации публичной власти в обществе , зарубежный и отечественный опыт его организации и деятельности и др.

Результаты познавательной деятельности «подвергаются научной систематизации, в процессе которой формируется наука и выделяются отдельные части и блоки знания, включаемые в ее систему по правилам системной и методологической заданности»1.

Система науки муниципального права Российской Федерации представлена следующими разделами.

1. Введение в муниципальное право. Этот раздел включает: исследования соответствующего понятийного аппарата (понятие муниципального права как отрасли права, науки и учебной дисциплины; предмет, метод и система отрасли муниципального права Российской Федерации, ее нормы и источники; муниципально-правовые отношения; режимы и конструкции в муниципальном праве и др.); вопросы истории муниципального права в России и зарубежных странах.

2. Исследование местного самоуправления. Этот раздел науки муниципального права России содержит: историю исследования местного самоуправления в отечественной и зарубежной правовой науке; международно-правовое регулирование местного самоуправления; понятие, принципы и систему местного самоуправления в России, его правовую и территориальную организацию; модели и организационные формы местного самоуправления; формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления.

3. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. В данном разделе изучаются: понятие и виды юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

4. Гарантии и защита прав местного самоуправления. В этом разделе рассматриваются: понятие и система гарантий местного самоуправления; судебная защита права на местное самоуправление; общий надзор прокуратуры за законностью в системе местного самоуправления; муниципальный контроль .

С начала 1990-х гг. наука муниципального права в России активно развивается: расширился объект научного познания; обновлена методологическая база науки; существует свобода выбора методов научных исследований а также возможность широко использовать достижения зарубежной политической и правовой мысли; появилось много научных публикаций по проблемам местного самоуправления, защищаются кандидатские и докторские диссертации, издаются учебники, учебные пособия, монографии.

К настоящему времени в России сформировалось несколько научных школ, активно занимающихся проблемами отрасли муниципального права Российской Федерации: московская, санкт-петербургская, поволжская (самарская, саратовская, татарская), северо-кавказская (ростовская), уральская (екатеринбургская, челябинская), западно-сибирская (алтайская, омская, томская, тюменская), восточно-сибирская (иркутская, красноярская), дальневосточная (владивостокская, хабаровская)2.

Современная наука муниципального права России представлена работами следующих специалистов: В.Ф. Абрамова, В.М. Авакьяна, А.С. Автономова, И.А. Алебастрова, И.А. Алексеева, К.И. Амирбекова, С.А. Ануфриева, С.В. Арбузова, И.В. Бабичева, Г.В. Барабашева, Г.О. Барбакова, О.В. Берга, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, Ф.М. Бородкина, В.Н. Болотова, Т.М. Бялкиной, О.Н. Ванеева, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, А.Е. Гавришева, Г.А. Герасименко, Н.В. Герасименко, Л.В. Гильченко, А.Г. Гладышевой, П.В. Гоголева, В.И. Голованова, В.А. Горожанина, И.В. Граф, Е.В. Гриценко, А.Н. Дементьева, М.Ю. Дитятковского, К.П. Дубовкина, Н.А. Емельянова, В.В. Еремяна, А.Р. Еремина, В.Б. Евдокимова, Н.Н. Ефремова, Н.Н. Жадобина, Д.Г. Жаромских, А. Замотаева, П.В. Зарипова, И.В. Захарова, А.И. Казанника, О.А. Камалова, В.С. Кашо, В.А. Кузнецова, Е.М. Ковешникова, А.Е. Когута, Т.А. Козловой, А.В. Корнева, А.Н. Костюкова, В.А. Кочева, Д.Е. Кошеля, И.А. Кравца, М.А. Краснова, А.А. Красовской, И.А. Крейс, В.А. Кряжкова, А.В. Курочкина, М.А. Кулушевой, О.Е. Кутафина, Л.Е. Лаптевой, А.П. Ларькиной, М.М. Макеева, В.П. Максимова, А.Ф. Малого, О.В. Марченко, Т.С. Масловской, М.Н. Матвеева, В.С. Мачульской, Н.П. Медведева, А.В. Мокрого, И.Г. Москалева, М.Р. Мурзабекова, Л.Н. Недокушевой, Е.А. Незнакомовой, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинникова, Н.В. Павлова, Е.А. Пахомова, В.А. Пертцика, Н.Л. Пешина, Н.В. Постового, В.В. Пылина, А.Н. Романова, В.Н. Руденко, А.С. Саломаткина, Н.П. Седых, А.А. Сергеева, Г. Соловьева, Н.И. Соломки, О.А. Сомовой, Б.А. Старушина, Я.Ю. Старцева, Ю.И. Скуратова, В.В. Таболина,

