Финансовый контроль. Правовые основы, принципы и сущность. Лекции правовое регулирование финансового контроля в рф Методы финансового контроля

Глава 11. Правовые основы денежного обращения и расчетов 11.1. Правовые основы денежной системы и налично-денежного оборотаПод денежным обращением понимается движение денежной массы (денежные знаки в обращении, денежные средства на счетах и во вкладах, другие безусловные

Глава 13. Правовые основы валютного регулирования 13.1. Общие положения. Законодательство в области валютного регулированияСостояние валютного рынка страны во многом зависит от политики государственного регулирования экономики, от степени вмешательства государственных

§ 1. Понятие и виды финансового контроля Важнейшим направлением деятельности органов государственной власти является контроль за различными сферами общественной жизни. Финансовый контроль охватывает своим воздействием общественные отношения, возникающие в сфере

§ 4. Правовые основы валютного контроля Основными направлениями валютного контроля выступают: – определение соответствия проводимых операций действующему законодательству и наличия необходимых для них лицензий и разрешений; – проверка выполнения резидентами

Глава 1. Оперативно-розыскная деятельность: понятие и правовые

Глава 26. ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ Статья 265. Формы финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами 1. Законодательные (представительные) органы осуществляют следующие формы финансового

8.10. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ

Джанаев Георгий Русланович, аспирант кафедры правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ

Аннотация: Представленная статья посвящена исследованию специфики системы государственного финансового контроля в Российской Федерации. Выявленные в настоящей статье особенности формируют научно-практическую основу для последующего диссертационного исследования автора статьи в области правового регулирования указанного института. Ключевые слова: финансовый контроль, государственный финансовый контроль, организация контроля, проблемы организации контроля.

LEGAL BASES OF THE STATE FINANCIAL CONTROL IN RUSSIA

Dzhanaev Georgy Ruslanovich, postgraduate student of government and municipal service legal support department of Russian Academy of Public Administration under the President of the Russian Federation.

Annotation: Presented article is devoted research of specificity of system of the state financial control in the Russian Federation. The features revealed in the present article form a scientifically-practical basis for the subsequent dissertational research of the author of article in the field of legal regulation of the specified institute.

Keywords: financial control, the state financial control, the organization of control, problem of the organization of control.

В настоящее время в России отсутствует не только единая система финансового контроля, но и единая концепция ее формирования. Формирование органов государственного и негосударственного финансового контроля в Российской Федерации все еще продолжается. Свою специфику на этот процесс накладывает пока еще становление рыночной экономики. Можно констатировать, что работа по формированию всей системы финансового контроля в целом и контрольных органов в частности, проводимая в стране, пока недостаточно эффективна. Неэффективность этой работы можно связать с отсутствием образцов, которые могли бы служить ориентиром в формировании контрольной системы. При этом работу по совершенствованию организации финансового контроля необходимо начинать с выявления существующих проблем, ограничивающих достижение поставленных задач, а также факторов, вызывающих эти проблемы.

Тем или иным проблемам организации финансового контроля в Российской Федерации уделялось внимание в научной литературе. Базируясь на выделенных различными авторами проблемах организации финансового контроля в Российской Федерации, можно определить две большие группы этих проблем.

Во-первых, это проблемы, связанные со слабой нормативно-правовой базой, регламентирующей осуществление финансового контроля в Российской Федерации. Эту группу составляют такие правовые упущения, как:

Отсутствие четкой законодательной определенности полномочий контрольных органов;

Смешение контрольных функций органов, пересечение их сфер деятельности;

Неопределенность круга объектов финансового контроля; отсутствие алгоритма и порядка реагирования на выявленные нарушения как органов, так и объектов контроля; низкая оперативность принятия нормативных правовых актов, регулирующих деятельность по осуществлению финансового контроля; отсутствие четких внутренних стандартов составления нормативно-правовых актов;

- «оторванность» стратегического финансового контроля от текущего финансового контроля.

Так, в Конституции РФ лишь затронут вопрос о финансовом контроле и контрольных органах. В статье Бюджетного кодекса РФ «Понятия и термины, применяемые в настоящем кодексе» отсутствует термин «финансовый контроль» Кроме того, в Бюджетном кодексе отсутствует полный перечень органов, наделенных полномочиями финансового контроля.

Вторую группу проблем составляют проблемы, связанные с недостатками работы органов финансового контроля. К этой группе относятся такие проблемы, как: недостаточность и неправомерность мер по исполнению доходной части бюджета (сбор налогов и сборов, установление различных льгот и освобождение от уплаты платежей, растущая задолженность перед бюджетом); невыполнение требований соответствующих нормативных актов; отсутствие должного контроля за эффективным расходованием государственных финансовых средств, в том числе иностранных займов, полученных под гарантии Правительства РФ; нарушения самими контрольными органами действующего законодательства; нецелевое расходование средств; функциональная разобщенность органов финансового контроля и некоторые другие проблемы.

Проблемы финансового контроля определяются как внутренними, так и внешними факторами. В числе внутренних факторов можно выделить такие факторы, как стиль работы руководителей всех уровней власти, определение и документальное закрепление процедур контроля, налаженность системы информационного обеспечения.

К внешним факторам, определяющим проблемы финансового контроля в Российской Федерации, относятся уровень развития экономики, уровень развития законодательной базы, налоговая политика государства, соблюдение действующего законодательства и ряд других факторов.

Реформы, направленные на разрушение вертикалей тоталитарного контроля, привели Россию к состоянию отсутствия адекватной государственной контрольной системы, необходимой для решения новых демократических задач. Реструктуризация существующей в стране системы финансового контроля необходима, поскольку эта система перестала выполнять свое назначение. В печатных отчетах контрольных органов постоянно публикуются факты финансовых нарушений: нецелевое использование и невозврат государственных средств, неэффективное использование денежных средств, неправомерные расходы денежных средств и иные финансово-хозяйственные нарушения.

Все вышеописанные негативные моменты существующей системы финансового контроля требуют создания соответствующей системы государственного финансового контроля, основанной на создании надежной правовой базы реформирования существующей структуры и реорганизации методов действия. Такой адекватной системы финансового контроля требуют сложившиеся в стране и в мире социально-политические и хозяйственные условия, постоянно расширяющиеся сферы деятельности хозяйствующих субъектов, а также нарастание информационных

Джанаев Г. Р.

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ

потоков и тенденция к преобразованиям субъектов хозяйствования.

Таким образом, для выведения российского государственного финансового контроля на уровень развитых государств, где финансовый контроль действительно эффективен, необходимы существенные преобразования в системе финансового контроля.

Итак, для формирования развитой системы финансового контроля следует предпринять ряд важных шагов:

Сформировать системную и завершенную нормативноправовую базу, подвергнув систему финансового контроля четкой стандартизации;

Провести реформу в организационных структурах финансового контроля; привести методологическую основу в соответствие с современными условиями;

Сформировать новую систему процедур контроля (методическую базу);

Создать целостные научно-исследовательскую и учебную базы (в том числе для формирование системы кадрового обеспечения);

Организовать соответствующую информационнокоммуникационную инфраструктуру; обеспечить материально-техническое (в том числе и социально-бытовое) и финансовое функционирование контролирующих органов.

Законодательная база государственного финансового контроля включает в себя соответствующие нормативноправовые акты, регламентирующие работу органов финансового контроля. Однако данные акты, имеющие в большинстве своем локальный характер, лишь обеспечивают возможность создания некоей объединенной правовой базы, справедливой для всей системы государственного финансового контроля и способной обеспечить ее дальнейшее реформирование и развитие. Логичнее и последовательнее было бы разработать единый и общий для всей системы финансового контроля нормативноправовой документ, отталкиваясь от которого возможно дальнейшее создание отдельных контрольных актов. При этом изменению подвергнутся существующие структуры и органы финансового контроля, а также будут созданы дополнительные органы.

Требованиями для построения системы нормативноправовых актов финансового контроля выступают: непротиворечивость нормативно-правовых актов финансового контроля (в том числе отсутствие несоответствий в терминологии, названиях и т.д.), исключение возможного дублирования документов, регулирующих те или иные сферы финансовой и управленческой деятельности; иерархичность уровней финансового контроля; четкий порядок разработки, согласования и применения нормативно-правовых актов, регулирующих систему финансового контроля.

Проблему отсутствия единой законодательной базы можно решить с помощью федерального закона о финансовом контроле. В законе обязательно должны быть предусмотрены и четко определены: понятие финансового контроля; единые принципы финансового контроля; перечень органов финансового контроля, их функции, сфера деятельности и порядок взаимодействия; классификация нарушений и недостатков, выявляемых финансовым контролем; порядок принятия контрольных мер и санкций по выявленным нарушениям.

Поскольку основные контрольные функции в области финансового контроля возложены на структурные подразделения Министерства финансов (Федеральная налоговая служба, Федеральная служба по финансовому мониторингу, Федеральная таможенная служба, Контрольноревизионное управление, Федеральное казначейство), не-

обходимо четкое законодательное закрепление компетенции каждого из них. Помимо разделения полномочий этих подразделений, необходимо четко определить порядок их взаимодействия.

Эффективный контроль возможен только при взаимодействии всех видов финансового контроля - парламентского, административного и независимого (аудиторского). Регулирующим нормативным правовым актом в этом случае может стать специальный указ, устанавливающий порядок взаимодействия органов государственного и негосударственного контроля.

Необходимо упорядочить систему органов государственного финансового контроля исполнительной власти, разграничить функции между ними и даже отдельными их подразделениями. Сегодня этот вопрос особенно актуален во взаимоотношениях между подразделениями Министерства финансов России, налоговых и других органов, которые непосредственно осуществляют государственный финансовый контроль за поступлением и расходованием бюджетных средств и средств государственных (федеральных) внебюджетных фондов.

Решение проблемы разграничения компетенций контрольных органов предлагает В.В. Бурцев. Так, в соответствии с их компетенцией он разделяет органы, на которые возложены функции контроля в сфере финансовой деятельности, следующим образом:

«Органы финансового контроля общей компетенции. Они осуществляют контроль в отношении достаточно широкого круга объектов и вопросов согласно сферам своей деятельности. Такими органами, в частности, являются: Счетная палата РФ, контрольно-счетные палаты субъектов РФ, Департамент государственного финансового контроля и аудита Министерства финансов России, территориальные контрольно-ревизионные управления Министерства финансов России, Главное контрольное управление Президента РФ (а также региональные отделения указанных органов, созданные при администрациях (правительствах) субъектов РФ, органы государственного финансового контроля, осуществляющие отдельные функции финансового контроля, подразделения парламента РФ и законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ (например, бюджетно-финансовые комиссии, комитеты, рабочие группы, созданные для проработки тех или иных вопросов, связанных с государственными финансами) и др.

