Образовательный портал. Образование / Карьера / Компетенция органов местного самоуправления. Реферат: Местное самоуправление в зарубежных странах Местное самоуправление в зарубежных странах год

Компетенция органов местного самоуправления. Реферат: Местное самоуправление в зарубежных странах Местное самоуправление в зарубежных странах год

20.06.2020

В большинстве современных государств управление всеми делами на местах осуществляется специальными органами местного самоуправления, формируемыми на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, а также специально назначенными из центра органами местного управления. Местное или муниципальное самоуправление - это такая система управления местными делами, которая осуществляется специальными выборными органами, непосредственно представляющими население той или иной административно-территориальной единицы данной страны. Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года, дает общее определение местного самоуправления, фактически ставшее универсальным и принятое всеми демократическими государствами. Под местным самоуправлением Хартия понимает "право, действительную способность местных сообществ контролировать значительную часть общественных дел, управлять ею в рамках закона под свою ответственность и на благо населения".

Концепция местного самоуправления исходит, прежде всего, из того, что местные сообщества населения представляют собой один из основных элементов любого демократического режима, а право граждан на участие в управлении общественными делами является составной частью демократических принципов построения большинства современных государств.

Кроме того, принцип местного самоуправления исходит из того, что участие граждан в управлении общественными делами самым непосредственным образом может быть реализовано именно на местном уровне. При этом совершенно очевидно, что существование местных сообществ, облеченных реальными полномочиями, делает возможным обеспечить такое управление, которое было бы наиболее эффективным и максимально приближенным к нуждам населения.

Сила и влияние органов местного самоуправления в различных странах отражает степень демократизма существующего политического режима. Эти органы возникли и развивались как прямой противовес абсолютной власти центра. В силу этого они очень часто оказывались в оппозиции центральному правительству, и их взаимоотношения часто характеризовались откровенным противостоянием по вопросам разделения компетенции, финансово-экономическим вопросам и т.д. Первоначально эти органы формировались на основе ограниченного избирательного права состоятельными гражданами общества при наличии цензовых барьеров (грамотности, образования, оседлости, имущественного ценза). Впоследствии система формирования органов местного самоуправления была демократизирована, эти органы превратились в наиболее массовые и наиболее приближенные к населению.

Значение органов местного самоуправления определяется еще и тем, что в повседневной жизни граждане сталкиваются именно с деятельностью этих органов, поскольку они оказывают решающее влияние на создание в соответствующей территориальной единице условий для жизнеобеспечения населения, хотя общее направление социально-экономической и политической деятельности определяется центральными органами государственной власти и управления. Большое значение имеет и то обстоятельство, что органы местного самоуправления связаны организационным единством, имеют полномочия обладать и распоряжаться определенной собственностью, заключать сделки, распоряжаться местным бюджетом и т.д. Поэтому в условиях рыночной экономики необходимость широкого самоуправления на местах, как правило, поддерживается и защищается большинством населения любой страны.

В настоящее время наиболее существенными признаками системы местного самоуправления в зарубежных странах является их универсальная выборность и значительная самостоятельность в решении местных вопросов. Эта самостоятельность опирается на муниципальную собственность, право взимания и распоряжения местными налогами, возможность принятия широкого круга нормативных актов по вопросам местного управления, распоряжение местной полицией и т.д.

Сложившееся, например, в Латинской Америке законодательство о местном управлении было обусловлено рядом факторов, в том числе влиянием испанского колониального законодательства. История возникновения здесь органов местного самоуправления берет начало именно в этот период. Органам власти на местах предоставлялись, с одной стороны, довольно широкие полномочия, а с другой - они находились под жестким контролем со стороны центральных властей. Первые подобные учреждения возникли в Мексике еще в 1519 году, и их деятельность регулировалась специальными ордонансами, принятыми испанским парламентом - Кортесами. Городским муниципалитетам предоставлялось имущество в собственность, право решения местных вопросов, сборов налогов и издания нормативных актов. Однако руководители муниципальных органов - главные алькальды (мэры) или коррехидоры (советники) - считались служащими центральных властей. Так, впервые в Латинской Америке была введена система административной автономии, т.е. значительной самостоятельности местных учреждений в рамках закона, но под жестким контролем со стороны центральных властей через их представителей на местах. Этот принцип, ставший основополагающим в законодательстве о местном самоуправлении, до настоящего времени применяется в Латинской Америке.

Так, статья 29 Конституции Венесуэлы 1961 г. прямо закрепляет автономию муниципалитетов как право выбирать органы своей власти, осуществлять свободную деятельность в пределах своей компетенции, создавать собственные источники доходов и собирать денежные поступления.

Бразилия, например, включает в себя свыше 4300 муниципалитетов, которые имеют право самостоятельного управления во всем, что относится к их интересам. Муниципалитеты имеют политическую, административную и финансовую автономию. Вместе с тем, поскольку Федеративная Республика Бразилия построена на принципах значительной централизации, включающей право центральных властей на самое широкое вмешательство в дела субъектов федерации, конституции штатов предусматривают аналогичный институт вмешательства в дела муниципалитетов. Основаниями могут служить нарушения муниципальной автономии, задолженность по федеральным платежам, невыполнение федеральных законов или судебных решений, нарушение прав человека и т.д. Принцип федерального вмешательства имеет конституционную основу, он закреплен статьями федеральной Конституции и конституциями штатов, в состав которых входят муниципалитеты. Принцип федерального вмешательства рассматривается бразильскими исследователями как одна из гарантий сохранения целостности государства и обеспечения нормального функционирования конституционных органов власти, демократического режима и системы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления опираются обычно на разветвленный чиновничий аппарат, от которого прямо зависит эффективность работы этих органов. Органы местного самоуправления непосредственно осуществляют управленческие функции на местах, одновременно выступая в качестве юридически самостоятельного элемента механизма власти. В настоящее время органы местного самоуправления и их исполнительный аппарат представляют собой один из крупнейших по численности элементов управленческой системы.

Юридическая и фактическая самостоятельность органов местного самоуправления в ряде современных государств носит особенный специфический характер. Их самостоятельность иная, чем самостоятельность автономных образований, так как органы местного самоуправления не обладают законодательными полномочиями, поскольку они могут действовать только на основе и в рамках законодательных актов, изданных центральными законодательными органами всей страны или субъекта федерации, если это федеративное государство. В ФРГ, например, выделяют три условия правового регулирования местного самоуправления: федеральное законодательство, законодательство отдельных земель и принимаемые самими общинами правовые установления. Нормами федерального законодательства является, прежде всего, Основной закон ФРГ 1949 г., но ведущее место в правовом регулировании местного самоуправления занимает законодательство земель, хотя в различных землях правовое положение коммун имеет свои особенности. Конституции земель, как правило, дублируют положение статьи 28 основного закона ФРГ, а также дополняют и конкретизируют отдельные ее положения. Большая часть вопросов коммунального самоуправления регулируется законами земель, среди которых основное время занимают уставы о коммунах. Уставы о коммунах имеют все земли ФРГ. Третьим звеном правового регулирования местного самоуправления в ФРГ являются правовые акты самих общин. Они имеют право принимать по местным вопросам свои собственные правовые акты. Все земельные уставы о коммунах содержат положения о том, что каждая коммуна имеет возможность принять собственный устав или положение. Эти уставы определяют возможность введения налогов и их взимание, оформление расходов коммуны, осуществление автономии в области планирования, организации коммунального управления и т.д.

На практике принцип местного самоуправления означает передачу тех или иных административных полномочий, имеющих чисто местное значение, в ведение органов, избираемых непосредственно населением данной территориальной единицы. В демократических государствах относительно роли органов местного самоуправления действует доктрина "муниципальная власть - вне политики". Это означает, что органы местного самоуправления не должны решать политические вопросы, поскольку решение политических вопросов затрагивает интересы всего государства, и, следовательно, не может иметь чисто местное значение. Это, конечно, не означает, что органы местного самоуправления не подвержены политическому влиянию, что просто невозможно, т.к. они избираются по партийным спискам региональных общественных организаций. Смысл концепции "муниципалисты - вне политики" преследует цель более четко разделить компетенцию региональных и центральных органов, не допустить вмешательства региональных органов в решение общегосударственных вопросов.

Страница 1 из 4

§ 1. Общая характеристика и основные принципы местного самоуправления

В большинстве современных государств управление всеми делами на местах осуществляется специальными органами местного самоуправления, формируемыми на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, а также специально назначенными из центра органами местного управления. Местное или муниципальное самоуправление - это такая система управления местными делами, которая осуществляется специальными выборными органами, непосредственно представляющими население той или иной административно-территориальной единицы данной страны. Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года, дает общее определение местного самоуправления, фактически ставшее универсальным и принятое всеми демократическими государствами. Под местным самоуправлением Хартия понимает "право и действительную способность местных сообществ контролировать значительную часть общественных дел, управлять ею в рамках закона под свою ответственность и на благо населения".

Концепция местного самоуправления исходит прежде всего из того, что местные сообщества населения представляют собой один из. основных элементов любого демократического режима, а право граждан на участие в управлении общественными делами является составной частью демократических принципов построения большинства современных государств.

Сила и влияние органов местного самоуправления в различных странах отражают степень демократизма существующего политического режима. Эти органы возникли и развивались как прямой противовес абсолютной власти центра. В силу этого они очень часто оказывались в оппозиции центральному правительству, и их взаимоотношения часто характеризовались откровенным противостоянием по вопросам распределения компетенции, финансово-экономическим вопросам и т. д. Первоначально эти органы формировались на основе ограниченного избирательного права состоятельными гражданами общества при наличии серьезных цензовых барьеров (грамотности, образования, оседлости, имущественного ценза). Впоследствии система формирования органов местного самоуправления была демократизирована, эти органы превратились в наиболее массовые и наиболее приближенные к населению.

Значение органов местного самоуправления определяется еще и тем, что в повседневной жизни граждане сталкиваются именно с деятельностью этих органов, поскольку они оказывают решающее влияние на создание в соответствующей территориальной единице условий для жизнеобеспечения населения, хотя общее направление социально-экономической и политической деятельности определяется центральными органами государственной власти и управления. Большое значение имеет и то обстоятельство, что органы местного самоуправления связаны организационным единством, имеют полномочия обладать и распоряжаться определенной собственностью, заключать сделки, распоряжаться местным бюджетом и т. д. Поэтому в условиях рыночной экономики необходимость широкого самоуправления на местах, как правило, поддерживается и защищается большинством населения любой страны.

В настоящее время наиболее существенными признаками системы местного самоуправления в зарубежных странах явля ется их универсальная выборность и значительная самостоя тельность в решении местных вопросов. Эта самостоятельность опирается на муниципальную собственность, право взимания и распоряжения местными налогами, возможность принятия широкого круга нормативных актов по вопросам местного управления, распоряжение местной полицией и т. д.

Коммунальное самоуправление, например, в Германии, характеризуется следующими принципами, характерными и для многих других развитых демократических государств: самостоятельным независимым от других органов осуществлением местных коммунальных функций, собственной ответственностью в решении местных общественных задач, при этом субъекты самоуправления являются субъектами публичного права; деятельность служащих в коммунальном представительстве осуществляется на непрофессиональной основе. Органы местного самоуправления наделены правом выборов органов самоуправления; правом принимать собственные нормативные акты; финансовой автономией; независимостью в проведении кадровой политики; независимостью в решении организации и функционирования коммуны; независимостью в области коммунального планирования; осуществлением государственного надзора и контроля за деятельностью коммуны. Такие принципы отражают наиболее характерные особенности системы местного самоуправления и в других европейских странах. Вместе с тем, европейская система местного самоуправления оказала серьезное влияние и на общие принципы формирования и функционирования местного самоуправления в других регионах. Сложившееся, например, в Латинской Америке законодательство о местном управлении было обусловлено рядом факторов, в том числе влиянием испанского колониального законодательства. История возникновения здесь органов местного управления берет начало именно с этого периода. Органам власти на местах предоставлялись, с одной стороны, довольно широкие полномочия, а с другой - они находились под жестким контролем со стороны центральных властей. Первые подобные учреждения возникли в Мексике еще в 1519 году, и их деятельность регулировалась специальными ордонансами, принятыми испанским парламентом - Кортесами. Городским муниципалитетам предоставлялось имущество в собственность, право решения местных вопросов, сбора налогов и издания нормативных актов. Однако руководители муниципальных органов - главные алькальды (мэры) или коррехидоры (советники) - считались служащими центральных властей. Так, впервые в Латинской Америке была введена система административной автономии, т. е. значительной самостоятельности местных учреждений в рамках закона, но под жестким контролем со стороны центральных властей через их представителей на местах. Этот принцип, ставший основополагающим в законодательстве о местном управлении, до настоящего времени применяется в Латинской Америке.

Бразилия, например, включает свыше 4300 муниципалитетов, которые имеют право самостоятельного управления во всем, что относится к их интересам. Муниципалитеты имеют политическую, административную и финансовую автономию. Вместе с тем, поскольку Федеративная Республика Бразилия построена на принципах значительной централизации, включающей право центральных властей на самое широкое вмешательство в дела субъектов федерации, конституции штатов предусматривают аналогичный институт вмешательства в дела муниципалитетов. Основаниями могут послужить нарушения муниципальной автономии, задолженность по федеральным платежам, невыполнение федеральных законов или судебных решений, нарушение прав человека и т. д. Принцип федерального вмешательства имеет конституционную основу, он закреплен статьями федеральной Конституции и конституциями штатов, в состав которых входят муниципалитеты. Принцип федерального вмешательства рассматривается бразильскими исследователями как одна из гарантий сохранения целостности государства и обеспечения нормального функционирования конституционных органов власти, демократического режима и системы местного управления.

Органы местного самоуправления опираются обычно на разветвленный чиновничий аппарат, от которого прямо зависит эффективность работы этих органов. Органы местного самоуправле ния непосредственно осуществляют управленческие функции на местах, одновременно выступая в качестве юридически самостоятельного элемента механизма власти. В настоящее время органы местного самоуправления и их исполнительный аппарат представляют собой один из крупнейших по численности элементов управленческой системы.

Юридическая и фактическая самостоятельность органов местного самоуправления в ряде современных государств носит особый специфический характер. Их самостоятельность иная, чем самостоятельность автономных образований, так как органы местного самоуправления не обладают законодательными полномочиями, поскольку они могут действовать только на основе и в рамках законодательных актов, изданных центральными законодательными органами всей страны или субъекта федерации, если это федеративное государство. В ФРГ, например, выделяют три уровня правового регулирования местного самоуправления: федеральное законодательство, законодательство отдельных земель и принимаемые самими общинами правовые установления. Нормами федерального законодательства является прежде всего Основной закон ФРГ 1949 г., но ведущее место в правовом регулировании местного самоуправления занимает законодательство земель, хотя в различных землях правовое положение коммун имеет свои особенности. Конституции земель, как правило, дублируют положения статьи 28 Основного закона ФРГ, а также дополняют и конкретизируют отдельные ее положения. Большая часть вопросов коммунального самоуправления регулируется законами земель, среди которых основное место занимают уставы о коммунах. Уставы о коммунах имеют все земли ФРГ. Третьим звеном правового регулирования вопросов местного самоуправления в ФРГ являются правовые акты самих общин. Оци имеют право принимать по местным вопросам свои собственные правовые акты. Все земельные уставы о коммунах содержат положения о том, что каждая коммуна имеет возможность принять собственный устав или положение. Эти уставы определяют возможность введения налогов и их взимание, оформление расходов коммуны, осуществление автономии в области планирования, организации коммунального управления и т. д.

На практике принцип местного самоуправления означает передачу тех или иных административных полномочий, имею щих чисто местное значение, в ведение органов, избираемых непосредственно населением данной территориальной единицы. В демократических государствах относительно роли органов местного самоуправления действует доктрина "муниципальная власть - вне политики". Это означает, что органы местного самоуправления не должны решать политические вопросы, поскольку решение политических вопросов затрагивает интересы всего государства, и, следовательно, не может иметь чисто местное значение. Это, конечно, не означает, что органы местного самоуправления не подвержены политическому влиянию, что просто невозможно, т. к. они избираются по партийным спискам региональных общественных организаций. Смысл концепции "муниципалисты - вне политики" преследует цель более четко разделить компетенцию региональных и центральных органов, не допустить вмешательства региональных органов в решение общегосударственных вопросов.