Н.С. Тимофеева, А.А. Торшенко, А.Н. Туляй, А.А. Уварова, Р.М. Усмановой, В.И. Фадеева, Г.З. Фахрисламовой, М.В. Федорова, В.Н. Харькова, Н.Н. Харючи, Г.Н. Чеботарева, Е.С. Четвертаковой, А.И. Черкасова, В.Е. Чиркина, Д.Ю. Шапсугова, К.Ф. Шеремета, А. Широкова, Н.Э Шишкиной, С.И. Шишкина, С.И. Штань, Е.С. Шугриной, А.А. Югова, В.Я. Ясюнаса.

Конкретные направления научных исследований фундаментально изложены в учебнике А.Н. Кокотова и А.А. Саломаткина «Муниципальное право России»1.

Муниципальное право как учебная дисциплина

Учебная дисциплина «Муниципальное право Российской Федерации» представляет собой систему основных сведений о науке и отрасли муниципального права России, расположенных в определенной логической последовательности.

Если система науки муниципального права строится на основе системы одноименной отрасли, то система учебной дисциплины основана на системе науки. При этом по объему учебная дисциплина «Муниципальное право Российской Федерации» намного у´же, что обусловлено ее задачами. Назначение рассматриваемой учебной дисциплины заключается в том, чтобы сформировать и закрепить у студентов знания, умения и навыки, необходимые в профессиональной деятельности, содействовать наиболее эффективному освоению будущими специалистами основных понятий, категорий, конструкций отрасли муниципального права, чтобы они могли уверенно ориентироваться в муниципально-правовом законодательстве, толковать и применять законы, регулирующие муниципально-правовые отношения и т.д.

Таким образом, система учебной дисциплины муниципального права включает в себя только наиболее существенные вопросы, необходимые для получения систематических знаний об отрасли муниципального права, муниципально-правовых отношениях, законодательстве в сфере местного самоуправления, проблемах его применения и др., а также навыков по применению таких знаний на практике.

Структура соответствующего учебного курса в различных юридических вузах и юридических факультетах может быть разной. Вместе с тем Государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования, утвержденным Министерством образования Российской Федерации 27 марта 2002 г., установлены следующие требования к обязательному минимуму содержания основной образовательной программы подготовки по муниципальному праву в рамках специальности «Юриспруденция».

Учебная программа курса, согласно государственному стандарту, предусматривает изучение определенного круга вопросов, к числу которых относятся: понятие муниципального права; местное самоуправление, его система; представительные и исполнительные органы местного самоуправления; территориальное общественное самоуправление; институты прямой демократии в местном самоуправлении; материальные и финансовые основы местного самоуправления; полномочия местного самоуправления, организационные формы их осуществления; порядок формирования и деятельности представительных и исполнительных органов местного самоуправления; гарантии и защита прав местного самоуправления.

Структура учебной дисциплины «Муниципальное право Российской Федерации» включает общую и особенную части (некоторые специалисты предлагают разделить ее на общую, особенную и специальную части)1.

В общей части рассматриваются: понятие, содержание и система муниципального права ; история местного самоуправления в России и зарубежных странах; понятие, принципы, система местного самоуправления; международно-правовое регулирование местного самоуправления; правовая и территориальная организация местного самоуправления в России; модели и организационные основы местного самоуправления в России; муниципальная служба; формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления; гарантии и защита прав местного самоуправления.

Особенная часть предполагает изучение компетенции органов местного самоуправления в различных сферах жизни местного сообщества.

Контрольные вопросы

1. Что является объектом науки муниципального права Российской Федерации?
2. Какими разделами представлена система науки муниципального права России?
3. В чем заключается назначение муниципального права как учебной дисциплины?
4. Что включает в себя структура муниципального права как учебной дисциплины?

Выполните задания

Приведите высказывания выдающихся русских дореволюционных ученых-государствоведов А.Д. Градовского, Н.И. Лазаревского, Н.М. Коркунова о природе местного самоуправления в России.

Назовите основные этапы развития науки муниципального права. Какие направления научных исследований наиболее актуальны в науке муниципального права в современный период?

Предметом муниципального права является круг общественных отношений, складывающихся в сфере местного самоуправления .