Органы финансового контроля отраслевой компетенции. Они осуществляют контроль в конкретных отраслях (в некотором смысле термин «отраслевой контроль» синонимичен термину «ведомственный контроль»). В большинстве своем это органы финансового контроля в составе федеральных и республиканских министерств, ведомств и иных органов государственной власти и управления, осуществляющие финансовый контроль в определенных отраслях или видах деятельности (например, Департамент страхового надзора Минфина России, Департамент инспектирования кредитных организаций Банка России и др.).

Органы финансового контроля межотраслевой компетенции. Они контролируют определенные сферы финансово-хозяйственной деятельности объектов контроля вне зависимости от их отраслевой принадлежности (например, Федеральная налоговая служба России, органы Федерального казначейства России, Федеральная таможенная служба России, иные органы государственной власти).

Органы финансового контроля специальной компетенции. В принципе они также осуществляют контроль вне зависимости от отраслевой принадлежности объектов кон-

троля, но их контроль ограничен достаточно узкими вопросами, т.е. их контроль носит достаточно узконаправленный характер (например, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, Федеральная служба по финансовым рынкам, Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и банкротству и др.)»

Представляется, что органы муниципального финансового контроля по-прежнему могут находиться вне системы органов государственного финансового контроля. Однако деятельность органов муниципального финансового контроля должна оставаться под надзором государства. Степень этого надзора и должна быть определена законом о финансовом контроле. Таким образом, федеральный закон о финансовом контроле должен урегулировать контроль над федеральными финансовыми средствами и финансовыми средствами субъектов РФ.

Становится почти необходимостью создание специального совета, основной функцией которого будет координация работы органов финансового контроля. В состав данного совета войдут представители законодательной и исполнительной власти федерального уровня, представители судебно-правовой системы, руководители контролирующих органов и их подразделений, представители налоговых и правоохранительных органов, а также представители Президента, Генерального прокурора, Уполномоченного по правам человека, ученые и практики. Совет сможет объединить усилия субъектов финансового контроля, согласовать их разрозненные на данный момент действия.

Все вышесказанное позволяет определить основную задачу по совершенствованию правовых и организационных основ финансового контроля: создать на территории РФ единую систему финансового контроля, регулируемую соответствующей единой системой законодательных актов.

Процессы либерализации экономической системы и развития рыночной экономики не противоречат созданию системы строгого финансового контроля за бюджетным процессом и целевым расходованием финансовых ресурсов страны. Наоборот, сложившиеся экономические и социальные условия влекут за собой дальнейшее развитие единой системы финансового контроля.

Таким образом, основными проблемами организации финансового контроля в Российской Федерации являются: отсутствие четкой и полной нормативно-правовой базы и собственно самого определения финансового контроля в законодательстве, отсутствие единого федерального закона о системе финансового контроля; организационная структура органов государственного финансового контроля недостаточно отражает специфику государственного устройства Российской Федерации; законодательно не определены статус органов финансового контроля РФ и ее регионов, место и роль каждого субъекта финансового контроля в его целостности; отсутствует четкое разграничение сфер деятельности, что вызывает многочисленные коллизии и перекладывание ответственности; органы контроля слабо взаимодействуют между собой, присутствует некоторая разобщенность в приоритетах деятельности контрольных органов; отсутствует единая информационная база, единый методологический подход к процессу осуществления контроля.

Система финансового контроля является составным элементом всей системы финансовой деятельности государства, поэтому подход к поиску путей решения проблем организации финансовой деятельности государства должен быть единым и для решения проблем организации финансового контроля.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // СЗ РФ, 26.01.2009, №4, ст. 445

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ // РГ, №153-154, 12.08.1998.

3. Бурцев В.В. Построение современной системы государственного финансового контроля в свете необходимости укрепления российской государственности // Менеджмент в России и за рубежом. 2010. №2.

4. Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль: методология и организация. М., 2008.

5. Денисенко В.В. Совершенствование правового обеспечения системы государственного финансового контроля // Современное право. 2006. №3.

6. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2009.

7. Васильев М.В. Стратегии развития системы государственного финансового контроля в России // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2008. №10.

8. Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль. М., 2008.

9. Шевлоков В.З. Организационные основы создания государственного финансового контроля // Аудит и финансовый анализ. 2007. №1.

1. The constitution of the Russian Federation (it is accepted by national voting of 12/12/1993)

2. The budgetary code of the Russian Federation from 7/31/1998 №145-ФЗ

3. Burtsev V.V. Construction of modern system of the state financial control in the light of necessity of strengthening of the Russian state-hood//Management in Russia and abroad. 2010. №2.

4. Burtsev of Century of Century the State financial control: methodology and the organization. М, 2008.

5. Denisenko V.V. Perfection of legal maintenance of system of the state financial control//the Modern right. 2006. №3.

6. Grachev E.U. Problem of legal regulation of the state financial control. М, 2009.

7. Vasiliev M.V. Strategy of development of system of the state financial control in Russia//National interests: priorities and safety. 2008. №10.

8. Rodionova V. M, Shlejnikov V. I. Financial control. М, 2008.

9. Shevlokov V. Z. Organizational bases of creation of the state financial con-trol//Audit and the financial analysis. 2007. №1.

РЕЦЕНЗИЯ

Статья посвящена исследованию правовой природы государственного финансового контроля в РФ.

В статье автор подчеркивает отсутствие в современной России единой концепции формирования системы финансового контроля. Автор статьи считает, что работа по формированию всей системы финансового контроля в целом и контрольных органов в частности, проводимая в стране, пока недостаточно эффективна. Неэффективность этой работы можно связать с отсутствием образцов, которые могли бы служить ориентиром в формировании контрольной системы. При этом работу по совершенствованию организации финансового контроля необходимо начинать с выявления существующих проблем, ограничивающих достижение поставленных задач, что и приводится в статье.

Автор называет основными проблемами организации финансового контроля в Российской Федерации отсутствие четкой и полной нормативноправовой базы и собственно самого определения финансового контроля в законодательстве, отсутствие единого федерального закона о системе финансового контроля; организационная структура органов государственного финансового контроля недостаточно отражает специфику государственного устройства Российской Федерации; нек. др.

В статье автор отмечает, что система финансового контроля является составным элементом всей системы финансовой деятельности государства, поэтому подход к поиску путей решения проблем организации финансовой деятельности государства должен быть единым и для решения проблем организации финансового контроля.

Настоящая статья в данном ракурсе представляет особый научноправовой интерес и рекомендована к публикации, поскольку в ней обстоятельно показано, как можно способствовать совершенствованию законодательства в заявленной сфере.

Директор филиала

Московского государственного

открытого университета г. Кропоткина,

доктор юридических наук, профессор

А.Н. Бондарев

Необходимость финансового контроля обусловлена одной из функций финансов - контрольной, предусматривающей осуществление присмотра (контроля) за формированием и рациональным использованием фондов денежных средств в соответствии с их целевым предназначением. Организация финансового контроля включает следующие элементы:

1. система органов, осуществляющих финансовый контроль (субъекты контроля);
2. сфера контрольной деятельности указанных выше органов (объекты контроля);
3. правовое регулирование отношений между субъектами и объектами контроля (правовая основа);
4. формы и методы финансового контроля;
5. руководство контрольно-ревизионной работой.

• исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
• организацией денежного обращения;
• использованием кредитных ресурсов;
• состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов;
• за предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

Субъекты финансового контроля

В соответствии с установленным законодательством Российской Федерации разграничением функций и полномочий государственный финансовый контроль возлагается (субъекты контроля) на Счетную палату Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации (Федеральное казначейство и Федеральная служба финансово-бюджетного надзора), ФНС России, ФТС России, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, а также иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов. Все многообразие субъектов финансового контроля на государственном и муниципальном уровне можно классифицировать как:

• органы государственного финансового контроля законодательных и представительных органов власти (Счетная палата Российской Федерации, контрольные счетные палаты законодательных собраний субъектов Российской Федерации и муниципальных образований);
• органы государственного финансового контроля уполномоченных исполнительных органов власти (Минфин России, Федеральной казначейство, Росфиннадзор, ФНС России, ФТС России, Центральный банк Российской Федерации, Контрольное управление Президента Российской Федерации, финансовые и контрольно-ревизионные органы субъектов Российской Федерации и местных органов власти);
• структуры внутреннего финансового контроля (или согласно ст. 270.1 БК РФ – органы внутреннего финансового аудита) исполнительных органов власти и органов местной администрации (главных распорядителей (главных администраторов), распорядителей (администраторов) и получателей средств бюджетов). К ним можно отнести специальные созданные соответствующими министерствами и ведомствами финансовые и иные инспекции, а на уровне учреждения – внутренние проверочные комиссии и др.).

Свою деятельность субъекты финансового контроля осуществляют на основании принципов законности, независимости, объективности, ответственности, гласности и системности.

Объекты финансового контроля

Объектами финансового контроля являются все без исключения участники бюджетного процесса, а также иные получатели средств из бюджета. При этом необходимо учитывать, что к объектам государственного и муниципального контроля могут быть причислены организации, не являющиеся казенными учреждениями или органами власти. В частности, согласно п. 1 ст. 269 БК РФ главные распорядители бюджетных средств имеют право проводить проверки использования субсидий, субвенций их получателями в соответствии с условиями и целями, определенными при предоставлении указанных средств из бюджета. Таким образом, могут осуществляться и проверки бюджетных, автономных учреждений и даже унитарных предприятий и иных организаций. Таким образом, объектами контрольных мероприятий могут выступать:

• государственные и территориальные органы государственной власти и их структурные подразделения;
• органы местной власти и их структурные подразделения;
• учреждения и организации всех форм собственности, финансируемые за счет бюджетных средств или получающие государственную помощь в виде дотаций, субсидий, субвенций, трансфертов и т. п.;
• акционерные и иные организации с государственным участием;
• государственные внебюджетные фонды.

Правовая основа государственного (муниципального) финансового контроля

Государственный (муниципальный) финансовый контроль в Российской Федерации осуществляется в рамках бюджетного законодательства в соответствии с положениями следующих нормативных правовых актов:

• Бюджетного кодекса Российской Федерации, федеральных и местных законов;
• Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»;
• постановлений Правительства Российской Федерации;
• приказов (постановлений, распоряжений) уполномоченных в сфере контроля органов государственной и местной власти;
• письменных разъяснений, изданных уполномоченными в сфере контроля органами власти в пределах их полномочий.

• получение от органов исполнительной власти, местных администраций муниципальных образований необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;
• получение от финансовых органов оперативной информации об исполнении соответствующих бюджетов;
• утверждение (неутверждение) отчета об исполнении соответствующего бюджета;
• создание собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов);
• вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.

