Принципиальных основ самоуправления утверждалась самостоятельность. Принципы местного самоуправления - Государственное и муниципальное управление (Сибикеев К.). Правовые основы местного самоуправления

Принципы представляют собой основополагающие подходы, задающие общие параметры местного самоуправления. Они обеспечивают необходимую меру единства местного самоуправления в масштабах РФ.

Принципы местного самоуправления:

1) местное самоуправление признается и гарантируется Конституцией РФ . Истоки этого принципа коренятся в весьма распространенной в теории конституционного и муниципального права точке зрения, согласно которой государство не учреждает местное самоуправление, а лишь признает его существование. Признавая местное самоуправление, государство считается с его традициями, демонстрирует ему свое расположение, ведь местные институты власти исторически много старше государственных. Российская Федерация в полной мере разделяет требования Европейского Сообщества, наделяя местное самоуправление высоким статусом одной из основ конституционного строя страны. Местное самоуправление снабжено важнейшей характеристикой формы отправления народом своей власти;

2) принцип самостоятельности местного самоуправления реализуется посредством широкого набора специальных юридических средств, в совокупности дающих представление об этом качестве муниципальной власти. Местное самоуправление наделено собственной компетенцией, состоящей из предметов ведения и полномочий по их решению. Самостоятельность муниципальных органов небезгранична, она имеет рамки, обусловленные ст. 12 Конституции РФ: самостоятельность допустима лишь в пределах полномочий местного самоуправления. Принцип самостоятельности опирается на права муниципальных образований по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, формированию и исполнению местных бюджетов, ведению местного хозяйства, сообразуясь при этом с потребностями и ресурсами территории.

3) принцип независимости органов местного самоуправления - самый спорный из всех. Тем не менее он остается неуязвимым в силу своей конституционности: в ст. 12 Конституции РФ закреплено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. При всем разнообразии критических суждений модель местного самоуправления сохраняет действие в РФ;

4) ответственность местного самоуправления как принцип его деятельности реализуется в различных предусмотренных законодательством формах: перед населением конкретного муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами. Ответственность перед населением наступает в результате утраты его доверия. Основания и порядок решения этого вопроса определяются уставами муниципальных образований;

5) недопустимость образования органов местного самоуправления и назначения должностных лиц местного самоуправления органами и должностными лицами государственной власти - принцип, отражающий сущность местного самоуправления. Государственные органы в лице избирательных комиссий субъектов Федерации оказывают существенное влияние на порядок формирования избирательных комиссий муниципальных образований. Это тоже канал проникновения государства в сферу организационного становления местного самоуправления. Таким образом, указанный принцип подвергся хотя и ограниченной, но существенной корректировке, что лишает возможности признать его;

6) принцип судебной защиты местного самоуправления служит одновременно гарантией от необоснованного воздействия государственной власти. Субъективное мнение, например, губернатора о нецелесообразности муниципального правового акта не может служить основанием для его отмены. Этот принцип имеет еще одно более широкое толкование. Граждане, проживающие в муниципальном образовании, органы и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд иски о признании недействительными актов органов государственной власти, нарушающих права местного самоуправления.

1. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения осуществляется путем местного референдума, муниципальных выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

Конкретные формы осуществления местного самоуправления, структура органов местного самоуправления определяются населением самостоятельно. Эти и другие вопросы организации и осуществления местного самоуправления регулируются в уставе муниципального образования, который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления;

2. Реализация данного принципа предполагает обеспечение финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.

Однако обеспечение реальной хозяйственной самостоятельности муниципальных образований сегодня сталкивается с большими трудностями: возрастает нагрузка и перекладывается ответственность на органы местного самоуправления в социально-культурной и коммунально-бытовой областях, так как передача муниципальным образованиям некогда ведомственных объектов этих сфер осуществляется без учета реальных возможностей организации управления на местах, без должного финансирования. Органам местного самоуправления не хватает средств на содержание этих объектов, их модернизацию и поддержку. У многих сел вообще отсутствует материальная база.

И в то же время актами, принимаемыми на государственном уровне, на органы местного самоуправления по существу перекладываются невыполнимые без соответствующего материально-финансового обеспечения функции решения тяжелых проблем, порожденных общей ситуацией в стране (вынужденные переселенцы, беженцы, военнослужащие, уволенные в запас, и т.д.).

3. Муниципальное законодательство, гарантируя самостоятельность местного самоуправления, запрещает органам государственной власти вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Муниципальные образования самостоятельно устанавливают общеобязательные правила по предметам своего ведения, принимают планы и программы развития муниципального образования. При этом решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а также решения органов и должностных лиц местного самоуправления обязательны для их исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм. Неисполнение или ненадлежащее исполнение данных решений влечет ответственность в соответствии с законом.

4. Самостоятельность муниципальных образований гарантируется нормами муниципального права в пределах их полномочий. Пределы полномочий местного самоуправления устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов, их законами.

При этом ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, запрещается. Самостоятельность муниципальных образований в пределах их полномочий обеспечивается конституционным правом на судебную защиту.

Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, как гласит статья 4 Европейской Хартии о местном самоуправлении, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти.

3. Организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций

Основное содержание рассматриваемого принципа раскрывает статья 12 Конституции Российской Федерации: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Государство, таким образом, признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. В соответствии со статьей 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Принцип организационного обособления местного самоуправления призван прежде всего обеспечить возможность муниципальным образованиям, «не нарушая более общих законодательных положений», - как провозглашает статья 6 Европейской Хартии о местном самоуправлении, - самим «определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление». В соответствии с данным положением статья 131 Конституции Российской Федерации закрепляет, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Рассматриваемый принцип предопределяет основы взаимоотношений муниципальных образований между собой, муниципальных органов и органов государственной власти, а также статус муниципальных служащих.

Согласно статье б Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» от 28 августа 1995 г. муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между ними. При этом подчиненность одного муниципального образования другому не допускается. Наименование органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии со статьей 17 названного выше Закона должны определяться уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

На основе данного принципа строятся взаимоотношения органов и должностных лиц местного самоуправления с государственными органами и государственными должностными лицами. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. закрепляет, что:

а) образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (ст. 17);

б) осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (ст. 14);

в) должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих (ст. 1);

г) решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда (ст. 44).