При определении предмета муниципального права и особенностей его метода необходимо учитывать целый ряд обстоятельств. Прежде всего это комплексный характер отрасли права. Местное самоуправление не изолировано от иных общественных отношений, на муниципальный уровень влияют нормы иных отраслей права. Например, реализация прав и свобод человека и гражданина , осуществление основных обязанностей граждан защищены конституционным правом ; при осуществлении бюджетных прав муниципальные образования используют нормы бюджетного законодательства; при совершении сделок гражданско-правового характера органы местного самоуправления руководствуются нормами гражданского права и т.д.

Таким образом, предмет муниципального права включает часть отношений, регулируемых комплексно несколькими отраслями права. Поэтому часть норм различных отраслей права становится одновременно и нормами муниципального права.

Кроме того, нормы муниципального права регулируют сложную систему отношений как публично-правового, так и частноправового характера. К первым можно отнести отношения, возникающие между государственными и муниципальными органами, а также муниципалитетами. Ко вторым - предпринимательскую деятельность муниципальных предприятий , гражданско-правовые отношения органов местного самоуправления с иными юридическими и физическими лицами .

Таким образом, муниципальное право России рассматривается как совокупность правовых институтов, регулирующих разнородные общественные отношения, что и определяет его комплексный характер.

При определении предмета и метода муниципального права необходимо также учитывать, что муниципальное право России - это совокупность институтов права и норм, являющихся результатом правотворчества на уровнях муниципального образования, субъектов Федерации и Российской Федерации в целом. Соответственно, муниципальное право отражает интересы, которые формируются и регулируются на каждом из этих уровней публичной власти , а также взаимодействие таких уровней и соотношение их интересов.

В целом муниципальное право регулирует общественные отношения, совокупность которых можно представить в виде следующих основных групп:

• отношения, возникающие в результате организации местного самоуправления как института народовластия ;
• отношения, возникающие в процессе реализации права населения муниципального образования, а также отдельного гражданина на местное самоуправление;
• отношения, возникающие в связи с организацией деятельности представительных, исполнительно-распорядительных и иных органов местного самоуправления;
• отношения, связанные с регулированием статуса членов выборных органов и должностных лиц, наделенных полномочиями на отдельные публично-властные функции в сфере местного самоуправления, муниципальной службы и муниципальных служащих;
• отношения, связанные с наделением отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления;
• отношения, возникающие в процессе взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти ;
• отношения, возникающие в процессе межмуниципального сотрудничества.

На основе предмета муниципального права можно сформулировать и его понятие.

Муниципальное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления организации и функционирования местного самоуправления.

Следует учитывать, что это определение отражает не все, а лишь основные, наиболее важные характеристики муниципального права.

Система муниципального права

Муниципально-правовые отношения - это те урегулированные нормами права общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления местного самоуправления.

В муниципально-правовых отношениях:

• участвует определенный круг лиц, на которых в тот или иной момент распространяется действие соответствующих муниципально-правовых норм;
• регламентируется конкретное поведение участников этих отношений;
и отдельные местного самоуправления , формы и гарантии осуществления местного самоуправления, его место в системе народовластия . Нормы конституционного права устанавливают основы муниципального права. Все другие правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления, являются нормами муниципального права.

Для муниципального права характерны определенные признаки конституционно-правовых отношений. Прежде всего права и обязанности субъектов этих отношений прямо или опосредованно связаны с закреплением основных устоев и принципов российского общества и государства , с системой форм и порядком осуществления народовластия. В силу этого конституционно-правовые отношения играют определяющую роль в системе правоотношений , а муниципально-правовые отношения являются основными там, где осуществляется местное самоуправление.

Существует тесная связь муниципального права и с другими отраслями права. Например, формирование и исполнение местных бюджетов , образование внебюджетных фондов основаны на нормах финансового права ; право органов местного самоуправления создавать коммерческие и некоммерческие организации , осуществлять свою деятельность в качестве юридических лиц базируется на нормах гражданского права ; осуществление контроля за использованием земель на территории муниципального образования регламентируется земельным правом ; участие органов местного самоуправления в охране окружающей природной среды относится к

Целостный характер этой отрасли знаний определяется единством её объекта – местного самоуправления. Всё это позволяет дать определение науки муниципального права как системы научных идей и знаний об общественных отношениях связанных с организацией местного самоуправления формами и методами деятельности его органов по решению вопросов местного самоуправления реализации отдельных государственных полномочий. В методологии муниципального права важное место занимает исторический метод исследований местного самоуправления позволяющий...

