О ходе выполнения поручений Президента Правительству. Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти Показатели для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти Ростовской области

Ориентация государственного управления на результат и стремление измерить эти результаты в последние годы привели к появлению ряда нормативно-правовых актов, устанавливающих показатели эффективности деятельности ИОГВ. Начало этому процессу было положено с изданием Указа Президента РФ № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», содержащего 43 показателя для оценки эффективности деятельности органов государственной власти. Далее последовало Постановление Правительства РФ № 322 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825…», раскрывающее перечень показателей, рекомендуемых Указом. Область действия двух перечисленных нормативно-правовых актов ограничена государственной властью. На муниципальном уровне были приняты Указ Президента РФ № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и Распоряжение Правительства РФ № 1313-р «О реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607…»., аналогичные по структуре уже упомянутым нормативно-правовым актам для государственного уровня.

Само по себе большое количество применяемых показателей (измеряемое сотнями) уже свидетельствует о сложности измеряемого объекта. В дополнение к имеющимся федеральным нормативным документам региональные власти самостоятельно дополнительно разрабатывают перечень показателей, оценивающих эффективность деятельности как региональных правительств в целом, так и отдельных его структурных подразделений.

В данном вопросе можно сформировать несколько проблем.

1. Проблема взаимосвязи и взаимозависимости системы оценочных показателей (целевых индикаторов) с организационной структурой управления. Не все и не всегда отдельные структурные подразделения региональных правительств могут быть оценены набором показателей, предложенным, например, Указом Президента РФ № 825 либо Постановлением Правительства РФ № 322. Например, из предложенного набора показателей не удается найти индикаторы для оценки деятельности таких подразделений как комитет по делам молодежи, комитет по делам печати и информации, управление лесного хозяйства и др.

Вместе с тем следует отметить, что те организационные структуры, которые попадают под оценку при данном наборе показателей, оцениваются различным набором показателей. В таблице 1 приведены данные, отражающие количественное использование оценочных индикаторов различных структурных подразделений Правительства Рязанской области.

Таблица 1. Количество показателей для оценки деятельности органов исполнительной власти Рязанской области

№ п/п	Наименование органа исполнительной власти	Количество показателей
Министерства
	Министерство здравоохранения
	Министерство имущественных и земельных отношений
	Министерство образования
	Министерство природопользования и экологии
	Министерство промышленности и наукоемких технологий
	Министерство сельского хозяйства
	Министерство социальной защиты
	Министерство строительного комплекса
	Министерство топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства
	Министерство транспорта и автомобильных дорог
	Министерство финансов
	Министерство экономического развития и внешнеэкономических связей
	Министерство по делам территориальных образований
Комитеты
	Комитет по физической культуре и спорту
	Комитет по культуре и туризму
	Комитет по развитию предпринимательства, потребительского рынка и услуг
	Комитет по делам молодежи
	Комитет по делам печати и информации
Главные управления
	Главное управление региональной безопасности
	Главное управление государственной службы занятости населения
	Главное управление лесного хозяйства
	Главное управление «Региональная энергетическая комиссия»
	Главное управление архитектуры и градостроительства
	Главное управление по труду и социальным вопросам
	Главное управление записи актов гражданского состояния
	Главное архивное управление
Государственные инспекции
	Государственная инспекция по ветеринарии
	Государственная инспекция по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники
	Государственная инспекция строительного надзора
	Государственная жилищная инспекция

Как следствие этого можно предположить, что как минимум не все показатели, используемые для оценки, равнозначны.

2. Проблема взаимосвязи и взаимозависимости системы оценочных показателей (целевых индикаторов) с функциональной структурой управления. Используемые показатели должны отражать все функции всех структур региональных правительств. Только в этом случае возможна ситуация не только оценки всех исполняемых функций, но и их контроль. Однако, если, например, использовать все тот же набор оценочных показателей [см. 1, 2, 3, 4], то для оценки деятельности министерства строительного комплекса могут быть использованы 4 показателя:

· Общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя субъекта Российской Федерации, кв.м.

· Общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя субъекта Российской Федерации, введенная за год, кв.м.

· Отношение средней цены одного квадратного метра общей площади на первичном рынке жилья к среднедушевым доходам населения в субъекте Российской Федерации, %.

· Отношение средней цены одного квадратного метра общей площади на вторичном рынке жилья к среднедушевым доходам населения в субъекте Российской Федерации, %.

При этом среди функций данного министерства, которые не попадут в разряд оцениваемых, могут оказаться:

o Обеспечение эффективного использования государственных инвестиций на всех этапах инвестиционного процесса.

o Развития приоритетных направлений технического развития в строительстве и производстве строительных материалов.

o Обеспечение реализации форм и методов государственного регулирования, адекватных новым экономическим условиям; формирование и развитие рыночных отношений; организация социального партнерства в области строительства.

На практике отсутствие показателей, отражающих полный набор функций и задач организационной структуры, компенсируется использованием специфических индикаторов, не включенных в рассмотренные нормативные акты.

3. Проблема построения иерархии показателей. Сама по себе неравнозначность используемых показателей означает их подчиненность, разделение на уровни иерархии и выделение более значимых и менее значимых. Некоторые показатели невозможно отнести к характеристике компетенции какого-то одного органа. Например, уровень безработицы напрямую невозможно привязать к компетенции конкретной структуры. В ряде регионов показатель отнесен к компетенции управления по труду [см., напр., 5, 6]. Однако в ряде случаев [см., напр., 7] за показатель отвечает департамент экономического развития. А это означает, что данный показатель является показателем более высокого уровня, включающий в себя несколько более узких показателей, характеризующих деятельность разных структур.

То же самое может относиться к такому показателю, как «валовый региональный продукт». Ясно, что это показатель «интегрального» типа, характеризующий деятельность региона в целом. И соответственно в нем концентрируется отражение деятельности всех министерств.

4. Проблема определения количественных значений (пороговых) применяемых показателей с целью установления качественных итоговых выводов: хорошо, удовлетворительно, неудовлетворительно. Понятно, что и выбор показателей и их количественное значение должны каким-то образом давать характеристику происходящим процессам: насколько они хороши или соответственно – плохи. Однако, как показывает анализ существующей практики, даже уже на этапе выбора показателей в данном контексте могут возникнуть неопределенности.

Например, это может относиться к группе показателей из Постановления Правительства № 322, характеризующих долю многоквартирных домов в целом по субъекту РФ, в которых собственники помещений выбрали и реализуют различные формы управления в многоквартирном доме. На данный момент установить, какие формы лучше, а какие хуже невозможно, поэтому итоговая оценка этих показателей затруднена.

Следует, однако, отметить, что подобные примеры хотя и имеют место, тем не менее, встречаются все-таки в единичных случаях, а соответственно не столь широко распространены. Гораздо чаще встречается вопрос, каким образом полученные количественные оценки целевых индикаторов разнести по категориям «хорошо», «удовлетворительно» и «неудовлетворительно».

5. Проблема формирования итогового интегрального показателя, оценивающего деятельность региональных правительств в целом. Имея множество (несколько сотен) разно размерных показателей понятно желание получить итоговую оценку в более привычных и понятных категориях: «хорошо» или «плохо».

В целом система оценки деятельности органов исполнительной власти должна удовлетворять следующим требованиям:

· Оценочная система включает в себя достаточно большое количество разно размерных (часто – трудно измеряемых) и неравнозначных показателей. Неравнозначность используемых показателей означает их подчиненность, разделение на уровни иерархии и выделение более значимых и менее значимых. Поэтому система оценки должна иметь иерархичную структуру.

· Иерархическая система оценочных показателей строится в зависимости от функциональной и организационной структуры управления, тесно связана с последними и оказывает влияние на их формирование.

· Определение количественных значений (пороговых) применяемых показателей с целью установления качественных итоговых выводов: хорошо, удовлетворительно, неудовлетворительно, основывается на сравнительном подходе. При этом сравнению подвергаются показатели как относительно самих себя, но за предыдущий период времени, так и в сопоставлении с себе подобными (другими регионами).

· Итогом оценки должен являться результирующий вердикт в категориях «хорошо» или «плохо». Именно он должен являться финальным и понятным результатом.

Литература

1. Указ Президента РФ от 28.06.2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс».

2. Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» // СПС «Консультант Плюс».

3. Постановление Правительства РФ от 15.04.2009 № 322 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс».

4. Распоряжение Правительства РФ от 11.09.2008 № 1313-р «О реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» // СПС «Консультант Плюс».

5. Приказ Министерства образования и науки Мурманской области от 24.06.2009 № 1272 «Об утверждении ведомственной целевой программы «Школьное здоровое питание в Мурманской области» на 2008-2010 годы» // СПС «Консультант Плюс».

6. Распоряжение администрации Липецкой области от 26.05.2008 № 225-р «Об оценке эффективности деятельности структур администрации области и исполнительных органов государственной власти области» // СПС «Консультант Плюс».

Эффективность деятельности органов исполнительной власти в субъектах РФ является объектом пристального внимания не только со стороны общественности, но и федеральных органов исполнительной власти. Именно эффективность деятельности исполнительных органов власти в субъектах РФ показывает эффективность государственного управления в целом по стране. Так, Председатель Правительства Владимир Путин на заседании комиссии по вопросам регионального развития 13.11.2008 г. отметил, что цель работы по оценке эффективности - «объективно проанализировать состояние дел в регионах. Поощрить лучших. Помочь органам власти субъектов Федерации выявить недостатки в своей работе, подсказать пути их решения».

Говоря об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации необходимо, прежде всего, руководствоваться Указом Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 (с изм. от 28.04.2008 г.) «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации . В нем утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Эффективность деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации оценивают на основе официальных данных, содержащихся в ежегодных докладах о достигнутых значениях показателей оценки эффективности деятельности субъектов Российской Федерации, представляемых руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в Правительство Российской Федерации в соответствии с п.3 Указа Президента Российской Федерации от 28.06.2007 № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» . В докладах содержатся официальные статистические данные Федеральной службы государственной статистики, ведомственной статистики и результаты социологических опросов населения .

По результатам оценки формируются:

• 1) доклад Правительства Российской Федерации Президенту Российской Федерации об оценке эффективности деятельности субъектов Российской Федерации по итогам отчетного года;
• 2) предложения по распределению грантов субъектам Российской Федерации, достигшим наилучших показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подготовленные в соответствии с п.2 постановления Правительства Российской Федерации от 14.08.2008 № 608 «Об утверждении правил выделения грантов субъектам Российской Федерации в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» .

Таким образом, оценка эффективности государственного управления в регионах РФ проводится на основе методики по оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов федерации, которая была утверждена комиссией при Президенте по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия. Цель настоящей методики- проведение оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Оцениваются эффективность расходования бюджетных средств, динамика изменения показателей, характеризующих качество жизни, уровень социально-экономического развития региона, степень внедрения методов и принципов управления, обеспечивающих переход к более результативным моделям регионального управления. Результаты оценки должны определить зоны, требующие приоритетного внимания региональных и муниципальных властей, сформировать перечень мероприятий по повышению результативности деятельности региональных властей, а также выявить внутренние ресурсы для увеличения заработной платы работников бюджетной сферы, повышения качества и объема предоставляемых населению услуг.