• непревышением лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств;
• непревышением бюджетных ассигнований, распределенных главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета между администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над утвержденными им бюджетными ассигнованиями;
• непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными до них лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;
• непревышением кассовых выплат, осуществляемых администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над доведенными до них бюджетными ассигнованиями;
• соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета;
• наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих в соответствии с порядком санкционирования расходов, установленным Министерством финансов Российской Федерации, возникновение у него денежных обязательств.

В свою очередь, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов (п. 1 ст. 268 БК РФ). В функции главных распорядителей бюджетных средств входит осуществление финансового контроля за подведомственными распорядителями (получателями) бюджетных средств в части обеспечения правомерного, целевого, эффективного использования бюджетных средств (ст. 269 БК РФ). Главные распорядители также вправе проводить проверки подведомственных распорядителей (получателей) бюджетных средств, государственных (муниципальных) унитарных предприятий, а также получателей предоставленных ими субсидий и субвенций. В последнем случае контроль проводится в соответствии с условиями и целями, определенными при предоставлении средств из бюджета. Кроме того, исходя из принятой в Российской Федерации схемы (подведомственности) участников бюджетного процесса, главные администраторы доходов бюджета осуществляют финансовый контроль за подведомственными администраторами доходов бюджета по осуществлению ими функций администрирования доходов, а главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета – финансовый контроль за осуществлением подведомственными администраторами источников финансирования дефицита бюджета кассовых выплат из бюджета по погашению источников финансирования дефицита бюджета и иные проверки подведомственных администраторов источников финансирования дефицита бюджета.

На уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований их контрольные финансовые органы осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных средств, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств (ст. 270 БК РФ). В рамках внутреннего финансового контроля (аудита) органы исполнительной власти (органы местной администрации) имеют право создавать подразделения внутреннего контроля (финансового аудита). При этом в обязанности указанных органов вменяется разработка и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовка и организация осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств. На сегодняшний день вопросы государственного контроля регламентированы, в том числе, положениями нормативных правовых актов:

• постановления Правительства РФ от 17.07.1995 № 714 «Об утверждении Порядка контроля за целевым использованием средств краткосрочной финансовой поддержки»;
• приказа Минфина России от 25.12.2008 № 146н «Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля»;
• приказа Минфина России от 17.10.2011 № 133н «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной налоговой службой государственной функции по осуществлению контроля и надзора за полнотой учета выручки денежных средств в организациях и у индивидуальных предпринимателей»;
• приказа Минфина России от 06.11.2007 № 98н «Об утверждении Административного регламента Федеральной службой финансово-бюджетного надзора по исполнению государственной функции органа валютного контроля» (в редакции приказа от 19.11.2010 № 154н);
• приказа Минфина России от 04.09.2007 № 75н «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности» (в редакции приказа от 04.10.2010 № 120н);
• приказа Минэкономразвития России от 28.01.2011 № 30 «Об утверждении порядка проведения плановых проверок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков»;
• приказа Минэкономразвития России от 26.10.2011 № 598 «Об утверждении административного регламента по исполнению Федеральным агентством по управлению государственным имуществом государственной функции по проведению проверок использования имущества, находящегося в федеральной собственности».

• приказ Минспорта России от 05.09.2012 № 178 «Об утверждении Положения о порядке осуществления финансового контроля Министерством спорта Российской Федерации»;
• приказ Минюста России от 14.06.2012 № 116 «Об утверждении Положения о порядке осуществления финансового контроля Министерством юстиции Российской Федерации»;
• приказ Росавтодора от 11.05.2012 № 129 «Об утверждении Положения об осуществлении финансового контроля деятельности федеральных казенных и бюджетных учреждений, подведомственных Федеральному дорожному агентству»;
• приказы Федерального казначейства от 16.04.2012 № 164 «Об утверждении Стандарта внутреннего контроля Федерального казначейства», от 25.01.2011 № 19 «Об утверждении Положения о внутреннем контроле и внутреннем аудите в Федеральном казначействе» (в редакции от 17.06.2011 № 228);
• приказ Роспатента от 23.12.2011 № 151 «О финансовом контроле финансово-хозяйственной деятельности федеральных государственных бюджетных учреждений, находящихся в ведении Роспатента»;
• распоряжение ФТС России от 12.07.2011 № 118-р «Об утверждении методических рекомендаций по проведению ведомственного контроля решений, действий (бездействия) в области таможенного дела» (в редакции от 12.09.2012);
• приказ Минфина России от 02.07.2010 № 65н «Об утверждении Положения об осуществлении Министерством финансов Российской Федерации финансового контроля деятельности подведомственных Министерству финансов Российской Федерации федеральных государственных учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий, их филиалов и представительств» (в редакции от 06.12.2011 № 168н);
• приказ Минкомсвязи от 01.11.2010 № 156 «Об организации плановых проверок деятельности подведомственных Министерству связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, федеральной службы и федеральных агентств»;
• приказ Минтранса России от 01.06.2010 № 123 «Об организации плановых проверок деятельности федеральной службы, федеральных агентств, федерального государственного учреждения и федеральных государственных унитарных предприятий, находящихся в ведении Министерства транспорта Российской Федерации»;
• приказ Роструда от 09.04.2010 № 108 «Об утверждении Инструкции о порядке проведения ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности территориальных органов Федеральной службы по труду и занятости в субъектах Российской Федерации»;
• приказ Росжелдора от 25.11.2009 № 503 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению внутреннего финансового контроля Федерального агентства железнодорожного транспорта»;
• приказ Росавиации от 13.07.2009 № 298 «Об утверждении методических рекомендаций по проведению проверок финансово-хозяйственной деятельности учреждений и предприятий, находящихся в ведении Федерального агентства воздушного транспорта»;
• приказ Федерального агентства по культуре и кинематографии от 15.04.2008 № 200 «Об утверждении Порядка организации, проведения и реализации проверок финансово-хозяйственной деятельности и порядка рассмотрения материалов ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности, осуществляемых органами государственного финансового контроля в подведомственных учреждениях Роскультуры»;
• приказ Росводресурсов от 29.12.2007 № 276 «Об утверждении методических рекомендаций по проведению и оформлению результатов проверок финансово-хозяйственной деятельности территориальных органов и подведомственных Федеральному агентству водных ресурсов федеральных государственных учреждений»;
• приказ Федерального агентства геодезии и картографии от 21.12.2006 № 126-пр «Об организации ведомственного контроля за производственной и финансово-хозяйственной деятельностью территориальных органов Роскартографии и подведомственных ей федеральных государственных унитарных предприятий»;
• приказ ФСИН России от 11.08.2005 № 712 «Об организации и осуществлении ведомственного финансового контроля в учреждениях и органах Федеральной службы исполнения наказаний».

Многие из ведомственных нормативных правовых актов до настоящего времени основываются на Положении о ведомственном контроле за финансово-хозяйственной деятельностью объединений, предприятий, организаций и учреждений, утвержденном постановлением Совмина СССР от 02.04.1981 № 325.

Формы финансового контроля

Существуют следующие формы государственного и муниципального финансового контроля (ст. 265 БК РФ):

• предварительный контроль – осуществляется в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам;
• текущий контроль – осуществляется в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;
• последующий контроль – осуществляется в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

На практике предварительный контроль организуется и проводится в период принятия соответствующих управленческих решений по планированию, формированию и использованию финансовых и материальных ресурсов, а именно в период, предшествующий подписанию первичных учетных документов и проведению планируемых финансово-хозяйственных мероприятий. Его цель – эффективное использование соответствующих ресурсов, предупреждение незаконного и нецелесообразного расходования денежных средств и иных активов учреждения. Текущий контроль осуществляется в ходе проведения финансово-хозяйственных операций с той же целью – в полной мере соблюсти финансовую дисциплину и предупредить возможные нарушения. При этом в целом ряде случаев текущий контроль как отдельная форма контроля не выделяется, а причисляется к предварительному контролю. Последующий контроль осуществляется уже по итогам совершения финансово-хозяйственных операций, проводится в целях проверки законности, целесообразности и правильности использования ресурсов. В рамках государственного финансового контроля функции предварительного и текущего контроля возложены, в частности, на органы Федерального казначейства (ст. 267 БК РФ), а функции последующего контроля – на Федеральную службу финансово-бюджетного надзора (ст. 268 БК РФ). По характеру взаимоотношений между субъектом и объектом контроля он делится на в нутренний и внешний. Внешний контроль осуществляется уполномоченными государственными и муниципальными контрольными органами. Внутренний контроль осуществляется специально созданными подразделениями министерств и ведомств. Применительно к бюджетным учреждениям внутренний контроль организуется и проводится специально созданными комиссиями и (или) специально назначенными должностными лицами.

Методы финансового контроля

Основными методами финансового контроля является ревизия и проверка. Цель любой ревизии или проверки – осуществление контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации при осуществлении организацией хозяйственных и финансовых операций, их обоснованностью, наличием и движением имущества и обязательствами, использованием материальных и трудовых ресурсов в соответствии с утвержденными нормами, нормативами и сметами.

Ревизия представляет собой сплошную документальную и фактическую проверку всех финансовых и хозяйственных операций, совершенных объектом контроля за определенный период времени. Контрольные действия при ревизии заключаются в документальной и фактической проверке законности и обоснованности совершенных в ревизуемом периоде хозяйственных и финансовых операций ревизуемой организацией, правильности их отражения в бухгалтерском учете и отчетности, а также законности действий руководителя и главного бухгалтера (бухгалтера) и иных лиц, на которых в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными актами установлена ответственность за их осуществление.

Проверка в свою очередь являет собой единичное контрольное действие или исследование конкретного вопроса по одному или нескольким участкам деятельности. От ревизии проверка отличается тем, что носит выборочный характер и, следовательно, предполагает возможность пропуска, исключения из поля зрения субъекта контроля каких-либо фактов, способных повлиять как на результаты самой проверки, так и на оценку деятельности объекта контроля. По своему содержанию проверки делятся на:

• оперативные (направлены на улучшение финансово-хозяйственной деятельности объекта учета);
• тематические (направлены на один или несколько конкретных вопросов финансово-хозяйственной деятельности – проверка правильности учета объектов основных средств, начисления заработной платы, уплаты налогов и др.);
• углубленные (охватывают широкий спектр проверяемых вопросов, определяемых планом проверки);
• в рамках проведения проверки вышестоящего учреждения (проводятся по отдельным вопросам, а результаты проверки включаются в акт проверки вышестоящего учреждения).