Если эта работа Вам не подошла внизу страницы есть список похожих работ. Так же Вы можете воспользоваться кнопкой поиск

Муниципальное право как отрасль науки и учебная дисциплина

Правовое положение местного самоуправления как самостоятельной формы в механизме осуществления народовластия обусловило необходимость полного охвата всех сторон его организации и деятельности единой отраслью научных знаний. Такой отраслью является муниципальное право. Она выделилась в особое направление отечественного государствоведения. Целостный характер этой отрасли знаний определяется единством её объекта – местного самоуправления.

Местное самоуправление является предметом изучения не только науки муниципального права. Оно изучается теорией государства и права, историей государства и права, конституционным правом, административным правом и другими науками. Однако для всех этих наук местное самоуправление не является единственным объектом исследования, они изучают его применительно к своему предмету. И только наука муниципального права исследует местное самоуправление и его органы в целом, рассматривает организацию, способы, формы и методы их деятельности.

Всё это позволяет дать определение науки муниципального права, как системы научных идей и знаний об общественных отношениях, связанных с организацией местного самоуправления, формами и методами деятельности его органов по решению вопросов местного самоуправления, реализации отдельных государственных полномочий.

Муниципальное право РФ как научная дисциплина является составной частью российской юридической науки. Наука муниципального права использует присущие всему отечественному государствоведению научные методы исследований.

Один из этих методов – метод системного анализа, позволяющий рассматривать местное самоуправление, как целостную систему организации власти народа в городах, сельских поселениях и на других территориях, взаимодействующую с другими элементами политической системы российского общества – с государством, общественными объединениями и др.

В методологии муниципального права важное место занимает исторический метод исследований местного самоуправления, позволяющий рассматривать его развитие исходя из опыта дореволюционного местного самоуправления (земского, городского) и научных исследований о местных органах советской власти.

В науке муниципального права широко используется и метод сравнительно-правового анализа. Большое значение для развития муниципального права в РФ имеет изучение и использование опыта местного самоуправления в наиболее развитых, демократических государствах. Основы правовых муниципальных систем большинства европейских стран, а также США и Японии были заложены в ходе муниципальных реформ в XIX веке, хотя традиции общинного, городского самоуправления уходят своими корнями в глубину веков, к первичным ячейкам общества: полисной демократии античного мира, городскими и сельскими общинами средневекового сословного государства. Кроме перечисленных наука муниципального права использует также статический, конкретно-социологический и другие методы исследований.

Теоретическими источниками науки муниципального права являются фундаментальные научные труды таких ученых и видных деятелей земского движения дореволюционной России, как В.Н. Лешков, А.И. Васильчиков, В.П. Безобразов, Б.Б.Веселовский, А.Д. Градовский, М.И. Свешников, Н.И. Лазаревский, И.И. Петрункевич, Ф.И. Родичев, В.А. Маклаков, Б.Н. Чичерин и др. К числу источников науки муниципального права относятся также работы отечественных авторов, в которых обобщается и анализируется современная практика местного самоуправления зарубежных стран. Источниками для формирования науки муниципального права России могут являться научные работы, посвященные проблемам местного самоуправления в советский и современный период развития нашей государственности.

Задачи науки муниципального права состоят в разработке проблем повышения эффективности деятельности местного самоуправления и его органов по решению вопросов местного значения. Наука муниципального права призвана тщательно собирать, изучать, обобщать и распространять практику применения передовых, наиболее эффективных форм и методов работы органов местного самоуправления. Она должна также прогнозировать развитие организации и деятельности местного самоуправления по мере дальнейшего развития демократических процессов в нашем обществе. Задачей науки муниципального права, является изучение условий и средств, обеспечивающих самостоятельность муниципальных образований, их органов, прежде всего от органов государственной власти в решении вопросов местного значения. В системе муниципального права принято выделять общую и особенную части, но есть авторы выделяющие еще и специальную часть 1 .

Муниципальное право России как учебная дисциплина является обязательным предметом, изучаемым во всех юридических вузах и на юридических факультетах, в соответствии с Государственным образовательным стандартом. Как учебная дисциплина муниципальное право, имеет более узкое содержание, чем наука, поскольку изучается в рамках учебных планов, программ, и тематических планов учебного курса.

