Функция по оказанию государственных услуг: особенности и место среди иных функций государственных органов исполнительной власти. Условия, требующие оказания государственных услуг Функцией по оказанию государственных услуг обладают

Шайдуров Сергей Анатольевич, аспирант ИЗиСП.

Статья посвящена вопросу о месте функции по оказанию государственных услуг среди иных функций государственных органов исполнительной власти. Несмотря на то что понятие "государственные услуги" не раз подвергалось исследованиям и наукой были выработаны различные его определения, в настоящее время вопрос о содержании функции по оказанию государственных услуг и ее отличиях от иных функций государственных органов исполнительной власти остается открытым. Автор делает попытку разрешить эту проблему на основании результатов своих исследований понятия "государственная услуга" как функции соответствующих органов.

Ключевые слова: государственная услуга, государственная функция, функции органов исполнительной власти.

Function of provision of public services: features and position among others functions of state bodies of executive authority

The place of the state service rendering function among other functions of executive bodies is analyzed. In spite of the fact that a concept state service has been investigated and several definitions of it have been developed and normative acts also contain the definition the concept of state service rendering function and its difference from other functions haven"t been worked out yet. The attempt to define the concept state service as a function of corresponding state bodies on the basis of author"s researches is done.

Key words: state service, state function, functions of executive bodies.

Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (далее - Указ N 314) предусматривает четыре вида функций федеральных органов исполнительной власти: 1) принятие нормативных правовых актов; 2) контроль и надзор; 3) управление государственным имуществом; 4) оказание государственных услуг. Кроме того, федеральные службы осуществляют специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Разграничения в данном случае проводятся по характеру и целям деятельности. При этом следует учитывать многоаспектность понятия "функция": например, экономическая политика государства (иными словами - экономическая функция) обеспечивается всеми названными функциями. Место функции по оказанию государственных услуг среди иных функций мы рассмотрим именно в плоскости, заданной названным Указом.

По нашему мнению, государственная услуга (или государственное обслуживание) как функция органов исполнительной власти - это направление деятельности по реализации субъективных прав и обеспечению законных интересов граждан и организаций (услугополучателей), которая осуществляется на основании обращения услугополучателей (либо при отсутствии с их стороны возражений) в обязательном порядке в интересах как услугополучателей, так и общества.

Назначение данной функции - помощь и предоставление благ гражданам и организациям от государства. Выделение нами указанной функции по оказанию услуг из других будет проводиться через характеристику и признаки соответствующей деятельности.

Прав Л.А. Мицкевич, указавший на основную проблему при определении государственной услуги: определение критериев отграничения данного действия от иных действий органов исполнительной власти, поскольку только таких признаков, как непосредственное взаимодействие с гражданином или организацией и наличие органа публичной власти, недостаточно. Определяющими признаками, по его мнению, должны стать, например, характер взаимных прав и обязанностей сторон (органа и гражданина), метод реализации органом своих полномочий относительно гражданина, т.е. реализует ли гражданин свои права или выполняет свои обязанности, есть ли у него возможность выбора варианта поведения при получении данной услуги или же она "навязана" государством <1>. К сожалению, детально данную проблематику этот автор не разбирает.

<1> См.: Мицкевич Л.А. Предоставление государственных услуг как вид государственного управления // Публичные услуги: правовое регулирование: российский и зарубежный опыт: Сборник / Под общ. ред. Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. М., 2007. С. 30.

А.А. Голубева, исходя из классификации функций органов исполнительной власти, предложенной в Указе N 314, полагает, что государственные услуги могут предоставляться в рамках всех четырех перечисленных групп функций, а не только функции по предоставлению государственных услуг. Так, к государственным услугам в рамках функций по нормотворчеству она относит информирование населения об изменениях в процедурах и регламентах, в рамках функций по управлению государственным имуществом - сдачу в аренду помещений, в рамках функций по контролю и надзору - выдачу разрешений и лицензий, и, наконец, в рамках функций по предоставлению государственных услуг - услуги в области здравоохранения или образования <2>. Данное определение А.А. Голубева дает на основании предложенного ею же тезиса о том, что государственная услуга - нормативно установленный способ обеспечения прав и свобод, а также законных интересов граждан и организаций через предоставление органами исполнительной власти потребителям выходов осуществляемых ими функций, непосредственно или через подведомственные им государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам <3>. Однако мы критично относимся к данному высказыванию, так как на его основе нельзя отличить государственные услуги от иных видов деятельности государственных органов. При этом А.А. Голубева приходит к выводу, что концепция государственных услуг - не функциональная концепция, а концепция предоставления определенной ценности потребителям <4>. С чем опять же трудно согласиться в связи с многоаспектностью термина "функция".

<2> См.: Голубева А.А. Оценка новых форм взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг: Дис. ... канд. экон. наук. СПб., 2007. С. 20.
<3> Там же. С. 19.
<4> Там же. С. 23.

Несколько иную точку зрения занимает Н.В. Киселева, по мнению которой "абсолютное тождество "государственной функции" и "государственной услуги" признается неприемлемым для современной России, поскольку предполагает исключительно активное вмешательство государства не только в социально значимые сферы жизнедеятельности общества, но и в развивающуюся систему рыночного хозяйствования. Слияние "государственной функции" и "государственной услуги" превращает процесс обслуживания в односторонне обязывающий" <5>. Вместе с тем мы относимся к данному умозаключению критически, поскольку остается неясным, каким образом государственная функция, т.е. направление деятельности государства, предполагает одностороннее обязывание. Обязывание - это лишь один из способов правового регулирования.

<5> Киселева Н.В. Административно-правовое регулирование публичных услуг в сфере природопользования: современное состояние и перспективы развития: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2008. С. 17.