Вместе с методикой комиссия при Президенте утвердила перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности региональных властей- их всего 43, они охватывают, по словам премьер-министра В.В.Путина, «ключевые зоны ответственности» регионов: состояние системы образования, здравоохранения, ЖКХ, а также создание условий для развития экономики, роста валового регионального продукта, сохранения и открытия новых рабочих мест.

К этим показателям относятся:

• 1. Объем валового регионального продукта;
• 2. Объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) в расчете на одного человека;
• 3. Реальная среднемесячная начисленная заработная плата работников в сравнении с предыдущим годом;
• 4. Отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников государственных (муниципальных): учреждений здравоохранения; учреждений образования; учреждений социальной защиты населения; учреждений физической культуры и спорта; учреждений культуры и искусства к среднемесячной заработной плате работников, занятых в сфере экономики региона;
• 5. Доля населения с денежными доходами ниже региональной величины прожиточного минимума;
• 6. Уровень безработицы (по методологии Международной организации труда) в среднем за год;
• 7. Смертность населения: младенческая; от 1 года до 4 лет; от 5 до 9 лет; от 10 до 14 лет; от 15 до 19 лет; материнская; в трудоспособном возрасте - всего, в том числе по трем основным причинам; в результате дорожно-транспортных происшествий;
• 8. Средняя продолжительность временной нетрудоспособности в связи с заболеванием в расчете на одного работающего;
• 9. Удельный вес детей первой и второй групп здоровья в общей численности учащихся государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений;
• 10. Удовлетворенность населения медицинской помощью (процент от числа опрошенных);
• 11. Удельный вес лиц, сдавших единый государственный экзамен, от числа выпускников, участвовавших в едином государственном экзамене;
• 12. Доля выпускников государственных (муниципальных) учреждений начального и среднего профессионального образования, трудоустроившихся по полученной профессии в первый год, в общей численности выпускников таких учреждений;
• 13. Удовлетворенность населения качеством общего образования, начального и среднего профессионального образования (процент от числа опрошенных);
• 14. Доля детей, оставшихся без попечения родителей, - всего, в том числе: переданных не родственникам (в приемные семьи, на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство), охваченных другими формами семейного устройства (семейные детские дома, патронатные семьи); находящихся в государственных (муниципальных) учреждениях всех типов;
• 15. Удельный вес населения, систематически занимающегося физической культурой и спортом;
• 16. Обеспеченность спортивными сооружениями в субъекте Российской Федерации;
• 17. Удельный вес населения, участвующего в культурно-досуговых мероприятиях, проводимых государственными (муниципальными) организациями культуры, и в работе любительских объединений;
• 18. Количество экземпляров библиотечного фонда общедоступных библиотек на 1000 человек населения;
• 19. Общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя субъекта Российской Федерации, - всего, в том числе введенная в действие за год;
• 20. Отношение средней цены одного квадратного метра общей площади на первичном (вторичном) рынке жилья к среднедушевым доходам населения в субъекте Российской Федерации;
• 21. Доля населения, проживающего в многоквартирных домах, признанных в установленном порядке аварийными;
• 22. Доля многоквартирных домов в целом по субъекту Российской Федерации, в которых собственники помещений выбрали и реализуют способ управления многоквартирными домами, в том числе: непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме; управление товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом; управление управляющей организацией, в том числе муниципальной формы собственности (из них в форме муниципальных учреждений), государственной формы собственности (из них в форме государственных учреждений), частной формы собственности (из них хозяйственными обществами со 100-процентной долей, находящейся в муниципальной или государственной собственности);
• 23. Доля убыточных организаций жилищно-коммунального хозяйства;
• 24. Время от подачи заявки на предоставление земельного участка для строительства до получения разрешения на строительство;
• 25. Заявленная мощность, которая не была удовлетворена в связи с отсутствием технической возможности технологического присоединения к объектам электросетевого хозяйства;
• 26. Доля населенных пунктов, обеспеченных питьевой водой надлежащего качества;
• 27. Доля региональных и муниципальных дорог, не отвечающих нормативным требованиям;
• 28. Уровень криминогенности (процент от числа опрошенных);
• 29. Доля преступлений, совершенных несовершеннолетними или при их соучастии, в общем числе зарегистрированных преступлений;
• 30. Доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых предприятий в среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) всех предприятий и организаций;
• 31. Доля продукции, произведенной малыми предприятиями, в общем объеме валового регионального продукта;
• 32. Удельный вес прибыльных крупных и средних сельскохозяйственных организаций в их общем числе;
• 33. Расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на сельское хозяйство в расчете на один рубль произведенной сельскохозяйственной продукции;
• 34. Динамика налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации;
• 35. Расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на содержание работников органов государственной власти и местного самоуправления в расчете на одного жителя региона;
• 36. Объемы просроченной кредиторской задолженности государственных (муниципальных) учреждений, задолженности бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований по исполнению обязательств перед гражданами;
• 37. Доля расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, формируемых в рамках программ, в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации (без учета субвенций на исполнение делегируемых полномочий);
• 38. Расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на здравоохранение в расчете на одного жителя, в том числе на территориальную программу государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи гражданам Российской Федерации, из них средства обязательного медицинского страхования;
• 39. Расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации в расчете на одного обучающегося: на общее образование; на начальное и среднее профессиональное образование;
• 40. Доля расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование услуг социальной сферы, оказываемых автономными учреждениями и негосударственными (немуниципальными) организациями, в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование отраслей социальной сферы;
• 41. Доля государственных (муниципальных) медицинских учреждений: применяющих медико-экономические стандарты оказания медицинской помощи; переведенных на оплату медицинской помощи по результатам деятельности; переведенных на новую (отраслевую) систему оплаты труда, ориентированную на результат;
• 42. Доля государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений, переведенных: на нормативное подушевое финансирование; на новую (отраслевую) систему оплаты труда, ориентированную на результат.
• 43. Удовлетворенность населения деятельностью органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в том числе их информационной открытостью (процент от числа опрошенных) .

Этот перечень был дополнен Указом Президента РФ от 13 мая 2010г. №579 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности" следующими пунктами:

• 44. Энергоемкость валового регионального продукта;
• 45. Доля энергетических ресурсов (электрическая и тепловая энергия, вода, природный газ), расчеты за потребление которых осуществляются на основании показаний приборов учета, в общем объеме энергетических ресурсов, потребляемых на территории субъекта Российской Федерации;
• 46. Доля энергетических ресурсов, производимых с использованием возобновляемых источников энергии, в общем объеме энергетических ресурсов, производимых на территории субъекта Российской Федерации;
• 47. Удельная величина потребления энергетических ресурсов (электрическая и тепловая энергия, вода, природный газ) в многоквартирных домах (из расчета на 1 кв. метр общей площади и (или) на одного человека);
• 48. Доля расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на реализацию региональной программы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации .
• 13 ноября 2008 г. на заседании Правительства России Министр регионального развития Виктор Басаргин выступил с докладом, в соответствии с которым, Министерством регионального развития Российской Федерации впервые была проведена оценка значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по достигнутому уровню эффективности по итогам 2007 года, результаты которой были подвергнуты экспертизе. Осуществлялся анализ качества управления социально-экономическим развитием субъектов Российской Федерации в следующих сферах: экономический рост, доходы населения, здоровье населения, общее образование, начальное и среднее профессиональное образование, жилищно-коммунальное хозяйство, жилищное строительство, обеспечение безопасности граждан, организация государственного и муниципального управления, а также анализ эффективности расходования бюджетных средств.

Результаты проведенного экспертного анализа и предложения по корректировке оценки значений показателей деятельности органов исполнительной власти были рассмотрены и одобрены на проведенном 16 сентября 2008 г. заседании Экспертной группы, в состав которой вошли представители Администрации Президента Российской Федерации, Аппарата Правительства Российской Федерации, Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Министерства образования и науки Российской Федерации, Министерства регионального развития Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства экономического развития Российской Федерации и ряд независимых экспертов по соответствующим сферам.

Далее приведены выдержки из доклада «Об эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов российской федерации по итогам 2007 года», которые наглядно представляют содержание определенных критериев эффективности государственного управления.

Таким образом, оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ проведена по достигнутому уровню и динамике показателей социально-экономического развития регионов, эффективности расходования средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, результатам опросов населения, проводимого в регионах.

Основные тенденции и проблемы социально-экономического развития регионов:

1. В 2007 году наблюдалось улучшение основных показателей экономического развития. Валовой региональный продукт на душу населения вырос на 18,7% и составил в среднем 185,7 тыс. рублей. Рост ВРП наблюдался в 80 регионах. Частные инвестиции в основной капитал в расчете на душу населения выросли в 2007 году на 22,2% в сопоставимых ценах, рост наблюдался в 66 регионах.

На высоком уровне остается региональная концентрация объемов ВРП и инвестиций: на 10 регионов приходится 53,5% совокупного ВРП, 10 крупнейших регионов по инвестиционной активности концентрируют 44,3% всего объема частных инвестиций. Вместе с тем, наблюдается сокращение межрегиональной дифференциации по душевому размеру ВРП и частных инвестиций, что свидетельствует об опережающем экономическом развитии субъектов Российской Федерации с невысоким уровнем социально-экономического развития (далее - проблемные субъекты Российской Федерации).

В условиях построения инновационной экономики важнейшим элементом государственной политики является обеспечение развития человеческого потенциала на основе обеспечения роста доходов населения, модернизации систем здравоохранения, образования, а также создания комфортных условий проживания граждан путем развития жилищно-коммунального хозяйства, жилищного строительства и обеспечения безопасности граждан.

2. За отчетный период отмечено определенное улучшение показателей, характеризующих развитие человеческого потенциала и качество жизни населения. Так, продолжают расти номинальные и реальные доходы населения - рост составил 26,5 и 15,6%, сокращается уровень бедности. Почти на 20% увеличился ввод жилья. Произошло улучшение основных показателей, характеризующих состояние здоровья населения: смертность во всех основных группах - в трудоспособном возрасте, материнская и младенческая - снизилась соответственно на 9, 8, 6 %.

Смертность населения, снизившись в 79 регионах, в опережающем темпе сокращалась в проблемных субъектах Российской Федерации, в результате чего разница между десятью регионами с высоким уровнем социально-экономического развития и проблемными регионами сократилась с 2,4 до 2,2 раз. Сокращение межрегиональной дифференциации наблюдается по большинству ключевых показателей, что свидетельствует о некотором сглаживании межрегиональных пропорций.

Достигнутые успехи в социальной сфере во многом связаны с улучшением социально-экономической ситуации в целом и ростом финансовых возможностей бюджетов, в том числе на региональном уровне.