Задачи муниципального права как учебной дисциплины состоят в оказании помощи будущим юристам при изучении основ местного самоуправления, организационно-правовых форм и гарантий его осуществления, полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Определенное внимание в изучении муниципального права на юридических факультетах уделяется организации взаимоотношений органов местного самоуправления с правоохранительными органами.

Система учебной дисциплины «Муниципальное право России» преподаваемой на данном курсе имеет следующие основные части:

1. Муниципальное право, как комплексная отрасль права, как научная и учебная дисциплина. В этом разделе рассматриваются: предмет муниципального права как отрасли; методы правового регулирования, особенности, источники, система данной отрасли права; субъекты общественных отношений, возникающих в ходе осуществления населением местного самоуправления; источники, задачи науки муниципального права, основные методы научных исследований; задачи муниципального права, как учебной дисциплины.

2. Основы местного самоуправления. По данной тематике рассматриваются: понятие, содержание территориальных, экономических, правовых основ местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления.

3. Система местного самоуправления. Здесь рассматриваются: понятие системы местного самоуправления; формы прямого волеизъявления граждан при осуществлении местного самоуправления; структура, принципы организации и деятельности органов местного самоуправления; особенности правового положения представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования; принципиальные черты правового положения депутата, члена выборного органа местного самоуправления; отличительные признаки территориального общественного самоуправления.

4. Основные полномочия органов местного самоуправления. В рамках лекций по этой тематике рассматриваются: понятие полномочий органов местного самоуправления; содержание основных полномочий органов местного самоуправления в области социально-культурного, хозяйственного строительства, охраны общественного порядка, отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

5. Ответственность органов, должностных лиц местного самоуправления и контроль и надзор за их деятельностью. В рамках этого раздела изучается общая характеристика ответственности органов, должностных лиц местного самоуправления; их ответственность перед населением, государством, перед физическими и юридическими лицами; контроль и надзор за деятельностью органов, должностных лиц местного самоуправления.

В заключение лекции можно отметить, что одним из этапов административной реформы в России стало принятие в 2003 году нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», призванного заменить Закон 1995 г. Целями данного этапа являются обеспечение политической и экономической самостоятельности муниципальных органов власти в решении вопросов местного значения, повышение ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления за надлежащее исполнение полномочий в рамках их компетенции, усиление государственного контроля за законностью и соблюдением прав и свобод граждан. В этих целях предпринята попытка значительно модифицировать существующую территориальную организацию местного самоуправления, четко разграничить полномочия и предметы ведения между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями (а также распределить полномочия внутри системы местного самоуправления), создать основы правового регулирования отношений в рамках бюджетного финансирования расходных полномочий органов местного самоуправления и отдельных государственных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления. Новый Федеральный закон существенно меняет концепцию местного самоуправления и в наибольшей степени изменениям подвергаются экономические и территориальные основы местного самоуправления. Все это повышает актуальность изучения науки муниципального права и вопросов организации и деятельности местного самоуправления в России.

1 См. Муниципальное право России: Учебник / Отв. Ред. Г.Н. Чеботарев. М.: Юристъ, 2005;. Муниципальное право России в таблицах и схемах. А.Н. Головистикова, Ю.А. Дмитриев. М.: Эксмо, 2006; Е.С. Шугрина Муниципальное право: учебник / 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Норма, 2010.

PAGE 5

Термин «муниципальное право» используется для обозначения отрасли права, науки и учебной дисциплины.

Муниципальное право как отрасль права - это совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования местного самоуправления.

Предметом муниципального права является совокупность общественных отношений, возникающих при организации и функционировании местного самоуправления.

Такие общественные отношения возникают при:

• ? реализации населением форм непосредственной демократии; формировании органов местного самоуправления;
• ? обеспечении органами местного самоуправления жизнедеятельности населения муниципального образования, решения других вопросов местного значения;
• ? взаимодействии органов местного самоуправления с органами государственной власти;
• ? судебной защите прав органов местного самоуправления и гарантий местного самоуправления как такового;
• ? ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.

Метод муниципального права, как и любой другой отрасли права, направлен на осуществление воздействия одного субъекта права на другой. Исходя из того, что муниципальное право является комплексной отраслью права, оно заимствует методы, используемые в различных отраслях права. Так как местное самоуправление охватывает сфеpy публичного и частного права, правовое регулирование основано на сочетании императивного и диспозитивного методов.