Несмотря на это, Н.В. Киселева отличает государственные услуги от функций государства по наличию односторонних или двусторонних обязанностей. В частности, в ее работе указывается: "Если реализация функций предполагает двусторонние обязанности государства в лице его компетентных органов власти и граждан или организаций, то оказание государственных услуг предполагает одностороннюю обязанность государства в лице уполномоченных органов оказать государственную услугу" <6>. Однако мы считаем, данное суждение как минимум требует уточнения. Ведь, обратим внимание, возникновение многих субъективных прав и (или) затем получение определенных благ (возможностей) поставлены в зависимость от выполнения самим услугополучателем ряда условий, т.е. неких обязанностей. Наличие же таких условий не следует трактовать как негативное ограничение прав, отличающее услуги от "неуслуг"; данные условия - это необходимость, вызванная интересами общества. Более того, любые услуги предполагают совершение услугополучателем определенных действий, необходимых для их получения, будь то заполнение заявления или сбор необходимых документов, уплата пошлины или прохождение квалификационных экзаменов. При выполнении установленных условий заинтересованным лицом и на основании его обращения и возникает односторонняя обязанность государства по оказанию услуг. Иными словами, государственная услуга - это не некая безусловная односторонняя обязанность государства, это обязанность, корреспондирующая с правом требования услугополучателя (с его субъективным правом и законным интересом), возникновение которого наиболее часто зависит от выполнения услугополучателем некоторых условий (обязанностей). Т.Я. Хабриева, А.Ф. Ноздрачев и Ю.А. Тихомиров верно указывают на возможность разных вариантов регулирования отношений между органами исполнительной власти (государственными органами или уполномоченными государством организациями) и их клиентами (физическими и юридическими лицами) при оказании государственных услуг <7>, главное - это наличие отмеченных нами особенностей.

<6> Там же.
<7> См.: Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Административная реформа: проблемы и решения // Административная реформа в России: Науч.-практ. пособие. М., 2006. С. 25.

С этой точки зрения можно провести четкую границу между функцией по оказанию государственных услуг и функцией по контролю и надзору, для чего следует учитывать: направление соответствующей деятельности (цель); характер соответствующей деятельности (какая из сторон выступает инициатором отношений, причины и цели инициативы стороны, характер взаимных прав и обязанностей (способы правового регулирования), возможность привлечения к ответственности); форму правоотношений; субъектов правоотношений.

Е.Г. Бабелюк абсолютно прав, утверждая, что "разграничение функции по контролю и надзору и функции по оказанию государственных услуг необходимо прежде всего потому, что деятельность по контролю и надзору, во-первых, направлена на обеспечение законности и правопорядка; во-вторых, всегда связана с дополнительным обязыванием; в-третьих, результатом проведения контрольно-надзорных мероприятий может быть ограничение прав и свобод частных лиц, в частности, применение мер ответственности" <8>.

<8> Бабелюк Е.Г. Проблемы разграничения деятельности по оказанию государственных услуг и контрольно-надзорной деятельности // Публичные услуги: правовое регулирование: российский и зарубежный опыт: Сборник / Под общ. ред. Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. М., 2007. С. 48.

Функция контроля и надзора направлена на предупреждение нарушения прав граждан и публичных образований, активное наблюдение и даже "вмешательство" в деятельность подконтрольных (поднадзорных) органов, принуждение к исполнению закона. С.М. Зырянов отмечает, что "административный надзор - это прежде всего постоянное наблюдение. Плановые и внеплановые проверки - всего лишь одна из форм надзора. Целями осуществления административного надзора являются: обеспечение безопасности личности, общества и государства; охрана прав граждан как потребителей товаров, работ и услуг; защита интересов пользователей природных ресурсов, а также всех людей, проживающих на территориях, загрязняемых опасными производствами, и имеющих право на благоприятную окружающую среду" <9>.

<9> Зырянов С.М. Обеспечение законности в административно-надзорной деятельности органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2010. N 8. С. 28.

Характер деятельности при контроле и надзоре свидетельствует о том, что инициатором отношений выступает контролирующий (надзирающий) орган; причины и цели инициативы контролирующего (надзирающего) органа - предупреждение негативных явлений или реакция на негативные явления, заявления; контролирующий (надзирающий) орган имеет соответствующие властные полномочия, тогда как подконтрольная (поднадзорная) сторона подчиняется; контролирующий орган может привлечь подконтрольное (поднадзорное) лицо к ответственности в случаях, установленных законодательством.

Правоотношения при контроле и надзоре облечены в процессуально-процедурную форму с возможным вынесением правоприменительного акта. Контроль и надзор осуществляются специально уполномоченными субъектами - государственными органами (в соответствии с Указом N 314 осуществлять контрольно-надзорную функцию на федеральном уровне призваны федеральные службы). Подконтрольными лицами выступают не только организации и граждане, но и государственные и муниципальные органы.

В то же время функция государственных услуг направлена не на выявление нарушений, охрану прав, защиту интересов, а на реализацию субъективных прав и обеспечение законных интересов.

Характер деятельности при оказании государственных услуг свидетельствует о том, что инициатором отношений в большинстве случаев выступает гражданин или организация (услугополучатели); причины и цели инициативы как услугополучателей, так и услугодателей - получение услугополучателями каких-либо благ или возможностей, т.е. реализация ими своих субъективных прав и обеспечение законных интересов, вместе с тем не является причиной обращения за государственной услугой защита прав и интересов; услугополучатели имеют субъективные права (пусть даже при выполнении ими каких-либо условий) и законные интересы, а услугодатели - корреспондирующие с ними обязанности; услугополучатель по определению не может быть привлечен к ответственности, тогда как услугодатель может быть привлечен к ответственности за ненадлежащее оказание услуги либо за неоказание услуги (незаконные действия, бездействие).