• 3. Объем средств региональных бюджетов в 2007 году увеличился более чем на 27,4% и составил 4,8 трлн. рублей. При этом объем текущих расходов увеличился на 30%, и превышает темпы роста ВРП более чем 1,5 раза. Доля капитальных расходов возросла незначительно - с 19,0 до 19,1%. При этом в 25 субъектах Российской Федерации расходы на увеличение основных средств составляют менее 10% от общих расходов консолидированных бюджетов регионов. Таким образом, субъекты Российской Федерации не в полной мере используют доходы, вызванные благоприятной экономической конъюнктурой, для снижения инфраструктурных ограничений роста.
• 4. Несмотря на существенное увеличение текущих расходов и рост фонда оплаты труда остается нерешенной задача доведения размера заработной платы в отраслях социальной сферы до уровня средней заработной платы в экономике. Так, оплата труда работников социальной сферы по-прежнему отстает от заработной платы в экономике (13,9 тыс. рублей) в образовании - на 40,9%, здравоохранении - на 27,4%, культуре и искусстве - на 48,2%, физкультуре и спорте - на 25,4%. Разрыв заработных плат увеличился: в сфере образования и здравоохранения - в 59 регионах, в сфере социальной защиты населения - в 52, в учреждениях физической культуры и спорта - в 58, в учреждениях культуры и искусства - в 47.

Такая ситуация приводит к низкой удовлетворенности работников социальной сферы уровнем своей жизни и невозможности привлечения и «удержания» в отраслях высококвалифицированных специалистов.

5. Сложилась избыточная численность работающих в бюджетной сфере, а также неэффективная структура занятости. Численность работающих в здравоохранении за прошедший год увеличилась на 1,1%, а в остальных сферах либо незначительно сократилась, либо осталась на прежнем уровне.

По прежнему существенным остается дисбаланс в структуре кадров в сфере общего образования и здравоохранения. При этом в целом по стране прослеживается определенная положительная динамика. Так, численность управленческого и обслуживающего персонала в образовании, непосредственно не связанного с оказанием образовательных услуг, сократилась на 14,4 %, а численность среднего медицинского персонала увеличилась на 1%. Численность врачей и учителей сократилась на 3%.

В связи с избыточной численностью персонала и несбалансированностью кадровых ресурсов в целом по регионам в 2007 году объем неэффективных расходов составил по отраслям общего образования и здравоохранения свыше 148,4 млрд. рублей

Вышеназванные недостатки являются следствием сохранения старой административной системы управления сетью подведомственных учреждений, которая обязывает органы власти финансировать данные организации исходя из фактических затрат, не связанных с результатами их деятельности. Вследствие этого бюджетные учреждения оказываются заинтересованы в увеличении затрат, в первую очередь за счет роста численности работающих, а не за счет повышения эффективности использования имеющихся ресурсов. В результате материально-технические ресурсы используются с низкой результативностью: объем неэффективных расходов в целом по регионам в 2007 году составил по отраслям образования, здравоохранения и ЖКХ, а также в сфере организации государственного управления 437,3 млрд. рублей, увеличившись по сравнению с предыдущим годом на 14,3%.

Таким образом, в случае непринятия мер по реформированию бюджетной сферы и сферы жилищно-коммунального хозяйства, которая во многом остается также «бюджетной», будет продолжаться нарастание неэффективных бюджетных расходов, снижение объема и качества предоставляемых услуг, ухудшение кадрового состава и материальной базы.

Решение вышеназванных проблем возможно только путем внедрения современных финансово-экономических моделей управления, часть из которых апробирована в рамках реализации приоритетных национальных проектов. Помимо этого требует изменения подход к предоставлению помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации - выделение средств должно быть обусловлено проведением институциональных преобразований в сферах государственного управления и повышения инвестиционной привлекательности субъектов Российской Федерации, обеспечения здоровья, образования и жилищно-коммунального комплекса .

Подводя итог, необходимо отметить, что выработка механизмов оценки эффективной деятельности органов исполнительной власти в регионах имеет важное значение. Без четкой системы показателей оценки деятельности глав субъектов Федерации, работать очень сложно. Вышеприведенный доклад - это один из первых шагов оценки эффективности государственного управления, но этот процесс еще нуждается в доработке и дальнейшем развитии.

Оценка результатов деятельности па основе сбалансированной системы показателей стала мощным инструментом коллективного анализа в процессе реализации стратегических целей. Сбалансированная система показателей позволяет анализировать основные стратегические проблемы в нескольких ключевых аспектах: финансовая деятельность; отношения с потребителями; организация внутренних административных процессов; обучение и развитие государственных служащих.

Оценка результатов деятельности на основе сбалансированной системы показателей имеет множество преимуществ:

• 1) процессы планирования, контроля и доведения до сведения служащих стратегических целей и этапов их реализации становятся боле прозрачными; наличие как опережающих показателей, характеризующих факторы успеха в будущем, так и показателей за прошедшее время позволяет проводить ретроспективный анализ;
• 2) повышаются возможности идентификации и концентрации усилий на отношениях с потребителями услуг и клиентами благодаря наличию показателей удовлетворенности потребителей, качественных показателей;
• 3) создаются дополнительные возможности для достижения эффективности внутренних административных процессов и определения условий совершенствования организационной структуры и внутренних процессов, профессионального развития государственных служащих;
• 4) наличие логичных и взаимосвязанных критериев позволяет дифференцировать оплату труда служащих.

Главное преимущество сбалансированной системы показателей заключается в том, что она позволяет увидеть отчетливо выраженную причинно-следственную стратегическую взаимосвязь между всеми ключевыми аспектами деятельности органов власти. При разработке показателей результативности и эффективности деятельности важны соблюдение взаимосвязи системы планирования, оценки, оплаты труда и ориентация служащих на достижение плановых показателей.

Система показателей эффективности и результативности деятельности органов власти должна включать следующие группы.

Показатели непосредственного результата . В отчетах о деятельности органов власти и структурных подразделениях уже содержится перечень определенных результатов. Содержание результатов административной деятельности определяется как вопросами компетенции, так и характером тех функций, которые ими выполняются.

В таком случае показателем непосредственного результата для него выступают количество услуг в широком смысле, управленческие решения в виде правовых актов, программ. Показателем непосредственного результата могут стать число стандартизированных услуг, отклонение от заданных стандартов, число получателей стандартизированных услуг.

Показатели конечного эффекта. Показатели эффекта характеризуют изменения в объекте управления, характер воздействия деятельности на целевую группу позволяет указать на конечный эффект от деятельности исполнительного органа.

Конечным эффектом для органа выступает изменение (или отсутствие изменения) в состоянии, функционировании объекта управления, целевых групп, как правило, связанное с достижением целей деятельности органа власти. В качестве показателей, которые могут свидетельствовать о достижении конечного социального эффекта, выступают показатели удовлетворенности потребителя от оказанной услуги или от деятельности исполнительного органа.

Показатели непосредственных процессов связаны с характером функционирования, административными процессами, требованиями к ним. Показатель может формулироваться в виде доли операций или процедур, соответствующих стандартам или требованиям, предъявляемым к работе. Фактически эти показатели нельзя полностью отнести к показателям результата, хотя они и неразрывно связаны; качество административных процессов лишь в некоторой степени определяет достижение результата. В качестве показателей непосредственных процессов могут быть выделены, например, доля подготовленных документов, выполненных в срок и без нарушений, доля операций, проведенных в соответствии с регламентом (правильно и вовремя).

Показатели должны соответствовать следующим требованиям:

• 1) соотнесенность - показатели должны непосредственно относиться к сформулированным целям и задачам деятельности органа власти;
• 2) четкость и однозначность , простота в понимании и использовании - с целью обеспечить возможность сбора и сравнения данных показатель должен быть четко определен. Из определения показателя должно быть понятно, свидетельствует ли увеличение его значения об улучшении или, напротив, об ухудшении положения с предоставлением данной услуги;
• 3) сравнимость - в идеальном случае показатели должны обеспечивать сопоставимость во времени и позволять проводить сравнение между органами власти;
• 4) проверяемость - показатели должны быть сформулированы таким образом, чтобы их значения (собранные и расчетные данные) могли быть проверены. По возможности к ним должно прилагаться описание использованных при расчетах статистических методов и построения выборки;
• 5) статистическая надежность - показатели должны основываться на надежных системах сбора данных. У лиц, пользующихся ими в управленческих целях, должна быть возможность проверки точности данных и надежности используемых расчетных методов;
• 6) экономическая целесообразность - очень важно соблюдать разумное соотношение между затратами на сбор данных и полезностью этих данных.

Там, где это возможно, показатели должны основываться на уже существующих данных и быть привязаны к уже ведущейся работе но сбору данных;

• 7) чувствительность - показатели должны быстро реагировать на изменения. Показатель, диапазон изменения которого слишком мал, может иметь лишь очень ограниченное применение;
• 8) отсутствие внутренних «антистимулов» - при разработке показателей необходимо принимать во внимание, какого рода поведение они будут поощрять. Необходимо избегать таких показателей, которые могут привести к формированию контрпродуктивного поведения служащих;
• 9) гибкость в отношении инноваций - система раз определенных показателей не должна препятствовать инновационной деятельности или внедрению альтернативных методов, систем или процессов в целях повышения качества и количества услуг;
• 10) быстрота обновления - показатель должен быть основан на данных, которые можно получить за время, достаточно разумное с учетом принимаемых на основе данного показателя решений, иначе существует опасность того, что решения будут приниматься на основе устаревших или утративших актуальность данных.

Внедряя систему управления по результатам, важно учитывать риски и ограничения. Необходима сложная предварительная оценка по определению показателей эффективности, так как установление ненадежной, необъективной и несбалансированной системы показателей может повлечь еще более серьезные последствия, чем вообще отсутствие системы оценки.

Применение системы оценки эффективности повышает прозрачность. Прозрачность сама по себе является весьма ценным качеством. Нередко по причине ее отсутствия и закрытости деятельности органов власти развивается бюрократизм, внимание уделяется непродуктивным процессам, методическим рекомендациям, структурированию. В результате бывает не совсем ясно, какое отношение к основному процессу имеют некоторые виды деятельности органа власти и в чем состоит цель его существования. В этом случае определение показателей эффективности и результативности деятельности и выполнение поставленных задач могут вести к повышению прозрачности и служить дополнительным стимулом для введения инноваций. Внедрение процедуры оценки эффективности может существенно улучшить качество внутренней политики и системы принятия решений в органах власти.

Система оценка эффективности деятельности связана с системой оценки персонала и управлением человеческими ресурсами в органах власти. Используя систему оценки эффективности для «самообучения», управления компетенциями, орган власти делает еще один шаг в сторону организационного развития. При разработке и внедрении элементов управления по результатам необходим интегрированный подход, важным представляется и анализ роли контекстов, взаимосвязей, отдаленных и вариативных последствий применения инновационных технологий, что способствует более эффективному использованию в управленческой практике инструментов управления по результатам.

Оценка эффективности деятельности органов власти всегда являлось большой общероссийской проблемой. В наших «традициях» - безудержная похвальба действующей власти и очернение власти ушедшей. Чаще всего эффективность деятельности органов власти по регионам и в целом по России оценивается (в зависимости от отношения к власти) терминами «хорошо», «плохо», «всё лучше и лучше», «катастрофическое» и т.п. После отмены выборов глав регионов, которые, несмотря на ряд существенных недостатков нашей выборной системы, все-таки, позволяли населению оценивать деятельность глав администраций регионов и каким-то образом воздействовать на их политику, проявилась опасность сокрытия недостатков в управлении регионами, представление действительности только в розовом свете и поэтому актуальность объективной оценки эффективности деятельности исполнительной власти существенно возросла.