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)

САНКТ-ПЕТЕРБРСКАЯ АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ И ЭКОНОМИКИ

ЯКУТСКИЙ ФЛИАЛ

ФАКУЛЬЕТ: МЕНЕДЖМЕНТА

СПЕЦИАЛЬНОСТЬ: ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛНИЕ

КУРСОВАЯ РАБОТА

ПО ДИСЦИПЛИНЕ: ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛНИЕ

НА ТЕМУ: Местное самоуправление в зарубежных странах.

Работу выполнила: студентка 6 курса

Гр. ГМУ -08-2б

Федотова Яна Андреевна

Проверил (а):

Якутск 2011

Введение.

Глава 1. Общая характеристика и основные принципы местного самоуправления в зарубежных странах……………………………………….5

Системы местного самоуправления……………………………………..10

Порядок формирования местного самоуправления …………………....24

Компетенция органов местного самоуправления……………………….29

Глава 2. Местное самоуправление в Германии: опыт Федеральной земли Бавария………………………………………………………………………….36

2.1.Структура органов местного самоуправления…………………………..36

2.2.Полномочия общин в сфере финансово-экономической деятельности.39

2.3. Система местного управления земли Бавария ………………………….44

Заключение.

Литература.

Введение

В демократическом государстве организация и осуществление власти базируются на принципе разделения властей, который сочетается с принципом местного самоуправления. Этот принцип децентрализации системы управления в Российской Федерации, которая делает данную систему наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.

Однако местное самоуправление - не только один из важнейших демократических принципов организации и осуществления власти. Это и право граждан различных административно-территориальных единиц управлять в рамках закона самостоятельно, а также в собственных интересах значительной частью общественных дел.

Система местного самоуправления находится в стадии реформирования и становления в новом качестве в условиях современной России. Данная в сфере общественных отношений оказывается на сегодняшний день одной из наиболее динамичных.

Актуальность темы исследования определяется современным периодом становления и развития местного самоуправления. Практическое развитие местного самоуправления предусматривает постановку и решение вопросов совершенствования правовых, территориальных и организационных основ местного самоуправления. Проблемы организации и практической деятельности органов местного самоуправления рассмотрены с целью выработки предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование организационных и территориальных моделей местного самоуправления.

Актуальность научного исследования этих проблем обусловлена их ролью в теории и практике местного самоуправления, их решение может способствовать упорядочению и оптимизации взаимоотношений органов местного самоуправления между собой, а также с органами государственной власти, укреплению авторитета власти в целом. Развитие местного самоуправления имеет исключительно важное значение не только потому, что позволяет создавать условия для более активного и инициативного решения местных проблем, обеспечения нормальной повседневной жизни людей. Оно жизненно важно для нашей страны и потому, что связано и с укреплением государственной целостности Российской Федерации.

Практическое развитие местного самоуправления предусматривает постановку и решение вопросов совершенствования правовых, территориальных и организационных основ местного самоуправления. В настоящее время важнейшей задачей развития местного самоуправления является формирование на основе федерального и регионального законодательства собственной нормативной базы муниципальных образований. Одна из серьезных проблем развития местного самоуправления совершенствование уставов муниципальных образований. Актуальность темы исследования в значительной мере вытекает из необходимости углубления научного обеспечения развития местного самоуправления.

Целью определить общую характеристику местного самоуправления Зарубежных стран, изучить опыт местного самоуправления земли Бавария (Германия)

Исходя из целей, поставленных в работе, определены основные задачи исследования:

определить понятие местного самоуправления;

изучить структуру органов местного самоуправления;

определить компетенции местного самоуправления.

Объектом исследования,проведенного в настоящей работе, явились правоотношения, складывающиеся в процессе реализации населением права на местное самоуправление, правоотношения, складывающиеся у населения с органами местного самоуправления.

Реформа местного самоуправления особенно важна для городов. В них сосредоточена большая часть населения России, увеличивается и общее количество городов, возрастает их роль в развитии российского общества. Серьезной проблемой становления и развития городского самоуправления остается совершенствование правовых основ, определяющих организационные и территориальные модели городского самоуправления. Федеральное законодательство предоставило муниципальным образованиям широкое поле для самостоятельного регулирования этих вопросов в уставах. Проблемы организации и практической деятельности органов городского самоуправления рассмотрены с целью выработки предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование организационных и территориальных моделей городского самоуправления.

Глава 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА И ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ.

Местное самоуправление является непременным атрибутом любого современного демократического общества. Зарубежный муниципализм знает громадное количество разнообразных моделей и типов организации местного самоуправления. Различия в построении систем местного самоуправления зависят от многих факторов: политического режима, доминирующей в стране идеи организации власти и управления на местах, государственного устройства и административно-территориального деления государства, национальных традиций и пр.

В большинстве современных государств управление всеми делами на местах осуществляется специальными органами местного самоуправления, формируемыми на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, а также специально назначенными из центра органами местного управления. Местное или муниципальное самоуправление – это такая система управления местными делами, которая осуществляется специальными выборными органами, непосредственно представляющими население той или иной административно-территориальной единицы данной страны. Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года и являющаяся важной правовой основой самоуправления для всех европейских стран, дает общее определение местного самоуправления, фактически ставшее универсальным и принятое всеми демократическими государствами. Под местным самоуправлением Хартия понимает «право, действительную способность местных сообществ контролировать значительную часть общественных дел, управлять ею в рамках закона под свою ответственность и на благо населения».

В настоящее время наиболее существенными признаками системы местного самоуправления в зарубежных странах является их универсальная выборность и значительная самостоятельность в решении местных вопросов. Эта самостоятельность опирается на муниципальную собственность, право взимания и распоряжения местными налогами, возможность принятия широкого круга нормативных правовых актов по вопросам местного управления, распоряжение местной полицией и т.д.

Сложившееся, например, в Латинской Америке законодательство о местном управлении было обусловлено рядом факторов, в том числе влиянием испанского колониального законодательства. История возникновения здесь органов местного самоуправления берет начало именно в этот период. Органам власти на местах предоставлялись, с одной стороны, довольно широкие полномочия, а с другой – они находились под жестким контролем со стороны центральных властей. Первые подобные учреждения возникли в Мексике еще в 1519 году, и их деятельность регулировалась специальными ордонансами, принятыми испанским парламентом – Кортесами. Городским муниципалитетам предоставлялось имущество в собственность, право решения местных вопросов, сборов налогов и издания нормативных правовых актов. Однако руководители муниципальных органов – главные алькальды (мэры) или коррехидоры (советники) – считались служащими центральных властей. Так, впервые в Латинской Америке была введена система административной автономии, т.е. значительной самостоятельности местных учреждений в рамках закона, но под жестким контролем со стороны центральных властей через их представителей на местах. Этот принцип, ставший основополагающим в законодательстве о местном самоуправлении, до настоящего времени применяется в Латинской Америке.

Юридическая и фактическая самостоятельность органов местного самоуправления в ряде современных государств носит особенный специфический характер. Их самостоятельность иная, чем самостоятельность автономных образований, так как органы местного самоуправления не обладают законодательными полномочиями, поскольку они могут действовать только на основе и в рамках законодательных актов, изданных центральными законодательными органами всей страны или субъекта федерации, если это федеративное государство. В ФРГ, например, выделяют три условия правового регулирования местного самоуправления: федеральное законодательство, законодательство отдельных земель и принимаемые самими общинами правовые установления. Нормами федерального законодательства является прежде всего Основной закон ФРГ 1949 г., но ведущее место в правовом регулировании местного самоуправления занимает законодательство земель, хотя в различных землях правовое положение коммун имеет свои особенности. Конституции земель, как правило, дублируют основные положения основного закона ФРГ, а также дополняют и конкретизируют отдельные ее нормы. Большая часть вопросов коммунального самоуправления регулируется законами земель, среди которых основное время занимают уставы о коммунах. Уставы о коммунах имеют все земли ФРГ. Третьим звеном правового регулирования местного самоуправления в ФРГ являются правовые акты самих общин. Они имеют право принимать по местным вопросам свои собственные правовые акты. Все земельные уставы о коммунах содержат положения о том, что каждая коммуна имеет возможность принять собственный устав или положение. Эти уставы определяют возможность введения налогов и их взимание, оформление расходов коммуны, осуществление автономии в области планирования, организации коммунального управления и т.д.

На практике принцип местного самоуправления означает передачу тех или иных административных полномочий, имеющих чисто местное значение, в ведение органов, избираемых непосредственно населением данной территориальной единицы. В демократических государствах относительно роли органов местного самоуправления действует доктрина «муниципальная власть – вне политики». Это означает, что органы местного самоуправления не должны решать политические вопросы, поскольку решение политических вопросов затрагивает интересы всего государства, и, следовательно, не может иметь чисто местное значение. Это, конечно, не означает, что органы местного самоуправления не подвержены политическому влиянию, что просто невозможно, т.к. они избираются по партийным спискам региональных общественных организаций. Смысл концепции «муниципалисты – вне политики» преследует цель более четко разделить компетенцию региональных и центральных органов, не допустить вмешательства региональных органов в решение общегосударственных вопросов.

1.1. СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В настоящее время в научной литературе наиболее часто встречается классификация известных в мировой практике моделей организации власти на местах, в основе которой лежат отношения между органами местного самоуправления (управления) и органами центральной власти. В соответствии с данным подходом можно выделить четыре базовые модели местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную, смешанную и советскую.

Англосаксонская (классическая) модель получила распространение преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др.

Основными чертами этой модели являются: а) формальная автономия и самостоятельность местного самоуправления; б) отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, опекающих органы местного самоуправления.

Отношения между центральной властью и местным самоуправлением в странах, ориентированных на данную модель, определяются принципом “действовать в пределах предоставленных полномочий”, т.е. органы местного самоуправления могут совершать лишь те действия, которые прямо предписаны законом. Все иные действия считаются совершенными с превышением полномочий и могут быть признаны судом неправомерными.

В Великобритании – родине классических муниципальных форм – бесспорным считается факт, что компетенция органов местного самоуправления производна от парламента и что они являются креатурами (ставленниками, послушными исполнителями воли) парламента.

В США при определении конституционного статуса органов местного самоуправления учитываются особенности американской правовой доктрины. В качестве исходного положения в данном случае применяется формула "муниципалитеты – креатуры штатов". Вместе с тем принцип самоуправления, закрепленный в конституциях большинства американских штатов, подразумевает право муниципальных органов решать вопросы местного значения в рамках предоставленных им полномочий самостоятельно, без вмешательства штата.

Данная модель не предусматривает наличия на местах каких-либо чиновников, назначаемых из центра для контроля за органами самоуправления. Местные советы в пределах закона, обычая (сложившейся практики), судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции центральных органов. Контроль за органами местного самоуправления является, в основном, косвенным: через финансирование их деятельности; посредством проводимых отраслевыми министерствами инспекционных проверок; путем принятия адаптивных законов (парламент принимает типовые законы, а местные органы вводят их в действие на своей территории с изменениями, обусловленными местными особенностями); в форме судебного контроля.

Рассматривая англосаксонскую модель местного самоуправления, необходимо учитывать, что в своем классическом виде она встречается сейчас крайне редко.

Заметно отличается от англосаксонской модели континентальная модель организации власти на местах, которая получила распространение не только в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия), но и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.

Отличительные признаки этой модели следующие: а) сочетание местного самоуправления и государственного управления на местах, выборности и назначаемости; б) определенная иерархия системы местного самоуправления, подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим; в) наличие на местном уровне специального представителя центральной власти, полномочного осуществлять государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления.

Родоначальница континентальной модели – Франция, для которой высокая степень централизации местного управления и самоуправления является исторически традиционной. Во Франции достаточно долго существовала система многоуровневой организации власти на местах, при которой деятельность нижестоящих звеньев в значительной степени определялась и зависела (прежде всего в административном и финансовом смысле) от вышестоящих органов управления.

В настоящее время основным звеном местного самоуправления во Франции являются коммуны – муниципальные образования, создаваемые жителями небольших городов и сельских населенных пунктов. Каждая коммуна имеет свой представительный орган – совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета и выступающего одновременно в качестве государственного служащего и главы местного самоуправления. Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. Его деятельность осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара республики. Последний наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой.

Приведенный в качестве примера французский вариант организации власти на местах является типичным для континентальной модели местного самоуправления.

Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не носят принципиального характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем.

Наряду с рассмотренными моделями существуют варианты организации власти на местах, в той или иной степени вобравшие в себя черты каждой их них и обладающие собственными специфическими признаками. Эти модели получили название смешанных . К таким моделям можно отнести местное самоуправление в Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах.

Характерным признаком смешанной модели можно считать сочетание достаточно автономного местного самоуправления на низовом территориальном уровне с государственным управлением на более высоком.

Советская модель организации власти на местах была еще недавно широко распространена в странах «мировой системы социализма», а также в ряде развивающихся государств просоциалистического образца. Сейчас в той или иной форме она имеет место лишь в немногих странах, все еще сохранивших социалистическую ориентацию (Китай, Куба), а также в некоторых государствах бывшего Советского Союза, в том числе в Республике Беларусь.

Основными признаками данной модели являются следующие: единовластие представительных органов снизу доверху, жесткая централизация системы представительных и исполнительных органов, иерархическая соподчиненность всех ее звеньев. Любой совет, начиная с самого низового звена, – сельского, поселкового – является органом государственной власти на соответствующей территории (даже если формально и считается органом местного самоуправления). Фактически самоуправленческие начала ограничиваются правом населения выбирать членов (депутатов) представительных органов. Реальной властью при советской модели управления обладает, как правило, партийно-номенклатурная элита разных уровней.

Перечень названных моделей организации власти на местах не является исчерпывающим: рассмотрены наиболее типичные и часто встречающиеся модели. Существуют также и весьма специфичные варианты. В таких своеобразных административно-территориальных единицах, как кочевое племя или род, вожди единолично и в составе советов старейшин, советов вождей продолжают выполнять управленческие функции. Среди оседлого населения стран Африки и Океании, несмотря на повсеместную ликвидацию административных полномочий вождей, их влияние на решение вопросов местного значения остается достаточно большим. В ряде стран вожди входят в состав органов местного самоуправления, особенно на низовом уровне (Малави, Свазиленд, Сьерра-Леоне, Папуа – Новая Гвинея и др.).

Уникальной самоуправляемой общностью является киббуц в Израиле. Киббуц – трудовая коммуна преимущественно сельскохозяйственного профиля, построенная на принципах добровольности членства, совместного владения имуществом и средствами производства, относительного равенства в труде и потреблении. Высшим органом власти в киббуце является общее собрание его членов, на котором решаются важнейшие вопросы жизни коммуны, принимаются законодательные нормы, утверждается бюджет. Собрание выступает в качестве арбитра в спорах частного и коллективного характера. Каждый совершеннолетний член киббуца имеет право голоса на общем собрании и может влиять на процесс принятия решений. Для решения повседневных проблем решением общего собрания избираются секретариат и различные комиссии по отдельным социально – экономическим вопросам (по организации труда, образованию, здравоохранению и т.п.).

Рассматривая различные модели организации власти и управления на местах, необходимо отметить огромное количество вариантов построения систем органов местного самоуправления. Многообразие форм организации местного самоуправления может наблюдаться и в масштабах одного государства. В США подобные различия существуют даже в пределах одного штата.

Системы местного самоуправления в современных государствах строятся на основе административно-территориального деления страны. Само административно-территориальное устройство любой страны представляет собой важнейшую часть государственной организации. Это устройство в большинстве случаев носит сугубо консервативный характер. Оно обычно редко подвергается значительной ломке, не испытывает на себе серьезных изменений даже в условиях принятия новых конституций и конституционных законов, затрагивающих другие аспекты в организации государства.