Оказание государственных услуг возможно как в административных формах, так и в частноправовых (договоры). Наличествует относительно пестрая палитра субъектов правоотношений, при этом на стороне услугополучателей в подавляющем большинстве случаев выступают граждане и организации <10>.

<10> Например , муниципальный орган также может выступать в качестве услугополучателя при истребовании выписки из Единого государственного реестра юридических лиц (скажем, для подачи искового заявления).

С этой позиции рассмотрим, например, такой вид деятельности, как лицензирование.

Н.В. Киселева настаивает на том, что не следует относить к государственным услугам выдачу, оформление и регистрацию лицензий на пользование недрами, как это вытекает из подп. 5.3.8 п. 5.3 Положения о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 293. По ее мнению, безусловно, природопользование должно сопровождаться контролем со стороны властного субъекта, что возможно благодаря лицензированию. Услуга же - это всегда добровольно принимаемая услугополучателем деятельность, в предоставлении которой изначально появилась заинтересованность у физического или юридического лица, а не государства. Поэтому оформление лицензии по смыслу не является услугой, а скорее выступает "навязанной" властью деятельностью, обязательной для получения заинтересованными лицами <11>.

<11> См.: Киселева Н.В. Указ. соч. С. 7 - 8.

Между тем, исходя из изложенного, получение лицензии не может быть навязано само по себе. Только лицо, которое желает заняться лицензируемой деятельностью, принимает решение, будет оно заниматься такой деятельностью или нет. Соответственно, и решение о приобретении лицензии на такую деятельность зависит от этого лица, от выполнения им всех необходимых условий. В зависимости от того, кто выступает инициатором отношений, деятельность по выдаче лицензии отличается от деятельности по контролю (надзору) лицензиара за лицензиатом.

Конечно, контрольно-надзорную деятельность можно трактовать широко, включив в нее так называемые предварительные меры контроля (надзора), когда подконтрольный (поднадзорный) проверяется, еще не будучи занятым такой подконтрольной (поднадзорной) деятельностью. В этом случае контрольно-надзорная деятельность и государственные услуги неизбежно пересекаются: с одной стороны, гражданин вправе требовать выдачи лицензии, с другой - государственный орган вправе "требовать" выполнения установленных условий под страхом неоказания услуги и проверять соблюдение соответствующих правил.

При контрольно-надзорной деятельности в узком смысле государство может уже по своей инициативе проверить данного гражданина, а если он не соблюдает установленные требования - привлечь к ответственности, в том числе лишить лицензии <12>.

<12> Лишение лицензии мы склонны рассматривать в качестве меры ответственности, поскольку зачастую для виновного лица данная мера является более неблагоприятной, чем, например, штраф.

Очевидно, проблема здесь переходит в вопрос об определении понятия "контрольно-надзорная деятельность", а не в вопрос о государственных услугах.

Полагаем, аналогичным образом можно решить вопрос и с разграничением функции по оказанию государственных услуг с правоохранительной функцией.

Е.В. Морозова считает, что не любая правоприменительная деятельность может рассматриваться в качестве государственной услуги, деятельность в правоохранительной сфере не является государственной услугой <13>.

<13> См.: Морозова Е.В. Понятие государственной услуги: правовые аспекты // Право и государство: теория и практика. 2009. N 5. С. 97.

По мнению А.П. Гуськовой и А.А. Шамардина, правоохранительная деятельность - это деятельность, направленная на охрану правопорядка, прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, которая осуществляется специально уполномоченными на то государственными органами и должностными лицами на основании закона и в порядке, им установленном, и, как правило, связана с применением мер государственно-правового принуждения <14>.

<14> См.: Гуськова А.П., Шамардин А.А. Правоохранительные органы (судоустройство): Учебник. М., 2005. С. 4.

С.Л. Макштарева, проводившая специальное диссертационное исследование правоохранительной деятельности, приводит следующее определение: правоохранительная деятельность - это форма осуществления функций государства посредством властной оперативной работы государственных органов по охране норм права от нарушений, защите предоставленных гражданам субъективных прав и обеспечению выполнения возложенных на них юридических обязанностей <15>.

<15> См.: Макштарева С.Л. Охрана правопорядка как функция государства и ее реализация в форме правоохранительной деятельности (историко-правовой и теоретико-правовой аспекты): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2008. С. 17 - 18.

Другие ученые, исследовавшие правоохранительную деятельность (функции), в целом занимают сходную позицию <16>.

<16> См., например: Правоохранительные органы: Учебник для вузов / Под ред. К.Ф. Гуценко. М., 1995. С. 2, 4; Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник / Под ред. В.П. Божьева. М., 2000. С. 15 - 26; Сахаров А.Б. Правоохранительная деятельность и преступность // Советское государство и право. 1986. N 1. С. 83 - 85; Байтин М.И. Сущность и основные функции социалистического государства. Саратов, 1978. С. 230.

Нетрудно заметить, что правоохранительная деятельность отличается от деятельности по оказанию государственных услуг по тем же критериям, что и контрольно-надзорная. Более того, понятие "правоохранительная деятельность" часто толкуют расширительно и при этом в его объем включают контрольно-надзорную деятельность, ввиду того что последняя тоже направлена на защиту прав граждан и юридических лиц, а также общества и государства <17>. При расширительном толковании правоохранительной деятельности данное понятие может пересекаться с понятием "государственные услуги", поскольку при оказании государственной услуги преследуется интерес не только частный, но и публичный, который может заключаться в том числе в обеспечении правоохраны. Например , многие исследователи признают деятельность нотариусов правоохранительной <18>, но одновременно данная деятельность представляет собой и государственные услуги.

<17> См., например: Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987. С. 20 - 21.
<18> См., например: Ралько В.В. Правоохранительная форма правовой деятельности нотариата // Нотариус. 2009. N 6. С. 2 - 6.