Во исполнение Указа Президента РФ от 28 июня 2007 года № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации», была разработана «Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации», которая представляет собой систему, состоящую из 10 разделов, 43 основных и 39 дополнительных показателей.

Цель методики - оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, установление соревновательности органов власти различных субъектов РФ между собой, создание предпосылок для системного мониторинга результативности управления регионами, принятия решений и мер по дальнейшему совершенствованию государственного управления, поощрения субъектов Российской Федерации, достигших наилучших показателей.

Исследуя данную методику, нельзя не заметить множественные недостатки и неточности. Так, ни один из 10 представленных в методике разделов не имеет результирующих показателей, по которому можно было бы оценить деятельность исполнительной власти субъекта по данному направлению в целом. Отсутствует единый результирующий показатель , по которому можно было бы провести сравнение разных субъектов между собой. Значение таких высокозначимых показателей как удовлетворенность населения медицинской помощью, удовлетворенность населения качеством общего образования, начального и среднего профессионального образования, уровень криминогенности, а также показателей - удельный вес населения систематически занимающегося физической культурой и спортом, удельный вес населения, участвующего в культурно-досуговых мероприятиях, проводимых государственными (муниципальными) организациями культуры, и в работе любительских объединений, определяются за счёт опроса населения . При отсутствии системы опроса, без участия в опросе независимых экспертов, эти показатели могут быть далеки от объективности.

Некоторые показатели, отражают лишь форму, без учёта содержания и качества. Например, показатель - доля многоквартирных домов в целом по субъекту Российской Федерации, в которых собственники помещений выбрали и реализуют способ управления многоквартирными домами, в том числе: непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме; управление товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом, управление управляющей организацией, в том числе муниципальной формы собственности (из них в форме муниципальных учреждений), государственной формы собственности (из них в форме государственных учреждений), частной формы собственности (из них хозяйственными обществами со 100-процентной долей, находящейся в муниципальной или государственной собственности). Какой из способов управления оценивается выше? Понятно, преследуется цель быстрейшего перехода на рыночные способы управления. Но, понимая это, наши чиновники добьются перехода, вне зависимости от способности новых структур обеспечить качественный рост услуг ЖКХ. Наш «мудрейший чиновник», учитывая показатель «время от подачи заявки на предоставление земельного участка для строительства до получения разрешения на строительство», всегда найдёт способ принять заявку в день выдачи разрешения на строительство. Или показатель – «заявленная мощность, которая не была удовлетворена в связи с отсутствием технической возможности технологического присоединения к объектам электросетевого хозяйства». Какой чиновник примет заявку на подключение при «отсутствии технической возможности технологического присоединения к объектам электросетевого хозяйства»?

Совсем не понятно, как будут оцениваться, положительно или отрицательно, достижения по показателю «Расходы консолидированного бюджета субъекта РФ на сельское хозяйство в расчёте на рубль произведённой сельскохозяйственной продукции», если, например, большинство крупных сельхозпредприятий региона принадлежит друзьям губернатора? И как отзовётся на простом пациенте учреждения здравоохранения показатель «Средняя продолжительность пребывания пациента на койке в государственных (муниципальных) учреждениях здравоохранения»? Не отправят ли этого пациента домой пораньше для улучшения этого показателя?

Не выдерживает критики 4 раздел «Методики …», где допущены элементарные арифметические ошибки. Так, например, при оценке сбалансированности территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи , предлагается рассчитать «процент недофинансирования территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи», через отношение фактических расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на территориальную программу государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, к расходам в соответствии с установленными нормативами консолидированного бюджета субъекта на это же самое.

Формула расчёта процента недофинансирования территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи по «Методике …» Показатель рассчитывается при Рн>Рф .

У5=Рф/Рн*100%

Рн=Пн+Vн

где: У5 – процент недофинансирования, в %; Рф – фактические расходы консолидированного бюджета субъекта РФ (тыс. рублей); Рн – расходы в соответствии с установленными нормативами консолидированного бюджета субъекта РФ (тыс. рублей); Пн – подушевой норматив финансирования территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи (рублей); Vн – среднегодовая численность населения в субъекте РФ (тыс. человек).

В предложенной разработчиками формуле, как вы видите, процент недофинансирования прямо пропорционален фактическим расходам. Получается, что чем больше фактические расходы, тем больше процент недофинансирования?

В этом же разделе при расчете оценки эффективности управления кадровыми ресурсами в сфере здравоохранения и объёма неэффективных расходов на управление коечным фондом не учитываются особенности регионов по экологическим, климатическим, производственным и другим факторам. Нормативы для всех регионов берутся одинаковые, хотя всем понятно, что там, где холодно и слякотно, где мороз и холод, где шахты, рудники и металлургические заводы, где по объективным условиям хуже экология, там должно быть больше врачей, больничных коек и более высокий уровень госпитализации, естественно и нормативы там должны быть больше. В методике же нормативы приняты единые для всех регионов. И потом, все прекрасно понимают, качество здравоохранения очень мало зависит от «количества коек» и «количества кадровых ресурсов». Сегодня на первый план выходит качество. А оно в методике, практически не оценивается ни по каким критериям.

Ушло в прошлое время, когда достижения стран и регионов оценивались по количеству выплавляемого чугуна и стали, производству танков и самолётов или успехов «в области балета». Главным показателем развития становится уровень и качество жизни граждан страны или региона. Всё больше и больше наши политики используют термины «уровень и качество жизни», «человеческое развитие», «человеческий капитал», «развитие человеческого потенциала», «развитие человека». В обществе складывается мнение, что смысл и главная цель развития состоит не в ускорении темпов роста экономики, а в обеспечении возможностей каждому человеку реализовать свой потенциал и естественные устремления вести здоровую, полноценную, творчески-активную жизнь.

Рассматривая проблему оценки эффективности деятельности органов власти, необходимо определить, - власть какого государства мы хотим оценить? В нашей Конституции Российская Федерация обозначена как социальное государство. Зададимся вопросом, что такое «государство» и что характерно для «социального государства»?

Понятие «государство» можно сформулировать как «политическая форма организации жизни общества, которая складывается в результате возникновения и деятельности публичной власти - особой управляющей системы, руководящей основными сферами общественной жизни и опирающейся, в случае необходимости, на силу принуждения ». Основные признаки государства – наличие системы органов и учреждений, образующих в совокупности механизм государства, права и определённой территории. Хорошим дополнением к вышеприведённому понятию, на мой взгляд, является определение сущности государства известного русского философа И.А.Ильина. По его мнению, «государство есть организованное общение людей, связанных между собой духовной солидарностью и признающих эту солидарность не только умом, но поддерживающих её силою патриотической любви, жертвенной волей, достойными и мужественными поступками…». На первостепенное место он ставил и, по-моему, был совершённо прав, правосознание, - «право и государство возникают из внутреннего, духовного мира человека, создаются именно для духа и ради духа и осуществляются через посредство правосознания». Государство, как утверждал И.А.Ильин, «творится внутренне, душевно и духовно, государственная жизнь только отражается во внешних поступках, а совершается и протекает в душе человека, её орудием является человеческое правосознание».

По мнению Ивана Александровича, «настоящая политическая жизнь молчит в глубине национального правосознания. Настоящий государственный деятель умеет прислушиваться к этому молчащему правосознанию своего народа, считается с ним, отождествляется с ним, действует из него. Здоровое правосознание утверждает единство, объективность и безусловность государственной цели и политического задания. Политической целью может быть признана лишь та, которая выражает единое, высшее задание государства на достижение той идеи, которая лежит в глубине национального правосознания. Назначение государства сводится к справедливому и социальному обращению с каждым из своих граждан».

Известно, что в основе жизнедеятельности социального государства лежит социальная справедливость, устойчивое социальное равновесие, высокое качество структурных соотношений между различными классами, социальными группами, слоями, образующими структуру общества. Также общепризнано, что одним из основных шагов на пути к социальной справедливости является создание институтов гражданского общества, в первую очередь действенных профсоюзных организаций на предприятиях, а основной фактор соблюдения принципа верховенства права - наличие гражданского общества. Ключевым показателем социального государства является уровень жизни его Граждан. И поэтому считаю, что оценку эффективности деятельности органов исполнительной власти социального государства его регионов, необходимо проводить именно по состоянию уровня жизни населения. Таким подходом, очевидно, руководствовались и эксперты ООН при разработке интегрированного индекса развития человеческого потенциала (ИРЧП) – универсального инструмента мониторинга прогресса в области развития человека, который является результирующим трёх индексов – индекса продолжительности жизни, индекса образования и индекса ВВП на душу населения. Хотя, на мой взгляд, не совсем корректно применять показатель, оценивающий развитие человека, через отношение ВВП на душу населения, так как во многих странах, в том числе и в России, этот показатель растет не только за счёт роста ВВП, но и за счёт уменьшения количества населения. ИРЧП учитывает далеко не все социальные факторы, характеризующие уровень и качество жизни человека и поэтому, конечно же, не может применяться в качестве показателя уровня жизни.

Из множества показателей, отражающих уровень жизни человека, можно выделить несколько самых значимых. Это показатели, в первую очередь, связанные с жизнью и здоровьем человека, демографией, социальными проблемами, уровнем потребления. Так, например, через «уровень потребления» человек проводит самооценку уровня жизни, сравнивая свой уровень потребления с уровнем потребления соседей, друзей, родственников. Существенно дополняет уровень потребления показатель концентрации доходов населения - так называемый коэффициент Джини (Кдж), характеризующий степень отклонения линии фактического распределения общего объёма доходов, от линии их равномерного распределения. Этот коэффициент отражает степень социальной справедливости, существенно влияет на морально-психологический климат в обществе. Уровень потребления напрямую зависит от заработной платы или пенсии. Одним из важных показателей уровня жизни, несомненно, является количество жилой площади, приходящейся на одного жителя региона. Также достаточно много различных факторов, оказывающих влияние на рождаемость населения. Но самым существенным образом зависят от уровня и качества жизни населения - продолжительность жизни человека, смертность и заболеваемость в регионе.

Представленные в таблице №1 данные взяты из статистического сборника «Социальное положение и уровень жизни населения Белгородской области» 2007 г. В этих показателях находит отражение огромный комплекс различных факторов - экономических, социальных, психологических, экологических, производственных, бытовых, естественно-природных, организационно-технических и даже политических, прямо или косвенно воздействующих на человека в его повседневной жизни. Они напрямую зависят от состояния системы здравоохранения в регионе и от уровня безопасности на производстве и быту, от состояния криминальной обстановки и от качества социального обеспечения. Т.е. это именно те факторы, развитием которых должна заниматься исполнительная власть и поэтому их значение характеризует её эффективность. Можно было бы подобрать ещё 10-20 показателей отражающих уровень и качество жизни населения, но, на мой взгляд, их применение отразится на результирующей уровня жизни населения региона несущественно.