1. по полноте (широте) охвата – полные (проверяются все направления и стороны деятельности учреждения) и частичные (отдельные направления и стороны деятельности), комплексные и тематические;
2. по глубине проведения – сквозные (проводятся одновременно в вышестоящих и нижестоящих учреждениях по одинаковым или взаимосвязанным вопросам) и локальные (проводятся на одном объекте контроля или на нескольких, но по различным вопросам);
3. по отношению к плану – плановые и внеплановые (проводятся при выявлении фактов допущенных нарушений или по требованию правоохранительных и других уполномоченных структур);
4. по степени охвата – сплошные (проверяются все операции и данные на определенном участке деятельности и за весь ревизуемый период), выборочные (проверяется часть документов согласно произведенной выборке за определенный период времени) и комбинированные (отдельные участки деятельности или стороны деятельности проверяются сплошным методом, другие – выборочным);
5. по месту проведения – камеральные (без выезда к месту нахождения объекта контроля) и выездные (проводятся непосредственно в учреждении или органе, являющихся объектами контроля);
6. по очередности исследования одних и тех же вопросов – первичные (проводятся по определенным вопросам впервые), дополнительные и повторные (при выявлении факта неполного проведения ревизии или проверки, допущенных при проведении контрольных мероприятий нарушений, по требованию следственных и иных уполномоченных органов);
7. по характеру проверяемого материала – документальные (на основе первичных учетных документов, регистров учета и др.) и фактические.

• соответствие осуществляемой деятельности организации учредительным документам;
• обоснованность расчетов сметных назначений;
• исполнение смет расходов;
• использование бюджетных средств по целевому назначению;
• обеспечение сохранности денежных средств и материальных ценностей;
• обоснованность образования и расходования государственных внебюджетных средств;
• соблюдение финансовой дисциплины и правильности ведения бухгалтерского (бюджетного) учета и составления отчетности;
• обоснованность операций с денежными средствами и ценными бумагами, расчетных и кредитных операций;
• полнота и своевременность расчетов с бюджетом и внебюджетными фондами;
• операции с основными средствами и нематериальными активами;
• операции, связанные с инвестициями;
• расчеты по оплате труда и прочие расчеты с физическими лицами;
• обоснованность произведенных затрат, связанных с текущей деятельностью, и затрат капитального характера;
• формирование финансовых результатов и их распределение.

• предварительный – путем проверок сметно-плановых, расчетных и других документов в процессе финансового планирования, финансирования, начисления заработной платы, назначения пенсий, пособий, социальных и компенсационных выплат, регистрации штатных расписаний до совершения финансово-хозяйственных операций, проектов договоров на поставку материальных ценностей (выполнение работ, оказание услуг) и др.;
• последующий – путем ревизий и проверок финансово-экономической и хозяйственной деятельности по учетным и отчетным данным, первичным учетным и другим документам после совершения финансово-хозяйственных операций, проверки фактического наличия денежных средств, ценностей и бланков строгой отчетности.

• соответствия деятельности учредительным документам;
• расчетов сметных назначений;
• исполнения смет доходов и расходов;
• использования средств бюджета, в том числе на приобретение товаров, работ, услуг для государственных (муниципальных) нужд;
• использования средств бюджета, полученных в виде трансфертов (субвенций и субсидий, включая субвенции и субсидии, выделенные из соответствующего бюджета организациям любых форм собственности, бюджетных кредитов и инвестиций);
• исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации в соответствии с заключенными в установленном порядке соглашениями о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации, а также контроля за их исполнением;
• соблюдения требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями средств бюджета, межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, ссуд и инвестиций, предоставляемых из бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации и иных органов;
• использования средств государственных внебюджетных фондов;
• поступления и расходования средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;
• обеспечения сохранности материальных ценностей, находящихся в государственной (муниципальной) собственности;
• использования государственного (муниципального) имущества, находящегося в оперативном управлении или хозяйственном ведении, поступления в федеральный бюджет доходов от использования материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;
• ведения бухгалтерского (бюджетного) учета, достоверности бухгалтерской (бюджетной) отчетности.

В соответствии с п. 4 Указа Президента РФ от 25.07.1996 № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» проведение соответствующими контрольными финансовыми органами комплексных ревизий и тематических проверок поступлений и расходования бюджетных средств в федеральных органах исполнительной власти, а также на предприятиях, в учреждениях и организациях, использующих средств федерального бюджета, должны проводится не реже одного раз в год. Срок проведения контрольных мероприятий не может превышать нормативного значения, определенного соответствующими нормативными правовыми актами. Как правило, срок ревизии (проверки) не превышает 45 дней. В каждом конкретном случае срок ревизии (проверки), а также перечень проверяемых вопросов определяются графиком проверки (заданием на проверку), утверждаемым вышестоящим уполномоченным руководителем (начальником). По результатам любой ревизии (проверки) оформляется акт проверки, один из экземпляров которого передается руководителю объекта контроля.

Программа проверки

Любое из проводимых контрольных мероприятий должно осуществляться в соответствии с утвержденными уполномоченными должностными лицами программами проверки. Данный документ определяет алгоритм действий проверяющих лиц, и его четкое исполнение непременно сказывается на качестве проводимых контрольных мероприятий. В зависимости от вида контрольного мероприятия программа определяет также и круг проверяемых вопросов. При этом из всего перечня выделяются те вопросы, которые в обязательном порядке должны найти отражение в акте проверки или ином итоговом документе. Программа проверки является обязательной для исполнения инспектирующими должностными лицами (комиссиями). В соответствии с п. 30 Положения о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля (утверждено приказом Минфина России от 25.12.2008 № 146н) объем контрольного мероприятия определяется перечнем и характером процедур контроля, которые необходимы для достижения цели контрольного мероприятия при данных обстоятельствах. Программа контрольного мероприятия составляется и утверждается до начала контрольного мероприятия. При этом программа должна содержать: форму контрольного мероприятия; тему контрольного мероприятия; наименование объекта финансового контроля; перечень основных вопросов, подлежащих изучению в ходе контрольного мероприятия.

Варианты проведения проверки

Проверка по существу может проводиться путем инспектирования, наблюдения, запроса, подтверждения, пересчета, аналитических процедур.

Инспектирование представляет собой изучение записей, документов и (или) материальных активов.

Наблюдение – отслеживание процесса или процедуры, выполняемой другими лицами (например, наблюдение за пересчетом материальных запасов, осуществляемым сотрудниками объекта финансового контроля; наблюдение за процедурами внутреннего контроля, по которым не остается документальных свидетельств).

Запрос – поиск информации у осведомленных лиц в пределах или за пределами объекта финансового контроля. При проведении контрольного мероприятия допустимы письменные запросы, адресованные третьим лицам, а также неформальные устные запросы, адресованные работникам объекта финансового контроля.

Подтверждение представляет собой ответ на запрос информации, содержащейся в документах бюджетного (бухгалтерского) учета (например, подтверждение наличия и величины дебиторской задолженности, полученное непосредственно у дебитора).

Пересчет – проверка точности арифметических расчетов, произведенных объектом финансового контроля, либо выполнение работником финансового контроля расчетов самостоятельно.

Аналитические процедуры – это анализ и оценка полученной информации, исследование важнейших финансовых и экономических показателей объекта контроля с целью выявления необычных и (или) неправильно отраженных в бюджетном (бухгалтерском) учете хозяйственных операций и их причин.

Документирование результатов проверки Проведение контрольного мероприятия подлежит документированию. Рабочая документация по контрольному мероприятию должна содержать:

• документы, отражающие подготовку контрольного мероприятия, включая программу контрольного мероприятия;
• сведения о характере, сроках, объеме контрольного мероприятия и результатах его выполнения;
• документы о выполнении отдельных процедур контроля с указанием исполнителей и времени выполнения;
• копии договоров, соглашений, протоколов, первичной учетной документации, документов бюджетного (бухгалтерского) учета, бюджетной отчетности, иных необходимых документов;
• письменные заявления, полученные от должностных лиц и иных работников объектов финансового контроля;
• копии обращений, направленные другим органам финансового контроля, экспертам, третьим лицам и полученные от них сведения;
• копии финансово-хозяйственных документов объекта финансового контроля, подтверждающие выявленные нарушения;
• акты контрольного мероприятия, иную отчетность по результатам проведенного контрольного мероприятия;
• документы, подтверждающие, что работа, выполненная работником финансового контроля, осуществлялась под контролем более опытных работников финансового контроля.

1. акт должен полно отражать результаты контрольного мероприятия;
2. в акте должен быть однозначно идентифицирован объект и предмет финансового контроля;
3. в акте должны быть раскрыты цели и объем контрольного мероприятия;
4. в акте должно быть указано, в соответствии с какими требованиями (стандартами, иными документами) проводилось контрольное мероприятие;
5. акт должен быть подписан уполномоченным лицом (лицами) и датирован;
6. акт должен быть составлен в установленные сроки.

• выводы, предположения, факты, не подтвержденные доказательствами;
• морально-этическая оценка действий должностных, материально ответственных и иных лиц объекта финансового контроля;
• помарки, подчистки и иные неоговоренные исправления.

Также по этой теме.

Удк 336.02

комплекс принципов организации государственного и муниципального финансового контроля

М В. ВАСИЛЬЕВА, кандидат экономических наук, доцент кафедры теории финансов, кредита и налогообложения Е-mail: [email protected] Волгоградский государственный университет

В статье отмечается, что принципы финансового контроля - это научно выверенные и подтвержденные практикой политические, организационные и правовые основы, обеспечивающие его эффективность и необходимые для соблюдения преемственности и непрерывности реализации стратегических и тактических целей, их перманентной корректировки в соответствии с происходящими качественными преобразованиями в стране. Подчеркивается, что институциональное развитие государственного и муниципального финансового контроля вызывает потребность в уточнении принципов его организации.

Ключевые слова: принципы, финансовый контроль, управление, системность, финансы.

В условиях бюджетной реформы проблема выработки комплекса принципов организации финансового контроля на разных уровнях управления (федеральном, муниципальном) приобрела большую актуальность.

Современный подход к управлению общественными финансами отличается от действовавшего ранее, что определяет особенности процедур высших органов государственного финансового контроля.

В условиях бюджетирования, ориентированного на результат, происходит переход от контроля доходов и расходов бюджета к контролю за использованием всех государственных активов и пассивов. Это согласуется с рекомендациями Международного валютного фонда (МВФ) по реформированию государственных финансов, принятыми в 2001 г., реализация которых началась во многих странах, и

Концепцией реформирования бюджетного процесса, утвержденной постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 № 249.

Реформы, которые происходят в России в сфере бюджетного планирования и повышения качества государственного управления общественными финансами, требуют развития системы государственного и муниципального финансового контроля как одного из важнейших условий обеспечения гарантий эффективности проводимых преобразований. Традиционно система финансового контроля была ориентирована на соблюдение целевой направленности выделяемых бюджетных средств. Новой тенденцией в организации государственного и муниципального финансового контроля стала оценка результативности использования выделяемых получателям государственных финансовых ресурсов, что обусловило развитие аудита эффективности (рис. 1).