В российском обществе правоохранительная и контрольно-надзорная функции традиционно рассматриваются не как услуги, а как долг государства и должностных лиц, как реализация властных полномочий. Услуги же подразумевают предоставление блага, как правило, по просьбе и доброй воле услугополучателя. Оказание государственных услуг, как уже отмечалось, - это позитивная деятельность, направленная на получение блага, часто зависит от выполнения услугополучателем каких-либо условий (предоставление документов, уплата пошлины и др.), тогда как правоохранительная и контрольно-надзорная деятельность обусловлена негативными факторами и предполагает не получение благ, а их защиту (охрану), выполняемые по инициативе государственных органов самостоятельно или по сигналу граждан и организаций, безусловно или при минимальном наборе таких условий (ограничивается, как правило, простым сообщением о правонарушении, заявлением). Очевидно, что правоохранительная и контрольно-надзорная функции не предполагают обслуживание, они предполагают немедленное реагирование на поступивший сигнал с применением мер государственного принуждения. С этой точки зрения даже, например, выезд скорой медицинской помощи, реагирование подразделений федеральной противопожарной службы, ликвидация последствий катастрофы - это не оказание услуги, а исполнение долга.

По нашему мнению, объектом государственных услуг выступает реализация субъективных прав и обеспечение законных интересов услугополучателей. В данном случае речь не идет о реализации субъективного права на защиту и об обеспечении законных интересов путем их защиты тем или иным образом. Те или иные действия, направленные на защиту, в отличие от государственных услуг обусловливаются негативными факторами. Поэтому, например, жалоба гражданина-потребителя в Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека на качество питьевой воды в кране с просьбой осуществить необходимые мероприятия не является просьбой об оказании государственной услуги, хотя соответствующие действия данного исполнительного органа будут содержать другие основные признаки государственной услуги.

Не согласимся с выводом Н.В. Киселевой о невозможности принципиального разграничения правомочий по обслуживанию и по управлению федеральным имуществом, а также с тем, что зачастую неопределенность компетенционных норм столь велика, что задача определения исчерпывающего перечня государственных и публичных услуг в отдельных отраслях хозяйства является невыполнимой <19>.

<19> См.: Киселева Н.В. Указ. соч. С. 19.

Полагаем, деятельность по управлению имуществом также можно соотнести с государственными услугами по обозначенным нами критериям. При простом обслуживании государственного имущества, административном перераспределении его среди своих органов и организаций, передаче в административном порядке другим публичным образованиям и т.п. государственные услуги не имеют места. При этом, с другой стороны, когда в рамках управления имуществом происходит передача этого имущества в частный сектор (приватизация, за исключением преобразования государственных предприятий и учреждений, например, в открытое акционерное общество) и когда, соответственно, происходит взаимодействие государственных органов с гражданами и организациями, видно, что такое взаимодействие представляет собой не что иное, как государственные услуги.

Другие виды специальной деятельности государственных органов исполнительной власти и соответствующие функции также можно отграничивать от государственных услуг по названным нами критериям.

Библиографический список

Бабелюк Е.Г. Проблемы разграничения деятельности по оказанию государственных услуг и контрольно-надзорной деятельности // Публичные услуги: правовое регулирование: российский и зарубежный опыт: Сборник / Под общ. ред. Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. М., 2007.

Байтин М.И. Сущность и основные функции социалистического государства. Саратов, 1978.

Голубева А.А. Оценка новых форм взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг: Дис. ... канд. экон. наук. СПб., 2007.

Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987.

Гуськова А.П., Шамардин А.А. Правоохранительные органы (судоустройство): Учебник. М., 2005.

Зырянов С.М. Обеспечение законности в административно-надзорной деятельности органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2010. N 8.

Киселева Н.В. Административно-правовое регулирование публичных услуг в сфере природопользования: современное состояние и перспективы развития: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2008.

Макштарева С.Л. Охрана правопорядка как функция государства и ее реализация в форме правоохранительной деятельности (историко-правовой и теоретико-правовой аспекты): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2008.

Мицкевич Л.А. Предоставление государственных услуг как вид государственного управления // Публичные услуги: правовое регулирование: российский и зарубежный опыт: Сборник / Под общ. ред. Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. М., 2007.

Морозова Е.В. Понятие государственной услуги: правовые аспекты // Право и государство: теория и практика. 2009. N 5.

Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник / Под ред. В.П. Божьева. М., 2000.

Правоохранительные органы: Учебник для вузов / Под ред. К.Ф. Гуценко. М., 1995.

Ралько В.В. Правоохранительная форма правовой деятельности нотариата // Нотариус. 2009. N 6.

Сахаров А.Б. Правоохранительная деятельность и преступность // Советское государство и право. 1986. N 1.

Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Административная реформа: проблемы и решения // Административная реформа в России: Науч.-практ. пособие. М., 2006.

Предоставление населению страны различных услуг является одной из приоритетных функций государства. Ведь это обеспечивает экономическую и социальную стабильности в обществе, развивает системы культуры, образования, здравоохранения, является двигателем многих социальных процессов. Одних из главных показателей эффективности работы государства для граждан является качество предоставления государственных услуг.

В стране создаются государственные и муниципальные учреждения, осуществляющие деятельность по оказанию государственных и муниципальных услуг. Это необходимо для реализации функций государственных органов власти и органов местного самоуправления.

Термин «услуга» в Российском законодательстве впервые появился в Конституции Российской Федерации. Например, данный термин используется в экономическом аспекте в статье 8 Конституции РФ, которая гарантирует в России единое экономическое пространство, поддержку конкуренции и свободу экономической деятельности. Гражданский кодекс Российской Федерации закрепил категорию услуги в качестве объекта гражданских прав.