На базе представленных в таблице №1 показателей и их соотношений была разработана методика оценки уровня жизни населения региона, включающая 7 индексов. «Индекс продолжительности жизни» (Ипрж), который рассчитывается как отношение величины средней продолжительности жизни человека в регионе за исследуемый период (Жср ), к наивысшему достижению этого показателя в мире за тот же период (Жсрмах) . «Индекс воспроизводства населения» (Ивн) - отношение количества родившихся (Р) в регионе, к умершим (У). Третий - «индекс социальной справедливости» (Исс) - разница между максимально отрицательным значением коэффициента Джини (Кдж = 1) и фактическим значением этого коэффициента за исследуемый период. Расчёт индекса здоровья (Изд) производится через отношение общей численности населения в регионе (N) к числу заболеваний (Заб), и ндекс потребления трудящихся (Иптр), как отношение среднемесячной заработной платы (Зср) к расходам домашних хозяйств на конечное потребление (РДХКП). Аналогично рассчитывается индекс потребления пенсионеров (Ипп) - отношение среднемесячной пенсии (Пен) к тем же расходам (РДХКП).

Индекс обеспеченности жильём (Иs ) рассчитывается как отношение величины общей жилой площади (S ), к общей численности населения (N) при минимальной норме жилой площади на человека в регионе не менее 18 кв.м. Группой независимых экспертов была проведена оценка весомости каждого индекса:

Ипрж = 0,24; Ивн = 0,11; Исс = 0,17; Из = 0,07; Иптр =0,16; Ипп = 0,2; И s= 0,05

При этом окончательная формула расчёта результирующей оценки уровня жизни населения региона (Иурж) будет иметь вид:

Иурж = 0,24 Жср/Жсрмах + 0,11 Р/У + + 0,17(1-Кдж) + 0,07 N/Заб +

+ 0,16Зплтр/РДХКП + 0,2Пен/ РДХКП+0,05 S/ N18 =

= Ипрж + Ив + Исс + Изд + Иптр + Ип + Иs

Таблица №1

Сред.продолжительность жизни в регионеЖср , лет
Макс.продолжительность жизни в мире Жсрмах, л.
Кол. родившихся Р чел.
Количество умерших У чел.
Коэф. Джини Кдж
Число заболеваний в регионе Заб тыс. чел.
Численность населения в регионе N тыс.чел
Количество жилой площади в регионе S тыс.кв.м.
Расходы домашних хозяйств на конечное потребление РДХКП руб./мес.на человека
Ср. заработная плата в регионе Зпл руб./мес.
Ср. пенсия в регионе Пен руб./мес.

* данные получены из неофициальных источников

Данные расчёта сведены в таблицу №2.

Таблица №2

Инд. продолжительности. жизни Ипрж
Инд. воспроизводстваИв
Инд.социальной справедливостиИсс
Инд.здоровья Изд
Инд. потребления работающего населения Иптр
Инд. потребления пенсионеров Ип
Инд.обеспеченности жильём Иs
Оценка уровня жизни Иурж

Как видно из таблицы, интегральная оценка уровня жизни населения Белгородской области с 2002 года по 2007 год увеличилась на 7,84%, при этом только за 2007 год рост составил 1,8%.

Существенный прирост уровня жизни добавил индекс воспроизводства населения – 31,6%, рост заработной платы трудящихся, увеличивший индекс потребления работающего населения на 21,3% и рост строительства жилья, давший прирост индекса обеспеченности жильём на 11,8%.

Но, много или мало - повышение уровня жизни населения Белгородской области за 5 лет на 7,84%? На мой взгляд, явно недостаточно. Как видно из таблицы, основные потери произошли за счёт снижения на 0,9% индекса продолжительности жизни и уменьшения индекса социальной справедливости на 8,72%. Также следует отметить слабый рост (всего 0,9%) индекса потребления пенсионеров.

Как Вы видите, методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти региона РФ через уровень жизни населения более объективна и учитывает большинство факторов зависящих от эффективности деятельности органов власти.

д.э.н., профессор, зам. директора по научной работе Старооскольского технологического института

субъекта РФ от должности влечет за собой отставку возглав­ляемого указанным лицом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

В случае отставки высшего исполнительного органа власти субъекта РФ он продолжает действовать до сформирования но­вого высшего исполнительного органа власти субъекта РФ.

Президент РФ назначает временно исполняющего обязан­ности высшего должностного лица субъекта РФ на период до вступления в должность лица, наделенного полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, в случае: а) досроч­ного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ; б) временного отстранения высшего должност­ного лица субъекта РФ от должности; в) отсутствия законо­дательного органа власти субъекта РФ или его самороспуска;

г) непринятия законодательным органом власти субъекта РФ
по представленной Президентом РФ кандидатуре высшего
должностного лица субъекта РФ в установленный законом
срок решения о ее отклонении или о наделении указанной
кандидатуры полномочиями высшего должностного лица;

д) двукратного отклонения законодательным органом субъекта
РФ представленной кандидатуры (представленных кандидатур)
на должность высшего должностного лица субъекта РФ.

Временно исполняющий обязанности высшего должност­ного лица субъекта РФ не имеет права распускать законодатель­ный орган субъекта РФ, вносить предложения об изменении устава субъекта РФ.

Предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ вносится Президентом РФ и рассматривается законодательным органом субъекта РФ не позднее 14 кален­дарных дней со дня досрочного прекращения полномочий либо не позднее 35 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта РФ.

Уставом субъекта РФ для временно исполняющего обязан­ности высшего должностного лица субъекта РФ могут быть установлены ограничения на осуществление отдельных полно­мочий высшего должностного лица субъекта РФ.

7.5. Основы деятельности высшего исполнительного органа государственной власти рубъекта РФ

Исполнительный орган власти субъекта РФ является по­стоянно действующим органом исполнительной власти, обеспечивает исполнение федерального и регионального за­конодательства на территории субъекта РФ, обладает правами 118

юридического лица, имеет гербовую печать. Финансирование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и возглавляемых им органов исполнительной власти осуществляется за счет средств бюджета субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьей.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспе­чению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоох­ранения, социального обеспечения и экологии.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ: а) осуществляет меры по реализации, обеспече­нию и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступ­ностью; б) разрабатывает для представления в законодатель­ный орган субъекта РФ проект бюджета, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта РФ; в) обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ и готовит отчет об исполнении бюджета и отчеты о выполнении про­грамм социально-экономического развития субъекта РФ для представления их высшим должностным лицом субъекта РФ в законодательный орган субъекта РФ; г) формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ; д) управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ в соответствии с законами субъекта РФ, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъекту РФ.

Тема 8. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

8.1. Теоретико-методологические подходы к определению эффективности

Модернизация системы государственного управления не­разрывно связана с определением оптимальных параметров, способствующих формированию государственного управления как открытой, динамичной социальной системы. Для форми­рования эффективной модели государственного управления необходим комплексный анализ соотношения между поли­тической системой, государственной властью, институтами гражданского общества, социально-экономическими стан­дартами и социокультурными нормами. В условиях изменений политической и социальной среды актуализируется проблема становления адекватной системы государственного управле­ния, способной эффективно реагировать на вызовы внешней среды, становится очевидной необходимостью разработка сбалансированной системы показателей и критериев эффек­тивности деятельности органов государственной власти.

Существуют несколько теоретико-методологических подхо­дов к определению сущности эффективности. В разных сферах деятельности понимание эффективности имеет свои особен­ности. Так, в политике «эффективность» рассматривается как нечто положительное и желательное, получая тем самым смысл ценностной характеристики деятельности. В отношении к деятельности органов власти это термин стал действенным политическим символом, способным организовать обществен­ное мнение в поддержку определенных предложений. В самом общем виде эффективность понимается как: возможность до­стижения результата; значимость получения результата для тех, кому он предназначен; отношение значимости этого результата к количеству усилий, потраченных на его достижение.

В теории организации и административном управлении эффективность определяется как отношение чистых положи-

тельных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат. В исследованиях по экономике и менеджменту выделяется два подхода к оцен­ке эффективности. Первый связан с оценкой технической эффективности, второй - экономической эффективности. В показателях технической эффективности находит отражение характер оцениваемой деятельности: она свидетельствует о том, что «делаются правильные вещи». Показатели экономической эффективности характеризует то, как реализуется оцениваемая деятельность, насколько производительно используются за­трачиваемые ресурсы, т.е. насколько «правильно делаются эти вещи» 1 . Эффективность управленческого или административ­ного труда оценивается путем определения соотношения между полученным результатом и затраченными ресурсами 2 .

В исследованиях эффективности государственного управ­ления, государственной бюрократии и институтов государства можно выделить несколько теоретико-методологических подходов, связывающих эффективность с определенными факторами.

1) Подход, основанный на концепции лидерства. Представители данного направления увязывают эффективность организации с лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей органов власти, системами подбора, оценки выполнения задач, мотивацией и профессиональным развитием государственных служащих 3 .

1 См.: Экономическая теория/Под ред. В.Д. Камаева-М.: ВЛАДОС, 2000;
Словарь по экономике: Перевод с английского Пасс К., Лоуз Б., Дэвис Л.
Экономическая школа. 2004.

2 См.: Столярова В.А. Функции и оценка результатов труда работников
аппарата управления. ML: Экономика, 1995; Столярова В.А. Проблемы
нормативно-методического обеспечения и оценки результатов труда госу­
дарственных служащих /Государственная служба в Российской Федерации:
концепция, опыт, проблемы. М.: РАУ. 1993.

3 См.: Блондель Ж. Политическое лидерство: Путь к всеобъемлющему
анализу. М., 1992; См.: Херманн М.Дж. Стили лидерства в формировании
внешней политики // Полис. 1991. № 1; Ашин Г.К. Лидерство: социально-
политические и психологические аспекты // Политика: проблемы теории и
практики. Вып.7.Ч.2.М., 1990; W.Bennis. The Leadership Advantage.//Leader
to leader, № 12,1999; H. Row. The 9 Habits of Leaderships" Fast Company. Feb.
1998,issue 13; R. Gojfee. G. Jones. Why should anyone be lead by you?// Harvard
Business Review. Jan. 2001; Б. Карлоф, С. Седенберг. Вызов лидеров. М.: Дело,
1996;А Менегетти. Психология лидера. М.: Агрокшсалт, 1996; Шаклеина Т.А.
Современные американские концепции мирового лидерства. М.: ИС-
КРАН, 2000; Кудряшева Е.В. Лидер и лидерство. Исследования лидерства
в современной западной общественно-политической мысли. Архангельск,
Изд. ПМПУ, 1996.

2) Подход, развивающий теорию веберовскойрациональной бю­
рократии. С позиции данного подхода внимание акцентируется
на иерархической структуре, функциональной специализации,
наличии четких принципов регламентации профессиональной
деятельности государственных служащих, которые рассма­
триваются как необходимые предпосылки для эффективной
деятельности властных структур 1 .

3) Подход к эффективности деятельности, связанный с тео­
рией жизненных циклов, состоит в рассмотрении эффектив­
ности государственного управления во взаимосвязи с оценкой
влияния постоянно и циклично формирующихся коалиций
или групп влияния в органах власти. Характер принятия
решений в бюрократических структурах и их эффективность
рассматриваются в контексте жизненных циклов развития
организации 2 .