Такая постановка проблемы требует:

Перестройки подходов контрольной деятельности;

Уточнения принципов организации финансового контроля и методик проведения контрольных мероприятий;

Модернизации структуры контрольных органов.

Понятие «принципы финансового контроля» является одним из фундаментальных понятий, характеризующих сложное и многоаспектное явление.

Принципы финансового контроля - это научно выверенные и подтвержденные практикой политические, организационные и правовые ос-

финансы и кредит

Нормативно-

правовое обеспечение

Аудит эффективности

Счетные палаты субъектов РФ

Контрольно-счетные органы муниципальных образований

Независимые аудиторы

Службы внутреннего контроля в органах исполнительной власти

Рис. 1. Предпосылки развития системы государственного и муниципального финансового контроля: ГФК - государственный финансовый контроль; МФК - муниципальный финансовый контроль; КСО - корпоративная социальная ответственность

новы организации контроля, обеспечивающие его эффективность.

Принципы организации финансового контроля необходимы для соблюдения преемственности и непрерывности реализации стратегических и тактических целей, их перманентной корректировки в соответствии с происходящими качественными преобразованиями в стране, реализация которых будет способствовать повышению эффективности управления общественными финансами, укреплению авторитета власти, доверию к ней граждан.

С учетом общетеоретических наработок о принципах управления, финансового контроля, результатов анализа практической деятельности контрольных органов целесообразно выделять большее количество принципов контроля, чем их перечислено в ст. 3 Федерального закона от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».

Институциональное развитие государственного и муниципального финансового контроля

вызывает необходимость обоснования принципов его организации. Эти принципы подразделяются на ряд категорий.

1. Универсальные принципы:

Контрольность;

Верховенство;

Целостность;

Независимость;

Объективность;

Компетентность;

Гласность.

Они носят общесистемный характер и являются фундаментом эффективной системы финансового контроля любого типа, реализация которых будет способствовать повышению эффективности управления общественными финансами, укреплению авторитета власти, доверию к ней граждан.

2. Прикладные принципы:

Плановость;

Системность;

Непрерывность;

Демократический централизм;

Всеобщность;

Эффективность;

Законность;

Гуманизм;

Профессиональная компетентность;

Ответственность.

Они являются организационно-экономическими принципами, на их основе создаются концепции развития системы финансового контроля и задаются условия действия контрольного механизма применительно к типу государства, политическому режиму и возможностям экономического базиса, сложившимся социальным условиям развития государства (рис. 2).

Начнем с базового принципа, основанного на семантике самого слова «контроль», - принципа контрольности (подконтрольности, контролируемости). Его применение в полной мере распространяется на контрольную деятельность.

Как известно, финансовый контроль направлен не только на выявление нарушений, но и на принятие мер по их устранению и совершенство-

ванию деятельности подконтрольных органов и их подразделений.

В понятии принципа контрольности сконцентрирована и зафиксирована закономерность функционирования любой системы управления - обязательная подконтрольность. Подконтрольность является одной из базовых функций управления, а также средства обратной связи как в целом, так и в частности (например, государства - в целом, а системы органов исполнительной власти, системы правоохранительных органов, отдельных министерств, ведомств, направлений их работы - в частности). Реализация данного принципа - одно из решающих условий целенаправленного эффективного развития и функционирования всей системы государственного управления.

Принцип контрольности комплексно выражает необходимость и целесообразность выполнения различных видов работ, связанных с контролем деятельности подконтрольных органов. Например, сбора, анализа, обобщения статистической отчетности, имеющихся по предмету контроля других документов, результатов проверки в ходе контроля за состоянием многих или одного из основных направлений работы, подвергшихся контролю. Кроме того, осуществление такой функции управления, как планирование, невозможно без информации, отражающей состояние и динамику результатов деятельности объектов контроля. В то

Универсальные (классические) принципы

Принципы финансового контроля }

Прикладные (организационно-экономические) принципы

"^^^онтрольность^^^

Целостность

Независимость

Плановость

Системность

Гласность

(^^^Непрерывность^^)"* ^^^ Всеобщность^^)"*

С Верховенство -------- , "

__" _____г" Эффективность

Компетентность

Законность

Гуманизм

С Профессиональная ■---этика____^^

С Демократический __централизм_____

Созидательност^^ Рис. 2. Комп--------- лекс принципов государственного и муниципального финансового контроля

Ответственность

Объективность

же время полученная достоверная информация о ходе выполнения требований нормативных актов, достигнутых результатах в работе подконтрольных органов создает реальную возможность проводить обоснованное и планомерное воздействие на развитие и совершенствование результатов самой деятельности как в целом, так и на различных ее направлениях.

Данный основополагающий принцип способствует успешной реализации контрольных функций и взаимодействию с другими принципами контроля. К тому же его применение позволяет осуществлять очень важную в контрольной деятельности обратную связь между субъектом и объектом управления (контроля), достигать поставленных целей управления, своевременно обнаруживать причины тех или иных отклонений от принятых решений. Систематическая и грамотная реализация принципа контрольности - основа результативной работы должностных лиц и исполнителей как контрольных органов, так и объектов финансового контроля.

Реализация данного принципа имеет свою специфику, заключающуюся в том, что его осуществление требует повсеместно добиваться реальной контролируемости (подконтрольности) деятельности объектов контроля, что также направлено на усиление реализации функции государственного управления и контроля. Отметим, что это возможно при соответствующем правовом, организационном, информационном, методическом, кадровом обеспечении процесса государственного контроля, основанного на достижениях науки и практики управления, формировании эффективно действующей системы данного контроля на стадиях принятия и реализации решений должностными лицами, осуществляющими руководство субъектами контроля и деятельностью подконтрольных органов.

Следующим универсальным принципом, на взгляд автора, необходимо считать принцип целостности.

Основная качественная характеристика системы финансового контроля - ее единство и целостность, которые обеспечиваются:

Полнотой и непротиворечивостью законодательных и иных актов, составляющих правовую базу;

Нацеленностью деятельности всех органов контроля на достижение достоверных результатов контрольных мероприятий;

Применением унифицированных форм и методов контроля.

Поэтому развитие системы государственного и муниципального финансового контроля должно быть направлено на:

Создание эффективного взаимодействия совокупности контрольных органов, объектов и технологий контроля в процессе измерения состояния объекта государственного управления в соотнесении с целями субъектов власти и управления;

Анализ и оценку данных измерения и выработку необходимых корректирующих воздействий.

Единство системы финансового контроля во многом обеспечивается применением органами контроля единых форм и методов контрольной деятельности с учетом специфических особенностей объектов контроля, направлений расходования государственных средств, экономической ситуации.

Для осуществления этого принципа важно реализовывать и такой обязательный элемент, характеризующий наличие системы государственного контроля, как принцип единой методологии контроля, предусматривающий, в частности, наличие общей (с элементами дифференциации) информационно-правовой, организационной и методической базы, обеспечивающей эффективный государственный контроль, а также доступ к информации, касающейся различных видов и сфер деятельности подконтрольных органов. Однако доступ к информации, имеющей ограниченный характер доступа для субъектов государственного контроля, должен соответствовать установленным требованиям, чтобы не нарушить служебную и государственную тайны.

К данному принципу непосредственно приближен принцип, который можно назвать принципом верховенства первого лица или главного и основного субъекта организационной (функциональной) системы контроля. Согласно п. «а» ст. 71 Конституции РФ осуществление государственного контроля за соблюдением федеральных законов относится к ведению Российской Федерации, ее органов. Первым в перечне органов государственной власти согласно ст. 11 Конституции РФ назван Президент РФ, затем Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и суды.

В соответствии со ст. 80 Конституции РФ Президент России - глава государства, гарант Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Полномочия главы государства особо выделяют Президента России среди органов законодательной, исполнительной, судебной власти. В

соответствии со ст. 80 Конституции РФ Президент России наделен полномочиями по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, т. е. глава государства уполномочен выступать в качестве координатора государственных органов, в том числе и при осуществлении государственного контроля, что должно учитываться при рассмотрении и данного принципа.

Согласно Конституции РФ Президент России вправе издавать нормативные акты по любому вопросу в пределах компетенции.

Следовательно, можно утверждать, что реализация данного принципа важна для осуществления комплексных контрольных мероприятий, проводимых субъектами финансового контроля. Крайне значима и актуальна превентивная направленность этого принципа при осуществлении контроля как важнейшего элемента и функции управления в ходе реализации главой государства своих полномочий в сфере деятельности исполнительной власти, правоохранительной работы. Итак, Президент России в соответствии с конституционными полномочиями является первым лицом в системе государственных органов и главным субъектом в системе государственного финансового контроля.

Реализуя принципы финансового контроля, необходимо помнить о конституционном принципе разделения властей. Соответственно, в целях внутреннего контроля в каждой ветви власти могут быть созданы свои органы финансового контроля, чем и определяется их подотчетность. Обычно такие органы создаются по линии законодательной и исполнительной власти, поскольку судебная власть действует своими специальными методами. По линии исполнительной власти кроме общегосударственных могут существовать ведомственные органы финансового контроля. Тем самым обеспечивается полнота, всесторонность и своевременность контроля. В большинстве развитых стран есть орган государственного финансового контроля, который имеет статус высшего или фактически является таковым. Но это не значит, что он руководит всеми остальными органами контроля. Он решает основную задачу финансового контроля, определяемую конституцией страны. Таким органом является обычно общегосударственная счетная палата, в деятельности которой принципы контроля реализуются с наибольшей полнотой.

С другой стороны, троевластная система сдер-жек и противовесов в деятельности федеральных органов РФ, обуславливающая принцип разделе-

ния властей, тем не менее, имеет два существенных недостатка:

Деятельность государственных органов осуществляется без опоры на широкие слои населения;

Парламент не способен влиять на процессы исполнения принимаемых им законов.

Последний недостаток со всей очевидностью проявился в Российской Федерации с первых же шагов работы Государственной Думы РФ. Органы законодательной власти оказываются по преимуществу трибуной для говорящих, но не влияющих на реальные процессы депутатов.

Следующим универсальным принципом является принцип независимости финансового контроля, который заключается в необходимости функциональной и организационной независимости контрольных органов для выполнения возложенных на них задач. Этот принцип распространяется на юридическую и финансовую независимость контрольного органа, а также независимость его членов от влияния проверяемых организаций. Независимость контрольного органа и его членов должна быть гарантирована законом, регламентирующим условия обеспечения хозяйственной автономии субъекта контроля от проверяемых структур и административной независимости ревизоров.

Независимость контроля обеспечена:

Финансовой самостоятельностью контрольного органа;

Более длительными по сравнению с парламентскими сроками полномочий руководителей органов контроля;

Закреплением в Конституции РФ их статуса.