Административно-территориальное деление страны складывалось, как правило, под влиянием чисто географических факторов с учетом экономической, социальной и демографической ситуаций. Изменение этих факторов, особенно в условиях научно-технического прогресса, конечно, оказывает влияние на перестройку административно-территориального устройства страны, но касается это больше промышленных регионов. В крупнейших зарубежных государствах (США, ФРГ, Испании, Швейцарии и других) основы современной системы административно-территориального деления сложились еще в XIX веке, а в Великобритании эти основы восходят к эпохе раннего феодализма. Поэтому в системе административно-территориального деления зарубежных стран до сих пор могут сохраняться явно устаревшие территориальные единицы, небольшие по территории, потерявшие экономическую, а иногда демографическую основу для своего существования.

Часто нормативно-правовая база различных территорий отстает от их возросшего социально-экономического потенциала. По-прежнему сохраняются серьезные различия в размерах территории, численности населения и экономическом потенциале административно-территориальных единиц, относящихся к одной и той же категории. Регулирование административно-территориального устройства в унитарных государствах является компетенцией центральных органов власти, а в федеральных государствах – это компетенция субъектов федерации, хотя общие принципы организации административно-территориального деления должны строится на основе принципов общефедеральной конституции. Детальное регулирование местного административно-территориального деления осуществляется специальными законами.

Система местного самоуправления в современных государствах может включать в себя по вертикали от двух до пяти звеньев . Двухзвенная структура административно-территориального деления (Дания, Коста-Рика и др.) и трехзвенная (Италия, Индия и др.) являются наиболее распространенными и удобными с точки зрения местного управления. Четырехзвенная и пятизвенная системы административно-территориального деления встречаются значительно реже. При этом, естественно, в различных странах существуют серьезные отличия в характере и роли отдельных видов административно-территориальных единиц.

Органы местного самоуправления различаются по степени централизации взаимоотношений с вышестоящими органами. Одна система местного самоуправления построена на принципах прямого подчинения нижестоящих органов вышестоящим (Италия, Франция, ФРГ). Наряду с этим ряд стран придерживается откровенно автономной системы, при которой прямое подчинение по вертикали юридически отсутствует, а если на практике осуществляется, то в очень ограниченной форме (США, Великобритания).

Во втором случае органы местного самоуправления обладают довольно большой самостоятельностью по отношению к вышестоящим органам. В этом случае установлена и достаточно широкая система выборности этих органов. В некоторых странах прямая система соподчиненности осуществляется путем так называемой «координации» деятельности нижестоящих органов (Япония).

Иногда деятельность органов местного самоуправления поставлена под прямой контроль специальных государственных органов. Чаще всего они подконтрольны органам министерства внутренних дел (Великобритания), в других странах может создаваться даже специальное подразделение в составе правительства (министерство по делам местного самоуправления).

В ряде стран (Франция, Италия и др.) в административно-территориальные единицы назначаются полномочные представители правительства, которые осуществляют административный надзор за деятельностью выборных органов местного самоуправления и их исполнительных органов, что ставит эти органы под постоянный контроль со стороны центральных властей.

В большинстве стран Латинской Америки не осуществляется прямого централизованного управления местными органами, а создается система, при которой представитель центра наделяется лишь контрольными функциями и действует наряду с руководителем муниципалитета, избираемым населением или советом. Так, в соответствии с Конституцией Эквадора 1980 г. в провинциях избираются провинциальные советы во главе с префектами, а центральную власть представляет губернатор, в кантонах действуют муниципальные советы, возглавляемые алькальдами, хотя главным административным лицом является так называемый «политический руководитель». Функции назначаемых представителей центра официально сводятся к руководству полицией и надзору за деятельностью выборных учреждений, а фактически распространяются и на повседневный контроль за работой выборных учреждений.

Представители центральных властей, осуществляя административный надзор в отношении органов местного самоуправления, могут проверить законность актов, принятых этими органами и их соответствие действующему законодательству. Иногда решения органов местного самоуправления не вступают в силу до ознакомления с ними председателя правительства. Если в специально установленный срок от него не поступает принципиальных возражений, решение вступает в законную силу. Отменить решение органа местного самоуправления администратор не имеет права, но может оспорить это решение в судебном порядке.

В свою очередь органы местного самоуправления могут в судебном порядке защищать свои права, объем своей компетенции в случае попыток нарушения автономии этих органов от председателя правительства, главы государства, парламента страны.

В административно-территориальном делении в современных странах наблюдается большое разнообразие, диктуемое во многом историческими традициями и экономической целесообразностью, поэтому и характерной чертой местного самоуправления является чрезвычайное разнообразие организационных форм их построения и прямая зависимость их от местных условий (географических, социально-экономических, производственных, демографических и т.д.). В американских штатах, например, основными административно-территориальными подразделениями являются графства, которых насчитывается свыше трех тысяч. Они различаются по численности населения и размерам территории. В ряде штатов графства делятся на тауны и тауншипы, т.е. свободный тип компактных городских и сельских поселений. Американские города, как правило, относятся к типу муниципальных корпораций, в которых проживает около 2/3 населения всей страны. Административно-территориальная организация в США предлагает и особые подразделения в штатах – специальные округа, которые создаются для управления теми направлениями местной жизни, которые исключены из компетенции местных органов самоуправления. Специальные округа имеют свои органы управления или комиссии, которые или полностью избираются населением, или назначаются штатами или графствами, поэтому они выступают в роли проводников общей политики штата или графства (например, школьные округа). Школьные округа создаются для руководства школами и их финансирования. Кроме того, школьные округа создаются с целью вывести школы из сферы влияния политических партий. Специальные округа создаются и для выполнения самых разнообразных функций: пожарной охраны, жилищного строительства, водоснабжения, транспортных услуг и т.д. Такие округа обычно создаются в условиях, когда органы местного самоуправления по тем или иным причинам не в состоянии обеспечить населению определенный вид тех или иных услуг.

В Великобритании территория делится на графства, а графства – на округа, охватывающие как городские, так и сельские поселения. Низовыми территориальными подразделениями в Англии являются приходы, а в Уэльсе и Шотландии – общины. Во всех административно-территориальных единицах, кроме мелких приходов, имеются выборные органы местного управления – советы. В малых приходах функции органов местного управления осуществляют периодически созываемые собрания избирателей данного прихода.

В ФРГ система административно-территориального деления устанавливается конституциями земель. В соответствии с конституциями земель земли делятся на округа, округа – на районы, а последние делятся на общины. Районы и общины имеют свои выборные органы местного управления – соответствующие советы. В небольших по численности общинах наряду с выборными советами периодически созываются собрания местных избирателей для решения вопросов местного управления. В округах выборные органы местного управления отсутствуют.

В Японии территориальное деление включает в себя префектуры, причем префектуры различаются по численности населения от полумиллиона до двенадцати миллионов. Префектуры включают в себя города (пункты с населением свыше 50 тысяч жителей), поселки и деревни. Крупнейшие города с населением свыше полумиллиона имеют особый статус. Органами местного управления в префектурах, городах, поселках и деревнях являются избираемые населением соответствующие собрания.

Европейская Хартия о местном самоуправлении 1 определяет местное самоуправление как «право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления». Тем самым, среди отличительных признаков местного самоуправления следует выделять: а) относительную самостоятельность местного самоуправления, по отношению, прежде всего, к органам государственной власти. Обладая собственной компетенцией местное самоуправление, его органы являются самостоятельными и независимыми, но в пределах установленных компетенцией местного самоуправления; б) избираемость органов и должностных лиц местного самоуправления как проявление самостоятельности в решении местных вопросов; в) органы и должностные лица местного самоуправления выступают от имени населения соответствующей муниципальной территориальной единицы; г) отсутствует соподчиненность между муниципалитетами, но в то же самое время и между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Безусловно, деятельность органов местного самоуправления контролируется со стороны иногда специально создаваемых государственных органов, но в данном случае определяющим критерием их взаимоотношений является как раз осуществление именно контроля, но не руководство государственных органов за деятельностью органов местного самоуправления.

В настоящий период времени в стабильных в политическом и социально-экономическом плане государствах сложилась своя собственная модель местного самоуправления. Вследствие того, что большинство этих государств прошли в целом схожие этапы своего развития, исходя из общности их целей, задач и интересов, следует сказать, что все эти модели имеют множество сходных черт, но, тем не менее, не лишены и определенной индивидуальности. В частности, мы можем наблюдать схожие моменты закрепления характера полномочий местного самоуправления, схожие механизмы взаимоотношений, возникающих между государственными и муниципальными органами в процессе осуществления местного самоуправления и многое другое. Принципиальным остается то, что во всех случаях государство оставляет за собой право контролировать осуществление полномочий местными органами, это выступает как существенный элемент в целом государственного механизма и подтверждает, тем самым, определенное единство деятельности государства и местного самоуправления.

Существующие модели взаимоотношений местного самоуправления и государства условно можно обобщить в три основные концепции, выражающие разные формы взаимосвязи этих явлений.

1. «Модель партнерства» рассматривает «отношения местных и центральных властей как отношения партнеров и равноправных товарищей (по определенной аналогии с гражданским правом), преследующих общие цели и оказывающих определенные услуги населению. В рамках данной концепции местное самоуправление понимается в первую очередь как «органический элемент самовыражения соответствующего местного сообщества» благодаря которому местные жители имеют возможность «организовать в своих интересах необходимые им службы» 2 . На взгляд А. Черкасова, данная модель характерна, прежде всего, для таких государств, как США, Швейцария, Голландия, которые строились в политико-правовом отношении «снизу вверх», путем объединения множества местных сообществ.

2. «Агентская модель» предполагает совершенно иной характер взаимоотношений. Главенствующая роль в отношениях между государственными и местными органами принадлежит государству. Органы местного самоуправления рассматривается как агенты центральной власти на территориальном уровне, тем самым, они выступают как естественное продолжение структуры государственного аппарата призванного, тем не менее, решать не только государственные вопросы, но и исходить из определенных интересов, проблем местного населения. Государство в этой связи выступает как определенный гарант эффективности деятельности местных органов и как определенный фактор стабильности политической, социально-экономической жизни того или иного региона. Тем самым, «подчеркивается, что местное управление является «всего лишь административным средством осуществления управленческих функций на местах», нацеленным «не столько на обеспечение местного представительства, сколько на предоставление услуг». 3

3. «Концепция взаимосвязи». В отличие от вышеприведенных, абсолютно полярных точек зрения, эта модель исходит из иных базовых моментов, определяющих характер взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления. Во-первых, констатируется тот факт, что каким бы ни был в целом характер деятельности, они, тем не менее, характеризуются определенной степенью самостоятельности и независимости по отношению друг к другу. Во-вторых, с другой стороны, существует определенная взаимозависимость в деятельности как органов местного самоуправления, так и органов государственной власти. Это определяется наличием властных полномочий у обеих сторон, в частности их финансовыми ресурсами. Это и вынуждает их взаимодействовать друг с другом, находя точки соприкосновения на основе переговоров, достижения компромисса.

Необходимость возложения ответственности на органы местного самоуправления была осознана законодателями многих государств и была закреплена нормами права. При этом следует учитывать, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления традиционно рассматривается как определенное следствие осуществления надзора и контроля со стороны, прежде всего, государственных органов, не исключая при этом контроля со стороны местного населения. Представленные выше теории обосновывающие характер взаимоотношение центральных и местных органов, не смотря на их принципиальные расхождения, тем не менее, едины в одном – необходимости установления эффективного контроля центра над местными органам. Осуществление этого контроля обычно не подвергается сомнению. Подобная уверенность базируется на ряде моментов, определяющих внутреннюю специфику осуществления соответственно государственной власти и власти местного самоуправления. В частности, можно говорить о том, что ряд функций осуществляемых органами местного самоуправления носит жизненоважный характер не только для местного сообщества, и связан с существованием органов местного самоуправления и их деятельности, но и с тем, что отдельные функции носит общегосударственное, общенациональное значение. Именно поэтому в ряде случаев возможно и необходимо установление минимальных государственных требований, касающихся вопроса реализации этих функций, одновременно необходимо установление эффективного механизма государственного контроля в части реализации их. В тоже время государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления позволяет решать вопросы обеспечения эффективности местного самоуправления, защиты граждан от злоупотреблений и способствует проведению единой государственной политики в отдельных областях государственной и общественной жизни.

Формами реализации ответственности в таком случае является применение конкретных санкций. Такими санкциями являются роспуск муниципалитетов в установленных случаях и передача их функций органам, назначаемым правительством, а также принудительная отставка муниципальных служащих, лишение субсидий и т.п. Возможность роспуска советов предусмотрена в законодательстве Франции, Италии, Японии, Португалии, Венгрии, Индии и др. Право роспуска представительного органа общины имеют и правительства ряда германских земель (Северный Рейн-Вестфалия, Рейнланд-Пфальц и др.). В других же землях Германии (например, Шлезвиг-Гольштейн) министр внутренних дел может лишь существенно сократить или вообще прекратить финансирование той или иной общины.

Например, во Франции в случае конфликта между мэром и советом, когда он наносит чувствительный урон местным делам, в этот конфликт вмешивается комиссар республики. Если и подобная мера не дает результата, комиссар вправе внести предложение о роспуске Совета, которое вступает в силу после соответствующего акта Совета Министров. В таких случаях, крайне редко, комиссар назначает специальную делегацию, уполномоченную взять на себя административные функции, которые сводятся к поддержанию – до проведения новых выборов – управления районом и решению каких-либо срочных вопросов. Выборы производятся не позднее двух месяцев с момента роспуска Совета 4 . В Японии центральное правительство, а в США – правительство штатов могут изымать из ведения муниципалитетов и поручать своим чиновникам дела, с которыми муниципалитет, по мнению вышестоящих властей, не справляется.

В Великобритании же крайней мерой наказания местного представительного органа за неисполнение тех или иных обязанностей является лишь передача его определенных полномочий и служб соответствующему министерству и назначаемым им чиновникам, а в качестве предварительной стадии – издание самим министром распоряжений, не сделанных муниципалитетом 5 .

В Ирландии министр по охране окружающей среды может распустить местный совет в следующих случаях:

1. Если после проведения соответствующего расследования он посчитает, что местный совет не осуществляет свои функции надлежащим образом;

2. Если местный совет отказывается действовать в соответствии с распоряжением суда;

3. Если местный совет действует вразрез с недвусмысленно выраженными требованиями того или иного закона;

4. Если местный совет отказывается предоставить свои счета для аудиторской проверки;

5. Если количество членов совета стало меньше кворума, необходимого для ведения его заседаний.

В Латвии муниципальный совет может быть распущен парламентом в случае, если он нарушает Конституцию, законы, постановления правительства и решения суда или же пытается совершать действия, относящиеся к юрисдикции центрального правительства. Кроме того, латвийский местный совет может быть распущен и в случае, если он оказывается неспособным набрать рабочий кворум на трех заседаниях подряд. 6

В Польше в случае явной неспособности органов гмины (местной общины) надлежащим образом осуществлять возложенные на них функции, председатель Совета министров по предложению соответствующего воеводы вправе приостановить деятельность органов гмины и установить правление правительственного комиссара сроком до двух лет. Подобному шагу, однако, должны предшествовать предварительные замечания и предложения о разработке органами гмины программы, направленной на улучшение ситуации в гмине 7 .

Еще одной формой осуществления контроля за деятельностью органов местного самоуправления в зарубежных странах является судебный контроль. Он связывается с определенными основаниями, субъектами осуществления, особой процедурой осуществления, но, и в том числе и специфическими санкциями, применяемыми как результат этого контроля. «В ряде государств осуществляется достаточно жесткий судебный контроль за деятельностью местных властей, законностью принимаемых ими решений. Наиболее развит такой контроль в Великобритании и других странах с англосаксонской системой местного самоуправления, важнейшим источником муниципального права которых выступает судебный прецедент. Суды, однако, не могут рассматривать решения местных властей по собственной инициативе. Соответствующая просьба (жалоба) должна поступить в суд от лиц или же органов, интересы которых были затронуты конкретным действием (или бездействием) местных властей. В ходе рассмотрения таких дел суды вправе толковать акты местных органов и объявлять их незаконными.