4) В рамках концепции профессионализма эффективная дея­
тельность ставится в прямую зависимость от профессионали­
зации органов государственной власти, наличия карьерных

1 См.: Schluchter W. Die Paradoxie der Rationalisierung: Zum Verhaltnis von «Ethik» und „Welt" bei Max Weber// Ztschr.Soziol.1976. № 5; Schmidt G. Max Webers Beitrag zur empirischen Industrieforschung // Koln. Ztschr.Soziol und Sozialpsychol. 1980. № 1; Seyfarth G. Geselschaftliche Rationalisierung und die Entwicklung der Intellektuellenschichten: Zur Weiterfuhrung eines zentrallen Themas Max Weber // Max Weber und die Rationalisierung sozialen Handelns /Hrsg.W.H.Sprondel, G. Seyfarth. Stuttgart. 1981; Гегель Г. Философия права. М., 1990; CrozierM. Le Phenomene bureaucratique. P., 1963; LipsetS. Political man: The social bases of politics. 2nd edition. Baltimore, 1981. P. 9- 11; Брудер В. Бюрократия // Полис. 1991. № 5; Burns Т., Stalker G. M. The management of innovation. London, 1961; Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992; Управление - это наука и искусство / А. Файоль, Г. Эмерсон, Ф. Тейлор, Г. Форд. М.: Республика, 1992; Теория бюрократии Вебера достаточно под­робно исследована в монографии М.В. Масловского. Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология. Н. Новгород: Изд. ННГУ, 1997. См. также: Масловский М.В. Политическая социология бюрократии. М., 1997; Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. Проблема бюрократии у Макса Вебера // Вопросы философии. 1991. № 3; Макаренко В.Л. Вера, власть и бюрократия (критика социологии М. Вебера). Ростов н/Д., 1988; ЗверевА.Ф. Теория бюрократии: от М. Вебера кЛ. фон Мизесу// Советское государство и право. 1992. № \;ОхотскийЕ.В.,СмольковВ.Г. Бюрократиям Гнорокрпти"ш. М., 1996; Алексеева Т.А. Современные политические теории. М, ЛИИ); Пушкарева Г.В. Государственная бюрократия как объект исследо-1ШННЯ//ОНС. 1997. №5.

1 Пчто Motttfllanl, Life Cycle, Individual Thrift, and the Wealth of Nations,: 7ft, I"JHft; СР.ФияОНОвич, Е.И.Кушелевич. Теория жизненных циклов нргшпяиии И Анн н-гн и российская действительность // Социс, № 10,

(профессиональных) чиновников, от уровня их профессиона­лизма и компетентности".

5) Экономический подход, связывающий повышение эф­
фективности деятельности органов государственной власти с
наличием механизма конкуренции среди ведомств, системой
внедрения инноваций, а также политической и социальной
подотчетностью государственных органов, в первую очередь
перед налогоплательщиками 2 .

6) Экологический подход, в рамках которого подчеркивается,
что результаты деятельности бюрократии зависят от характера
внешней среды (экологии организации) и способности органов
государственной власти управлять изменениями и инноваци­
ями с целью адаптации к этим изменениям 3 .

7) Подход, основанный на концепции управления качеством.
В рамках данного подхода основное внимание акцентируется
на создании в органах государственной власти системы посто­
янного совершенствования процессов и государственных услуг;
вовлечении в эту деятельность государственных служащих,
максимально используя их творческий потенциал и организуя
их групповую работу. Управление качеством основано на взаимо­
связи потенциала органов государственной власти и результатов

1 См.: Carr-Saunders A.M., Wilson P.A. The Professions Oxford: Clarendon
Press, 1933; Greenwood. E. Attributes of a Profession// Sociological Perspectives
on Occupation. RE. Peacock Publishers, Inc.Itasca Illinois. 1972; Millerson G.,
The Qualifying Associations: a Study in professionalisation., London: Routlege-
&Kegan Paul., 1964; Беккер Г. Природа профессии // Этика успеха: вестник
исследователей, консультантов и ЛПР, Выпуск 3/94. Тюмень-Москва,
1994; Parsons T. Professions // International Encyclopedia of the Social Scien­
ces. The Macmillan Company & The Free Press, 1968; Макинтайр А. После
добродетели: Исследования теории морали. М.: Академический Проект;
Екатеринбург: Деловая книга, 2000; Wilenski H., The Professionalisation of
Everyone.//American Journal of Sociology, LXIX (Sep., 1964); Braverman, H.,
L, Labour and Monopoly Capitalism: the Degradation of Work in the Twentieth
Century, Monthly Review Press, 1974; Дюркгейм Э. О разделении обществен­
ного труда. М.: КАНОН, 1996; Вебер М. Наука как призвание и профессия //
Вебер М. Избранные произведения. Пер. с нем. М.: Прогресс, 1990; Вебер М.
Политика как призвание и профессия // Вебер М. Избранные произведения.
Пер. с нем. М.: Прогресс, 1990.

2 См.: Mill, John Stuart «Principles of Political Economy» ed.by. W. Ashley.
New York: A.M. Keller Publishers 1965 ; North D. (1993): Institutions and
Credible Commitment. «Journal of Institutional and Theoretical Economics».
Vol. 149.

3 См.: Наппап М. Т., Freeman J. Organizational ecology. Cambridge (Mass.);
L.: Harvard univ. press, 1989; Западная экономическая социология: хрестома­
тия современной классики / Сост. и науч. ред. В.В. Радаев; Пер. М.С. Доб-
ряковой и др. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН),
2004.

деятельности при постоянном соотнесении со стратегическими целями и вовлечении служащих в процессы качества, их обуче­нии, увеличении их компетентности и мотивации 1 .

Анализ теоретико-методологических подходов к определе­нию эффективности позволяет сделать вывод о том, что, как правило, выделяют экономическую эффективность и социаль­ную. Самостоятельность данных видов эффективности, конеч­но, относительна, так как они находятся в тесном единстве и взаимосвязи. При анализе эффективности государственного управления особое значение играет социальный эффект. Сущ­ность социального эффекта заключается в том, что он должен быть устойчивым, воспроизводящимся, прогрессирующим, содержать в себе источник для последующего общественного развития. Российский социолог Г.В. Атаманчук 2 подразделяет социальную эффективность государственного управления в целом и деятельности органов государственной власти в част­ности на три вида:

1. Общая социальная эффективность. Она раскрывает резуль­
таты функционирования системы государственного управле­
ния (т.е. совокупности государственных органов и управляемых
ими объектов).

2. Специальная социальная эффективность. Она характеризу­
ет состояние организации и функционирования самого госу­
дарства как субъекта управления общественными процессами.
К критериям этого вида относятся:

Целесообразность и целенаправленность организации и функционирования государственно-управляющей системы, ее крупных подсистем и других организационных структур, кото­рая определяется через степень соответствия их управляющих воздействий целям, объективно исходящим из их положения

1 См.: В. В. Лобанов. Государственное управление и общественная по­
литика. СПб., 2004; СадлерДж., Лобанов В.В. Повышение эффективности
работы местных органов власти: опыт Великобритании // Проблемы теории
и практики управления. 2001. № 2; Эффективность государственного управ­
ления: Пер. с англ./ Общ. Ред. С.А. Батчикова и СЮ. Глазьева. М.: Фонд
«За экономическую грамотность», Российский экономический журнал,
Издательство АО «Консалтбанкир», 1998; Основы управления качеством
продукции. М.: Издательство стандартов, 1996; Сакато Сиро. Практическое
руководство по управлению качеством продукции (пер. с японск.). М.: Ма­
шиностроение, 1994; Управление качеством продукции:*8опросы теории и
практики. М.: Мысль, 1996; Томилин В.Н. Управление качеством в условиях
перехода к рыночной экономике. Стандарты и качество, 1990, № 10.

2 См.: Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного
управления. М., 1990.; Общая теория управления, Курс лекций. М., 1994;
Теория государственного управления. М., 1997.

и роли в обществе. Необходимо законодательно установить, какие должен реализовывать цели каждый государственный орган и по их достижении оценивать соответствующих руко­водителей и должностных лиц;

Нормативы затрат времени на решение управленческих
вопросов, на выработку и прохождение любой управленческой
информации;

Стиль функционирования государственного аппарата;

Нормативы, технологии, стандарты, которым обязан сле­
довать каждый руководитель и государственный служащий;

Сложность организации государственного аппарата, про­истекающая из его «дробности», многоступенчатости и обилия управленческих взаимозависимостей;

Издержки на содержание и обеспечение функциониро­
вания государственного аппарата.

3. Конкретная социальная эффективность. Она отражает деятельность каждого управленческого органа и должностного лица, каждого единичного управленческого решения, дей­ствия, отношения. Среди критериев можно выделить такие, как степень соответствия направлений, содержания и результатов управленческой деятельности органов и должностных лиц тем ее параметрам, которые обозначены в правовом статусе (и компетенции) органа и государственной должности; закон­ность решений и действий органов государственной власти и местного самоуправления, атакже их должностныхлиц; реаль­ность управляющих воздействий.

Эффективность деятельности органов государственной власти определяется не только величиной экономического эффекта, но и, прежде всего, социально-политическими ре­зультатами деятельности органов власти. Для оценки эффек­тивности государственного управления и деятельности органов государственной власти необходимы оценочные технологии и процедуры, которые были бы устойчивыми, объективными и позволяли своевременно корректировать деятельность органов государственной власти.

Различные теоретико-методологические подходы к опреде­лению сущности эффективности находят свое отражение в концептуальных моделях.

8.2. Концептуальные модели эффективности

В теории управления выделяют несколько моделей эффек­тивности: системно-ресурсную, целевую, модель удовлетво­ренности участника, комплексную, содержащую противоре-

чия модель 1 . Общая характеристика моделей эффективности позволяет обнаружить сложный комплекс, компонентами которого являются целевые ориентиры и внешняя среда, орга­низационная деятельность и структура, технологии управления и методики оценки эффективности.

Системно-ресурсная модель основана на анализе соотноше­ния «организация - окружающая среда». Эффективность в данной модели - способность организации эксплуатировать свою окружающую среду для приобретения редких и ценных ресурсов с целью поддержания своего функционирования.

С позиций целевой модели организация эффективна в той степени, в которой она достигает своей цели.

Модель удовлетворенности участника опирается на индиви­дуальные или групповые оценки качества деятельности органи­зации со стороны ее членов. Организация рассматриваются как кооперативный побудительно-распределительный механизм, настроенный на то, чтобы получать отдачу от своих членов через обеспечение достойного вознаграждения их усилий.

Комплексная модель рассматривает эффективность как инте­гральную и структурированную характеристику деятельности организации. Она включает в себя оценку экономичности, действенности, производительности, качества продукта или услуги, результативности, прибыльности, качества трудовой жизни и внедрения новшеств.

Модель, содержащая противоречия, исходит из того, что эффективных организаций не существует. Они могут быть эффективными в той или иной степени, поскольку: 1) сталки­ваются с множественными и противоречивыми ограничениями окружающей социальной среды; 2) имеют множественные и противоречивые цели; 3) имеют множественные и противо­речивые внутренние и внешние источники оценок; 4) имеют множественные и противоречивые временные рамки.