Местное самоуправление является преимущественно публичноправовым институтом, и поэтому чаще всего в нем применяется императивный метод в сочетании с обязывающими и запрещающими способами регулирования. Так, например, к обязывающему способу относится ч. 7 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон о местном самоуправлении), в которой указано, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должно сопровождаться предоставлением им субвенций из федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ. К запрещающему способу можно отнести ст. 19 Закона о местном самоуправлении, в соответствии с которой запрещается производить наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями при помощи каких-либо нормативных правовых актов, кроме законов.

Диспозитивный метод правового регулирования, включающий в себя дозволяющий способ, также широко используется в муниципальном праве. Так, согласно ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка. Согласно ч. 4 ст. 35 Закона о местном самоуправлении, «представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, либо может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании».

Императивный и диспозитивный методы дополняются методом гарантий. В статье 133 Конституции РФ местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти.

Муниципально-правовые нормы - это правовые нормы, закрепляющие и регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. Вместе с тем нормы муниципального права характеризуются определенной спецификой, связанной с обособленностью органов местного самоуправления от органов государственной власти, а также с тем, что органы местного самоуправления и население муниципального образования наделены нормотворческими полномочиями.

Особенность норм муниципального права состоит в том, что для многих из них характерна принадлежность одновременно и к другим отраслям права. Так, например, нормы, закрепляющие финансовые основы местного самоуправления, являются нормами как муниципального, так и финансового права.

В муниципальном праве Российской Федерации применяется следующая классификация правовых норм.

По объекту правового регулирования различают:

• ? нормы, определяющие местное самоуправление в системе народовластия (ст. 12 Конституции РФ провозглашает самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий);
• ? нормы, закрепляющие территориальные, финансово-экономические и правовые основы местного самоуправления (ч. 3 ст. 51 Закона о местном самоуправлении, гарантирующая поступление в местные бюджеты доходов от использования и приватизации муниципального имущества);
• ? нормы, устанавливающие организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления (местный референдум, муниципальные выборы, формирование и статус органов местного самоуправления, муниципальная служба);
• ? нормы, закрепляющие вопросы местного значения муниципальных образований (ст. 14-16 Закона о местном самоуправлении);
• ? нормы, устанавливающие гарантии местного самоуправления. По территории действия выделяются нормы, действующие на всей территории Российской Федерации, и нормы, действующие на территории субъекта РФ;
• ? действующие в границах конкретного муниципального образования.

По характеру содержащихся в нормах предписаний они подразделяются:

• ? на управомочивающие (ч. 1 ст. 26 Закона о местном самоуправлении гласит, что граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы и к должностным лицам местного самоуправления);
• ? обязывающие (ч. 2 ст. 26 Закона о местном самоуправлении возлагает на органы и должностных лиц обязанность дать ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца);
• ? запрещающие (в силу ч. 2 ст. 10 Закона о местном самоуправлении ассоциациям и союзам муниципальных образований не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления).

По степени определенности содержащихся предписаний различают нормы:

• ? императивные (ч. 5 ст. 15 Закона о местном самоуправлении закрепляет единственно возможный порядок принятия решений представительным органом местного самоуправления - коллегиальный);
• ? диспозитивные (согласно ч. 4 ст. 15 Закона о местном самоуправлении, органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий).

По предназначению в механизме правового регулирования выделяют следующие нормы:

• ? материальные (закрепляют права, обязанности, полномочия субъектов муниципальных правоотношений);
• ? процессуальные (регламентируют процедуру реализации материальных норм).

Муниципально-правовые отношения - это регулируемые нормами муниципального права общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

Муниципально-правовые отношения с учетом их содержания можно подразделить на три группы:

• ? отношения, связанные с организацией местного самоуправления (образование, объединение, преобразование муниципальных образований, утверждение символики муниципальных образований, определение структуры органов местного самоуправления);
• ? отношения, характеризующие муниципальную деятельность по непосредственному жизнеобеспечению населения муниципальных образований (решение жителями муниципального образования непосредственно либо через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов обеспечения социально-экономического развития муниципального образования);
• ? отношения, в которых находит свое воплощение деятельность органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий (процесс реализации органами местного самоуправления переданных государственных полномочий).

Субъектами муниципально-правовых отношений являются муниципальные образования; органы местного самоуправления; собрания (сходы) граждан; граждане; депутаты представительных органов местного самоуправления; должностные лица местного самоуправления; органы территориального общественного самоуправления; ассоциации и союзы муниципальных образований; государственные органы и должностные лица; общественные объединения; предприятия, учреждения и организации.