В основе организации и деятельности населения и формируемых им органов по самостоятельному управлению местными делами лежат общие начала и идеи (принципы) обязательные для органов государственной власти Федерации и её субъектов, а также органов муниципальных образований.

Принципы местного самоуправления, определяющие сферу компетенции муниципального образования, закреплены в Европейской Хартии местного самоуправления 1985 г., которая служит правовой базой для муниципального законодательства нашей страны. Европейская Хартия обладает такой же юридической силой как федеральное законодательство, поскольку в 1998 г. она была ратифицирована Россией. Эти принципы отражены в Конституции РФ, федеральных законах о местном самоуправлении. Для этих принципов характерна их высокая обобщенность, поэтому каждый из них может быть выражен через более конкретные принципы.

Принципы местного самоуправления - это закрепляемые Конституцией РФ, федеральными законами, обусловленные при-родой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежа-щие в основе организации и деятельности населения; формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местны-ми делами и обязательные для федеральных органов государст-венной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления.

У становление общих принципов организации местного самоуправления относится к предмету совместного ведения Федерации и ее субъектов, которые действуют на основе своих конституций или уставов. Закон 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления в ст. 5 определил полномочия субъектов Федерации и тем самым ограничил влияние органов государства на их деятельность в сфере местного самоуправления.

Законодатель не дает конкретного перечня общих принципов организации местного самоуправления: эта задача по сути невыполнимая, ибо любой законодательно установленный перечень был бы неполным, не отражал бы с исчерпывающей полнотой содержа-ние общих принципов местного самоуправления.

Принципы местного самоуправления составляют "правовой каркас" демократической концепции местного самоуправления, ос-нованной на обеспечении равного права граждан на местное самоуправление независимо от того, на территории какого субъ-екта РФ они проживают.

Для принципов местного самоуправления характерны следующие черты:

Устанавливают единые основы построения и функционирования муниципальной власти на всей территории российского государства;

Являясь теоретической основой муниципального строительства, они помогают уяснить сущность, отличительные черты и признаки местного самоуправления;

Позволяют объективно оценить действующую систему местного самоуправления с позиций развития народовластия на местах;

Способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления;

Выступают в качестве своеобразных гарантий реализации прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения;

Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается их правовым закреплением в законодательстве, уставах муниципальных образований и системой соответствующим им организационных форм и методов муниципальной деятельности.

В общих принципах организации местного самоуправления находят отражение требования объективных закономерностей и тенденции развития местной власти.

Можно выделить принципы, обусловленные спецификой местного самоуправления как формы организации местной публичной власти (организационное обособление от государственного управления и т.п.) или принципы, имеющие универсальный характер, распространяющиеся на всю систему публичной власти в стране (соблюдение прав и свобод человека и гражданина, законности, гласности и т.п.).

К общим принципам местного самоуправления можно отнести следующие:

1) Самостоятельность решения населением вопросов местного значения.

Воплощение данного принципа проявляется:

В независимом от внешнего влияния порядке выборов органов и должностных лиц местного самоуправления непосредственно населением муниципального образования;

В финансово-экономической независимости от государства;

В законодательном запрете вмешательства государственных органов власти и иных субъектов права в деятельность выборных органов и должностных лиц местного самоуправления при решении ими вопросов местного значения в пределах своего ведения;

В нормативной гарантированности полномочий местного самоуправления.

2) Организационная обособленность местного самоуправления, его органов в системе государственного управления и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций.

В недопустимости образования органов, назначения должностных лиц местного самоуправления государством;

В запрещении осуществления местного самоуправления органами и должностными лицами государства;

В исключении должностных лиц органов местного самоуправления из категории государственных служащих;

В особом порядке отмены решений выборных органов и должностных лиц местного самоуправления: только субъектами принявшими эти решения или признания таких решений недействительными решением суда.

3) Сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан.

Европейская Хартия местного самоуправления (ст.3) отдает предпочтение в реализации функций местного самоуправления советам или собраниям, состоящим из граждан, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, которые могут иметь подотчетные или исполнительные органы. Данный принцип гарантирует непосредственное участие населения в решении вопросов местного значения, которое обеспечивается такими формами как: местный референдум, муниципальные выборы, собрание (сход) граждан, правотворческая инициатива населения и др.

С этим принципом тесно связан и другой принцип -коллегиальность и единоначалие, в деятельности органов местно-го самоуправления .

4) Соответствие материально-финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям.

Без материально-финансовой базы местное самоуправления не может эффективно решать местные вопросы обеспечения жизни населения. Поэтому Европейская Хартия и российское законодательство определяют необходимость обеспеченность полномочий муниципальных образований финансовыми средствами и материальными ресурсами. Финансовая самостоятельность местного самоуправления обеспечивается законодательным закреплением собственных доходов местных бюджетов: местные налоги и сборы, установленная часть федеральных налогов и налогов субъектов Федерации и неналоговые поступления в соответствии с законодательством.

Важным в данном случае является государственное финансирование муниципальных образований для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления.

Реализация этого принципа проявляется также в ответственности государства за возмещение дополнительных расходов местного самоуправления, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

5) Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

Задача данного принципа заключается в том, чтобы обеспечить:

• • эффективность решения местных задач органами местного самоуправления;
  • учет и защиту интересов населения муниципального образования в деятельности органов местного самоуправления;
  • тесную связь населения с органами и должностными лицами местного самоуправления;

В уставе муниципального образования устанавливаются основания и виды ответственности органов и должностными лицами местного самоуправления перед населением. Их ответственность наступает в результате утраты доверия населения.

6) Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления.

Этот принцип обусловлен несколькими причинами:

Федеративным устройством России;

Многонациональным составом населения страны, что проявляется в самобытности, местных традициях, а также исторических, географических, демографических и иных особенностях;

Многообразием типов основных поселений: города, поселки, хутора, которых в соответствии с Градостроительным кодексом РФ насчитывается 10 типов в зависимости от численности проживающего в них населения;

Разнообразие организационных моделей местного самоуправления, которые может выбрать население муниципального образования в качестве формы осуществления самоуправления.