Позднее, в Концепции реформирования государственной службы РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 15 августа 2001 года, появился и термин «государственные услуги».

В Федеральной программе «Реформирование государственной службы РФ (2003-2005 годов)», утвержденной Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 года, было указано о необходимости достижения качественного уровня

исполнения государственными служащими своих должностных обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг.

Еще один вариант объяснения этого термина содержится в указе Президента РФ № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». В нем «государственные услуги» трактуются, как разновидность государственных функций.

Но понятие «государственная услуга» в мировой практике не имеет однозначного аналога. Данное понятие является одним из вариантов перевода слова «publicservices». При этом, в зависимости от контекста, слово «public» переводится на русский язык как «государственный и муниципальный», «общественный» или «публичный».

Важнейшей частью муниципального управления является предоставления муниципальных услуг. В связи с этим вопрос о муниципальных услугах является основным для понимания всех социально-экономических процессов, происходящих на местном уровне. К основным целям муниципальной деятельности относятся улучшение условий жизни граждан, создание благоприятной среды жизнедеятельности населения. Одну из важных ролей играет деятельность органов местного самоуправления по удовлетворению основных жизненных потребностей населения. Это и предполагает развитие местной инфраструктуры, а также организацию обслуживания населения.

Но и в настоящее время в научной литературе нет единого понимания термина «муниципальная услуга». Авторы, которые занимаются разработками по данной теме, предлагают свои определения этого понятия, в которых содержится уточнение муниципальных услуг и выделяются наиболее значимые и существенные стороны.

По мнению С.А. Кирсанова, под муниципальной услугой следует понимать услуги, обязанность по обеспечению предоставления которых возложена на муниципальное образование в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также уставом муниципального образования в связи с решением вопросов местного значения .

Муниципальные услуги в таком понимании могут являться результатом деятельности как органов местного самоуправления, так и хозяйствующих субъектов независимо от формы собственности.

Л.К. Терещенко считает, что критерием выделения муниципальной услуги является субъект, оказывающий услуги - органы местного самоуправления .

Но такое определение является достаточно узким, так как из области анализа исключены те услуги, оказание которых не осуществляется непосредственно органами местного самоуправления, но за которые органы местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования. К примеру, услуга по обеспечению граждан лекарственными средствами осуществляется сетью аптечных учреждений, но создание условий для развития и доступности лекарственных средств осуществляется органами местного самоуправления.

С.Э. Мартынова предлагает следующее определение, которое раскрывает содержание деятельности по оказанию услуг: муниципальная услуга - это действие по удовлетворению потребностей населения муниципального образования в обеспечении жизнедеятельности, производимое в рамках компетенции соответствующего органа местного самоуправления .

В данном определении является важным выделение ограничений в номенклатуре муниципальных услуг, а также способе деятельности по их оказанию, налагаемых компетенцией органов местного самоуправления.

На сегодняшний день в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ (в редакции от 21 июля 2014 года) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» установлены следующие определения государственной и муниципальной услуг. государственный муниципальный гражданин

Муниципальная услуга - это деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Уставами муниципальных образований.

Результатом оказания государственной услуги будет являться факт оказания услуги или же ее конечный результат. Например, выдача необходимого правообеспечивающего документа; перечисление денежных средств; предоставление информации и прочее, в соответствии с видом услуги и регламентом ее оказания.

Эффект оказания государственной услуги - это влияние услуги на состояние объекта-получателя услуги, а также влияние услуги на достижение социально-экономических показателей, заложенных в целевые программы, в рамках которых оказывается услуга.

Новшеством является возможность измерения количества потенциальных потребителей услуги- это и есть существенная особенность государственных и муниципальных услуг. То есть, практически для любой услуги можно измерить объем ее оказания, так как можно посчитать количество потребителей (например, число посещений врача, число обучающихся в классе и т.п.).

Согласно модели, модели государственное регулирование социально- экономического развития строится на основе стратегий соответствующего уровня. В ее основе лежит комплексная программа социально-экономического развития какой-либо территории, которая определяет задачи, стоящие перед органами исполнительной власти. Программа социально-экономического развития реализуется через выполнение функций государственной и муниципальной службы, на формулировку и состав которых также влияет законодательство о государственной гражданской и муниципальной службе в РФ и нормативные правовые акты, регулирующие предоставление государственных услуг.

В положениях об органе власти и его структурных подразделениях должно быть также заложено оказание государственных и муниципальных услуг, определяемых законодательством о государственной (муниципальной) службе и нормативной правовой базой, регламентирующей оказание государственных и муниципальных услуг.

В соответствии с предложенной моделью оценка реализации государственной и (или) муниципальной услуги должна строиться:

• 1. Для услуг, которые реализуются на базе нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность властных институтов - на основе выполнения указанного законодательства, через удовлетворенность конкретных потребителей.
• 2. Для услуг, которые реализуются в рамках целевых программ - на основе степени достижения качественных и количественных показателей выполнения данных программ через удовлетворенность конкретного потребителя услуги.

При этом оценка и мотиваций государственных и муниципальных служащих должна строиться на основе понимания следующего -если не обеспечить удовлетворенность потребителей услуг, невозможно будет обеспечить и общую эффективность системы государственного и муниципального управления.

Классификация государственных и муниципальных услуг. В настоящее время еще не существует официально принятой классификации государственных и муниципальных услуг. Это вызвано новизной данного понятия. Можно лишь рассмотреть различные авторские подходы.

Так согласно классификации, предложенной профессором Ю.А. Тихомировым, государственные услуги подразделяются на публичные и административные.

Услуги, направленные на внешних (по отношению к государству) клиентов, называются государственными публичными услугами.

Публичные услуги могут носить принудительный характер. Такие услуги налагают обязанность физических или юридических лиц вступать во взаимодействие с государственным органом. Это необходимо для того, чтобы избежать санкций или иных негативных последствий.