Объективность и компетентность подразумевают неукоснительное соблюдение контролерами действующего законодательства, высокий профессиональный уровень работы контролеров на основе строго установленных стандартов проведения ревизионной работы. Профессионализм контролеров позволяет сопоставлять содержание проверенных фактов с законами, основными положениями, инструкциями и распоряжениями руководящих органов, регулирующими проверяемую деятельность и действия должностных лиц при ее выполнении. Принцип определяет высокие требования к подготовке и компетенции работников контрольных органов. Их квалификация и опыт должны быть таковы, чтобы не давать повода усомниться в способности выполнять свою работу на требуемом уровне. Поэтому обязательно постоянное повышение квалификации финансовых контролеров.

Одновременно стандарты и инструкции, по которым проводятся финансовые ревизии и проверки, учитывая значительный объем подлежащих проверке данных, предоставляют проверяющим определенную самостоятельность. Проверяющий имеет право по своему усмотрению производить проверку не сплошным, а выборочным методом. Однако такой подход не должен давать повода для упреков в умышленной избирательности и предвзятости. Повышенные требования, помимо профессионального мастерства и неукоснительного соблюдения правовых и моральных норм, которые оказывают существенное значение на состояние дел в государстве и обществе, также означают, что служащие органов ГФК не правомочны предпринимать какие-либо действия, которые могут быть расценены как корыстные или идущие вразрез с интересами государства.

Вся деятельность контрольных органов должна быть направлена на решение государственных проблем, охрану и защиту интересов государства, экономической безопасности, проведение в жизнь социально-экономических реформ, защиту прав и свобод, улучшение жизни граждан.

Исходя из того, что государство не всегда способно своевременно и оперативно выявить и приостановить действия ревизоров, совершаемые вразрез с целями и интересами государства, в превентивных целях не допускаются до работы в органах финансового контроля граждане, чье поведение позволяет сомневаться в честности и порядочности их действий.

Гласность предусматривает постоянную связь государственных контролеров с общественностью и средствами массовой информации, открытость результатов (за исключением сведений, содержащих государственную или коммерческую тайну) не только для контролируемых объектов и вышестоящих организаций, но и для широкой общественности. В этом заключается демократизм финансового контроля, условие его объективности и эффективности. Принцип гласности вытекает из сущности контроля, осуществляемого в интересах государства. Результаты контроля доводят до сведения коллектива, чья деятельность проверялась, вышестоящих органов управления, а также в необходимых случаях - до средств массовой информации. Гласность результатов контроля и принятых по ним решений мобилизует коллективы на устранение выявленных отрицательных факторов и обеспечение успешного выполнения возложенных на них обязанностей, воспитывает их в духе соблюдения действующих законов и положений.

Реализация принципа гласности предъявляет особо высокие требования к качеству, объективности и достоверности подготавливаемых материалов. Действия должностных лиц, повлекшие за собой необоснованное нанесение ущерба деловой репутации проверяемых организаций и морального вреда их должностным лицам, в том числе путем распространения недостоверной информации, могут быть обжалованы в судебном и административном порядке. Контролеры несут ответственность за достоверность результатов проводимых проверок и обследований, представляемых в государственные органы и предаваемых гласности, а также за разглашение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны. Они несут строгую дисциплинарную ответственность, вплоть до увольнения за несанкционированное предание гласности окончательных или промежуточных результатов проверок и обследований. Таким образом, необходима реализация принципа компетентности, который определяет важность развития системы государственного и муниципального финансового контроля, методов контрольной работы, качества и эффективности контроля, повышает требования к уровню компетенции работников контрольных органов.

Из этих базовых принципов вытекают и другие, носящие прикладной характер:

1) принцип плановости - предопределяется природой организации управления и необходимостью целеполагания. В связи с этим субъекты контроля проводят свою работу на основе годовых, квартальных и месячных планов контрольных мероприятий;

2) принцип системности - означает, что при проведении контрольных мероприятий должны рассматриваться все стороны объекта контроля и вся система его взаимосвязей по вертикали и горизонтали структуры управления;

3) принцип непрерывности - означает, что все объекты контроля (управляемая система) подлежат постоянно осуществляемому субъектами контроля (управляющей системой) предварительному оперативному и периодическому последующему контролю в сроки, установленные исходя из условий, характера и свойств их деятельности. Это обеспечивает постоянное наблюдение за ходом выполнения планов и заданий, принятие мер по корректировке деятельности по мере выявления отклонений от регламентированных значений (условий);

4) всеобщность - выражается в полном учете движения всех ресурсов и финансовых потоков, создающих представление о наличии сплошного

контроля государственных финансов. Держать под контролем все каналы возможной утечки ресурсов каждого контролируемого объекта весьма дорого и нецелесообразно. Поэтому принцип всеобщности предполагает выявление ключевых точек контроля, наблюдение за которыми позволило бы отслеживать состояние и поведение объекта в целом, обнаружение центров финансового учета и создание по каждому из них базы данных текущих доходов и расходов;

5) принцип эффективности контроля. Эффективность контроля с критериальных позиций трактуется двояко:

Как эффективность использования бюджетных средств, обеспечиваемая мерами финансового контроля;

Как эффективность самого процесса контроля.

В первом случае эффективность выражается совокупностью показателей социально-экономической динамики, во втором - соотношением затрат на проведение контроля с доводами государственного бюджета, выявленными в результате проверок. Принцип эффективности реализуется путем мониторинга ключевых точек объектов, диагностики состояния объектов и выявления допущенных нарушений финансовой дисциплины;

6) принцип законности - состоит в оценке деятельности объекта контроля с позиций гражданского и финансового права. Принцип законности обусловлен Конституцией РФ, предусматривающей, что государство, все его органы (в том числе и контрольные) действуют на основе законности, обеспечивают охрану интересов общества и граждан. Органы финансового контроля, их должностные лица при исполнении своих обязанностей должны соблюдать Конституцию РФ и российские законы. Нарушение принципа законности и обусловленного им принципа справедливости способствует расширению масштаба криминализации экономики и снижению эффективности контроля.

Критериальной основой принципа законности предлагается считать целевое использование государственных средств.

При определении критерия «целевое использование ресурсов» целесообразно исходить из официально зафиксированной характеристики их нецелевого использования. Согласно Бюджетному кодексу РФ под нецелевым использованием бюджетных средств понимается использование бюджетных средств, выразившееся в направлении

и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения. Это влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления - уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом РФ;

7) принцип гуманизма - предполагает, что поскольку РФ - социальное государство, политика которого направлена на удовлетворение духовных и материальных потребностей личности, то обеспечение благосостояния общества, прав и свобод человека является высшей ценностью.

Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - это обязанность государства. В своей деятельности контрольные органы должны соблюдать это конституционное требование, которое обращено ко всем без исключения институтам государства, к каждому государственному служащему Данное положение означает, что несоблюдение в своей деятельности социальных приоритетов расходования государственных финансов со стороны подконтрольных органов, распоряжающихся государственными финансами, вызовет обоснованные действия и указания со стороны органов финансового контроля.

Именно принцип гуманизма делает возможным предположение о том, что органы государственного финансового контроля могут в том числе быть наделены законодательной властью, хотя бы в части предварительного анализа и проверок выносимых на рассмотрение законодательных и иных нормативно-правовых актов.

В таком исполнении (предварительный анализ и проверка) действия контрольных органов тем не менее не противоречат конституционному принципу разделения властей, согласно которому государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Причем органы каждой из этих ветвей власти являются самостоятельными, представляют собой системообразующий фактор механизма современного российского государства.

Условием успешного построения и функционирования системы государственного и муниципального финансового контроля в современных

условиях является не только изучение зарубежного опыта, но и главным образом использование дореволюционной практики осуществления финансового контроля.

В связи с этим представляется интересным высказываемое рядом ученых предложение о воссоздании государственного контроля как единого контрольного органа в сфере финансов. Некоторые считают, что воссоздание названной структуры можно осуществить на базе Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, иногда говорят о Министерстве финансов РФ. На взгляд автора, нет необходимости формировать еще один дополнительный орган контроля в системе исполнительной власти. Думается, что данные полномочия возможно возложить на Счетную палату РФ. В этих целях необходимо уточнить и дополнить ее полномочия, в частности, относительно применяемых ею мер в случае выявления нарушений законодательства. Создание же органа внешнего финансового контроля в системе исполнительной ветви власти приведет к формированию параллельной со Счетной палатой РФ структуры.

Полагаем, что исполнительная власть в настоящее время имеет достаточно возможностей для осуществления государственного финансового контроля.

Анализ международных принципов государственного финансового контроля доказывает нецелесообразность создания двух параллельных структур в этой сфере.

Во многих зарубежных странах созданы аналогичные высшие органы бюджетного контроля, подчиняющиеся непосредственно парламентам этих стран, наделенные значительно более широкими полномочиями в сфере контроля за деятельностью контрольных органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Финансовый контроль, не зависимый от администрации, обретает необходимый авторитет только в том случае, если его деятельность будет связана с деятельностью законодательных органов власти. В этом заключается один из важнейших принципов организации государственного финансового контроля;

8) принцип объективности - предполагает, что финансовый контроль строится строго на фактической и документальной основе, имеет дело с отчетными данными о финансовой деятельности объекта контроля, составленными и утвержденными в установленном порядке, оцениваемыми профессионально, всесторонне и беспристраст-

но. Основа объективности контроля - полнота охвата ревизиями или проверками всего массива средств, подлежащего контролю, за определенный период.

Например, исполнение бюджета субъекта Российской Федерации следует полностью ревизовать один раз в два или три года; использование средств, выделенных на финансирование целевой федеральной программы, - в полном объеме за весь период реализации программы. В противном случае, когда ревизии или проверки проводятся органами государственного финансового контроля выборочно или за ограниченные периоды, как чаще всего и бывает в отечественной практике, объективную картину положения дел получить невозможно. Важным условием обеспечения объективности контроля являются подробная детализация и заведомая жесткость его правил и инструкций, направленные на то, чтобы максимально снизить риск возможной дорогостоящей ошибки. В целях объективности обязательным является привлечение к участию в контроле экспертов соответствующей компетентности в случаях, когда проверяющие не располагают необходимыми узкими специальными знаниями. Независимая экспертиза может потребоваться и при разногласиях в оценке выявленных проверкой сомнительных фактов и событий. Требованию объективности удовлетворяет и принцип двух подписей под документом о результатах проверки: проверяющей и проверяемой стороны.

Принцип объективности предопределяет правильное, полное и объективное объяснение результатов контроля на основе сопоставления содержания проверенных фактов с законами, основными положениями, инструкциями и распоряжениями руководящих органов, регулирующими проверяемую деятельность и действия должностных лиц при ее выполнении. Из принципа объективности следуют сразу два других принципа: принцип плановости и принцип системности.