7) Соблюдение прав и свобод человека и гражданина.

Конституционное признание человека, его прав и свобод высшей ценностью, объясняет значение данного принципа в деятельности как государства, так и органов и должностных лиц местного самоуправления. Реализация этого принципа обеспечивается в процессе деятельности местного самоуправления по непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования в различных сферах: здравоохранении, охране общественного порядка, образовании, культурно-бытового обслуживания и т.п.

8) Законность в организации и осуществлении местного самоуправления .

Этот принцип устанавливает необходимость осуществления местного самоуправления на основе закона и в рамках закона. Соблюдение законности в системе местного самоуправления обеспечивается государственным контролем по выполнению органами местного самоуправления муниципально-правовых норм, а не целесообразности или качестве принимаемых ими решений по вопросам местной жизни. При этом государственный контроль строится на основных требованиях Европейской Хартии и Конституции РФ и направлен на соблюдение конституционных принципов местного самоуправления.

Принцип законности местного самоуправления проявляется в деятельности, законодательных и исполнительных органов государственной власти, в надзорной функции органов прокуратуры, а также в работе выборных представительных органов местного самоуправления.

Принцип законности в юридической науке рассматривается в двух значениях:

В узком смысле означает обязательность соответствия всех принимаемых подзаконных нормативно-право-вых актов нормам законов. Применительно к вопросам органи-зации местного- самоуправления данный принцип в узком смысле трактуется как обязательность соответствия решений ор-ганов и должностных лиц местного самоуправления, закреп-ленных в нормативных актах органов и должностных лиц ме-стного самоуправления, нормам федеральных законов и Консти-туции РФ;

В широком смысле принцип законности трактуется как обяза-тельность соблюдения и неотвратимость наказания за нарушения любых норм законодательства (независимо от уровня норма-тивно-правового акта).

Принцип законности выступает важной гарантией местного самоуправления на всей территории РФ.

Одно из весьма значимых проявлений принципа законности в организации и осуществлении местного самоуправления — законность при осуществлении контроля и надзора за деятельно-стью органов местного самоуправления. Нарушение, принципа законности влечет нарушение, и других принципов:

Принципа самостоятельного принятия решений населением по вопросам местного значения;

Принципа организационного обособления системы органов ме-стного самоуправления и др.

9) Гласность местного самоуправления.

Степень и формы воплощения в жизнь этого принципа показывает уровень открытости работы органов и должностных лиц местного самоуправления, а также насколько активно население муниципального образования вовлекается в управление местными делами.

Обеспечение гласности может осуществляться в различных формах: отчеты депутатов, выборных органов и должностных лиц перед населением, встречи с населением, использование местных средств массовой информации, горячие телефонные линии и т.п.

10) Государственная гарантированность местного самоуправления .

Он проявляется в создании системы правовых гарантий защиты прав местного самоуправления (его органов и граждан), законодательной базы, обеспечении судебной формы защиты прав муниципальных образований и др.

Значение общих принципов организации местного самоуправления в том, что они:

Предопределяют единые основы построения и функционирования муниципальной власти на всей территории Российской Федерации;

Являясь теоретической основой муниципального строительства, помогают уяснить сущность местного самоуправления, его отличитель-ные черты и признаки;

Выступают в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления: насколько она отвечает началам и идеям, вы-раженным в принципах;

Отражая сущностные признаки и черты местного самоуправле-ния, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления;

Служат обеспечению прав населения на самостоятельное ре-шение вопросов местного значения, выступая в качестве своеобраз-ной системы федеральных (и международных, учитывая Европей-скую хартию местного самоуправления) гарантий местного само-управления.

Особенности принципов организации местного самоуправления следую-щие:

♦ закреплены законодательно;

♦ устанавливают единые основы функционирования местной вла-сти на всей территории РФ;

♦ раскрывают существенные характеристики системы местного самоуправления в РФ;

♦ могут быть использованы в качестве критерия оценки действую-щей системы местного самоуправления, ее соответствия мировым стандартам и общеправовым принципам правового государства;

♦ способствуют преемственности в развитии институтов местно-го самоуправления;

♦ выступают в качестве важного элемента системы гарантий прав граждан на местное самоуправление.

Непомнящих Светлана Сергеевна

аспирант, ФГБОУ ВПО «ОмГУ им. Ф.М. Достоевского», г. Омск

E-mail:

На основании статьи 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправ­ление. В названной статье указано, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Установление сферы собственного ведения местного самоуправления непосредственно связано с решением вопроса о сущности местного самоуправления, месте и роли последнего в структуре организации публичной власти в государстве.

Сущность местного самоуправления обусловлена его социальным предназначением. По мнению автора, сущность местного самоуправле­ния заключается в сочетании при его организации и осуществлении интереса населения муниципального образования, заинтересованного в создании надлежащих условий его жизнедеятельности и развитии территории, и общегосударственного интереса, направленного на обеспечение территориальной целостности, стабильности, поступательного развития и решение иных общегосударственных задач.

Являясь формой самоорганизации населения в границах территории муниципального образования и одним из уровней осуществления публичной власти в государстве, местное самоуправление организуется и осуществляется с учетом провозглашенных государством принципов и в рамках реализации населением, проживающим в этих границах, своей власти.

Как отмечает М.И. Либоракина, отвечая на две общественные потребности - в эффективном управлении и в развитии демократии, местное самоуправление создается не только в целях лучшей управляемости или приближения общественных услуг к населению, но и для гарантии свободы личности, развития гражданской самостоятельности и ответственности. Оно способствует развитию саморегулирования, которое является основой устойчивости общества и государства .

Следует согласиться с О.А. Саловым в том, что самостоятельность - это не только право, но и обязанность принимать те или иные решения. Если проблема отнесена к вопросу местного значения, органы местного самоуправления обязаны ее решить. Они несут всю полноту ответственности за реализацию возложенных на них полномочий .

В свою очередь, всякое полномочие органа публичной власти по решению того или иного вопроса включает в себя три компонента: нормативно-правовое регулирование, финансирование и непосредственное исполнение, то есть реальное предоставление тех или иных услуг. Для вопросов местного значения все эти три компонента закреплены за органами местного самоуправления .