Судебные санкции против местных властей могут включать отмену решений последних, признание их ничтожными, а также иные меры принудительного свойства. Суд, в частности, вправе издавать предписание mandamus (что дословно означает приказ), обычно предусматривающее осуществление определенных активных действий органом или должностным лицом местного управления, которому оно адресовано. Mandamus, таким образом, чаще всего представляет собой требование к органу или должностному лицу о выполнении предусмотренных законом, но невыполненных обязанностей, которые не могут быть осуществлены в принудительном порядке каким-либо иным предусмотренным законом способом. В Великобритании данная форма защиты прав используется не так уж часто, поскольку большинство актов публичного права предусматривает санкции за невыполнение своих предписаний (т.е. предписывает конкретные средства защиты). В определенной ситуации суд может также издать предписание mandamus, обязывающее органе или должностное лицо местного самоуправления воздержаться от осуществления того или иного действия, нарушающего права граждан» 8 .

Применяя аналогию с регулированием вопроса об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в РФ, следует сказать о том, что присутствуют определенные сходные моменты, связанные с наступлением ответственности перед местным сообществом. Однако ответственность в этом случае носит, прежде всего морально-политический характер, и применяется на стадии формирования тех или иных местных органов. Формами реализации этой ответственности в этом случае выступает сам факт не избрания конкретного лица в местные органы управления, тем самым, дается оценка его деятельности на конкретной должности либо в целом оценка его моральных и профессиональных качеств. С другой стороны, и после избрания эти лица ощущают своеобразный контроль со стороны общественности за особенностями реализации задач, стоящих перед населением конкретной территории и, как следствие этого, вынуждены строить свою деятельность с учетом мнения общественности. Наконец, еще раз хочется указать на то, что основной объем ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед гражданами наступает на основании решений суда, либо конкретных государственных органов. В этом случае государство реагирует на факты злоупотреблений в деятельности местных органов либо их деятельность, не связанную с решением местных вопросов. В таком случае, как правило, констатируется факт ущемления прав граждан и возлагается ответственность, которая по основания ее наступления может являться одновременно ответственностью перед населением, т.к. эти действия нарушают права представителей местного сообщества, но и ответственностью перед государством в виду нарушения предписаний

1.2. Порядок формирования органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления включают в себя выборные муниципальные советы или комиссии и образуемые ими исполнительные органы. Общий порядок формирования муниципальных советов и исполнительных органов регулируется специальными избирательными законами и законами о муниципалитетах. В федеративных государствах издание законов о выборах в органы местного самоуправления находятся в компетенции субъектов федерации. В большинстве демократических стран выборы в органы местного самоуправления осуществляется на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Пассивное избирательное право обычно устанавливается рамках 18-25 лет. Одновременно устанавливается и целый ряд цензовых требований – ценз оседлости, несовместимость занятия других постов на государственной службе или в выборных органах, в суде и т.д.

В ряде стран Латинской Америки, для того чтобы быть избранным

алькальдом (мэром) или советником муниципалитета, по закону о

муниципалитетах необходимо обладать избирательным правом, быть рожденным в соответствующем муниципалитете или проживать там не менее двух лет, предшествующим выборам, быть внесенным в избирательный регистр граждан или в избирательный регистр для иностранцев, не быть осужденным уголовным судом.

В выборах муниципалитетов в Великобритании могут участвовать все

британские граждане (в том числе пэры), живущие в стране и достигшие 18 лет. Кандидатов в депутаты может выдвигаться каждый гражданин достигший 21 года и проживающий на территории данного муниципалитета, работающий там или имеющий, либо арендующий там не менее года землю, предприятия, дом, квартиру. Не могут быть избраны пэры, священнослужители, кадровые военные, гражданские служащие, умалишенные. На муниципальных выборах могут применяться и некоторые требования морального характера. Еще одна особенность – ряд зарубежных стран предоставляет право участия в выборах

органов местного самоуправления иностранцам, постоянно проживающим на территории данного муниципалитета.

Порядок выдвижения кандидатов в выборные органы местного

самоуправления предусматривает различные способы реализации этих

субъективных прав избирателей – чаще всего путем подачи петиции с подписями установленного законом числа жителей данного избирательного округа, обладающих полным объемом избирательных прав, в поддержку кандидата на должность члена муниципального совета. Кандидаты в муниципальные органы могут баллотироваться по партийным спискам, опираясь на поддержку определенной политической партии, или выступать как независимые кандидаты. Выборы осуществляются как по одномандатным округам, так и по многомандатным

пропорциональная, так и мажоритарная избирательные системы. Мажоритарная система может предполагать и проведение выборов в два тура. На выборах в муниципальные органы запрещено введение императивного мандата. Депутаты муниципальных органов не связаны никакими наказами избирателей и не обязаны отчитываться перед избравшими их гражданами.

Муниципальные советы избираются в назначенные сроки. В США, например, органы местного самоуправления в зависимости от уровня избираются на 2-4 года, В Великобритании – на 4 года, причем состав муниципалитетов может обновляться по частям или переизбираться полностью. Численный состав органов местного самоуправления также различен, как правило, от нескольких депутатов до нескольких десятков. В муниципальные советы столиц государств, как правило, избирается более ста советников. Выборные муниципальные советы юридически возглавляют муниципальный аппарат управления, который осуществляет оперативную работу по руководству всей деятельностью

муниципалитета. Срок полномочий депутатского корпуса органов местного самоуправления различен. В ряде кантонов Швейцарии он составляет 3-4 года, Швеции, Норвегии, Португалии, Испании, Великобритании, Дании, Голландии, ФРГ (ряд земель) – 4 года, в Ирландии, Турции, Италии, на Кипре – 5 лет, в ряде земель ФРГ, Австрии – 5-6 лет, в Бельгии, Франции, Люксембурге – 6 лет.

Законодательством ряда стран предусмотрены особые требования к лицам, намеревающимся занять должности в органах местного самоуправления: годность к военной службе, обязательное проживание или место работы в пределах территории органа местного самоуправления, уплата местных налогов и т.д. В латиноамериканских странах в соответствии с местным законодательством не могут быть избранными алькальдами и муниципальными советниками члены любых законодательных органов, министры правительства, государственные служащие, служащие в вооруженных силах и полицейских формированиях, служащие муниципалитетов, члены судебной власти, нотариусы их помощники, члены избирательных комиссий и другие лица. Важно отметить, что в ряде зарубежных стран законодательством предусмотрен порядок досрочного отзыва депутатов местных представительных органов посредством голосования избирателей. А характерной особенностью муниципального самоуправления Мексики, например, является то, что председатели и советники муниципалитетов, избранные прямым народным голосованием, не могут быть переизбраны на непосредственно следующий срок Должностные лица органов местного самоуправления, назначенные на должность независимо от ее наименования, не могут быть избраны непосредственно на следующий срок даже на другую должность в данном муниципалитете.

По-разному регулируется вопрос о совмещении депутатских мандатов: от решения совмещать сразу несколько мандатов (в Дании – на местном, региональном и парламентском уровне), а также системы двойного мандата на местном и региональном уровне (Норвегия, Швеция, Дания, Великобритания, Ирландия, Голландия, ФРГ), до одного депутатского мандата (Австрия, Бельгия, Франция). Австрия в виде исключения допускает совмещение мандата самого нижнего уровня с самым верхним (парламентским). В Италии не допускается совмещение мандатов на одном уровне (региональном, провинциальном и муниципальном), а также с мандатом члена парламента. В Люксембурге член местного органа самоуправления может одновременно быть членом национального парламента и Европарламента и т.д.

Очень часто численный состав органов местного самоуправления может определяться в минимальном и максимальном исчислении, а постоянный состав определяется численностью населения данного района. В Республике Перу, например, прямо установлено, что в муниципалитетах с численностью до 500 человек избирается алькальд и 5 муниципальных советников, от 500 до 1000 человек избирается алькальд и 8 советников и т.д. такая регламентация численного состава местных представительных органов предохраняет от чрезмерного увеличения их состава, и, следовательно, увеличения расходов на выборы.

На выборах в органы местного самоуправления обычно довольно высок процент абсентеистов, т.е. не участвующих в голосовании (в США, например, до 1/3 всех зарегистрированных избирателей). В странах, где введен обязательный вотум, этот процент, разумеется, достаточно высок.

По структуре органы местного самоуправления, как правило,

однопалатные. Двухпалатное построение этих органов чрезвычайно редко (муниципальный совет Нью-Йорка, например). Структура муниципального органа, как и его численный состав, определяются размерами территории и численностью населения. Основной формой деятельности органов местного самоуправления являются сессии, проведение которых регулируется местным законодательством. В низовых территориальных подразделениях эти сессии проводятся довольно часто (в США – один-два раза в месяц, в Великобритании – ежемесячно). Сессии вышестоящих органов проводятся 1 раз в квартал или полугодие. Могут проводится и внеочередные или чрезвычайные сессии по требованию определенного числа членов представительного органа или по требованию местных исполнительных органов (мэр, исполнительный совет и т.д). Обычно чрезвычайные сессии собираются для решения только строго определенных вопросов и решение других вопросов не должно иметь юридической силы.

В пределах своей компетенции органы местного самоуправления

принимают решения, дают заключения, высказывают пожелания и рекомендации. Общий принцип заключается в том, что местные сообщества и выражающие их волю избираемые населением органы местного самоуправления обладают в рамках закона полной свободой действий при осуществлении своей деятельности по любым вопросам, которые не исключены из их компетенции или не переданы в установленном порядке какому-либо другому органы власти. Сами полномочия могут быть поставлены под сомнение или ограничены другим органом власти, центральным или региональным, только в рамках закона.

Конституция Испании 1978 года, например, в специальной главе «О

местной администрации» гарантирует автономию муниципалитетов, которые обладают всей полнотой прав юридического лица. По конституции руководство и управление муниципалитетами осуществляется соответствующими муниципальными советами, которые состоят из алькальдов и советников. Советники избираются жителями муниципалитета путем всеобщего равного, свободного и тайного голосования в соответствии со специальным законом.

Алькальд (председатель совета) избирается или советниками или

непосредственно самими жителями муниципалитета.

Решения органов местного самоуправления могут быть оспорены в

судебном порядке. Законодательством ряда стран (например, Италии)

предусмотрена возможность роспуска местных выборных органов в случае совершения ими действий, противоречащих конституции, а также серьезных нарушений действующих законов, отказа выполнять постановление центрального правительства и т.д. Законодательством предусмотрена возможность роспуска исполнительного органа местного самоуправления и отправка в отставку его председателя, совершившего незаконные действия.

Роспуск органа местного самоуправления может быть осуществлен в

случае массовых отставок депутатов или полной неэффективности работы органа местного самоуправления вследствие отсутствия устойчивого большинства, а также по соображениям национальной безопасности. В Италии, например, такое решение принимается мотивированным декретом президента республики после заслушивания доклада специальной комиссии центрального парламента, которая образуется специально для этого. Декретом о роспуске областного совета президентом страны назначается временная комиссия в составе трех человек, обладающих полным объемом избирательных прав. Комиссия назначает выборы нового областного совета в трехмесячный срок и занимается обычной административной деятельностью, входящей в компетенцию исполнительного органа (джунты). Комиссия принимает решения, которые не могут быть отменены

никаким другим органом и которые должны впоследствии представлены на утверждение вновь избранного областного совета.

Компетенция органов местного самоуправления.

Основной объем полномочий органов местного самоуправления

определяется национальным законодательством и может различаться даже в рамках одной станы. Общее правило, касающееся полномочий местных сообществ, заключается в том, что эти полномочия должны быть целостными и всеобъемлющими во всем, что касается местных дел. Фактически они обладают полномочиями решать только местные дела. Например, Конституция Баварии относит к вопросам, имеющим местное значение и входящим в компетенцию общины, следующие: управление собственностью общины и муниципальными предприятиями, местный общественный транспорт, местное дорожное строительство, обеспечение населения водой, газом, светом, питанием; местное планирование; строительство жилья и надзора за его эксплуатацией, местная полиция, пожарная охрана; развитие культуры и поддержание

учреждений культуры; медицина, семейные консультации и защита материнства; школьная гигиена и забота о молодежи; общественные бассейны, погребение умерших; сохранение местных памятников и строений.

Американская структура местного самоуправления определяется

специальной хартией, принимаемой законодательным органом штата. Хартия обычно устанавливает границы муниципалитетов, их функции, организационную структуру, методы финансирования, систему назначения и выборов должностных лиц городских органов местного самоуправления. Городские хартии закрепляют право граждан на проведение референдумов по наиболее важным проблемам жизнедеятельности населения, в том числе по налогообложению, изменению самой хартии и т.д. Решение о проведении референдума может быть инициировано требуемым по закону числом граждан путем подачи петиции в муниципальный совет. Как правило, органы местного самоуправления не могут принимать решения или совершать действия, носящие чисто политический характер и затрагивающие политические интересы страны в целом. Однако на практике можно отметить факт принятия именно таких решений. В частности, несколько муниципалитетов Японии принимали решения об объявлении своей территории безъядерными зонами и протестовали против американских военных баз на территории своих муниципалитетов.

Компетенция органов местного самоуправления распространяется прежде всего на руководство и развитие коммунального хозяйства, охрану окружающей среды, планирование размещения и строительства населенных пунктов, общий надзор за градостроительством, развитие системы местного транспорта установление порядка регулирования его движения, местное дорожное строительство, канализацию, водо – и газоснабжение, энергообеспечение, очистку улиц, борьбу с загрязнением водоемов и т.д.

Значительны полномочия органов местного самоуправления в социальной сфере. Это полномочие по оказанию социальной помощи малоимущим за счет муниципальных доходов. Они включают в себя строительство и содержание домов для престарелых, ночлежек, строительство дешевого жилья, муниципальных школ, больниц, родильных домов и т.д.

Органы местного самоуправления управляют муниципальной

собственностью. Они осуществляют деятельность в сфере местного хозяйства (выдача разрешений на право открытия магазинов, зрелищных предприятий, установление правил застройки городов и т.д.).

Полномочия в области охраны общественного порядка, защиты прав и

свобод граждан включают в себя установление правил поведения в общественных местах, дачу разрешений или наложение запрета на проведение митингов, собраний, шествий, демонстраций, пикетов и других форм общественно- политической деятельности населения данного муниципального образования, издание предписаний по осуществлению санитарного надзора, медицинского обслуживания населения и т.д.

В ряде стран (США, Канада, Франция и другие) в ведении органов

местного самоуправления находятся полицейские силы, на которые возлагается несение патрульной и охранной службы и другие виды полицейской деятельности.

Важнейшие полномочия органов местного самоуправления представлены в бюджетно-финансовой сфере. В соответствии с Европейской Хартией о местном самоуправлении местные сообщества имеют право в рамках экономической политики государства на собственные достаточные ресурсы, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. При этом финансовые ресурсы местных сообществ должны быть совершены полномочия, предусмотренным конституцией или специальным законодательством.

Конституция Испании, например, прямо закрепляет положение о том, что местные финансы должны быть достаточными для выполнения функций, возлагаемых законов на соответствующие органы самоуправления, для чего используются преимущественно местные налоги, а также участия в налоговых сборах государства и региональных автономных объединений.

При определении финансовых взаимоотношений центрального

правительства и органов местного самоуправления в большинстве стран принят принцип финансовой автономии местных самоуправляющихся единиц. Это означает, что муниципальные образования являются независимыми в финансовом отношении, но они не могут расходовать больше средств, чем это позволяет местный бюджет. При определенных условиях, когда муниципальное образование оказывается не в состоянии управлять своими финансами, государство обычно представляет ему дополнительные субсидии, гарантирующие платежеспособность муниципального образования.

Мексиканские муниципии, например, самостоятельно распоряжаются своими доходами, полученными то принадлежащего им имущества, а также от налогов и других поступлений, которые устанавливаются в их пользу законодательным органом штата. В обязательном порядке они получают налоги, включая дополнительные сборы, установленные штатами на недвижимое имущество в связи с его дроблением, разделом и т.д., а также налоги, которые устанавливаются при изменении цен на недвижимость, а также федеральные поступления, которые предоставляет муниципиям федерация в размерах и в сроки, ежегодно устанавливаемые законодательными органами штатов, и поступления, полученные от находящихся в их ведении общественных служб.