Следствием принципов гласности, профессионализма и компетентности является принцип профессиональной этики;

9) принцип профессиональной этики - означает, что несмотря на принцип гласности, согласно которому результаты контроля доводят до сведения коллектива, чья деятельность проверялась, вышестоящих органов управления, а также в необходимых случаях до средств массовой информации, именно профессионализм и уровень компетенции ревизоров позволяют не разглашать результаты, представляющие собой сведения, содержащие

государственную или коммерческую тайну. Кроме того, проверяющим запрещается:

Разглашать промежуточные результаты проверок;

Использовать информацию вне пределов своих служебных полномочий или превышать пределы своих полномочий;

Вмешиваться в оперативную деятельность проверяемого объекта.

Их задача оценить эту деятельность с точки зрения соблюдения закона и финансовых норм;

10) принцип демократического централизма. Демократический централизм предусматривает:

Создание представительного органа государственного финансового контроля (ГФК);

Выборность служащих представительного органа ГФК;

Подотчетность и подконтрольность исполнительных органов государственного управления;

Строгую подчиненность нижестоящих органов;

Составление и выполнение планов социально-экономического развития;

Активное участие населения в деятельности представительного органа.

Отметим, что принцип демократического централизма предполагает обязательность решений вышестоящих органов для нижестоящих, сочетает единое руководство с оперативностью и активностью на местах при выполнении планов контроля, с ответственностью каждого органа управления (субъекта контроля) и должностного лица (исполнителя контроля) за порученное дело. В свою очередь это означает выделение одного или нескольких органов в качестве представительной власти. Именно принцип демократического централизма следует положениям Конституции РФ о народовластии и демократии. Право граждан на управление в государстве может быть реализовано только с применением принципов демократического централизма, поскольку в чистом виде принцип разделения властей таких возможностей не предусматривает.

Все указанные принципы в целом служат реализации важнейшего принципа, а именно - принципа созидательности;

11) принцип созидательности - означает, что деятельность органов ГФК должна приносить реальный вклад в улучшение социально-экономического положения общества и оцениваться по таким важнейшим критериям, как результативность, действенность, экономичность и эффективность.

Результативность деятельности органов контроля проявляется в своевременности и полноте выявления отклонений от заданного, их причин и виновников, а также оперативности в исправлении допущенных отрицательных результатов и обеспечении возмещения нанесенного материального ущерба. Для этого органы финансового контроля координируют свои действия в установленном законом порядке или по согласованию между собой. Предусматриваются также возможности использования в интересах общества и государства одними органами результатов проверок других органов. Результативность предполагает не только предупреждение, выявление, пресечение фактов незаконного, нецелевого, неэффективного использования государственных и муниципальных финансовых и материальных ресурсов, но и устранение порождающих их причин и условий, аудит эффективности системы управления государственными и муниципальными финансовыми и материальными ресурсами и выработку предложений по ее совершенствованию.

Действенность выражается в совокупности мер, принятых органами власти и подконтрольными организациями по результатам контрольно-ревизионных, экспертно-аналитических и других мероприятий, осуществляемых контрольно-счетными органами.

Контрольные органы в рамках этого принципа должны обеспечивать экономичность своей деятельности. Экономичность означает, что органы финансового контроля должны служить примером целевого и экономичного использования бюджетных средств, выделяемых на их деятельность, добиваться высокой результативности и действенности своей работы при минимальных затратах сил и средств. Вместе с тем экономичность должна сочетаться с необходимым уровнем материально-технического и информационного обеспечения контрольно-счетных органов и не наносить ущерб полноте и объективности их деятельности. Экономичность деятельности органов контроля связана с тем, что решение задач финансового контроля возлагается обычно на несколько органов. Этим наряду с объективностью и независимостью контроля обеспечивается его полнота, всесторонность, своевременность. Кроме того, крайне важно, чтобы контролирующие органы не дублировали друг друга и не загружали проверками одни и те же объекты, обеспечивая при этом больший охват контролируемых средств за конкретный период.

Эффективность в широком смысле слова означает обеспечение экономической безопасности

государства, динамичного развития экономики и рационального использования всех видов государственных и муниципальных ресурсов. Помимо этого эффективность предполагает проведение контрольных мероприятий, направленных на проверку и анализ эффективности управления финансами государства со стороны подконтрольных органов. Главной целью внешнего государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации является повышение эффективности управления государственными и муниципальными ресурсами для обеспечения финансовой стабильности, поступательного развития экономики и социальной сферы общества, улучшения качества жизни российских граждан, усиления безопасности государства.

Именно с принципом созидательности связан последний принцип деятельности органов финансового контроля - принцип ответственности;

12) принцип ответственности. Являясь следствием принципов профессионализма и компетентности, профессиональной этики и принципа эффективности, принцип ответственности предполагает, что на ревизоров возложена ответственность за подготавливаемые и принимаемые решения, а за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей полагается соответствующее наказание, вплоть до лишения возможности находиться на государственной службе.

Практически всем зарубежным системам государственного и муниципального финансового контроля присущи:

Независимость контрольных органов от органов исполнительной и законодательной власти;

Оценка средств, потраченных на контрольно-ревизионную деятельность в сравнении с достигнутыми эффектами;

Акцент в проводимой финансовой политике на целевое использование, экономичность, эффективность, а также на наличие процедур для измерения эффективности программ расходования государственных финансовых средств;

Эффективность контрольно-ревизионной деятельности,

Эффективное функционирование системы регионального и муниципального финансового контроля одновременно с системой аудита эффективности государственного и муниципального

сектора, что определяет высокий уровень целевого использования, экономичности и эффективности использования бюджетных средств на всех уровнях управления.

Следование этим принципам позволит в полном соответствии с принципом бюджетного федерализма, закрепленным Конституцией РФ, охватить внешним и внутренним контролем управление всеми государственными и муниципальными финансовыми и материальными ресурсами. Это в свою очередь будет способствовать укреплению государственности, социально-экономическому развитию общества и обеспечению достойного уровня жизни граждан России.

Список литературы

1. Васильева М. В. Становление и особенности развития контрольно-счетных органов в Российской Федерации. Волгоград: Изд. Волгоградского государственного университета. 2009.

2. Васильева М. В. Государственный финансовый контроль и аудит эффективности государственных средств: учеб. пособие для слушателей программы повышения квалификации работников финансовых органов и магистрантов. Волгоград: ИРВИТ., 2008.

3. Васильева М. В. Государственный финансовый контроль в управлении регионом: учеб. пособие. Волгоград: Принт. 2005.

4. Государственные и муниципальные финансы / под ред. Лушина С. И. и Слепова В. А. М.: Эко-номистъ. 2006.

5. Крикунов В. А. Государственный финансовый контроль: принципы организации, программы и порядок проведения. М. 2000.

6. Лимская декларация руководящих принципов контроля. Концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации: материалы научно-практической конференции «Единая концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации». М.: Финансовый контроль. 2002.

7. Пансков В. Г. Проблемы организации единой системы государственного финансового контроля. М.: Финансовый контроль. 2002.

8. Тарасов А. М. Государственный контроль в Российской Федерации. М.: Континент. 2008.

Деятельность органов финансового контроля в РФ осуществляется в соответствии с установленными нормами права, основными источниками которого являются: Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Федеральные законы и законы субъектов РФ, законодательные акты органов местного самоуправления, подзаконные норматииные правовые акты (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и др.). В ст. 265 и 266 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляют: …законодательные (представительные) органы государственной власти (парламентский контроль); исполнительные органы государственной власти и исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований.

Контроль законодательных (представительных) органов власти предусматривает их право на создание собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты субъектов РФ и муниципальных образований). Финансовый контроль, осуществляемой органами исполнительной власти, исполнительно-распорядительными органами (должностными лицами) муниципальных образований возложен на: Федеральную службу финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований и (или) уполномоченные ими органы, главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств.

Счетная палата Российской Федерации (далее по тексту — Счетная палата РФ) является постоянно действующим федеральным органом государственного финансового контроля. В своей деятельности Счетная палата РФ руководствуется Конституцией РФ, Федеральным законом от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате
Российской Федерации», другими федеральными законами.

Основной задачей Счетной палаты РФ является осуществление внешнего контроля за исполнением федерального бюджета.

Счетная палата РФ осуществляет:

Контроль за своевременным исполнением доходов и расходов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, оценку их обоснованности;

Оценку эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральной собственности;

Оперативный контроль за исполнением федерального бюджета, проводит комплексные ревизии и тематические проверки;

Экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов;

Анализ нарушений и отклонений в бюджетном процессе.

На уровне субъектов РФ внешний государственный финансовый контроль за исполнением региональных бюджетов осуществляют созданные органами законодательной (представительной) власти контрольно-счетные органы. Например, в Москве таким органом контроля является образованная Московской городской Думой Контрольно-счетная палата Москвы. Она организует и осуществляет контроль за законным, рациональным и эффективным использованием средств городского бюджета; за поступлением средств в городской бюджет, полученных от распоряжения и управления городской собственностью 1 .

Министерство финансов Российской Федерации непосредственно не является органом, осуществляющим государственный финансовый контроль. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации» оно осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб: Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, а также осуществляет контроль за исполнением Федеральной таможенной службой правовых актов, касающихся вопросов исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств.

Министерство финансов РФ и Федеральные службы осуществляют свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. И своей деятельности они руководствуются Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, международными договорами РФ, актами Министерства финансов РФ, пютветствующими Положениями.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфинндзор) в соответствии с постановлением Правительства РФ от 15.06.2004 № 278 «Об утверждении положения о Федеральной Службе финансово-бюджетного надзора» осуществляет функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля. Служба проводит ревизии и проверки правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов и материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; осуществляет надзор за исполнением законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; осуществляет контроль за проводимыми в РФ (кроме кредитных организаций и валютных бирж) валютными операциями, а также за соблюдением требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, организует проверки полноты и правильности учета и отчетности по валютным операциям; организует формирование и ведение единой информационной системы контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере.

Федеральная служба страхового надзора в соответствии с постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 330 «О Федеральной службе страхового надзора» осуществляет контроль и надзор в сфере страховой деятельности (страхового дела): за соблюдением объектами страхового дела страхового законодательства, в том числе путем проведения проверок их деятельности на местах;
за обеспечением страховщиками их финансовой устойчивости и платежеспособности в части формирования страховых резервов, состава и структуры активов и др. Данная служба осуществляет также полномочия, связанные с получением, обработкой и анализом отчетности, представляемой субъектами страхового дела; с обобщением практики страхового надзора и разработкой предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего осуществление страхового надзора.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 01.12.2004 № 703 «О Федеральном казначействе» одной из важнейших задач Федерального казначейства является организация и осуществление контроля за исполнением федерального бюджета.