Вопросы местного значения - это тот объем публичных дел, которые населением и (или) органами местного самоуправления в пределах территории муниципального образования могут и должны решаться самостоятельно.

Принцип самостоятельности осуществления собственной компетенции местного самоуправления раскрывается через организационную, функциональную, финансовую и экономическую самостоятельность ее субъектов в решении вопросов местного значения.

Самостоятельное решение этих вопросов предполагает, с одной стороны, потенциальную возможность самостоятельного (без привлечения иных лиц) решения поставленных проблем исходя из достаточности соответствующих полномочий, с другой, - наличие организационных, финансовых и материальных ресурсов для их решения. Вопросы местного значения объективно могут быть решены силами муниципального образования и должны быть решены им как единственно уполномоченным на решение этих вопросов субъектом.

Организационная самостоятельность означает наличие в системе местного самоуправления организационных ресурсов, необходимых и достаточных для решения вопросов местного значения. Речь идет о субъекте компетенции муниципального образования. Вопросы местного значения население муниципального образования вправе решать непосредственно и (или) опосредованно - через органы местного самоуправления. В последнем случае в муниципальном образовании должна быть создана система органов и должностных лиц, реализация полномочий которых в их совокупности позволила бы решить тот или иной вопрос местного значения.

Функциональная самостоятельность связана с достаточностью у субъектов компетенции властных полномочий для решения поставленных перед ними вопросов. Установление вопросов местного значения обязательно должно сопровождаться наделением субъектов, компетентных в решении этих вопросов, собственными полномочиями по их решению. В противном случае закрепление за местным самоуправлением вопросов местного значения становится юридической фикцией.

Финансовая самостоятельность обеспечивается наличием в распоряжении уполномоченного субъекта необходимых финансовых ресурсов и «гарантируется конституционным правом муниципальных образований самостоятельно формировать и использовать собственные материально-финансовые ресурсы» , за счет которых органы местного самоуправления могут организовать на территории муниципальных образований предоставление населению соответствующих публичных услуг.

Основные принципы, обеспечивающие финансовую самостоятельность муниципального образования, закреплены в статье 9 Европейской хартии местного самоуправления, принятой в Страсбурге 15 октября 1985 года и ратифицированной Российской Федерацией 11 апреля 1998 года .

Анализ содержащихся в данной статье норм позволяет прийти к выводу о том, что финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть, во-первых, достаточными, то есть соразмерными полномочиям, предоставленным этим органам конституцией и законами. Во-вторых, финансовые системы, на которых основываются ресурсы органов местного самоуправления, должны быть разнообразными и гибкими. Иными словами, доходы органов местного самоуправления должны быть стабильными, несмотря на изменение условий их деятельности. Наконец, в-третьих, органы местного самоуправления должны обладать собственными доходами.

В числе принципов, определяющих финансово-экономическую основу местного самоуправления, Е.С. Шугрина выделяет принцип достаточности ресурсов, принцип ограниченности ресурсов подведомственной органу власти территории, принцип инфраструктурной целостности .

Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления закрепил принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, в том числе касающиеся его экономических и финансовых основ.

Основной гарантией финансовой самостоятельности муниципального образования является местный бюджет.

Между тем несбалансированность местных бюджетов в течение ряда лет привела к ухудшению социально-экономического положения муниципальных образований, а также снижению уровня и качества предоставляемых населению муниципальных услуг .

Поэтому установление вопросов местного значения должно сопровождаться закреплением за муниципальными образованиями необходимых и достаточных источников доходов.

Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, получать достаточные собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Финансовые средства органов местного само­управления должны быть соразмерны предоставленным им по конституции или закону полномочиям. Защита более слабых в финансовом плане органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер .

При этом заинтересованность органов местного самоуправлении в увеличении собственных доходов в отсутствие условий, при которых будет обеспечена доходность местных бюджетов от собственных доходов, не приведет к повышению экономической самостоятельности местного самоуправления . Подлинной финансовой самостоятель­ности местного самоуправления в нашей стране будет способствовать только развитие инициативы и самостоятельности органов местного самоуправления в изыскании и привлечении в местные бюджеты финансовых ресурсов.

Экономическая самостоятельность связана с установлением достаточной материальной базы.

Будучи самостоятельной, местная власть несет ответственность за свою деятельность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами .

Самостоятельность местной власти проявляется также в обязательности для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий. Важное значение имеют конституционно установленные гарантии местного самоуправления, в том числе: право на судебную защиту; право на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти; запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами.

Список литературы:

1. Бабун Р.В. Местное самоуправление и муниципальное управление: современные проблемы. Обнинск, 2010.
2. Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 36. - Ст. 4466.
3. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2002.
4. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. - 1993. - 25 декабря.
5. Кузнецов С.П. Принципы построения местных бюджетов // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 10.
6. Либоракина М.И. Проблемы и перспективы местного самоуправления: независимая экспертиза реформы. М., 2003.
7. Мокрый В.С. О финансовом обеспечении местного самоуправления в условиях проведения реформы федеративных отношений и местного самоуправления и основных направлений совершенствования межбюджетных отношений // Государственная власть и местное самоуправление. - 2005. - № 12.
8. Некенов А.В. О конституционном принципе финансовой самостоятельности местного самоуправления // Финансовое право. - 2004. - № 5.
9. Салов О.А. Местное самоуправление сегодня. М., 2001.
10. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001.
11. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.
12. Шугрина Е.С. Муниципальное право / Учебник. М., 1999.

В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление призвано обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения. В этом -- суть местного самоуправления.

Нормы муниципального права, закрепляя принцип самостоятельности местного самоуправления, выделяют следующие основные черты, характеризующие его содержание.

1. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения осуществляется путем местного референдума, муниципалъных выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

Конкретные формы осуществления местного самоуправления структура органов местного самоуправления определяются населением самостоятельно. Эти и другие вопросы организации и осуществления местного самоуправления регулируются в уставе му-ниципального образования, который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления.