В свою очередь, законодательные органы мексиканских штатов имеют

право в соответствии со специальным законом о доходах муниципий проверять их годовые финансовые отчеты, обращая особое внимание на соответствие расходов муниципии находящимися в ее распоряжении доходам.

Муниципальные образования для стабилизации своего финансового

положения обычно стараются привлечь средства частных кредиторов. Финансовые вложения в строительство и ремонт местных дорог и возведение социального жилья являются для муниципальных образований достаточно легким источником получения финансовых средств, потому что это приносит значительную прибыль вкладчикам капитала. Самой большой угрозой для финансовой деятельности муниципальных образований является необходимость выплатить из собственного бюджета значительные суммы на социальные нужды, особенно в связи с растущим уровнем безработицы, увеличением числа бездомных, больных, инвалидов и т.д.

Составление и утверждение бюджета является прерогативой местного

представительного органа, который, таким образом, регулирует свои

полномочия в финансовой сфере и может определить финансово-экономическую политику. Проект бюджета обычно готовит исполнительный орган муниципалитета с учетом возможного роста затрат на непредвиденные расходы. Помимо ежегодного бюджета обычно готовится и долгосрочный бюджет, рассчитанный на несколько лет, и несколько дополнений к нему, содержащих информацию о расходах на содержание кадров, капитальные затраты, ссуды, субсидии и т.д.

Действующими законами о муниципалитетах обычно предусмотрен перечень

обязательных расходов, которые должно понести муниципальное образование и которые поэтому должны включаться в расходную часть местного бюджета. В этот перечень обычно входят расходы на образование, жалование представителям исполнительной власти (мэру, местному правительству и т.д.), расходы на эксплуатацию дорог, расходы на содержание пожарной, полицейской, медицинской и других служб, проценты и выплаты по ссудам, эпизодические расходы. Исходным ориентиром при составлении ежегодного и перспективного бюджетов является текущая политика и экономическое положение как страны в целом, так и конкретного муниципального сообщества. При этом должен учитываться возможный рост цен и повешение заработной платы, а также рост и сокращение числа населения. Любые другие непредвиденные расходы проходят, как правило, по статье эпизодических расходов. Основная цель ежегодного бюджета - показать соотношение доходов и расходов данного муниципального сообщества. Но бюджет имеет и другое важное предназначение. Ежегодный бюджет является основным предписанием для исполнительной муниципальной власти, определяющим расходы по каждой статье. При расходовании средств исполнительная власть должна строго придерживаться установленных бюджетом сумм и не выходить за рамки утвержденных расходов по каждой статье бюджета.В ежегодном бюджете должно быть продумано соотношение различных статей доходной и расходной частей, учтены возможные и ожидаемые доходы и расходы (например, увеличение налогов, рост безработицы и т.д.). Через год ежегодный бюджет используется для отчетности и для сравнения его с бюджетом других муниципалитетов, что дает основание улучшать проект нового ежегодного бюджета.

Долгосрочный бюджет, как правило, имеет основной целью создание

запасов денежных средств для развития различных сторон последующей деятельности муниципального сообщества. Этот бюджет позволяет предусмотреть возможности экономии финансовых средств для осуществления новых видов деятельности. Долгосрочный бюджет выступает в роли документа перспективного планирования, определения приоритетных сфер деятельности муниципального образования, позволяя определить настоящее финансово-экономическое положение муниципалитета от его будущего положения. Долгосрочный бюджет опирается на такие показатели, как количественный рост населения, рост

жилищного строительства, изменение индекса цен и рост процентной ставки, изменение расходов на содержание персонала, различные эксплуатационные расходы, смету налогов и расходов, увеличение новых видов деятельности в соответствии с избирательными программами депутатов муниципальных представительных органов.

Для муниципальных образований существуют, как правило, два вида

источников доходов. Первый – это местные источники: налоги, компенсации и пошлины, штрафные станции и прибыли от муниципальных предприятий. Второй – центральные источники: субсидии из муниципальных фондов, выделяемые центральным правительством или его структурами (министерствами), как общие субсидии, идущие на поддержку муниципалитетов, так и специальные, имеющие целевым назначением образование, социальное благосостояние, жилищное строительство.

Муниципальные власти имеют право устанавливать свои собственные налоги на недвижимость, доходы с капитала, строительство, туристическую деятельность, рекламную деятельность, на владельцев собак и т.д. Большинство местных налогов установлено в соответствии с законами о муниципалитетах. Норма этих законов запрещает муниципалитетам вводить не предусмотренные законом налоги. Наиболее важным среди перечисленных налогов является налог на недвижимую собственность, плательщики которого являются пользователи недвижимой собственности, как физические, так и юридические лица. Основой для начисления налога на недвижимую собственность является ее рыночная стоимость. Налог на прибыль взимается с физических и юридических лиц, получаемых прибыль благодаря муниципалитету.

Большое значение имеют для доходов муниципалитетов местные источники доходов, такие, как компенсации за предоставленные услуги муниципалитетам. Сюда входит плата за водоснабжение и канализацию, рыночные пошлины, плата за парковку машин, выдачу дорожных документов и т.д. К числу местных муниципальных доходов относятся пошлины за пользование спортивными сооружениями, плата за право пользования музеями, плата за предоставленный сервис и т.д.

Исполнительная власть (мэр и его правительство) несут ответственность за поступление доходов, а также за расходование бюджетных средств. Иногда это входит в понятие «политическая ответственность» местного правительства, так как оно проводит финансово-экономическую политику, разработанную и утвержденную местным представительным органом и заложенную в ежегодном бюджете. В конце бюджетного года мэр должен представить отчет представительному органу об исполнении ежегодного

бюджета. Как при осуществлении финансово-экономической политики, так и при подготовке отчета мэр обычно получает помощь от центральных органов управления, в частности, от департамента финансов.

В органах местного самоуправления ряда зарубежных стран избираются или назначаются специальные категории должностных лиц со своей четко определенной компетенцией.

В американских графствах, например, существует большое число

выборных должностных лиц, таких, как казначей, инспектор, асессор,

регистратор, клерк, прокурор, шериф и др., полномочия которых определяются законодательством соответствующего штата и которые входят в структуру местного самоуправления. Казначей организует сбор налогов, хранение средств графства, выдачу средств, ассигнованных на различные местные нужды, контролирует расходование этих средств. Инспектор или инженер графства несет ответственность за проектирование дорог, мостов, установление границ, землеустройство и т.д. Асессор занимается выявлением и оценкой всех видов собственности, подлежащей налогообложению. Регистратор занимается регистрацией покупок, продаж, разделов, закладов и иных действий в отношении имущества, а также завещаний, свидетельств о браке, разводе и т.д. Клерк отвечает за надлежащее хранение и оформление документов графства, организацию регистрации избирателей, проведение голосования и подсчет поданных голосов. Шериф возглавляет полицию графства, управляеттюрьмой графства, осуществляет аресты. Прокурор преследует судебном порядке лиц, обвиненных в совершении преступлений, представляет графство в суде, консультирует совет графства и должностных лиц по юридическим вопросам.

Неотъемлемой частью структуры органов местного самоуправления

являются различные отделы и организации, аккумулирующие в себе различные сферы деятельности. Наиболее распространены – отделы здравоохранения, полиции, финансов, пожарной охраны, общественных работ, социальных служб, рабочей силы, транспорта, коммунальных услуг, отдыха населения, по делам потребителей и т.д. Обычно вопросами трудоустройства и занятости населения ведает отдел рабочей силы и отдел общественных работ, которые занимаются подбором и предоставлением постоянного места работы, оценкой трудоспособности граждан, их профессиональной подготовки и т.д. Отдел социальных служб занимается оказанием финансовой и продовольственной помощи семьям с низкими доходами, бездомным. Отдел по делам потребителей расследует жалобы на качество товаров и услуг, разрабатывает систему

местных правил по защите прав потребителей, инспектирует применение торговыми предприятиями измерительных приборов следит за качеством упаковки товаров, выдает лицензии на мелкую розничную торговлю, на эксплуатацию такси, регулирует деятельность кабельного телевидения на территории округа и т.д. Отдел здравоохранения расследует случаи инфекционных заболеваний, осуществление программы медицинской помощи школам, проверяет санитарное состояние окружающей среды.

Глава 2. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ГЕРМАНИИ, ОПЫТ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЗЕМЛИ БАВАРИЯ

2.1.Структура органов местного самоуправления

Структура местного самоуправления в городах ФРГ состоит из двух основных ветвей власти – "законодательной" (представительной) и исполнительной, принципы организации и взаимодействия которых основаны, как правило, на концепции сильной исполнительной власти и достаточно унифицированы по всем территориальным единицам (землям). Кроме того, каждая земля и многие города имеют свои специфические, закрепленные в земельном и местном законодательствах (в положениях об общинах), организационные особенности, отражающие своеобразие структуры, функций и способов избрания руководителей органов управления городами.

Высшим органом власти на местах являются городской совет или совет общины. Это – муниципальное собрание, представительный орган, напрямую избираемый населением, так называемый "коммунальный парламент". В соответствии с Основным законом ФРГ, советы избираются жителями общины на пятилетний срок на основе публичных, прямых, свободных, равных и тайных выборов. Избирателями могут быть жители старше 18 лет, имеющие немецкое гражданство и прожившие в городе (общине) не менее трех месяцев. Кандидаты на выборы в совет обычно выдвигаются различными политическими партиями. В соответствии с Законом о выборах, кандидаты от политических движений должны быть старше 18 лет, прожить в общине не менее шести месяцев, иметь немецкое гражданство не менее года. Число членов совета зависит от численности населения и колеблется в городах Германии от пяти до 93.

Будучи избранными, члены совета обладают свободным мандатом, т.е. исполняют свои обязанности в рамках законов в соответствии с их собственными убеждениями и исключительно в целях общественного процветания. Они не ограничены какой-либо ответственностью, которая уменьшила бы их свободу в принятии решений в качестве членов совета. На первом заседании из нескольких кандидатур избираются председатель совета и его заместители (обербургомистр и бургомистры), которые занимают свои должности в течение срока полномочий совета. Члены совета выполняют свою работу на общественных началах, но имеют право получать компенсацию расходов в соответствии с их общественными обязанностями и потерей заработка. Заседания совета всегда открыты для публики. Время проведения, место и повестка дня публикуются в форме официального объявления в ежедневных газетах.

Как высший законодательный орган общины, совет принимает решения по всем существенным вопросам, спектр которых широк и многообразен: общественные расходы, увеличение объемов или расширение сфер деловой активности, получение кредитов, обеспечение безопасности, строительство новых плавательных бассейнов, больниц, центров досуга, домов престарелых, школ и пр. В соответствии с правами, предоставленными общинам, совет осуществляет и свой собственный "бизнес" на основе местного (городского) законодательства. Он также распоряжается использованием средств, выделяемых на поддержание чистоты и порядка в городе, уборку улиц, переработку отходов, водопотребление и водоочистку. Он может принимать решения по руководству городской исполнительной властью (администрацией), отслеживает исполнение своих решений. Для подготовки решений совет может создавать специальные комиссии из членов совета и привлекаемых специалистов.

Вторым важным органом управления в общине после городского совета являются органы исполнительной власти (городская власть или городская администрация), включающие избираемых или назначаемых, в зависимости от типа структуры управления, руководителей департаментов. Исполнительная власть отвечает за ежедневное оперативное управление городом и за подготовку и выполнение решений городского совета. Администрация имеет право оспаривать решения, противоречащие закону. В этом случае совет обязан пересмотреть свое решение. При повторном протесте исполнительной власти решение принимается вышестоящими органами управления на уровне земель.

Структура органов исполнительной власти в Германии построена на единых для всех земель принципах: вся городская администрация разделена на департаменты, имеющие унифицированную нумерацию. Каждый департамент имеет вертикальную структуру. Администрация имеет восемь основных департаментов:

1) общего управления;

2) финансов;

3) безопасности и поддержания порядка;

4) культуры и образования;

5) по делам молодежи;

6) строительства;

7) управления общественными службами;

8) экономики и транспорта.

Полномочия органов местного самоуправления и методы муниципальной деятельности

Полномочия органов местного самоуправления можно разделить, в зависимости от сферы компетенции, на две группы. К первой относится решение задач в рамках собственной сферы компетенции, касающихся функционирования данной территориальной единицы, т.е. задач местного самоуправления. Земельные инстанции могут осуществлять только правовой надзор за действиями органов муниципального управления при выполнении этих задач, но не контролировать целесообразность их действий. Эти задачи местного самоуправления в свою очередь подразделяются на обязательные (организация энерго – и водоснабжения, пожарной охраны, содержание зданий начальных школ, управления дорогами и т.п.) и добровольные (их община ставит перед собой сама с учетом своих финансовых возможностей, например, строительство спортивных сооружений, парков, музеев и т.п.). Ко второй группе относится решение задач в рамках порученной сферы компетенции. Это, прежде всего, так называемые государственные поручения коммунальным структурам управления со стороны Федерации или земель. Они обычно касаются гражданской обороны и регистрации военнообязанных. На выполнение государственных поручений распространяется неограниченный правовой и предметный надзор вышестоящих органов. Нечто среднее между задачами самоуправления и государственными поручениями представляет собой выполнение обязательных задач по указанию . К ним относятся обеспечение строительного надзора, регистрация места жительства граждан и оповещение населения о грозящей опасности.

Основными методами муниципальной деятельности являются непосредственное регулирование и управление. Регулирующая деятельность – это выдача лицензий на право торговли, содержание различных предприятий бытового характера, кинотеатров, театров и т.д., разрешение на занятия промыслами, установление правил торговли, застройки, выделение земельных участков под строительство, установление правил поведения в общественных местах, дача разрешений или наложение запретов на проведение уличных шествий, митингов, демонстраций. Сюда же относится надзор в сфере охраны общественного порядка, противопожарной безопасности, санитарный надзор и т.д. Нормотворческая деятельность местных органов, как правило, ограничена, и часто для издания какого-либо акта требуется его утверждение вышестоящим органом либо представителем правительства. В зависимости от сфер деятельности муниципальных органов их основные полномочия будут в дальнейшем раскрыты по следующим группам:

1) полномочия в сфере финансово-экономической деятельности;

2) полномочия в области охраны общественного порядка;

3) полномочия муниципальных органов в области коммунального обслуживания, застройки и благоустройства территорий и охраны окружающей среды (ОС);

4) полномочия в социальной сфере.

Федеральная правовая система Германии закрепляет сущность и общие принципы местного самоуправления, при этом Конституция страны и федеральное законодательство ограничиваются защитой и гарантией местного самоуправления, а его более детальная регламентация отдана на уровень 15 Федеральных земель (регионов). В вопросах местного самоуправления Федерация не поддерживает прямых отношений с отдельными немецкими общинами (муниципальными образованиями), соответствующее взаимодействие осуществляется на земельном уровне.

Немецкие субъекты Федерации (Федеральные земли) вопросы местного самоуправления закрепляют в своих земельных Конституциях и региональном законодательстве, причем в различных регионах те или иные вопросы регламентируются по-разному. В течение длительного времени на региональном уровне существовали различные модели местного самоуправления (МСУ). Отличались они в первую очередь организационными основами: прямые и непрямые выборы бургомистров, наличие так называемых сити-менеджеров, возглавляющих местную администрацию, единоначалие бургомистра, являющегося одновременно и руководителем администрации, и председателем местного представительного органа, продолжительность выборного срока и т. д. Сегодня во многих Федеральных землях законодательство, регулирующее вопросы местного самоуправления, существенно изменилось и почти повсеместно за основу взята так называемая южногерманская модель. Она изначально была закреплена в муниципальных Конституциях южных Федеральных земель - Баварии и Баден-Вюртенберга.