Муниципальное право как отрасль российского права обладает признаками системного правового образования. Это означает, что внутри этой системы происходит деление права на институты, т.е. однородные нормы, регулирующие определенные группы общественных отношений, входящих в предмет отрасли.

В теории муниципального права система рассматриваемой отрасли права определяется как «объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений». Таким образом, систему муниципального права составляют следующие институты: правовые основы местного самоуправления; территориальные основы местного самоуправления; организационные основы местного самоуправления; финансово-экономические основы местного самоуправления; компетенция органов местного самоуправления; переданные государственные полномочия органов местного самоуправления; ответственность органов местного самоуправления; особенности организации местного самоуправления.

Муниципальное право как наука - это совокупность знаний, теорий и идей о правовом регулировании организации и функционирования местного самоуправления. Это более широкое понятие, чем муниципальное право как отрасль права. Наука муниципального права помимо общепризнанных норм рассматривает дискуссионные положения, выдвигает новые концепции и гипотезы. В рамках научных исследований помимо действующих в Российской Федерации в настоящее время институтов местного самоуправления ученые изучают практику правового регулирования организации и деятельности местной власти на предыдущих этапах развития российской государственности, а также обращаются к зарубежному опыту в этой сфере.

Теоретическими источниками муниципального права являются фундаментальные научные труды ученых-юристов и видных деятелей земского движения дореволюционной России, изучавших опыт организации земского и городского самоуправления. В первую очередь можно отметить такие работы, как «Государственное и общественное управление и самоуправление и судебная власть» В.П. Безобразова (1882), «О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений» А.И. Василь- чикова (1869-1877), «История местного самоуправления в России» А.Д. Градовского (1899), «Самоуправление» Н.И. Лазаревского (1902). Изучением проблем местного самоуправления занимались также Л.А. Велихов, Н.М. Коркунов, В.Н. Лешков, М.И. Свешников, Б.Н. Чичерин и др.

Однако в дореволюционной России не произошло выделения муниципального права в самостоятельную отрасль права или научную дисциплину. Проблемы муниципальных отношений изучались в основном в рамках государственного или административного права.

В советское время местное самоуправление было фактически ликвидировано и заменено системой местных советов, которые являлись местными органами государственной власти. Однако не следует полностью отбрасывать изучение опыта функционирования этой системы, который получил отражение в юридической науке в период советского строительства. Среди видных теоретиков можно назвать таких ученых, как И.А. Азовкин, С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, А.А. Безуглов, В.И. Васильев, Ю.М. Козлов, Е.И. Козлова, А.Я. Слива, Ю.А. Тихомиров, К.Ф. Шеремет.

В настоящее время многие из них продолжают свои исследования и являются видными представителями науки в области муниципального права. В последние годы проблемы организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации активно изучают Н.С. Бондарь, И.В. Выдрин, А.И. Коваленко, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, А.Н. Писарев, Н.В. Постовой, В.И. Фадеев, Е.С. Шугри- на, В.С. Четвериков и др.

Наука муниципального права изучает нормы муниципального права и регулируемые ими общественные отношения, при этом используются присущие всему правоведению общенаучные методы (диалектический, системный, конкретно-социологический), а также специальные (сравнительно-правовой, статистический, нормативно-логический, структурно-функциональный, историко-юридический и др.).

Муниципальное право как учебная дисциплина. Задачи этого курса состоят в оказании помощи будущим юристам и менеджерам в изучении основ правового регулирования организации и функционирования местного самоуправления.

Учебная дисциплина муниципального права представляет собой совокупность наиболее общих знаний, теорий и идей о правовом регулировании организации и функционирования местного самоуправления.

Можно выделить следующие основные отличия учебной дисциплины муниципального права от науки:

• ? учебная дисциплина является вторичной по отношению к науке, так как базируется на ее достижениях;
• ? учебная дисциплина не использует теорий и гипотез, а оперирует только общепризнанными положениями;
• ? наука всегда обладает свойством проблемности, учебная дисциплина такого свойства иметь не может;
• ? источником науки являются научные статьи, монографии, диссертационные исследования, источником учебной дисциплины - учебники и учебные пособия.

В рамках этой учебной дисциплины изучаются как наиболее значимые нормы муниципального права, так и важнейшие теоретические положения, выработанные наукой.