К.Ф. Шеремет выделяет следующие группы общих принципов: 1) определяющие особые обязанности и полномочия государства по организации местного; самоуправления; 2) согласно которым создаются муниципальные образования -Я главные структуры в системе местного самоуправления; 3) определяющие демократические формы организации местного самоуправления, порядок образования и содержанке функций органов местного самоуправления; 4) определяющие формирование необходимой финансовой экономической основы местного самоуправления; 5) обеспечивающие самостоятельность органов местного самоуправления при осуществлении ими своих функций и полномочий; 6) обеспечивающие стабильность установленных Конституцией РФ и федеральными законами прав местного самоуправления; 7) согласно которым органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями; 8) гарантирующие обязательность решений по вопросам местного значения, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления; 9) обеспечивающие ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за свою деятельность; 10) обеспечивающие поднадзорность и подконтрольность государству деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

2. Реализация данного принципа предполагает обеспечение фи-нансово-экономической самостоятельности местного самоуп-равления. Органы местного самоуправления самостоятельно уп-равляют муниципальной собственностью, формируют, утвержда-ют и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.

Однако обеспечение реальной хозяйственной самостоятельнос-ти муниципальных образований сегодня сталкивается с большими трудностями: возрастает нагрузка и перекладывается ответствен-ность на органы местного самоуправления в социально-культур-ной и коммунально-бытовой областях, так как передача муници-пальным образованиям некогда ведомственных объектов этих сфер осуществлялась без учета реальных возможностей организа-ции управления на местах, без должного финансирования. Орга-нам местного самоуправления не хватает средств на содержание этих объектов, их модернизацию и поддержку. У многих сел вооб-ще отсутствует материальная база.

И в то же время актами, принимаемыми на государственном уровне, на органы местного самоуправления по существу перекла-дываются невыполнимые без соответствующего материально-фи-нансового обеспечения функции решения тяжелых проблем, по-рожденных общей ситуацией в стране (вынужденные переселен-цы, беженцы, военнослужащие, уволенные в запас и т.д.).

3. Муниципальное законодательство, гарантируя самостоя-тельность местного самоуправления, запрещает органам госу-дарственной власти вмешиваться в деятельность органов мест-ного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Муниципальные образования самостоятельно устанавливают общеобязательные правила по предметам своего ведения, прини-мают планы и программы развития муниципального образования. При этом решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а также решения органов и должностных лиц местного самоуправления обязательны для их исполнения всеми располо-женными на территории муниципального образования предпри-ятиями, учреждениями и организациями независимо от их орга-низационно-правовых форм. Неисполнение или ненадлежащее ис-полнение данных решений влечет ответственность в соответствии с законом.

4. Самостоятельность муниципальных образований гаранти-руется нормами муниципального права в пределах их полномо-чий. Пределы полномочий местного самоуправления устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами, конституциям и уставами субъектов Российской Федерации, их законами.

При этом ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, запрещается. Самостоятельность муниципальных образований в пределах их полномочий обеспечивается конституционным правом на судеб-ную защиту.

Органы местного самоуправления в пределах, установленных; законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти (ст. 4 Европейской Хартии местного самоуправления).

3. Организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций Основное содержание рассматриваемого принципа раскрывает ст. 12 Конституции РФ: органы местного самоуправления не вхо-дят в систему органов государственной власти. На основе данно-го принципа строятся взаимоотношения органов и должностных лиц местного самоуправления с государственными органами и государственными должностными лицами. Закон об общих принци-пах организации местного самоуправления предусматривает, что:

а) образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государст-венной власти и государственными должностными лицами не до-пускается (ст. 17);

б) осуществление местного самоуправления органами государ-ственной власти и государственными должностными лицами не допускается (ст. 14);

в) должностные лица местного самоуправления не относятся категории государственных служащих (ст. 1);

г) решения органов местного самоуправления и должностные лиц местного самоуправления могут быть отменены органами должностными лицами, их принявшими, либо признаны недейст-вительными по решению суда (ст. 44).

Принцип организационного обособления местного самоуправ-ления призан обеспечить возможность муниципальным образова-ниям, «не нарушая более общих законодательных положений», самим «определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем, чтобы они отвечали мест-ным потребностям и обеспечивали эффективное управление» (ст. 6 Европейской Хартии местного самоуправления). В соответствии с данным положением ст. 131 Конституции РФ закрепляет, что структура органов местного самоуправления определяется населе-нием самостоятельно. Наименование органов местного самоуправ-ления и должностных лиц местного самоуправления, порядок фор-мирования органов местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и дея-тельности органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии со ст. 17 Закона об общих принципах организации местного самоуправления должны определяться уставами муни-ципальных образований в соответствии с законами субъектов Фе-дерации.

Рассматриваемый принцип предопределяет основы взаимоот-ношений муниципальных образований между собой. Согласно ст. 6 Закона муниципальным образованиям должна обеспечивать-ся экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между ними. При этом под-чиненность одного муниципального образования другому не до-пускается.

Указанный принцип не только обеспечивает организационную самостоятельность местного самоуправления, защиту от незакон-ного вмешательства государственных органов в деятельность орга-нов местного самоуправления, но и устанавливает основы их тес-ного взаимодействия.

Органы местного самоуправления вступают во взаимодействие с органами государственной власти, реализуя отдельные государ-ственные полномочия, которыми они могут наделяться законом в соответствии со ст. 132 Конституции РФ, а также выполняя реше-ния, принятые органами государственной власти, оказывая в соот-ветствии с законом содействие государственным органам в выпол-нении их задач и функций на местном уровне. Кроме того, органы местного самоуправления взаимодействуют с органами государст-венной власти формируя местные бюджеты, а также осуществляя свои полномочия в иных сферах местной жизни.

Закон наделяет представительные органы местного самоуправ-ления правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации, а также закреп-ляет обязанность органов государственной власти, государствен-ных должностных лиц рассматривать направленные им обраще-ния органов и должностных лиц местного самоуправления.

Государственные органы обеспечивают соблюдение законности в деятельности местного самоуправления.

4. Сочетание представительной демократии с формами прямого

волеизъявления граждан

Местное самоуправление, являясь одной из главных основ демократического строя, обеспечивает соединение и взаимодействие прямой демократии с демократией представительной.