Суть этой системы заключается в том, что бургомистр общины возглавляет одновременно и местный представительный орган (совет общины), и местную администрацию. Таким образом, избранный населением на основе прямых выборов бургомистр работает на принципах единоначалия и имеет обычно очень большой вес в своей общине. Однако чрезвычайно широкие полномочия бургомистра уравновешиваются системой муниципального надзора. Поскольку именно южногерманская модель МСУ зарекомендовала себя наиболее эффективной, она начала применяться в Восточной Германии и в других регионах страны.

2.2. Полномочия общин в сфере финансово-экономической деятельности

Местное самоуправление не способно функционировать без определенной свободы финансовой деятельности. Основой бюджетного хозяйства ФРГ является бюджетная автономия – самостоятельность Федерации, земель и общин в области планирования, рассмотрения в представительных органах, реализации и контроля за исполнением соответствующих бюджетов. Финансовый суверенитет Федерации и земель регулируется ст. 104а Основного закона ФРГ.

Суверенитет общин в финансовых вопросах прямо не вытекает из положений Основного закона. Он является производным от права на самоуправление, зафиксированного в п. 2 ст. 28, и действует в рамках федеральных и земельных законов. Во всех федеральных землях общины имеют право утверждать собственный проект бюджета представительными органами коммун.

Однако уставы коммун, составляемые на уровне общин, аналогично бюджетному закону на федеральном и земельном уровнях, могут быть приняты при условии, что общая сумма кредитов и обязательственных полномочий, максимальная сумма кассовых кредитов и размер налоговых ставок будут утверждены государством.

Распределение финансирования между тремя уровнями государственной власти осуществляется в соответствии с принципом германского права – "объем задач определяет размер финансирования". Обеспечению финансовыми средствами отдельных субъектов управления в соответствии со стоящими перед ними задачами способствует сбалансированность их бюджетов. Это также позволяет более экономно расходовать финансовые ресурсы страны. Как показывает опыт, собственные средства субъектов управления расходуются, как правило, более экономно, чем финансовая помощь других управленческих уровней.

Коммунальные финансы являются основой всего местного самоуправления. В распоряжении органов местной власти находится значительный объем финансовых средств. Общий размер коммунальных бюджетов составляет больше половины бюджета Федерации и около 75% общего бюджета земель. Данное обстоятельство объясняется большим числом задач, непосредственно выполняемых коммунами. Однако финансовая автономия местных органов носит относительный характер, что связано с проведением общефедеральной макроэкономической политики и экономическими задачами отдельных земель. В первую очередь речь идет о поддержке коммунами государственных антициклических мер. Подразумевается, что в периоды экономического подъема коммуны должны сокращать свои инвестиционные расходы, а в условиях спада увеличивать расходы на инвестиции, поддерживать спрос и способствовать экономическому развитию. На практике эффективность коммунальной финансовой политики по преодолению циклов невелика, более того, в периоды неблагоприятной экономической ситуации именно коммуны больше всего страдают от последствий циклических явлений, для борьбы с которыми необходима помощь земель или федерации.

Более успешно общины вовлекаются в региональную и структурную политику, имеющую особое значение для Германии, провозгласившей себя социальным государством (ст. 20 Основного закона), что предполагает, среди прочего, и меры по уменьшению крупных социальных различий в обществе. В ФРГ действует система бюджетного регулирования, включающая вертикальное и горизонтальное "финансовое выравнивание". Вертикальное (первичное) финансовое выравнивание охватывает финансовые отношения между Федерацией, ее субъектами (землями) и входящими в их состав коммунами. Оно касается распределения налоговых поступлений между ними. Коммуны распоряжаются лишь незначительной частью собранных на ее территории средств. Например, в Гамбурге из каждой полученной в виде налогов марки коммуне остается 19,7 пфеннига. Все остальное уходит на земельный и федеральный уровни.

Горизонтальное (или вторичное) финансовое выравнивание осуществляется между субъектами одного уровня с целью сближения их потенциалов и условий жизни населения. Например, различия в уровне развития городов, пригородов и сельской местности считаются в ФРГ допустимыми лишь в ограниченных пределах, чтобы избежать миграции из сел и перенаселения городов, что требует объединения усилий государственных органов Федерации и земель с властями на местах в сферах управления, планирования и в области финансов. Общины скорее являются частью единого целого, чем независимыми территориальными единицами: возможность предпринять что-то на муниципальном уровне больше зависит от ситуации в государстве, чем от специфических местных обстоятельств. В случае необходимости коммуны получают дополнительные финансовые отчисления из бюджета земли или Федерации, которые могут достигать в отдельных случаях 50% доходной части коммунальных бюджетов.

Рассмотрим подробнее бюджетную политику органов местного самоуправления, которая складывается в результате финансовой автономии и бюджетного регулирования. Право местных органов власти самостоятельно распределять свои расходы (так называемая компетенция по расходам) представляет собой часть финансовой автономии. За нормативно устанавливаемые и обязательные статьи бюджета отвечает совет. Он определяет принципы и направления местной политики в сфере доходов и расходов. За административное исполнение бюджета отвечает высшее лицо в администрации: в Северной Германии это руководитель ("директор") общины, в Южной – бургомистр. Важной статьей расходов городов и общин является финансирование экономической и социальной инфраструктуры. Особенно велики капитальные затраты местных органов на строительство учреждений здравоохранения, просвещения, жилья, дорог, а также на капиталовложения в развитие местной промышленности. Помимо капитальных велика и доля текущих затрат (на дорожно-транспортное хозяйство, содержание полиции и пожарной службы, больниц и пр.). Особо нужно отметить расходы на регулирование размещения производительных сил. Наконец, быстрыми темпами растут в последние годы расходы на природоохранные мероприятия. Крупной статьей расходов городов, имеющих право выпускать займы, является выплата процентов по кредитам.

Бюджетное хозяйство местной территории, в которое входит планирование, утверждение и исполнение бюджета на текущий бюджетный год, ведется на основе и в рамках пятилетнего финансового плана. Основой финансового плана местных властей является составляемая ими программа инвестиций, определяющая инвестиционные мероприятия и приоритеты. В финансовом плане предполагаемые расходы и возможности их покрытия расписываются по годам. Этот план должен ежегодно продлеваться и уточняться в соответствии с существующей реальностью. Однако планирование местных расходов лишь в незначительной степени определяется самостоятельными решениями местных органов власти. Сегодня их обязанности по расходованию финансовых средств более чем на 90% определяются законами. Большая часть этих средств приходится на оплату персонала. Местные органы могут сами решать, какой штат персонала им нужен, но они не вправе определять размер зарплаты. В широком аспекте финансовая автономия действует лишь в разрезе добровольных полномочий. т.е. главным образом в области культуры и коммунального хозяйства. Расходы же на социальные нужды в значительной мере определяются законами Федерации и земель.

Нормативные акты требуют от органов местного самоуправления, прежде всего, экономии и бережливости. К этому их вынуждает принцип "обязательного минимального финансирования", являющийся одним из принципов германского права. Местные органы власти должны также учитывать требования сбалансированности экономики в целом, т.е. поддержания определенного уровня цен и высокой степени занятости при постоянном экономическом росте. Контрольные меры, касающиеся выполнения законодательных предписаний на этот счет, могут серьезно корректировать полномочия местных органов по расходованию средств. Особенно жесткий контроль устанавливается за использованием целевых субсидий.

Что касается доходной части местных бюджетов, то она может исполняться двумя способами. Во-первых, государство открывает местным органам источники самофинансирования. Они имеют право взимать собственные платежи (налоги, всевозможные сборы, взносы, штрафы, пошлины), брать в ограниченных пределах кредиты, а также получать доходы от своего имущества и коммерческой деятельности. Во-вторых, при необходимости федеральный центр и земли тоже участвуют в финансировании общин.

Источники доходов общин

Во-первых, это налоги, непосредственно остающиеся в их распоряжении. В соответствии с п. 5 ст. 106 Основного закона ФРГ, общины получают 15% поступлений от подоходного налога, вносимого их жителями. Кроме того, в распоряжение общинных бюджетов поступают местные налоги. Их число превышает дюжину и может варьироваться в зависимости от местности. Но главными среди них являются промысловый налог и налог на земельные участки, взимаемые с работающих в общине предпринимателей. Они обеспечивают 97% от общей суммы налоговых поступлений общин. При этом общинам предоставляется право регулировать ставки на эти налоги. Низкие ставки являются, в известной мере, факторами конкуренции между общинами за привлечение предпринимателей и инвесторов. Местные власти имеют также право собирать косвенные налоги на некоторые товары и услуги (напитки, развлечения, охота, рыболовство, автомобильный транспорт и т.п.), но определение ставок этих налогов относится к компетенции законодательных органов земель.

Во-вторых, общины получают дотации от федеральных и земельных органов. В рамках выравнивания финансовых возможностей отдельных общин, местным властям передается часть доходов от налоговых поступлений Федерации и земель. Ежегодно принимаемые законы земель о выравнивании финансовых возможностей местных территориальных образований определяют процентные квоты доходов, идущих на эти цели от конкретных налогов, из которых складывается общий налоговый фонд выравнивания – фундамент дотаций местным органам власти. Причитающаяся конкретным общинам квота переводится им в виде общих и целевых ассигнований. Общие ассигнования, имеющие наибольшее значение, позволяют покрывать основные потребности муниципалитетов и учитывают, в частности, различную численность населения. Целевые дотации, с одной стороны, компенсируют общинам специальные финансовые расходы, связанные с выполнением задач, возложенных на них землей или федерацией, например, в связи с расположением на территории общины частей бундесвера или в связи с выполнением поручения вышестоящих органов (выплата пособий на оплату жилья, помощь беженцам). С другой стороны, целевые дотации предназначены для участия в инвестиционной деятельности на местах, в которой задействованы и местные органы.

В-третьих, источником доходов местных органов власти являются неналоговые доходы, связанные с выдачей платных разрешений на осуществление определенных видов деятельности (торговлю, зрелищные мероприятия, получение водительских удостоверений и т.п.); денежные сборы за нотариальные услуги, судебные сборы, многочисленные штрафы (загрязнение окружающей среды, нарушение правил торговли, уличного движения и т.п.).

В-четвертых, местные власти прибегают к займам. Местные сберегательные кассы обеспечивают их кредитами, получаемыми на едином кредитном рынке. Своеобразным методом мобилизации средств для местных бюджетов является выпуск собственных займов. Доходы от них – это важнейший источник финансирования долгосрочных инвестиционных проектов. Широкому распространению муниципальных и земельных займов способствовало то, что доходы от государственных ценных бумаг, в частности муниципальных облигаций, не облагаются налогом, становясь тем самым одним из наиболее популярных видов вложений у населения. Но поскольку это ведет к росту задолженности, а следовательно, к дополнительной нагрузке на местные бюджеты, федеральное правительство препятствует бесконтрольному росту местных займов.

В-пятых, местные органы покрывают часть расходов за счет потребительских платежей за услуги, предоставляемые муниципальными учреждениями. Объем взимаемых сборов за 15 лет с 1975 по 1990 г. повысился в ФРГ в три раза (уровень зарплаты увеличился за этот период вдвое).

2.3. Система местного самоуправления Земли Бавария

Муниципальные выборы проводятся в Баварии каждые шесть лет, при этом каждому гражданину надо сделать свой выбор четыре раза: он избирает бургомистра (главу) общины, ландрата (главу района), депутатов представительного органа (совета) общины и района.

В районный совет в качестве депутатов часто избирают бургомистров общин, благодаря чему создается очень важное связующее звено между обоими муниципальными уровнями. При этом с правовой точки зрения существует четкое разграничение задач, компетенции и бюджета между муниципальными уровнями.

Общины в Баварии не могут индивидуально принимать собственные уставы, закрепляющие систему МСУ в конкретном муниципальном образовании. На всей территории Федеральной земли действует единая муниципальная Конституция, которая регламентирует систему местного самоуправления в регионе. И лишь достаточно простые вопросы, такие как число и вид комитетов представительного органа либо финансовые полномочия ландрата или бургомистра, закрепляются на местах в индивидуальных регламентах.

С целью единообразной регламентации вопросов местного самоуправления Федеральная земля Бавария приняла несколько законов:

Положение о районах, распространяющееся на районы и города земельного значения (городские округа);

Положение об общинах, распространяющееся на общины (сельские и городские поселения);

Закон о межмуниципальном сотрудничестве;

Положение о совместных администрациях;

Закон о финансовом выравнивании;

Закон о плате за предоставленные муниципальные услуги;

Закон о выборах и т. д.

Общая система местного самоуправления базируется на известном принципе субсидиарности. Это означает, что более высокий уровень может брать на себя выполнение лишь тех задач, которые не под силу более низкому уровню при использовании тех же средств. Данный принцип распространяется и на неправительственные организации. Если важная публичная деятельность осуществляется, например, добровольными союзами (объединениями) граждан или церковью, то эти организации при выполнении соответствующих вопросов местного значения имеют предпочтение перед муниципалитетами. Такая передача решения задач добровольным союзам экономит баварским общинам значительное количество средств и одновременно способствует развитию общественной жизни и реализации собственной инициативы и ответственности граждан.

Общины (муниципальные образования второго уровня) в принципе отвечают за решение всех вопросов местного значения. В отличие от этого районы (муниципальные образования первого уровня) ответственны лишь тогда, когда масштабность задачи превышает возможности одной общины или целевого союза, в который входят несколько общин при осуществлении межмуниципальной кооперации.

Решающим фактором для функционирования этой двухуровневой системы местного самоуправления (лишь в городах земельного значения обе ступени объединены в одну) является четкое разграничение задач и компетенции, а также ответственности. При этом отсутствуют правовые нормы, закрепляющие подчиненность одного муниципального уровня другому. Кроме того, в законодательстве четко закреплены финансовые источники деятельности различных уровней местного самоуправления.

Применительно к обоим уровням местного самоуправления следует различать круг собственных задач муниципалитета (вопросы местного значения) и круг делегированных государственных полномочий. Таким образом, обоим уровням МСУ государство может делегировать определенные полномочия.

Если речь идет о собственной сфере деятельности муниципалитета, необходимо различать обязательные и добровольные задачи. При этом муниципальные образования вправе направлять свои финансовые средства на решение добровольных задач лишь в том случае, если в результате не пострадает выполнение обязательных задач.

Компетенции муниципальных уровней

Прежде чем рассказать о компетенции различных муниципальных уровней в Германии, необходимо остановиться на деятельности районной администрации, поскольку здесь имеются определенные особенности. Администрация района является одновременно и муниципальной структурой, и нижней ступенью государственной власти. Это означает, что избранный населением ландрат (глава района) является, с одной стороны, руководителем района как муниципального образования, с другой стороны, возглавляет низовой уровень государственной власти.

В своем первом качестве ландрат руководствуется решениями районного совета депутатов. В другом своем качестве глава района зависит от предписаний государственных органов земельного уровня, и соответствующие вопросы не входят в компетенцию районного совета. Благодаря этой двойной функции ландрат, избранный населением прямым голосованием, обладает сильной властной функцией, которая уравновешивается местным представительным органом (районным советом депутатов), ответственным за принятие решений, относящихся к сфере деятельности муниципалитета.

Заключение.

Зарубежный опыт организации муниципальных учреждений свидетельствует о том, что там сочетается местное самоуправление и государственное управление на местах, учитываются исторические, демографические, географические особенности той или иной страны, формы правления государственного устройства, политический режим, правовая система и другие факторы.

Местное самоуправление строится, как правило, в соответствии с

административно – территориальным делением страны. Первичной ячейкой выступают городские и сельские единицы (коммуны, общины, приходы и т.д.).

Правовой основой организации самоуправления в зарубежных странах

являются соответствующие положения конституций, национальных законов о местном управлении и самоуправлении, в федеративных государствах – также законы штатов, земель, других субъектов федерации.

Важную правовую основу самоуправления для всех стран Европы

составляет Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. Значительная часть в организации этой Хартии принадлежит Конгрессу местных и региональных властей Европы. Он представляет собой совещательный орган, состоящий из двух палат – Палаты местных властей и Палаты регионов. С 1996 г. Россия – член Совета Европы, ее делегации участвуют в работе Конгресса. «8 февраля 1996 г. Европейская Хартия местного самоуправления была подписана от имени Российской Федерации в городе Страсбурге и ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г.