Бюджетным кодексом РФ также (ст. 267) определено, что Федеральное казначейство РФ осуществляет контроль за:

Непревышением лимитов бюджетных обязательств над утвержденными лимитами;

Непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными им лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;

Соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации;

Наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих возникновение у него денежных обязательств.

Органы Федерального казначейства осуществляют предварительный и текущий контроль за расходованием средств федерального бюджета.

Согласно постановлению Правительства РФ от 23.06.2004 № 307 «Об утверждении положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу» основными функциями Федеральной службы по финансовому мониторингу являются контроль и надзор за выполнением юридическими и физическими лицами требований законодательства РФ о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; сбор, обработка и анализ информации об операциях (сделках) с денежными средствами и иным имуществом, подлежащим контролю, проверка полученной информации; выявление признаков операций (сделок) с денежными средствами или иным имуществом, связанных с легализацией доходов, полученных преступным путем. Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг) находится и ведении Правительства Российской Федерации.

Государственный финансовый контроль осуществляют также главные распорядители и распорядители бюджетных средств . Бюджетным кодексом РФ (ст. 158-160) предусмотрено, что главные распорядители и распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль получателей бюджетных средств за их цеповым использованием, своевременным возвратом, представлением ими отчетности об использовании бюджетных средств. Главные распорядители бюджетных средств проводят проверки подведомственных государственных и муниципальных унитарных предприятий и бюджетных учреждений. Непосредственное промедение контроля за использованием бюджетных средств унитарными предприятиями осуществляется органами государственного финансового контроля по инициативе главного распорядителя бюджетных средств.

Органы исполнительной власти субъектов РФ для осуществления контроля также могут создавать свои контрольные органы. Так, в соответствии с постановлением Правительства Москвы «Об утверждении Положения о Главном управлении государственного финансового контроля города Москвы» от 22.06.2008 № 587-ПП Главное контрольное управление государственного финансового контроля города Москвы (далее по тексту - Управление) является органом исполнительной власти города Москвы и осуществляет контроль в бюджетно-финансовой сфере. Управление подведомственно Правительству Москвы, контроль за его деятельностью и координацию работы Управления осуществляет Мэр Москвы.

Основными задачами Управления являются:

Организация и осуществление государственного финансового контроля в целях определения законности, целевого характера, результативного и эффективного использования средств бюджета города Москвы;

Осуществление контроля за финансовой деятельностью государственных унитарных и казенных предприятий города Москвы;

Разработка предложений по совершенствованию контроля в бюджетно-финансовой сфере в целях повышения эффективности и результативности использования средств бюджета города Москвы;

Методологическое руководство деятельностью подразделений ведомственного финансового контроля органов исполнительной власти города Москвы.

В соответствии с Указом Президента РФ от 08.06.2004 № 729 «О контрольном управлении Президента Российской Федерации» определенными контрольными полномочиями обладает Президент Российской Федерации и специальные органы, например, Контрольное управление Президента Российской Федерации.

Основными задачами Контрольного управления Президента РФ являются:

Контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, а также организациями федеральных законов, указов, распоряжений и других решений президента РФ;

Контроль за реализацией общенациональных проектов;

Контроль и проверка исполнения поручений президента РФ и руководителя его администрации;

Контроль за реализацией ежегодных посланий Президента РФ и других программных документов главы государства;

Информирование Президента РФ и руководителя его администрации о результатах проверок и подготовка на их основании предложений по предупреждению и устранению выявленных нарушений.

Налоговый контроль в РФ возложен на органы налогового контроля, которые возглавляет Федеральная налоговая служба . В соответствии с постановлением Правительства РФ от 30.09.2004 № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе» она осуществляет контроль за соблюдением налогового законодательства, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов и других обязательных платежей, несет ответственность за выработку и проведение налоговой политики с целью обеспечения своевременного поступления в бюджеты всех уровней и в государственные внебюджетные фонды в полном объеме налогов и других обязательных платежей. Налоговый контроль проводится должностными лицами налоговых органов в пределах своей компетенции. Права и обязанности налоговых органов и их должностных лиц определены ст. 31, 32 Налогового кодекса РФ. Кодексом также предусмотрено, что реализация полномочий и исполнение установленных Налоговым кодексом РФ и иными федеральными законами обязанностей в части налогового контроля осуществляется органами налогового контроля при их взаимодействии, в том числе с органами таможенного контроля.

Таможенный контроль в РФ осуществляется Федеральной таможенной службой РФ , находящейся в ведении Министерства экономического развития РФ, которая наделена специальными полномочиями по осуществлению своих функций как в сфере таможенного дела, так и в связанных с ней областях - налогового и валютного контроля. Таможенные органы пользуются правами и выполняют обязанности налоговых органов по взиманию налогов и сборов при перемещении товаров через таможенную границу в соответствии с таможенным законодательством РФ, Налоговым
кодексом РФ, иными федеральными законами о налогах и (или) сборах, а также иными федеральными законами.

Валютный контроль в РФ осуществляется органами валютного контроля, которыми являются Центральный банк РФ (Банк Рос сии) и Правительство РФ (система федеральных органов исполнительной власти, например Министерство финансов РФ). Валютный контроль в РФ реализуется по следующим направлениям: определение соответствия проводимых валютных операций действующему законодательству и наличия необходимых для них лицензий и разрешений; проверка выполнения резидентами обязательств в иностранной валюте перед государством, а также обязательств по продаже иностранной валюты на внутреннем рынке РФ; проверка обоснованности платежей в иностранной валюте; проверка полноты и объективности учета и отчетности по валютным операциям, а также по операциям нерезидентов в валюте РФ.

Аудиторский контроль в РФ (аудиторская деятельность) осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 30.12.2008 № 307-ФЭ «Об аудиторской деятельности», который определяет правовые основы ее регулирования в Российской Федерации, а также в соответствии с иными нормативно-правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие при осуществлении аудиторской деятельности. Органы исполнительной власти осуществляют регламентацию аудиторской деятельности по различным направлениям - реализация государственной политики в области аудиторской деятельности, разработка мер государственной поддержки развития рынка аудиторских услуг 2 . Федеральным законом «Об аудиторской деятельности» предусмотрено государственное регулирование аудиторской деятельности уполномоченным федеральным органом. В целях обеспечения общественных интересов в ходе осуществления аудиторской деятельности при уполномоченном федеральном органе создается совет по аудиторской деятельности. В целях обеспечения условий осуществления аудиторской деятельности может быть создана саморегулируемая некоммерческая организация аудиторов. Уполномоченный федеральный орган осуществляет ведение реестра саморегулируемых организаций аудиторов и осуществляет государственный контроль (надзор) за их деятельностью в форме плановых и внеплановых проверок.

Аудиторская деятельность в РФ осуществляется на основании федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности 3 , внутренних правил (стандартов), которые действуют в профессиональных аудиторских объединениях и аудиторских организациях (используются частными аудиторами, осуществляющими свою деятельность без образования юридического лица). Правила (стандарты) способствуют повышению качества проводимых аудиторских проверок, обеспечивая сопоставимость деятельности аудиторских фирм (аудиторов).

Аудиторская деятельность осуществляется в форме обязательного и инициативного аудита. Федеральным законом «Об аудиторской деятельности» определено, что обязательный аудит проводится в случаях, если: организация имеет организационно-правовую форму открытого акционерного общества; организация является кредитной организацией, бюро кредитных историй, страховой организацией, обществом взаимного страхования, товарной или фондовой биржей, инвестиционным фондом, государственным внебюджетным фондом; если объем выручки организации превышает 50 млн руб. или сумма активов бухгалтерского баланса по состоянию на конец года превышает 20 млн руб.; в иных случаях, установленных федеральными законами.

Внутрихозяйственный контроль в РФ осуществляется по решению участников (собственников) субъекта хозяйствования или исполнительного органа (руководителя), кроме банковской сферы, где организация внутреннего контроля обязательна для коммерческих банков. Внутрихозяйственный контроль в РФ осущес
твляется: органами управления (например, советом директоров); администрацией организации; специализированными службами (внутреннего аудита, внутреннего контроля) или работниками, в чьи должностные обязанности входит осуществление контроля. В отдельных случаях законодательство предусматривает обязательное избрание ревизионной комиссии (ревизора), например для акционерных обществ 4 . Организация может осуществлять внутрихозяйственный контроль как самостоятельно, так и на основании договора с аудиторской организацией. Кредитная организация обязана организовывать внутренний контроль, обеспечивающий надлежащий уровень надежности, соответствующий характеру и масштабам проводимых операций 5 .

Общественный контроль в РФ осуществляется в различных сферах деятельности, например в сфере образования, сфере социального страхования и пенсионного обеспечения.

Участие общества в управлении осуществляется путем создания попечительских советов, деятельность которых позволяет обеспечить приток, например, в образование дополнительных финансовых, материальных, кадровых ресурсов, их эффективное использование и общественный контроль.

Федеральным законом от 16.07.1999 № 165-ФЗ (ст. 4) «Об основах обязательного социального страхования» предусмотрено, что одним из основных принципов осуществления обязательного социального страхования является обеспечение надзора и общественного контроля.

В системе обязательного пенсионного страхования Указом Президента Российской Федерации от 23.07.2003 № 827 «Об общественном совете по инвестированию средств пенсионных накоплений» создан Общественный совет по инвестированию средств пенсионных накоплений, который осуществляет: общественный контроль деятельности субъектов отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений; разработку рекомендаций и проектов нормативных правовых актов, направленных на защиту законных интересов застрахованных лиц, на создание системы гарантирования сохранности средств пенсионных накоплений и другие функции.

1 Закон города Москвы от 01.11.1995 № 23-73 «О Контрольно-счетной палате Москвы» / / Ведомости Московской городской Думы 1996 г. - № 1
2 Приказ Министерства финансов РФ от 03.06.2002 № 47н «О Совете по аудиторской деятельности при Министерстве финансов РФ» / / Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 08.07.2002 № 27.
3 Постановление Правительства РФ от 23.09.2002 № 696 «Об утверждении правил (стандартов) аудиторской деятельности / / Собрание законодательства РФ от 30.09.2002 № 39. - Ст. 3797.
4 Федеральный закон РФ от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» / / Собрание законодательства РФ от 01.01.1996 № 1. - Ст. 1
5 Положение Центрального банка РФ (Банка России) от 16.12.2003 № 242-П «Об организации внутреннего контроля в кредитных организациях и банковских группах».

(Материалы приведены на основании: А.Г. Грязнова. Е.В. Маркина Финансы. Учебник. 2-е изд. – М.:Финансы и статистика, 2012)