Как говорилось выше, в соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, с помощью других форм прямого воле изъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Данные институты муниципальной демократии призваны обеспечить тесную связь населения с органами и должностными лицами местного самоуправления, решение всех вопросов местной жизни в интересах местного сообщества. Это гарантируется прежде всего выборностью населением органов местного самоуправления. Выборные органы местного самоуправления -- обязательный атрибут муниципального образования. Согласно ст. 14 Закона об общих принципах организации местного самоуправления наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным.

Европейская Хартия местного самоуправления отдает приоритет в реализации функций местного самоуправления советам или собраниям, состоящим из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, которые могут иметь подотчетные или исполнительные органы (ст. 3). Развивая положения Хартии, Закон закрепляет приоритет представительных органов в нормативном регулировании по предметам ведения муниципального образования, устанавливая перечень их исключительных полномочий (ст. 15).

Приоритет представительного органа в структуре местного самоуправления обеспечивается его правом осуществлять контроль за деятельностью иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Реализация рассматриваемого принципа создает необходимые условия и предпосылки для осуществления эффективного контроля населения за деятельностью выборных и иных органов местного самоуправления. Формы такого контроля должны быть установле-ны уставом муниципального образования. К ним относятся: отче-ты выборных лиц местного самоуправления перед населением; вы-ражение недоверия населением выборным лицам местного самоуп-равления и др.

Принцип сочетания представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан гарантирует непосредственное участие населения в решении вопросов местного значения. Это участие обеспечивается прежде всего такими формами прямой де-мократии, как: местный референдум, муниципальные выборы, со-брание (сходы) граждан, обращения граждан, народная право-творческая инициатива и др.

Данный принцип предполагает гарантированность равного права граждан на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущест-венного и должностного положения, отношения к религии, убеж-дений, принадлежности к общественным объединениям. В ст. 3 Закона закреплены основные гарантии этого права, в котором от-ражается взаимное проникновение форм и институтов муници-пальной демократии: прямой и представительной.

5. Соответствие материальных и финансовых ресурсов местного

самоуправления его полномочиям

Европейская Хартия местного самоуправления исходит из того, что финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям (ст. 9). Этот важнейший принцип местного самоуправления получил закрепление в Конституции РФ, законо-дательстве о местном самоуправлении. Без его реализации невоз-можно обеспечить самостоятельность, реальность и эффектив-ность местного самоуправления.

Конституция РФ, гарантируя экономическую и финансовую самостоятельность местного самоуправления, признает и защища-ет наравне с другими формами собственности муниципальную соб-ственность (ст. 8). В муниципальной собственности находятся имущество органов местного самоуправления, включая средства местного бюджета и другие финансовые ресурсы, муниципальный Жилищный фонд, объекты инженерной и социальной инфраструктуры, предприятия, земельные участки и другое движимое и не-движимое имущество.

Муниципальная собственность является неотъемлемым атри-бутом каждого муниципального образования.

Местное самоуправление обеспечивает использование муници-пальной собственности для решения вопросов местного значения с учетом интересов населения.

Согласно ст. 132 Конституции РФ органам местного самоуправ-ления гарантируется право самостоятельно формировать, утверж-дать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы. При этом формирование и использование местных финан-сов основывается на государственной поддержке. Каждое муници-пальное образование имеет право на получение в процессе осущест-вления бюджетного регулирования средств из федерального бюд-жета и средств из бюджета субъекта Федерации.

Финансовая самостоятельность местного самоуправления обес-печивается законодательным закреплением собственных доходов местных бюджетов. К ним относятся: местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов, доли федеральных налогов, налогов субъектов Федерации, закрепленные за местны-ми бюджетами на постоянной основе.

Закон об общих принципах организации местного самоуправ-ления гарантирует каждому муниципальному образованию обес-печение минимального местного бюджета. Бюджет должен форми-роваться на основе нормативов минимальной бюджетной обеспе-ченности, устанавливаемых законами субъектов Федерации. В со-ответствии с Законом органы местного самоуправления должны обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных обра-зований, на уровне не ниже минимальных государственных соци-альных стандартов, выполнение которых гарантируется государ-ством путем закрепления в доходы местных бюджетов отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Федерации (ст. 37). Однако закрепленный Законом механизм финансового обеспече-ния муниципальной деятельности в полной мере пока не действу-ет: федеральными органами государственной власти пока не уста-новлены государственные минимальные социальные стандарты.

Закон требует, чтобы муниципальным образованиям была обес-печена экономическая и финансовая самостоятельность в соответ-ствии с разграничением предметов ведения между муниципальны-ми образованиями. Статья 6 Закона предусматривает, что в случае, если в границах территории муниципального образования имеются другие муниципальные образования, то предметы ведения му-ниципальных образований, объекты муниципальной собственнос-ти, источники доходов местных бюджетов разграничиваются зако-ном субъекта РФ, а в отношении внутригородских муниципаль-ных образований -- уставом города.

Важной гарантией реализации рассматриваемого принципа яв-ляются конституционные положения о финансировании осущест-вления отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться законом органы местного самоуправления, и о компен-сации дополнительных расходов, возникших в результате реше-ний, принятых органами государственной власти (ст. 132 и 133). Однако эти конституционные положения также требуют разработ-ки правового механизма приведения их в действие. Так, на Всерос-сийском совещании по вопросам местного самоуправления (1995 г.) отмечалось, что федеральные органы власти, устанавли-вая льготы различным категориям граждан, перекладывают по существу на органы местного самоуправления ответственность за их реализацию, не восполняя при этом дополнительные расходы, которые вынуждены нести органы местного самоуправления1. И хотя в Законе закреплено, что решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств, про-блема остается, ибо население обращается по этим вопросам преж-де всего в органы местного самоуправления.

6. Ответственность органов местного самоуправления

и должностных лиц местного самоуправления перед населением

Сущность местного самоуправления проявляется не только в финансово-экономической и организационной самостоятельности муниципального образования, но и в ответственности его населе-ния, берущего на себя бремя решения вопросов местного значения.