В модели, предложенной американским социологом Р. Лай-кертом, эффективность рассматривается как сложное взаимо­действие различных факторов, среди которых доминирующее положение занимают человеческий и социально-экологиче­ский. Так, по мнению Лайкерта, эффективность определяют три группы факторов: 1) внутриорганизационные - формальная структура органа власти, экономическая база, профессиональ­но-квалификационный состав государственных служащих; 2) промежуточные переменные - человеческие ресурсы, ор-

1 Холл Р.Х. Организации: структуры, процессы, результаты. СПб.: Пи­тер, 2001.

ганизационная культура, методы принятия решений, уровень доверия к руководству, способы стимулирования и мотивации деятельности; 3) результирующие переменные - рост или па­дение производительности труда, степень удовлетворенности запросов потребителей.

Анализ различных моделей эффективности позволяет сде­лать вывод о том, что каждая из рассмотренных моделей имеет свои преимущества и в тоже время ограничения.

Различные подходы к эффективности находят проявление в структурированных комплексах - аспектах организацион­ной эффективности: функциональном, структурном, орга­низационном, предметно-целевом. Функциональный аспект включает производительность; экономичность; адаптивность, т.е. способность оптимально выполнять заданные функции в определенном диапазоне изменяющихся условий; гибкость; оперативность и своевременность выявления и решения управ­ленческих проблем 1 .

Структурный аспект эффективности, как правило, связы­вается с эффективностью целеполагания (сравнение норма­тивных и осуществляемых целей, сравнение осуществляемых целей и результатов управления, сравнение полученных ре­зультатов с объективными потребностями); рациональностью организационной структуры (распределения ответственности и полномочий, организация взаимоотношений между сотруд­никами и подразделениями); соответствием системы управ­ления, ее организационной структуры объекту управления; стилем управления (юридические формы, методы и процедуры управления); характеристиками должностных лиц (общекуль­турными, профессиональными, личностными).

Рассматривая организационно-институциональный аспект эффективности, важно подчеркнуть, что оценка эффектив­ности является производной от того, какое место и какие функции выполняет организация в системе межорганизацион­ных отношений. В этой связи факторы, критерии, параметры оценки эффективности органов государственной власти будут существенно отличаться от коммерческих организаций, по­скольку у них различны как целевые ориентиры, так и другие составляющие организационной деятельности.

В предметно-целевом аспекте эффективности в зависимо­сти от целевых ориентиров, предмета оценки и сравниваемых параметров организационной деятельности выделяются виды

1 Мильнер Б.З. Теория организации. М.,1998.

эффективности. К ним относят: организационную, экономи­ческую, технологическую, социальную, правовую, психологи­ческую, политическую, этическую, экологическую 1 .

С точки зрения эффективности может оцениваться любой аспект (сторона) или характеристика деятельности органов государственной власти, рассматриваемого как социальная целостность и система.

Эффективность как интегральная и структурированная характеристика деятельности является не только показателем но и процессом, который необходимо организовать и которым нужно управлять.

Оценка эффективности должна представлять собой не­прерывный, тотальный процесс оценки деятельности органов власти, структурных подразделений и государственного служа­щего, имеющий своим содержанием: выбор системы показа­телей эффективности; разработку стандартов (нормативов и процедур) эффективности; измерение показателей эффектов ности; сопоставление фактического состояния эффективности с требованиями этих стандартов.

Характеристика эффективности органов государственной власти многомерна и зависит от целей, формулируемых субъ­ектом оценивания. При этом, применяя ту или иную техноло­гию оценивания эффективности, необходимо четко выделить-1) субъект оценивания (его позицию, целевые и ценностные ориентиры); 2) объект оценивания (им может стать вся си­стема управления или отдельный ее элемент, например сфера деятельности - процесс, результат или последствия; струк­турно-институциональный аспект, кадры); 3) инструментарий эффективности (модели, аспекты, виды и технологии оценки эффективности). "

Для оценки деятельности органов государственной власти необходимо из общих критериев (экономичность, эффектив­ность и результативность) выделить конкретные. Этот мо­мент является основным в подготовке к проведению оценки. В разработке критериев оценки необходима некоторая гиб­кость. Критерий эффективности - признаки, грани, сторо­ны проявления управленческой деятельности, посредством анализа которых можно определить качество управления, его соответствие потребностям и интересам общества. Показатель эффективности - это определенная мера!, позволяющая срав­нить: фактическую деятельность органов власти/сотрудников с желательной или требуемой; деятельность органа власти в раз-

1 Смирнов Э.А. Управленческое решение. М.: ИНФРА-М, 2001

личные временные периоды; деятельность различных органов по сравнению друг с другом.

Среди основных требований, предъявляемых к критериям оценки, можно выделить, что: 1) критерии должны вести к осуществлению задач оценки и охватывать все выявленные проблемы; 2) критерии должны быть достаточно конкретны с тем, чтобы можно было осуществить оценку на практике; 3) критерии должны подкрепляться соответствующими до­водами и/или поступать из авторитетных источников. Кроме того, критерии, используемые для оценки деятельности органов власти, должны быть согласованы между собой, а также с теми критериями, которые использовались в предыдущих оценках.

8.3. Интегральные показатели оценки эффективности государственного управления

В международной практике используются различные инте­гральные показатели для оценки эффективности государствен­ного управления, которые были разработаны международными организациями.

1) Показатель GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot)", оценивает эффективность государственного управ­ления в межстрановом сравнении. Показатель был разработан на основе нескольких сотен переменных и состоит из шести индексов, отражающих шесть параметров государственного управления. Эти параметры были вьщелены на основе общего определения, согласно которому «государственное управление» понимается как совокупность традиций и институциональных образований и включает в себя: а) процессы выбора, контро­ля и замены правительства; б) способность правительства формулировать и проводить политику; в) уважение граждан и государства к институтам, руководящим социальным и эконо­мическим взаимодействием в обществе. Оценка проводилась на основе сравнения шести индексов:

- право голоса и подотчетность (Voice and Accountability) - индекс включает показатели, измеряющие различные аспекты политических процессов, гражданских свобод и политических прав. Показатели этой категории измеряют степень возмож­ности участия граждан в выборе правительства. Например, показатель степени независимости прессы;

1 Статья «Governance Matters III: Governance Indicators for 1996-2002, May 2003 г., Д. Кауффман, А. Крэй и М. Маштрузи, Глава 2 (http://www.world-bank.org/wbi/governance/pdf/govmatters3.pdf)

5 Гегеяюш

- политическая стабильность и отсутствие насилия (Politi­cal Stability and Absence of Violence) - индекс включает группу показателей, измеряющих вероятность дестабилизации пра­вительства и вынужденной отставки в результате применения насилия (включая терроризм и насилие внутри страны). Дан­ный индекс отражает, насколько качество государственного управления может вызвать необходимость резких перемен, смену политического курса;

-эффективность правительства (Government Effectiveness) - индекс отражает качество государственных услуг, качество бю­рократии, компетенцию государственных служащих, уровень независимости государственной службы от политического давления, уровень доверия к политике, проводимой прави­тельством;

- качество законодательства (Regulatory Quality) - зна­
чение данного индекса связано с проводимой политикой.
С помощью него измеряются противоречащие рыночной эко­
номике меры, такие как: контроль уровня цен, неадекватный
контроль банков, чрезмерное регулирование международной
торговли и развития бизнеса;

- верховенство закона (Rule of Law) - индекс измеряет уро­
вень доверия граждан к законам общества и приверженность к
исполнению этих законов. Он включает показатели отношения
граждан к преступлению, эффективности и предсказуемости
законодательной системы, приверженности к контрактной
системе;

-контроль коррупции (Control of Corruption) - индекс отра­жает восприятие коррупции в обществе, при этом учитываются разные стороны явления, начиная от частоты «дополнительной оплаты за то, чтобы работа была сделана», до влияния корруп­ции на развитие бизнеса, а также существования «большой коррупции» на высоком политическом уровне и участия элит в коррупции.

2) Показатели (WBES) 1 позволяют получить сравнительную
оценку государственной политики, делового климата, качества ре­
гулирования, уровня коррупции, качества государственных услуг
в контексте взаимодействия между бизнесом и государством.

3) Показатели (BEEPS) 2 позволяют получить сравнительную
оценку качества управления, делового климата, конкурентной

1 По материалам Всемирного Банка о WBES (http://info.worldbank.
org/governance/wbes/index2.html).

2 По материалам Всемирного Банка по BEEPS (http://info.worldbank.
org/governance/beeps/).

среды, уровня коррупции в контексте взаимодействия между бизнесом и государством в странах с переходной экономикой.

4) Индекс восприятия коррупции (ИВК) 1 . Это составной
индекс, который позволяет получить ежегодный срез по
уровню коррупции в государственном секторе в различных
странах.

5) Барометр мировой коррупции организации 2 «Transparency
International» (ТИ). Если целью ИВК является оценка уровня
коррупции в мире, то Барометр, прежде всего, ориентирован на
восприятие средним человеком уровня коррупции. По данным
индекса 48,7% опрошенных в России считает, что корруп­
ция оказывает очень существенное влияние на бизнес-среду
(16,6 % - Канада, 7,4% - США, 34,7 % - Великобритания),
21,8% опрошенных считают, что коррупция оказывает очень
существенное влияние на личную жизнь и жизнь его семьи
(42,5% - Канада, 26,5% - США, 10,9 % - Великобритания).

6) Индекс экономической свободы (ИЭС) организации «He­
ritage Foundation» был разработан Фондом Наследия (Heritage
Foundation) совместно с Уол Стрит (Wall Street) 3 . Информаци­
онной базой ИЭС являются данные правительственных и не­
правительственных организаций, результаты международных
и национальных социологических опросов. В 2003 г. ИЭС
рассчитывался для 161 страны на основе 50 характеристик,
объединенных в 10 факторов экономической свободы: торговая
политика, фискальная политика, государственная интервенция
в экономику, монетарная политика, иностранные инвестиции
и потоки капитала, банковская сфера, зарплаты и цены, иму­
щественные права, государственное регулирование, черный
рынок. Каждый фактор оценивается по шкале, в соответствии
с которой качественные или количественные характеристики
переводятся в баллы от одного до пяти: чем больше значение
показателя, тем значительнее интервенция государства в эко­
номику страны и тем ниже уровень экономической свободы.
С 1995 г. значение этого индекса по России растет, если в 1995 г.
этот индекс для России составил 3,4, то начиная с 2000 г. он
держится на уровне 3,7.

1 По материалам пресс-релиза ТИ по ИВК - 2003 (http://transparency.
org.ru/CENTER/DOC/CPI/CPI2003PressReleaseRus.doc)

2 По материалам пресс-релиза ТИ по Барометру - 2003 (http://transpa-
rency.org.ra/CENTER/DOC/BAROMETER/Barometer_2003_press_release.
doc)

3 По материалам Transparency International по Индексу экономической
свободы (http://transparency.org.ru/CENTER/DOC/cm_hfl .doc)

7) Индекс непрозрачности 1 позволяет оценить воздействие непрозрачности страны на стоимость и эффективность капи­таловложений. «Индекс непрозрачности» представлен в виде интегрального «Фактора непрозрачности», составленного на основе пяти первичных показателей, характеризующих сле­дующие сферы, влияющие на рынок капитала: коррупция в государственных органах; законы, регулирующие права соб­ственности; экономическая политика (фискальная, монетар­ная, налоговая); стандарты финансирования; регулирование коммерческой деятельности.