В том случае, когда государственные услуги направлены на другие государственные и муниципальные органы, они считаются государственными административными услугами. К таким относятся подготовка документов для государственных органов, согласование, представительство.

Исходя из этого, можно выделить отличительные признаки государственной административной услуги:

• 1) индивидуальность предоставления;
• 2) обращение (в связи с реализацией прав и обязанностей) пользователей государственных услуг в государственный орган;
• 3) предоставление услуги непосредственно в государственном органе;
• 4) осуществление услуги в силу объективных социально- экономических причин не может быть передано коммерческим или некоммерческим организациям и их объединениям.

Классифицировать услуги можно и по наличию промежуточного результата:

• 1) Простая государственная услуга. Она подразумевает однократное обращение в исполнительный орган государственной власти для получения конечного результата;
• 2) Сложная государственная услуга. Такая услуга подразумевает множественное обращение в исполнительный орган (органы) государственной власти с получением промежуточных результатов, каждый из которых будет иметь самостоятельную ценность.

• 1) Информационно-консультационные;
• 2) Коммуникационные;
• 3) Финансовые;
• 4) Предоставление правообеспечивающих документов. По условиям оказания:
• 1) Программные;
• 2) Нормативно-правовые. По потребителям:
• 1) Для граждан;
• 2) Для предпринимателей (юридические и физические лица).

При этом необходимо различать элементарные государственные услуги и композитные (межведомственные) государственные услуги.

Элементарные государственные услуги - это те услуги, которые запрошены гражданами, бизнесом или другими ведомствами, которые реализуются и оказываются в рамках взаимодействия с одним ведомством. К примеру, такой услугой будет являться выдача свидетельства о рождении или выдача общегражданского паспорта.

Межведомственные, или композитные, государственные услуги - это услуги, которые состоят из нескольких элементарных услуг.

Стоит выделить еще такой признак услуг, как доступность. То есть граждане могут беспрепятственно получить ту или иную услугу. Необходимо отметить, что, если перед заинтересованным в услуге лицом возникают препятствия (ценовые, временные или связанные с удаленностью), либо эти препятствия носят какой-либо дискриминационный характер, то фактически такая услуга становится доступной лишь определенному кругу лиц.

В соответствии с этим можно выделить:

• 1) доступные услуги (приемлемы для всех граждан);
• 2) малодоступные услуги (приемлемы для определенных категорий лиц).

В данных случаях доступность выступает в разных формах:

физической (физическая возможность для разных категорий граждан, в том числе инвалидов, получить услугу, которая определяет наличие лифтов, пандусов и пр.); временной (определяется удобством для потребителя режима работы органа, оказывающего услугу); территориальной (транспортная и пешеходная доступность); информационной (достаточность и удобство получения информации об услуге, способах и условиях ее получения степень информированности потребителя о характере услуги и возможности ее получения); финансовой (объем финансовые расходы, связанные с получением услуги стоимость самой услуги и предваряющих ее действий).

В зависимости от причины обращения за государственной услугой их можно разделить на вынужденные и добровольные.

Если обращение является вынужденным, то услуга должна оказываться только на бесплатной основе. Но, за исключением услуг, реализующих юридически значимые действия, когда взимается государственная пошлина.

Необходимо различать возмездность и платность услуг. Безвозмездных услуг не может быть совершенно, а бесплатные услуги могут быть. В том случае, если услуга бесплатна для услугополучателя, все равно она обязательно должна быть эквивалентно возмещена. Возмещение происходит либо из ресурсов государственного бюджета, либо страховой компании, либо спонсорской помощи.

Исходя из целей получателей услуг по закону, услуги можно разделить на три вида:

• 1) Бесплатные услуги, реализующие конституционные права граждан;
• 2) Бесплатные услуги, обеспечивающие содействие услугополучателям в реализации их законных обязанностей;
• 3) Услуги, реализующие законные интересы услугополучателей на платной основе.

На этом классификация не заканчивается. Например, можно разделить государственные услуги с учетом принимаемых и разрабатываемых административных регламентов, а также стандартов качества и комфортности оказания государственных услуг. В этом случае делиться они будут на: регламентированные (в которых подразумевается наличие административного регламента) и, соответственно, нерегламентированные; стандартизированные (подразумевающие наличие стандарта качества и комфортности оказания государственных услуг) и не стандартизированные.

осуществление полномочий собственника в отношении феде­рального имущества;

управление находящимися в федеральной собственности акция­ ми открытых акционерных обществ;

функции но оказанию государственных услуг - предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредст­венно или через подведомственные им федеральные государ­ственные учреждения, либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области :

Образования;

Здравоохранения;

Социальной защиты населения;

В других областях, установленных федеральными законами.

2. В 2004 г. была начата крупная реформа системы федеральных ор­ганов исполнительной власти (данная реформа продолжается).

Основные цели реформы системы федеральных органов государ­ственной власти 2004-2007 гг.:

построение новой структуры федеральных органов исполни­тельной власти;

перераспределение между ними функций и полномочий в целях .

Повышения эффективности работы системы государствен­ного управления;

Исключения дублирования функций и полномочий феде­ральных органов исполнительной власти;

сокращение ряда полномочий и функций (особенно разреши­
тельных и регистрационных в области экономики);

централизация управления.

До реформы 2004 г. в России было шесть видов федеральных органов исполнительной власти:

Федеральные министерства;

Государственные комитеты;

Федеральные службы;

Федеральные агентства;

Федеральные комиссии;

Федеральные надзоры.