Население решает вопросы местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления. Причем наличие у муниципального образования выборных органов согласно ст. 1 и 14 Закона об общих принципах организации местного самоуправ-ления является обязательным. Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образова-ний собственной компетенцией в решении вопросов местного зна-чения.

Принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением призван обеспечить:

а) эффективность осуществления местных задач, отнесенных к ведению муниципальных образований;

б) учет и защиту интересов населения муниципальных образований в деятельности органов местного самоуправления;

в) тесную связь населения с органами и должностными лицами местного самоуправления.

Решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенных уставом муниципального образования к его ведению, зависит прежде всего от того, насколько эффективно организована работа; органов местного самоуправления, насколько инициативны и предприимчивы они в своей деятельности. Поэтому в случае неудовлетворительного решения вопросов местной жизни претензии населения муниципального образования должны быть обращены к органам и должностным лицам местного самоуправления, а также к себе, ибо население самостоятельно формирует муници-пальные органы, а также непосредственно решает в соответствии с Законом вопросы местного значения.

Реализация названного принципа предполагает использование населением муниципальных образований различных форм кон-троля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, которые находят свое закрепление в уставах муниципальных образований. Деятельность муниципальных орга-нов должна исходить из интересов населения, его исторических и иных традиций.

В уставе муниципального образования устанавливаются основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Ответственность в соответствии со ст. 48 Закона наступает в результате утраты доверия населения.

Население вправе выразить свое отношение к выборным органам местного самоуправления и выборным должностным лицам, и используя формы прямого волеизъявления, например отзыв выборного должностного лица.

7. Многообразие организационных форм осуществления местного

самоуправления

Для Российской Федерации характерно многообразие форм ор-ганизации и осуществления местного самоуправления. Это обу-словлено рядом причин.

1. На организацию местного самоуправления в Российской Фе-дерации оказывает влияние федеративное устройство нашего го-сударства. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ к совместно-му ведению Российской Федерации и ее субъектов относится уста-новление общих принципов организации местного самоуправле-ния. В рамках данных общих принципов субъекты Федерации самостоятельно осуществляют более детальную регламентацию организации местного самоуправления.

2. Российская Федерация -- многонациональная страна, мно-гие регионы которой отличаются самобытностью, особенностью исторических и иных местных традиций. Все это не может не накладывать отпечаток на формы и способы организации и осу-ществления местного самоуправления.

Статья 5 Закона об общих принципах организации местного самоуправления относит к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации регулирование в соответствии с феде-ральным законом особенностей организации местного самоуправ-ления с учетом исторических и иных местных традиций.

В уставах муниципальных образований отражаются особеннос-ти организации местного самоуправления, обусловленные ком-пактным проживанием на территории муниципального образова-ния национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных тради-ций. При этом органы местного самоуправления должны учиты-вать, решая данные вопросы, положения федеральных законов от 17 июня 1996 г. «О национально-культурной автономии»1 и от 30 апреля 1999 г. «О гарантиях прав коренных малочисленных наро-дов Российской Федерации»2, предусматривающие возможность Установления законами субъектов Федерации квоты представи-тельства малочисленных народов в представительных органах Местного самоуправления.

3. Особенности организации местного самоуправления в Российской Федерации обусловлены и разнообразием основных типов поселений. Городские, сельские и другие муниципальные образования отличаются друг от друга численностью населения, научно-производственной специализацией и т.д. Так, Градостроительный кодекс РФ подразделяет городские и сельские поселения в зависимости от численности населения на 10 типов (сверхкрупные города, крупнейшие города, крупные города, большие и т.д.).

Существуют особенности организации местного самоуправле-ния в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях. Право регулирования этих во-просов Закон закрепил за федеральными органами государствен-ной власти (ст. 4).

Кроме того, свои особенности имеет организация местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. Так, в этих городах -- субъектах Федерации -- могут не создаваться выборные городские органы местного само-управления.

4. Наконец, многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления связано с возможностью самого населе-ния избрать ту или иную организационную модель местного само-управления. Конституция РФ предоставляет населению муници-пального образования право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Закон предусматривает право муниципального образования самостоятельно разрабатывать и принимать свой устав, в котором закрепляются конкретные формы организации местного самоуправления: структура и поря-док формирования органов местного самоуправления; формы, по-рядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; наименование и полномочия выбор-ных, других органов местного самоуправления.

8. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина

Значение принципа соблюдения прав и свобод человека в муни-ципальной деятельности обусловлено тем, что Конституция РФ признает человека, его права и свободы высшей ценностью (ст. 2) и устанавливает, что права и свободы человека и гражданина оп-ределяют смысл и содержание деятельности не только органов государственной власти, но и местного самоуправления (ст. 18). Поэ-тому права и свободы человека и гражданина являются важней-шим элементом государственной и муниципальной демократии.

Права и свободы гражданина реализуются прежде всего на местном уровне, там, где он живет, осуществляя трудовую, политическую и иную деятельность, и их осуществление во многом зависит от деятельности органов местного самоуправления.

Реализация указанного принципа обеспечивается в процессе деятельности муниципальных органов по решению вопросов непо-средственного обеспечения жизнедеятельности населения.

Эти вопросы охватывают основные сферы местной жизни: обра-зования, здравоохранения, жилищно-коммунальную, землеполь-зования, торгового, бытового, транспортного и других видов обслу-живания населения. В данных областях местной жизни, отнесен-ных к ведению муниципальных образований, реализуются основ-ные социально-экономические права и свободы граждан. Осущест-вляя свои функции в этих сферах местной жизни, органы местного самоуправления способствуют реализации важнейших социально-экономических прав и свобод граждан.

Выполняя функцию охраны общественного порядка, оказывая содействие в проведении выборов в государственные органы влас-ти, всероссийских референдумов, референдумов субъектов Рос-сийской Федерации, проводя муниципальные выборы и местные референдумы, органы местного самоуправления участвуют в со-здании необходимых условий для реализации личных и полити-ческих прав и свобод граждан на местном уровне.