Таким образом, свидетельствует о том, что местное управлений представляет собой сложный механизм, который, будучи в определенной степени автономным (что выражается в выборности местных представительных органов, наличии у них своего исполнительного аппарата, институте муниципальной собственности и т.д.), функционирует в конечном счете под контролем центральных властей и в значительной степени – интегрирован в государственный механизм, выполняя многие функции, имеющие общенациональное значение, число которых увеличивается с расширением социальных функций современного государства.

Признавая, что одним из важнейших направлений развития политических систем в современном мире является децентрализация властных полномочий, хотелось бы предостеречь от ее абсолютизации в качестве возможной панацеи от всех бед, в качестве средства решения всех проблем, связанных с местным самоуправлением. На определенном этапе не меньшее значение может иметь и централизация власти, у которой, хотя и есть свои негативные черты, но которая тем не менее обеспечивает единое управление, свободное от местных политических споров и предотвращающее злоупотребление властью. Кроме того, порой централизация власти позволяет лучше координировать деятельность местных служб.

Излишняя децентрализация и абсолютная самостоятельность местного управления отнюдь не являются благом. Ведь полностью автономное местное управление препятствует согласованности общенациональных усилий, создает возможность для всякого рода злоупотреблений, ведет к дроблению администрации, что отрицательно сказывается на эффективности ее деятельности.

Централизация и децентрализация в конечном счете отнюдь не взаимоисключающие формы политической и административной организации. Во всех системах управления неизбежно имеются элементы как централизации, так и децентрализации власти. Главная проблема при осуществлении реформ местного управления поэтому состоит не в том, чтобы сделать выбор между централизацией и децентрализацией, а в том, чтобы найти надлежащий баланс между ними, адекватный реальным условиям той или иной страны, тем задачам, которые ставятся перед местным управлением.

Таким образом, важно подчеркнуть, что самоуправление как участие граждан в управлении может успешно функционировать только в том случае, когда уже существуют элементы гражданского общества и самоорганизации. Именно поэтому партии, союзы и объединения граждан на местном уровне имеют большое значение. Задачи местного самоуправления невозможно выполнять как неполитические. Жесткое разделение “чисто” политических задач и задач местного самоуправления восходит к представлениям о недемократическом государстве. Коммунальный уровень играет ключевую роль в строительстве демократической инфраструктуры всей политической системы. Деятельность на этом уровне расценивается гражданами как политическая деятельность . Попытки деполитизации деятельности на этом уровне, предпринятые в США и Канаде, имели следствием снижение участия граждан в выборах. 1

Гарантии местного самоуправления предполагают определенный уровень персонального, организационного и планового суверенитета общины. В содержание права на самоуправление входит:

самостоятельность в вопросах принятия правовых норм - положений, уставов и постановлений, актов местного права, обязательных для исполнения всеми, кого они касаются;

самостоятельность в решении кадровых вопросов - в формировании штатов органов управления, - это означает, что не государство направляет персонал на работу в общину, а она сама принимает решение о том, кто будет исполнять административные функции;

самостоятельность в вопросах управления, то есть в возможности принимать и исполнять решения;

самостоятельность в финансовых вопросах - право вводить и взимать налоги и сборы, необходимые для осуществления полномочий;

самостоятельность в вопросах планирования, составлении перспективных планов застройки и проведении подготовительных работ для градостроительства;

самостоятельность в составлении плана использования площадей на всей территории общины.

Местное самоуправление рассматривается в западных демократиях как один из важнейших принципов, обеспечивающих связь граждан с государством , возможность их участия в государственном управлении. Для каждого отдельного гражданина государство большей частью предстает как некий абстрактный институт, существование которого они ощущают лишь при выплате налогов или контактах с полицией. Если заинтересовать отдельного гражданина в участии в решении вопросов местного уровня, между ним и государством устанавливается связь через общину, уезд или округ: он участвует в строительстве “своей” спортплощадки, обеспечении работы пожарной охраны, содействует развитию культуры через свои союзы. Эта деятельность осуществляется с учетом местной специфики и в соответствии с местными потребностями, которые лучше всего известны местным жителям, а не чиновникам вышестоящих инстанций. При выдвижении своих требований граждане должны учитывать финансовые возможности общины: не каждому поселению нужен театр или бассейн. Функционирующее местное самоуправление обеспечивает и развитие личной инициативы.

Литература:

Е.М. Ковешников, «Муниципальное право», Норма - Инфра М, Москва, 2000 г.

Н.В. Баглай, «Конституционное право зарубежных стран», Норма - Инфра М, Москва, 2000 г.

Gassenharter, Wolfgang: Warum neue Beteilgungsmodelle auf kommunaler Ebene? in: Aus der Politik und Zeitgeschichte. Beilage zur Wochenzeitung “Parlament”, B 50/ 96, S.2 - 3.

Местное самоуправление. Баварская школа управления. - Мюнхен, 1996. - С. 33 - 39.

Зеевальд, Оттфрид: Значение местного самоуправления и его модели в европейских странах, в: Местное самоуправление: теория и практика (под общей ред. Г. Люхтерхандт). - М.: Фонд Ф. Науманна, 1996 (далее - Местное самоуправление...). - С. 10 - 11.

Штобер, Местное самоуправление..., с. 27 - 30.

Gassenharter, Wolfgang: Warum neue Beteilgungsmodelle auf kommunaler Ebene? in: Aus der Politik und Zeitgeschichte. Beilage zur Wochenzeitung “Parlament”, B 50/ 96, S. 4 - 5. Roth, Roland / Wollmann, Helmut (Hrsg.): Kommunalkpolitik. Politisches Handeln in den Gemeinden, Bonn, 1993, S. IX.

Практические задачи и требования местного самоуправления в Германии, в: Местное самоуправление..., с. 24.

Thallmair, Heribert: Kommunen tragen Verantwortung fur die Bundesrepublik Deutschland. Eine Standortbestimmung der Kommunalpolitik 1995/ 1996, in: Statd und Gemeinde, 51 (1996), S. 3.

1. Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г.

2. Чудаков А., «Местное самоуправление и управление за рубежом (некоторые вопросы теории)»/ Белорусский журнал международного права и международных отношений, 1998 г., № 4.

3. Черкасов А., «Правовое регулирование местного управления в странах современного мира»/ «Федерализм, региональное управление и местное самоуправление», М., 2000.

4. Ковешников Е., «Муниципальное право»/ Норма – Инфра М, М., 2000.

5. Баглай Н., «Конституционное право зарубежных стран»/ Норма –Инфра М, М., 2000.

В зарубежных странах существует несколько типов организации и функционирования муниципальных учреждений. Среди них принято выделять: англо-саксонскую муниципальную систему, континентальную (французскую) модель местного управления, местное (коммунальное) самоуправление Германии, в рамках которых применяются различные формы и разновидности.
Англо-саксонская муниципальная система сложилась в Великобритании. Действует также в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других странах.
Суть этой системы в том, что местные органы рассматриваются как автономные образования, действующие в пределах предоставленных им законом полномочий. Отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим, на местах нет уполномоченных центрального правительства. Наряду с представительными органами, которые непосредственно избирают населением административно-территориальных единиц, могут также избираться некоторые должностные лица. Контроль за деятельностью местных органов осуществляется косвенным путем - через центральные министерства и через суд. Для обозначения организации и деятельности местных органов в законодательстве применяется термин "местное управление", а само местное управление является составной частью механизма государства.
Местное самоуправление и управление в Великобритании характеризуется разнообразием и регулируется большим числом актов. В большинстве случаев самоуправление осуществляется через советы, избираемые жителями соответствующих политико-административных единиц. В Англии действуют советы графств, административных округов и приходов, в Уэльсе - советы графств, городов-графств и общин, в Шотландии - советы территориальных единиц местного управления и советы общин, в Северной Ирландии - советы округов и приходов. В приходах численностью менее 150 избирателей советы не образуются, а решения принимаются на общих собраниях избирателей.
Континентальная (французская) модель местного самоуправления применяется в большинстве стран континентальной Европы, франкоязычной Африке, в Латинской Америке, на Ближнем Востоке. Эта модель основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Существует подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим. Родоначальницей этой модели выступает Франция.
Во Франции традиционно существует высокая степень централизации местного управления и самоуправления, что проявляется в системе административного контроля центральной власти за местными органами. Поведенная во Франции в начале 80-х годов реформа насколько снизила такую централизацию, расширила полномочия территориальных коллективов, обеспечила им большую самостоятельность, но сохранила за центральной властью сильные позиции на местах. На местном уровне имеется специальный уполномоченный правительства, который осуществляет контроль за органами местного самоуправления. В каждом департаменте есть представитель государства (комиссар республики), осуществляющий административный контроль за законностью решений, принимаемых коммунами, которые являются основой местного самоуправления. Во Франции насчитывается более 36 тысяч коммун, 90 % из них имеют менее 2000 жителей. Каждая коммуна имеет совет, который избирает из своего состава мэра. Мэр - одновременно и государственный служащий и глава местного самоуправления. Органы территориального самоуправления имеются также в 96 департаментах, 22 регионах и округах Парижа, Марселя и Лиона.
Местное (коммунальное) самоуправление в Германии рассматривается многими авторами в качестве самостоятельной модели. В рамках этой модели выделяются четыре типа общин: южногерманский; магистральный; бургомистерский; северогерманский.
Для южногерманского типа характерно слияние верхушки представительной корпорации и администрации. Представительная корпорация (общинный совет, городское собрание депутатов и др.) избирается непосредственно населением. Избирается также глава администрации - бургомистр, который одновременно по должности председательствует в правительственной корпорации. Этот тип называется конституцией совета.
Магистральный тип характеризуется тем, что представительный орган, избираемый населением, формирует свой исполнительный орган - магистрат или сенат, состоящий из бургомистра и почетных членов. Этот тип называют конституцией магистрата.
Бургомистерский тип предусматривает, что избранный населением представительный орган избирает бургомистра, который возглавляет представительную корпорацию и местную администрацию, т.е. соединяет в себе функции главы общины и главы администрации. Этот тип называют конституцией бургомистра.
Северогерманский тип напоминает англо-саксонскую модель "совет - управляющий". Избираемый населением представительный орган создает исполнительный комитет, который не является местной администрацией, а только готовит решения представительного органа. Этот тип называют конституцией директора.
В уездах органами самоуправления служат представительный орган - уездный съезд или уездный совет - и администрация во главе с земским советником, который избирается населением или представительным органом.
Несмотря на особенности организации самоуправления в Германии, оно имеет много общего как с англо-саксонской, так и с континентальной (французской) моделями.
Системы местного самоуправления в современных государствах строятся на основе административно - территориального деления страны. Само административно-территориальное устройство любой страны представляет собой важнейшую часть государственной организации. Это устройство в большинстве случаев носит сугубо консервативный характер. Оно обычно редко подвергается конкретной ломке, не испытывает на себе серьезных изменений даже в условиях принятия новых конституций и конституционных законов, затрагивающих другие аспекты в организации государства.
Административно-территориальное деление страны складывалось, как правило, под влиянием чисто географических факторов с учетом экономической, социальной и демографической ситуаций. Изменение этих факторов, особенно в условиях научно-технического прогресса, конечно, оказывает влияние на перестройку административно-территориального устройства страны, но касается это больше промышленных регионов. В крупнейших зарубежных государствах (США, ФРГ, Испании, Швейцарии и других) основы современной системы административно - территориального деления сложились еще в XIX веке, а в Великобритании эти основы восходят к эпохе раннего феодализма. Поэтому в системе административно - территориального деления зарубежных стран до сих пор могут сохраняться явно устаревшие территориальные единицы, небольшие по территории, потерявшие экономическую, а иногда демографическую основу для своего существования.
Часто нормативно-правовая база различных территорий отстает от их возросшего социально-экономического потенциала. По-прежнему сохраняются серьезные различия в размерах территории, численности населения и экономическом потенциале административно - территориальных единиц, относящихся к одной и той же категории. Регулирование административно - территориального устройства в унитарных государствах является компетенцией центральных органов власти, а в федеральных государствах - это компетенция субъектов федерации, хотя общие принципы организации административно - территориального деления должны строится на основе принципов общефедеральной конституции. Детальное регулирование местного административно - территориального деления осуществляется специальными законами.
Система местного самоуправления в современных государствах может включать в себя по вертикали от двух до пяти звеньев. Двухзвенная структура административно - территориального деления (Дания, Коста-Рика и др.) и трехзвенная (Италия, Индия и др.) являются наиболее распространенными и удобными с точки зрения местного управления. Четырехзвенная и пятизвенная системы административно - территориального деления встречаются значительно реже. При этом, естественно, в различных странах существуют серьезные отличия в характере и роли отдельных видов административно - территориальных единиц.
Органы местного самоуправления различаются по степени централизации взаимоотношений с вышестоящими органами. Одна система местного самоуправления построена на принципах прямого подчинения нижестоящих органов вышестоящим (Италия, Франция, ФРГ). Наряду с этим ряд стран придерживается откровенно автономной системы, при которой прямое подчинение по вертикали юридически отсутствует, а если на практике осуществляется, то в очень ограниченной форме (США, Великобритания).
Во втором случае органы местного самоуправления обладают довольно большой самостоятельностью по отношению к вышестоящим органам. В этом случае установлена и достаточно широкая система выборности этих органов. В некоторых странах прямая система соподчиненности осуществляется путем так называемой "координации" деятельности нижестоящих органов (Япония).
Иногда деятельность органов местного самоуправления поставлена под прямой контроль специальных государственных органов. Чаще всего они подконтрольны органам министерства внутренних дел (Великобритания), в других странах может создаваться даже специальное подразделение в составе правительства (министерство по делам местного самоуправления).
В ряде стран (Франция, Италия и др.) в административно - территориальные единицы назначаются полномочные представители правительства, которые осуществляют административный надзор за деятельностью выборных органов местного самоуправления и их исполнительных органов, что ставит эти органы под постоянный контроль со стороны центральных властей.
В большинстве стран Латинской Америки не осуществляется прямого централизованного управления местными органами, а создается система, при которой представитель центра наделяется лишь контрольными функциями и действует наряду с руководителем муниципалитета, избираемым населением или советом. Так, в соответствии с Конституцией Эквадора 1980 г. в провинциях избираются провинциальные советы во главе с префектами, а центральную власть представляет губернатор, в кантонах действуют муниципальные советы, возглавляемые алькальдами, хотя главным административным лицом является так называемый "политический руководитель". Функции назначаемых представителей центра официально сводятся к руководству полицией и надзору за деятельностью выборных учреждений, а фактически распространяются и на повседневный контроль за работой выборных учреждений.

Современная теория управления разграничивает несколько основных типов организации местного управления, действующих с большей или меньшей степенью эффективности в разных странах.

Первый тип управления представлен в виде системы

┌───────────────┐ ┌────────────┐ ┌───────────┐

│ "совет ├────────┤ управляющий├─────────┤ менеджер" │

└───────────────┘ └────────────┘ └───────────┘

В этом случае мэр (руководитель территории) избирается советом, но не имеет реальной власти, а лишь председательствует в совете. Местной администрацией руководит управляющий (имевший специальную профессиональную подготовку и не являющийся членом какой-либо политической партии), который назначает и смещает чиновников. Такая система управления успешно применяется в США, где она охватывает 40% городов, преимущественно средних, а также в городах Швеции, Ирландии, Великобритании.

Второй тип управления более применим для небольших городов. Эта схема получила название "комиссионной". Население избирает "Совет комиссионеров", состоящий из 3 -7 человек, которые возглавляют различные сферы местного самоуправления. Пост мэра в этой системе не предусмотрен.

Третий и четвертый типы управления представляют собой разновидность системы при которой население избирает и совет, и мэра.

┌───────────────────┐ ┌───────────────────┐

│ "мэр ├───────────────────┤ совет", │

└───────────────────┘ └───────────────────┘

Пятый тип характеризуется тем, что мэр не зависит от совета ("сильный мэр"). Мэр готовит проекты основных документов, имеет право налагать вето на решения совета, назначает и освобождает от должности городских чиновников. Данная модель утверждает приоритет исполнительной власти. В современных условиях, по нашему мнению, она наиболее действенная и жизнеспособная.