Особенностью прежней системы было то. что :

Она была не упорядочена и не соответствовала мировой практике (слишком много органов с похожими функциями, отсутствие ие­рархии между ними, подчиненность слишком большого количе­ства структур непосредственно Председателю Правительства РФ);

полномочия ряда федеральных органов государственной власти фактически дублировались;

федеральных органов было более 60 и они не были соподчинены друг другу (конкурирующие руководители большого числа органов подчинялись Председателю Правительства РФ (неко­торые - Президенту РФ) - система была плохо управляема. Указом Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 09.03.2004 № 314 (ред. от 24.09.2007) была установлена новая система федеральных ор­ганов исполнительной власти. Суть ее в том, что :

сокращено количество видов федеральных органов исполнительной власти - вместо шести их осталось четыре .

федеральные министерства;

федеральные службы;

федеральные агентства;

государственные комитеты (с сентября 2007г.)

между органами разных видов установлена иерархия - большинство
служб и агентств было передано в ведение министерств (то есть в настоящее время Председатель Правительства РФ непосредст­венно руководит работой не всех (или большинства) глав феде­ральных органов, а только министров; министры, в свою очередь, руководят деятельностью подчиненных им министерств и курируют деятельность нескольких подведомственных служб и агентств - произошло делегирование управленческих полномочий);

укрупнены министерства (ряд из них - ликвидирован; другие, имеющие похожие функции, - объединены) - в результате общее количество министерств сокращено почти вдвое (с более чем 30 - до 15-17 (число министерств периодически меняется) - структура стала более управляемой;

дальнейшими нормативными актами, принятыми во исполнение указа, между федеральными органами исполнительной власти перераспределены функции и полномочия в целях исключения их дублирования и повышения эффективности управления.

Руководители федеральных органов исполнительной власти, ру­ководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ,

и их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ.

Руководители федеральных служб, федеральных агентств, за исключением руководителей (их заместителей) федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью ко­торых осуществляет Президент РФ, назначаются на долж­ность и освобождаются от должности Правительством РФ по представлению федеральных министров, осуществляющих ко­ординацию и контроль деятельности федеральных служб, фе­деральных агентств.

Новая система федеральных органов исполнительной власти имеет как свои плюсы, так и минусы.

Преимущества данной системы (разделение функций норматив­ного регулирования, контроля и оказания государственных услуг; введение в состав Правительства РФ только министров и выве­дение из его состава большинства руководителей иных феде­ральных органов (федеральных служб и агентств) и подчинение их министрам) в том, что данная система соответствует практике многих развитых стран.

Недостатком данной системы является то, что она пока "не ра­ботает" с полной эффективностью в условиях России. Например, не всегда оправдывает себя практика передачи федеральных служб и агентств в ведение отдельных министерств. На прак­тике это приводит к тому, что федеральные службы и агентства все чаще выводятся из ведения соответствующих министерств и переводятся в непосредственное ведение Правительства РФ. Если в марте 2004 г. (на момент начала реформы) в ведении Правительства РФ находились всего 2 федеральных органа ис­полнительной власти, то на сентябрь 2007 г. непосредственно Правительству РФ было переподчинено уже 18 (!) федеральных органов. Это лишний раз подтверждает то, что министерства пока не справляются с "курированием" соответствующих фе­деральных служб и агентств и создаются предпосылки того, что вскоре большинство служб и агентств будут переведены в непосредственное подчинение Президента и Правительства РФ (что и было до 2004 г.).

Кроме того, в последнее время все чаще вызывает критику сама идея разделить функции нормативного регулирования, контроля и оказания государственных услуг (и само деление на мини­стерства, службы и агентства). Противники данной системы считают, что она неудобна, громоздка и приводит к росту бю­рократии. Высказывается также точка зрения, что было бы це­лесообразно вернуться к прежней системе, где федеральными органами исполнительной власти стали бы, главным образом, министерства и госкомитеты, а федеральные службы и агент­ства были бы ликвидированы как самостоятельные органы и структурно слились бы с соответствующими министерствами.

Вполне возможно, что после выборов Президента РФ в 2008 году система федеральных органов исполнительной власти будет кардинально реформирована.

Реформирование системы федеральных органов исполни­тельной власти продолжается уже на протяжении уже более 3 лет (2004-2007 гг.). В данную систему по необходимости периодически вносятся корректировки (как правило, указами Президента РФ).

Особенностью России является то, что система федеральных органов исполнительной власти не закреплена ни в Конституции, ни даже в законах и уже на протяжении 15 лет устанавливается и регулируется подзаконными актами.

Вопрос 26. Федеральные министерства

Федеральное министерство является федеральным органом ис­полнительной власти, осуществляющим основные функции :

По выработке государственной политики,

нормативно-правовому регулированию в определенной сфере государственного управления.

Сфера деятельности каждого федерального министерства уста­навливается актами Президента РФ и Правительства РФ. Федеральное министерство возглавляет министр Российской Федерации (федеральный министр), входящий в состав Прави­тельства РФ..

2. Новым направлением деятельности федеральных министерств, согласно реформе 2004-2007 гг., является координация и кон­троль деятельности находящихся в го ведении федеральных служб и федеральных агентств. В этих целях федеральный
министр осуществляет следующие функции :

утверждает ежегодный план и показатели деятельности фе­деральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;

вносит в Правительство РФ по представлению руководителя
федеральной службы, федерального агентства :

Проект положения о федеральной службе, федеральном агентстве;

П редложения о предельной штатной численности федеральной службы, федерального агентства и фонде оплаты труда их работников;

Вносит в Министерство финансов РФ предложения по форми­рованию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств;

вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, относящихся :

К сфере деятельности министерства;

Сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении (если иное не преду­смотрено законодательством);

во исполнение поручений Президента РФ. Председателя Пра­вительства РФ .