Аббревиатура из английских названий областей исследова­ния (соответственно, Corruption, Legal, Economic, Accounting, Regulatory) образуют слово «CLEAR» (от англ. clear - «ясный», «прозрачный», «четкий»). Двумерное измерение (ранжиро­вание стран по степени непрозрачности и оценка «премии за риск» - увеличения стоимости иностранных кредитов) позволяет оценить реальные издержки, обусловленные не­прозрачностью. Значение Индекса непрозрачности по России составило 83,59, что значительно выше показателей как стран ОЭСР, так и стран Центральной и Восточной Европы.

8) Показатели эффективности государственного управле­
ния, измеряемые на основе обследований государственных
служащих и населения.

- индекс институциональной среды 1 , который рассчиты­вается на основе обследований государственных служащих в 15 странах (в том числе, в Албании, Аргентине, Болгарии, Индии, Индонезии и Молдове) по методологии Всемирного Банка (разработана при поддержке Программы сотрудничества между Банком и Нидерландами). Индекс институциональной среды включает интегральные оценки степени доверия к ве­домственной политике, доверия к правилам и адекватности и предсказуемости ресурсного обеспечения.

9) Показатели, рассчитываемые на основе проводимых в
России обследований (без возможности прямых международ­
ных сопоставлений). Данная группа показателей эффективно­
сти реализации реформ государственного управления включает
широкий круг планируемых и проводимых обследований на­
селения, предприятий и организаций, а ^акже государственных

1 По материалам Transparency International по Индексу непрозрачности
2001 (http://transparency.org.ru/CENTER/DOC/Opacitylndex2001.doc)

2 Более подробно методология оценки институциональной среды госу­
дарственной службы представлена в исследовании: Manning, Mukherjee and
Gokcekus. Public Officials and Their Institutional Environment. World Bank.

служащих по вопросам, связанным с определением тех или иных характеристик деятельности органов власти (восприятие населением качества предоставляемых государственных услуг;, восприятие престижа государственной службы; соотношение уровней оплаты труда в государственном и частном секторе по ключевым должностям 1 ; влияние мер по дерегулированию российской экономики 2).

Следует отметить, что на сегодняшний день не имеется до­статочно четко сформулированных стратегии развития, систе­мы построения целевых ориентиров в органах государственной власти. Кроме того, новое позиционирование административ­ных структур происходит в условиях изменения всей системы государственного управления, в условиях нечетких позиций различных субъектов управления, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. В данном контексте особую значимость приобретают вопросы, связанные с созданием комплексной модели управления эффективностью деятель­ности органов власти, включающей систему целеполагания, обоснованного выбора приоритетов, систему оценки качества управления и мониторинга достигнутых результатов.

Именно потому, что процессы государственного управ­ления становятся крайне многообразными, вариативными и интенсивными, возникает потребность в максимально возможной структуризации с позиций широко понимаемых «ресурсов» и «результатов». С этим связано также активное использование формализованных оценок. Система оценки эффективности неразрывно связана с циклом планирования, в котором планируются, достигаются и оцениваются объем и эффективность деятельности органа власти. Система оценки эффективности побуждает к определению различного рода целей, за выполнение которых ответственен орган власти, и к определению временного периода, в течение которого эти цели будут достигнуты. Обязательства по достижению результатов фиксируются в показателях эффективности деятельности. В связи с этим система оценки профессиональной деятельности государственных служащих, основанная на системе сбалан­сированных показателей, должна быть связана с уровнем до­стижения стратегических и оперативных целей органа в целом,

1 Обследование 2002-2003 гг. было проведено при поддержке Мини­
стерства международного развития Великобритании (DFID). Последующие
обследования в 2004-2005 гг. запланированы в рамках реализации трасто­
вого фонда DFID, управляемого Всемирным банком.

2 С результатами опросов можно ознакомиться на веб-сайте московского
представительства Всемирного банка (www.worldbank.org.ru).

а не привязываться только к оценке качества выполнения отдельных управленческих процедур и.операций.

Оценка результатов деятельности на основе сбалансиро­ванной системы показателей стала мощным инструментом коллективного анализа в процессе реализации стратегических целей. Сбалансированная система показателей позволяет анализировать основные стратегические проблемы в несколь­ких ключевых аспектах: финансовая деятельность; отношения с потребителями; организация внутренних административных процессов; обучение и развитие государственных служащих.

Оценка результатов деятельности на основе сбалансированной системы показателей имеет множество преимуществ:

1) процессы планирования, контроля и доведения до све­
дения служащих стратегических целей и этапов их реализации
становятся боле прозрачными; наличие как опережающих
показателей, характеризующих факторы успеха в будущем,
так и показателей за прошедшее время позволяет проводить
ретроспективный анализ;

2) повышаются возможности идентификации и концентра­
ции усилий на отношениях с потребителями услуг и клиентами
благодаря наличию показателей удовлетворенности потреби­
телей, качественных показателей;

3) создаются дополнительные возможности для достижения
эффективности внутренних административных процессов и
определения условий совершенствования организационной
структуры и внутренних процессов, профессионального раз­
вития государственных служащих;

4) наличие логичных и взаимосвязанных критериев позво­
ляет дифференцировать оплату труда служащих.

Главное преимущество сбалансированной системы показа­телей заключается в том, что она позволяет увидеть/Отчетливо выраженную причинно-следственную стратегическую вза­имосвязь между всеми ключевыми аспектами деятельности органов власти. При разработке показателей результативности и эффективности деятельности важным является соблюдение взаимосвязи системы планирования, оценки, оплаты труда и ориентация служащих на достижение плановых показателей.

Система показателей эффективности и результативности деятельности органов власти должна включать следующие группы.

Показатели непосредственного результата. В отчетах о дея­тельности органов власти и структурных подразделениях уже содержится перечень определенных результатов. Содержание результатов административной деятельности определяется как вопросами компетенции, так и характером тех функций, которые ими выполняются. В таком случае показателем непо­средственного результата для него выступит количество услуг в широком смысле, управленческие решения в виде правовых актов, программ. Показателем непосредственного результата может выступить число стандартизированных услуг, отклоне­ние от заданных стандартов, число получателей стандартизи­рованных услуг.

Показатели конечного эффекта. Показатели эффекта ха­рактеризуют изменения в объекте управления, характер воз­действия деятельности на целевую группу позволяет указать на конечный эффект от деятельности исполнительного ор­гана. Конечным эффектом для органа выступает изменение (или отсутствие изменения) в состоянии, функционировании объекта управления, целевых групп и, как правило, связано с достижением целей деятельности органа власти. В качестве показателей, которые могут свидетельствовать о достижении конечного социально эффекта, выступают показатели удовлет­воренности потребителя от оказанной услуги или от деятель­ности исполнительного органа.

Показатели непосредственных процессов связаны с харак­тером функционирования, административными процессами, требованиями к ним. Показатель может формулироваться как доли операций или процедур, соответствующих стандартам или требованиям, предъявляемым к работе. Фактически эти по­казатели нельзя полностью отнести к показателям результата, хотя они и неразрывно связаны, качество административных процессов лишь в некоторой степени определяет достижение результата. В качестве показателей непосредственных про­цессов могут быть выделены, например, доля подготовленных документов, выполненных в срок и без нарушений, доля опе­раций, проведенных в соответствии с регламентом (правильно и вовремя).

Показатели должны соответствовать следующим требова­ниям:

1) соотнесенность - показатели должны непосредственно
относиться к сформулированным целям и задачам деятель­
ности органа власти;

2) четкость и однозначность, простота в понимании и ис­
пользовании - с целью обеспечить возможность сбора и срав-

нения данных показатель должен быть четко определен. Из определения показателя должно быть понятно, свидетельствует ли увеличение его значения об улучшении или, напротив, об ухудшении положения с предоставлением данной услуги;

3) сравнимость - в идеальном случае показатели должны
обеспечивать сопоставимость во времени и позволять прово­
дить сравнение между органами власти;

4) проверяемость - показатели должны быть сформулиро­
ван таким образом, чтобы их значения (собранные и расчет­
ные данные) могли быть проверены. По возможности, к ним
должно прилагаться описание использованных при расчетах
статистических методов и построения выборки;

5) статистическая надежность - показатели должны осно­
вываться на надежных системах сбора данных, и у тех, кто ими
пользуется в управленческих целях, должна быть возможность
проверки точности данных и надежности используемых рас­
четных методов;

6) экономическая целесообразность - очень важно соблю­
дать разумное соотношение между затратами на сбор данных
и полезностью этих данных. Там, где это возможно, показа­
тели должны основываться на уже существующих данных и
должны быть привязаны к уже проводящейся работе по сбору
данных;

7) чувствительность - показатели должны быстро реаги­
ровать на изменения. Показатель, диапазон изменения ко­
торого слишком мал, может иметь лишь очень ограниченное
применение;

8) отсутствие внутренних «антистимулов» - при разработ­
ке показателей необходимо принимать во внимание, какого
рода поведение они будут поощрять. Необходимо избегать
таких показателей, которые могут привести к формированию
контрпродуктивного поведения служащих;

9) гибкость в отношении инноваций - система раз опреде­
ленных показателей не должна препятствовать инновационной
деятельности или внедрению альтернативных методов, систем
или процессов в целях повышения качества и количества
услуг;

10) быстрота обновления f- показатель должен быть осно­
ван на данных, которые можно получитЬза время, достаточно
разумное с учетом принимаемых на основе данного показателя
решений, иначе существует опасность того, что решения будут
приниматься на основе устаревших или утративших актуаль­
ность данных.

Внедряя систему управления по результатам, важно учи­тывать риски и ограничения, необходима сложная предвари­тельная оценка по определению показателей эффективности, так как установление ненадежной, необъективной и несба­лансированной системы показателей может повлечь за собой еще более серьезные последствия, чем вообще отсутствие системы оценки. Применение системы оценки эффектив­ности повышает прозрачность. Прозрачность сама по себе является весьма ценным качеством. Нередко по причине ее отсутствия и закрытости деятельности органов власти раз­вивается бюрократизм, внимание уделяется непродуктивным процессам, методическим рекомендациям, структурированию. В результате, не совсем ясно, какое отношение к основному процессу имеют некоторые виды деятельности органа власти и в чем цель его существования. В этом случае определение показателей эффективности и результативности деятельности и выполнение поставленных задач может вести к повышению прозрачности и быть дополнительным стимулом для введения инноваций. Внедрение процедур оценки эффективности мо­жет существенно улучшить качество внутренней политики и системы принятия решений в органах власти.

Система оценка эффективности деятельности связана с системой оценки персонала и управлением человеческими ресурсами в органах власти. Используя систему оценки эффек­тивности для «самообучения», управления компетенциями, орган власти делает еще один шаг в сторону организационного развития. При разработке и внедрении элементов управления по результатам необходим интегрированный подход, важным представляется анализ роли контекстов, взаимосвязей, от­даленных и вариативных последствий применения иннова­ционных технологий, что способствует более эффективному использованию в управленческой практике инструментов управления по результатам.

Тема 9. ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ ВЛАСТИ НА МЕСТАХ