При шестом типе устройства местного самоуправления (условно его можно назвать "слабый мэр") общее руководство городом (районом) осуществляет совет, а мэр располагает достаточно широкими полномочиями, но они ограничены советом. Приоритет принадлежит представительной власти.

При подготовке данного вопроса следует также исходить из того, что понятия «местное самоуправление» и «местное управление» не тождественны. Так, органы местного самоуправления – это органы, которые избираются непосредственно гражданами. Местное управление – это органы, назначаемые центральной властью. В этом их главное отличие. Различные аспекты правового и фактического статуса органов местного самоуправления и управления являются постоянным объектом внимания правоведов разных стран мира. На практических занятиях рекомендуется показать и обобщить наиболее распространенные точки зрения на проблемы самоуправления.

В зарубежных странах употребляются такие термины, как «муниципалитет», «муниципальный орган», которые равнозначны понятию органа местного самоуправления – органа избираемого.

Рассмотрим, как законодательство зарубежных стран регулирует проблемы местного самоуправления и управления.

Законодательством ФРГ наиболее подробно вопрос местного самоуправления регулируется на уровне земель. Каждая земля в ФРГ имеет свою конституцию, и в каждой земле принимаются специальные законы, посвященные местному самоуправлению. Так, например, существует объемное положение об общинах земли Баден – Вюртенберг. Это положение состоит из пяти частей и включает 147 параграфов. Безусловно, такой объемный нормативный акт регулирует этот вопрос очень подробно .

Крайне лаконично регулирует вопрос о местных органах власти Конституция Франции. В содержащемся в ней разд. 12 «О территориальных коллективах» упоминаются только две административные единицы Франции, которые можно отнести к местным органам: «Территориальными коллективами республики являются коммуны, департаменты, заморские территории».

Конституции Испании и Греции не употребляют термин «местное самоуправление». Там применяется категория «местная администрация». В ч. 8 гл. 2 Конституции Испании «О местной администрации» говорится, что Конституция гарантирует автономию муниципалитетов, которые обладают всеми правами юридического лица. Их управление возлагается на соответствующие муниципальные советы.

В Конституции Греции (раздел Ф, который называется «Об администрации», глава 1 «Организация администрации») сказано (ст. 102), что управление местными делами принадлежит органам местной власти. В п. 2 ст. 102 говорится: «Органы местного управления пользуются административной независимостью. Их органы власти избираются путем всеобщего и тайного голосования». Это следует понимать так, что местное управление и местные власти – это избираемые органы.

Из приведенных примеров мы видим, что терминология, существующая в разных странах мира, достаточно своеобразна. Одни и те же органы могут называться и администрацией, и органами управления, и органами самоуправления.

Следует отметить также важный факт, что 15 октября 1985 г. была принята Европейская хартия о местном самоуправлении. Эта хартия, которая обязательна для государств – членов Совета Европы, закрепляет важнейшие конституционные, законодательные основы местного самоуправления. В ней говорится о том, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве и, по возможности, в конституции страны. Под местным самоуправлением, как это закреплено в ст. 3, понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами.

Следует упомянуть важный принцип, который закрепляет Европейская хартия о местном самоуправлении. Суть его в том, что органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти. Следовательно, закрепляется принцип исключительной компетенции и выделяется определенная сфера самостоятельных полномочий для этих органов.

Что касается административно-территориального деления, то система органов местного самоуправления и управления строится в соответствии с административно-территориальным делением страны. Административно-территориальное деление – это деление государственной территории на определенные части с целью наиболее рационального управления государством. Административно-территориальное деление зависит от различных факторов. Как правило, в основе деления лежит удобство управления. К числу иных факторов, влияющих на образование административно-территориальных единиц, можно отнести: естественно-географические факторы (например, эти единицы образуются вокруг крупных городов); факторы демографического характера (единицы образуются с примерно равным числом населения; особенности бытового уклада, религиозного характера. Весьма значительное влияние имеют факторы экономического характера и факторы политической жизни.

В соответствии с административно-территориальным делением строится и система органов управления этими единицами, которые могут быть органами самоуправления и управления, поскольку каждая административная единица имеет какой-то орган власти или управления.

Существуют крупные и мелкие административно-территориальные единицы. В разных странах есть различные системы административно-территориального деления страны: более развитые и менее развитые, простые и сложные. Это зависит от размера государства и численности населения. Называют двухзвенные системы административно-территориального деления, трехзвенные и т.д. Есть даже пятизвенные системы – такая система существует во Франции .

Низшим звеном французского административно-территориального деления является коммуна. Во Франции насчитывается около 37 тысяч таких образований. Коммуна – это определенная численность населения, определенные границы, это первое звено государственной системы. Граждане коммуны избирают муниципальный совет – низший орган государственный власти и первичный орган самоуправления. Местный муниципальный совет выбирает мэра, который является представителем исполнительной структуры.

Далее идет кантон. Этот термин аналогичен швейцарскому термину «кантон», но это не одно и то же. В Швейцарии кантон – это субъект федерации (там насчитывается 23 кантона), а кантон французский – это объединение нескольких коммун. Эта более крупная единица создается для того, чтобы в каждом кантоне для жителей нескольких коммун был свой нотариус, судья, участок жандармерии, призывной участок и т.д.

Затем идет округ. В округе от 100 до 150 коммун. Во Франции свыше трехсот округов. Во главе округа стоит лицо не избираемое, а назначаемое правительством. Это должностное лицо – государственный чиновник – именуется субпрефектом.

Четвертое звено – департамент, более крупная единица, включающая около 400 коммун, или 35 кантонов. В департаменте имеется избираемый орган местного самоуправления – генеральный совет (может быть, логичнее было бы назвать его департаментским советом). Принцип избрания этого совета достаточно прост: от каждого кантона избирается один генеральный советник. Таким образом, если в департамент входит 35 кантонов, то в генеральном совете – 35 генеральных советников. Возглавляется генеральный совет префектом, который назначается правительством. Здесь достаточно своеобразное соединение принципов самоуправления и управления.

Самая крупная административно-территориальная единица во Франции – регион (в некоторых пособиях употребляется французская транскрипция этого слова – режьон). Регионы были образованы вместо провинций, которые много веков существовали во Франции, по традиции названия провинций стали названиями регионов. Они существуют и в настоящее время: Аквитания, Бургундия, Пикардия, Нормандия и т.д. В регионе есть префект региона – им является префект самого крупного департамента, административный центр которого является центром региона.

2. Особенности местного самоуправления в зарубежных странах

Англа-саксонская муниципальная система сложилась в Великобритании, Действует также в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других -странах.

Суть этой системы в том, что местные органы рассматриваются как автономные образования, действующие в пределах предоставленных им законом полномочий. Отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим, на местах нет уполномоченных центрального правительства. Наряду с представительными- органами, которые непосредственно избираются населением административно-территориальных единиц, могут также избираться некоторые должностные лица. Контроль за деятельностью местных органов осуществляется косвенным путем - через центральные министерства и через суд. Для обозначения организации и деятельности местных органов в законодательстве применяется термин "местное управление", а само местное управление является составной частью механизма государства.

Местное самоуправление и управление в Великобритании характеризуются разнообразием и регулируются большим числом актов. В большинстве случаев самоуправление осуществляется через советы, избираемые жителями соответствующих политико-административных единиц. В Англии действуют советы графств, административных округов и приходов, в Уэльсе - советы графств, городов-графств и общин, в Шотландии - советы территориальных единиц местного управления и советы общин, в Северной Ирландии - советы округов и приходов. В приходах с численностью менее 150 избирателей советы не образуются, а решения принимаются на общих собраниях избирателей.

Континентальная (французская) модель местного самоуправления применяется в большинстве стран континентальной Европы, франкоязычной Африке, в Латинской Америке, на Ближнем Востоке. Эта модель основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Существует подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим. Родоначальницей этой модели выступает Франция.

Во Франции традиционно существует высокая степень централизации местного управления и самоуправления, что проявляется в системе административного контроля центральной власти за местными органами. Проведенная во Франции в начале 80-х годов реформа несколько снизила такую централизацию, расширила полномочия территориальных коллективов, обеспечила им большую самостоятельность, но сохранила за центральной властью сильные позиции на местах. На местном уровне имеется специальный уполномоченный правительства, который осуществляет контроль за органами местного самоуправления. В каждом департаменте есть представитель государства (комиссар Республики), осуществляющий административный контроль за законностью решений, принимаемых коммунами, которые являются основой местного самоуправления. Во Франции насчитывается более 36 тысяч коммун, 90 % из них имеют менее 2000 жителей. Каждая коммуна имеет совет, который избирает из своего состава мэра. Мэр - одновременно и государственный служащий и глава местного самоуправления. Органы территориального самоуправления имеются также в 96 департаментах, 22 регионах и в округах Парижа, Марселя и Лиона.

Местное (коммунальное) самоуправление в Германии рассматривается многими авторами в качестве самостоятельной модели. В рамках этой модели выделяются "четыре типа общин; южногерманский; магистратный, бургомистерский; северогерманский.

Для южногерманского типа характерно слияние верхушки представительной корпорации и администрации. Представительная корпорация (общинный совет, городское собрание депутатов и др.) избирается непосредственно населением. Избирается также глава администрации - бургомистр, который одновременно по должности председательствует в представительной корпорации. Этот тип называют конституцией совета.

Магистратный тип характеризуется тем, что представительный орган, избираемый населением, формирует свой исполнительный орган - магистрат или сенат, состоящий из бургомистра и почетных членов. Этот тип называют конституцией магистрата.

Бургомистерский тип предусматривает, что избранный населением представительный орган избирает бургомистра, который возглавляет представительную корпорацию и местную администрацию, т. е. соединяет в себе функции главы общины и главы администрации. Этот тип называют конституцией бургомистра.

Северогерманский тип напоминает англо-саксонскую модель "совет - управляющий". Избираемый населением представительный орган создает исполнительный комитет, который не является местной администрацией, а только готовит решения представительного органа. Наряду с исполнительным комитетом представительный орган избирает директора общины, - главу администрации. Этот тип называют конституцией директора.

В уездах органами самоуправления служат представительный орган - уездный съезд или уездный совет - и администрация во главе с земским советником, который избирается населением или представительным органом.

Несмотря на особенности организации самоуправления в Германии, оно имеет много общего как с англо-саксонской, так и с "континентальной (французской) моделями.

Органы местного самоуправления включают в себя выборные муниципальные советы или комиссии и образуемые ими исполнительные органы. Общий порядок формирования муниципальных советов и исполнительных органов регулируется специальными избирательными законами и законами о муниципалитетах. В федеративных государствах издание законов о выборах в органы местного самоуправления находятся в компетенции субъектов федерации. В большинстве демократических стран выборы в органы местного самоуправления осуществляются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Пассивное избирательное право обычно устанавливается в рамках 18 – 25 лет. Устанавливается и целый ряд цензовых требований – ценз оседлости, несовместимость занятия других постов на государственной службе или в выборных органах, суде и т.д.

Порядок выдвижения кандидатов в выборные органы местного самоуправления предусматривает различные способы реализации этих субъективных прав избирателей – чаще всего путем подачи петиции с подписями установленного законом числа жителей данного избирательного округа, обладающих полным объемом избирательных прав, в поддержку кандидата на должность члена муниципального совета. Кандидаты в муниципальные органы могут баллотироваться по партийным спискам, опираясь на поддержку определенной политической партии, или выступать как независимые кандидаты. Выборы осуществляются как по одномандатным, так и по многомандатным округам. Для определения результатов голосования используются пропорциональная и мажоритарная избирательные системы.

На выборах в органы местного самоуправления обычно довольно высок процент абсентеистов, т.е. не участвующих в голосовании.

По структуре органы местного самоуправления, как правило, однопалатные.

Основной объем полномочий органов местного самоуправления определяется национальным законодательством.

Компетенция органов местного самоуправления распространяется прежде всего на вопросы развития коммунального хозяйства, охраны окружающей среды, планирования строительства населенных пунктов, общего надзора за градостроительством, развития системы местного транспорта и установления порядка регулирования его движения, местного дорожного строительства.

Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью. Они осуществляют деятельность в сфере местного хозяйства (выдача разрешений на право открытия магазинов, зрелищных предприятий, установление правил застройки городов и т.д.).

Полномочия в области охраны общественного порядка, защиты прав и свобод граждан включают в себя установление правил поведения в общественных местах, дачу разрешений или наложение запрета на проведение митингов, собраний, шествий, демонстраций, пикетов и других форм общественно-политической деятельности населения данного муниципального образования и т.д.

В ряде стран (США, Франция и другие) в ведении органов местного самоуправления находятся полицейские силы, на которые возлагается несение патрульной и охранной службы и другие виды полицейской деятельности .

Важнейшие полномочия органов местного самоуправления представлены в бюджетно-финансовой сфере. В соответствии с Европейской хартией о местном самоуправлении местные сообщества имеют право в рамках экономической политики государства на собственные достаточные ресурсы, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий.

Муниципальные власти имеют право устанавливать свои собственные налоги на недвижимость, доходы с капитала, строительство, туристическую деятельность и т.д. Большинство местных налогов установлено в соответствии с законами о муниципалитетах. Норма этих законов запрещает муниципалитетам вводить не предусмотренные законом налоги. Наиболее важным среди перечисленных налогов считается налог на недвижимую собственность, плательщики которого являются пользователи недвижимой собственности, как физические, так и юридические лица. Основой для начисления налога на недвижимую собственность выступает ее рыночная стоимость. Налог на прибыль взимается с физических и юридических лиц, получающих прибыль благодаря муниципалитету .

Исполнительная власть (мэр и его правительство) несут ответственность за поступление доходов, а также за расходование бюджетных средств. В конце бюджетного года мэр должен представить отчет представительному органу об исполнении ежегодного бюджета.

Задача

Собрание представителей муниципального образования Южный район издало постановление, в соответствии с которым муниципальным образованиям, расположенным на территории района, предписывалось избирать советы депутатов сроком на 2 года в количестве 15 человек. При этом выборы должны проводиться по пропорциональной системе (по партийным спискам). Однако Васильевский сельсовет отказался проводить выборы по пропорциональной системе, указав, что на его территории отсутствуют как местные политические общественные объединения, так и местные отделения региональных общественных объединений.

Проанализируйте ситуацию.

Решение

Согласно ч.1 ст.3 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» выборы депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления проводятся в соответствии с уставами муниципальных образований в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации, принятыми в соответствии со статьей 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" .

В соответствии с ч.3 ст.3 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в случае, если законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации в соответствии со статьей 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не приняты законы, устанавливающие порядок проведения выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, то выборы проводятся:

при наличии правомочных представительных органов местного самоуправления - в порядке, устанавливаемом временными положениями о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, принимаемыми представительными органами местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом, или по решению представительного органа местного самоуправления в порядке, установленном прилагаемым к настоящему Федеральному закону Временным положением о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;

при отсутствии правомочных представительных органов местного самоуправления - в порядке, установленном прилагаемым к настоящему Федеральному закону Временным положением о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Таким образом, порядок выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления регулируется уставами муниципального образования. В силу того, что устав имеет прямое действие на всей территории муниципального образования, то в рассматриваемой ситуации есть нарушения в виде издания постановления со стороны собрания представителей. Порядок выборов депутатов представительных органов должен быть закреплен в уставе, а не в постановлении.

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. №б/н // Российская газета. – 1993. – 25 декабря.

2. Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" // Российская газета. – 1996. – 4 декабря.

3. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 40 ст. 3822.

4. Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Организация и функционирование местного самоуправления (опыт зарубежных стран). М., 2001.

5. Бялкина Т., Старилов Ю. За все в ответе община: Местное самоуправление в Германии // Российская Федерация. 1994. N 10.

6. Животовская И.Г. Местные органы власти и предпринимательство в Италии и франции. М.,1994.

Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" // Российская газета. – 1996. – 4 декабря.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 40 ст. 3822

Материалы по теме:

Карта сайта