Дает поручения федеральным службам и федеральным агент­ствам;

Контролирует их исполнение;

имеет право отменить противоречащее федеральному законо­дательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федера­льным законом;

по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств заместителей руководителей федеральных служб, феде­ральных агентств, за исключением заместителей руководителей
федеральных служб, федеральных агентств, руководство дея­тельностью которых осуществляет Президент РФ;

назначает на должность и освобождает от должности по предс­тавлению руководителя федеральной службы, федерального агент­ства руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, за исключением руководителей террито­риальных органов федеральной службы, федерального агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ.

3 . Федеральное министерство также осуществляет координацию дея­тельности государственных внебюджетных фондов. В этих целях федеральный министр осуществляет следующие функции :

принимает нормативные правовые акты по сферам деятельности государственных внебюджетных фондов;

вносит в Правительство РФ .

проекты нормативных правовых актов, регулирующих деятельность государственных внебюджетных фондов;

предложение о назначении на должность (освобождении от долж­ности) руководителя государственного внебюджетного фонда; проекты федеральных законов о бюджете государственного внебюджетного фонда и об исполнении бюджета государ­ственного внебюджетного фонда;

назначает проверки деятельности внебюджетных фондов в слу­чаях, устанавливаемых федеральным законом.

4 федеральное министерство не вправе осуществлять функции :

по контролю и надзору;

кроме случаев, ус­танавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

Цель данного запрета :

в сфере государственного управления разделить функции нормативно-правового регулирования и контроля;

Уменьшить вероятность коррупции.

Вопрос 27. Федеральные службы

1 . Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции :

Ø по контролю и надзору в установленной сфере деятельности;

Ø специальные в области :

Обороны;

Государственной безопасности;

Защиты и охраны государственной границы РФ;

Борьбы с преступностью;

Общественной безопасности.

Федеральная служба может быть подведомственна :

Президенту РФ (только некоторые службы);

Правительству РФ (напрямую);

Соответствующему федеральному министерству (большинство служб).

Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) феде­ральной службы.

В пределах своей компетенции федеральная служба издает ин­дивидуальные правовые акты

2 . В установленной сфере деятельности федеральная служба не вп­раве осуществлять :

нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавли­ваемых указами Президента РФ или постановлениями Прави­тельства РФ; .

управление государственным имуществом,

оказание платных услуг.

Вопрос 28. Федеральные агентства

1. Федеральное агентство является федеральным органом исполни­тельной власти, осуществляющим в установленной сфере дея­тельности функции :

по оказанию государственных услуг;

управлению государственным имуществом,

Правоприменительные, за исключением функций по контролю и надзору.

Федеральное агентство может быть подведомственно :

Президенту РФ;

Правительству РФ;

Соответствующему федеральному министерству.

Возглавляет федеральное агентство руководитель (директор).

Федеральное агентство в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ и законодательства РФ.

2. Федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-
правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

Вопрос 29. Государственные комитеты

1. Государственный комитет является федеральным органом испол­нительной власти, который в установленной для него сфере дея­тельности осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контролю
и надзору, оказанию государственных услуг и управлению госу­дарственным имуществом, если это предусмотрено положением об указанном федеральном органе исполнительной власти.

2. Государственные комитеты, ликвидированные 2004-2007 гг., были воссозданы в сентябре 2007 года в несколько новом ка­честве - как попутка объединить в рамках одного ведомства функции и министерств, и федеральных служб, и федеральных агентств. Это было сделано потому, что не во всех сферах го­сударственного управления оправдала себя практика разделения функций выработки государственной политики, контроля и ока­зания государственных услуг.

В настоящее время (с сентября 2007 г.) в Российской Федерации созданы 2 государственного комитета:

По рыболовству;

По делам молодежи.

Оба государственных комитета находятся в непосредственном ведении Правительства РФ.

Возможно, в ближайшем будущем будет пересмотрена практи­ка деления органов управления на министерства, федеральные службы и агентства и в других сферах госуправления и число госкомитетов станет больше.

Вопрос 30. Новая структура федеральных органов исполнительной власти (с сентября 2007 г.)

1 . Система и структура федеральных органов исполнительной власти России установлены Указами Президента РФ .

"О системе и структуре федеральных органов исполнительной
власти" от 09.03.2004 № 314 (ред. от 24.09.2007); .

"Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти от 24.09.2007 № 1274 (ред. от 11.10.2007).

Согласно данным Указам выделяются три группы федеральных органов исполнительной власти :

Федеральные министерства, службы, агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ;

Федеральные министерства, находящиеся в ведении Правите­льства РФ, и федеральные службы и агентства, подведомственные министерствам,

федеральные службы, агентства, государственные комитеты, подведомственные непосредственно Правительству РФ (а не мини­стерствам).

2. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральной
агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам:

Министерство внутренних дел РФ, в ведении которого нахо­дится Федеральная миграционная служба (далее подведомст­венные службы и агентства отмечены точкой и перечислены ниже соответствующего министерства);

Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным
ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

Министерство иностранных дел РФ;

Министерство обороны РФ:

Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству;

Федеральная служба по оборонному заказу;

Федеральная служба по техническому и экспортному кон­тролю РФ;

Федеральное агентство специального строительства;

Министерство юстиции РФ:

Федеральная служба исполнения наказаний;

Федеральная регистрационная служба;

Федеральная служба судебных приставов;

Государственная фельдъегерская служба РФ (федеральная служба);

Служба внешней разведки РФ (федеральная служба);

Федеральная служба безопасности РФ (федеральная служба);

Федеральная служба Российской Федерации по контролю за обо­ротом наркотиков (федеральная служба);

Федеральная служба охраны РФ (федеральная служба);

Главное управление специальных программ Президента РФ (федеральное агентство);

Управление делами Президента РФ (федеральное агентство).

3. Федеральные министерства, находящиеся в ведении Правитель­ства РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подве­домственные этим федеральным министерствам :