Организация местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях дает возможность каждому гражданину непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения. Устав муниципального образования закрепля-ет конкретные формы, порядок и гарантии такого участия граж-дан, которые призваны обеспечить реализацию закрепляемого в ст. 3 Закона об общих принципах организации местного самоуп-равления права граждан на осуществление местного самоуправле-ния посредством форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

В соответствии со ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В развитие этого по-тения ст. 19 Закона об общих принципах организации местного самоуправления закрепляет, что нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

9. Законность в организации и осуществлении местного самоуправления

Принцип законности -- один из основных конституционных! принципов российской государственности. Согласно ст. 15 Кон-ституции РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединение обязаны соблюдать Конституцию и законы.

Законность выступает важнейшей гарантией местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституция-ми, законами и уставами субъектов Федерации в пределах гаран-тируемых государством полномочий. Это предполагает законода-тельное разграничение полномочий в области местного самоуправ-ления между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти ее субъектов и муници-пальными образованиями.

Государство гарантирует обязательность исполнения актов муниципальных образований, предусматривая административную ответственность за их неисполнение. При этом признание данных решений недействительными является исключительным правом суда.

Принцип законности требует, чтобы организация и деятельность местного самоуправления осуществлялась на основе закона и в рамках закона. Государство, признавая и гарантируя местное самоуправление, обеспечивает вместе с тем соблюдение законнос-ти в системе местного самоуправления. Речь идет о контроле за соблюдением органами местного самоуправления правовых норм, а не о целесообразности или качестве принимаемых муниципаль-ными органами решений по вопросам местной жизни.

Статья 8 Европейской Хартии местного самоуправления устанавливает основные критерии, предъявляемые к государственному контролю за деятельностью органов местного самоуправления.

«1. Любой административный контроль над органами местного? самоуправления может осуществляться только в порядке и в слу-чаях, предусмотренных Конституцией или законом.

2. Любой административный контроль за деятельностью opra-i нов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов».

Соблюдение законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления обеспечивается прежде всего с помо-щью прокурорского надзора.

В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Рос-сийской Федерации» в редакции от 17 ноября 1995 г. прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением законов органами мест-ного самоуправления, за соблюдением ими прав и свобод человека и гражданина. В целях осуществления своих функций прокурор, его заместители вправе присутствовать на заседаниях органов местного самоуправления, участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов.

Прокурор или его заместители приносят протест на противоре-чащий закону правовой акт в орган или должностному лицу мест-ного самоуправления, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательст-вом. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного органа мест-ного самоуправления -- на ближайшем заседании. При исключи-тельных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе устанавливать сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

Представление об устранении нарушений закона вносится про-курором или его заместителем в орган или должностному лицу местного самоуправления, которые полномочны устранить допу-щенные нарушения. Представление прокурора подлежит безотла-гательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения пред-ставления должны быть приняты конкретные меры по устранению Допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способ-ствующих, и доложено прокурору в письменной форме о результа-тах принятых мер.

Статья 51 Закона об общих принципах организации местного самоуправления конкретизирует предмет прокурорского надзора в отношении местного самоуправления: прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением федеральных законов, законов субъектов Федерации и уставов муниципальных образований органами и Должностными лицами местного самоуправления.

Обеспечение законности в организации и деятельности местного самоуправления осуществляется также с помощью судебных органов. В судебном порядке могут быть обжалованы решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а также реше-ния и действия органов и должностных лиц местного самоуправ-ления.

Кроме того, важными полномочиями по пресечению незакон-ной деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления обладают законода-тельные (представительные) органы государственной власти субъ-екта РФ. В порядке, предусмотренном ст. 49 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, данные орга-ны решают вопрос о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Контроль за соответствием устава муниципального образова-ния Конституции РФ, федеральным законам и законам субъекта Федерации осуществляют субъекты Федерации при государствен-ной регистрации устава. В случае противоречия устава муници-пального образования Конституции и законам муниципальному образованию отказывают в государственной регистрации его ус-тава. Однако данный отказ может быть обжалован в судебном порядке.

Необходимо также иметь в виду, что соблюдение законности А организации и деятельности местного самоуправления обеспечи-вается контролем представительного органа местного самоуправ-ления за деятельностью органов местного самоуправления и долж-ностных лиц местного самоуправления, предусмотренных устава-ми муниципальных образований.

10. Гласность местного самоуправления

Гласность -- важный элемент демократической системы управ-ления обществом и государством. С помощью гласности обеспечи-вается демократизм управленческой деятельности, ее подкон-трольность обществу, а также возможность граждан влиять на вы-работку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы.

Реализация принципа гласности в работе органов местного самоуправления означает открытый характер их деятельности, систематическое информирование о ней населения.

Способы обеспечения гласности нашли свое правовое закрепле-ние в нормах муниципального права, в практике местного самоуп-равления.

Статья 3 Закона об общих принципах организации местного самоуправления устанавливает обязанность органов местного самоуправления обеспечить получение гражданами полной и до-стоверной информации о своей работе. Осуществление этого важ-нейшего требования предполагает, прежде всего, информирование населения о заседаниях представительных органов местного само-управления, о вопросах, решаемых выборными и другими органа-ми местного самоуправления.

Кроме того, органы местного самоуправления должны доводить до сведения граждан содержание решений, принимаемых ими. В соответствии со ст. 19 упомянутого Закона нормативные право-вые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обя-занности человека и гражданина, вступают в силу после их офици-ального опубликования (обнародования). Закон обязывает органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуп-равления обеспечить каждому возможность ознакомления с доку-ментами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина (ст. 3).

Устанавливаемая Законом обязанность органов местного само-управления обеспечить получение гражданами полной и достовер-ной информации о своей деятельности предполагает использова-ние традиционных организационно-массовых форм работы с изби-рателями, используемых в свое время местными Советами и их исполнительными комитетами. Многие из этих форм получили свое правовое отражение в уставах муниципальных образований, регламентах представительных органов местного самоуправле-ния, других нормативных правовых актах, определяющих статус депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправле-ния. К этим формам обеспечения гласности в работе органов мест-ного самоуправления относятся: отчеты депутатов и выборных Должностных лиц перед населением; их встречи с избирателями; выступления в средствах массовой информации, организация «горячих линий», когда граждане могут по телефону получить необ-ходимую им информацию, и т.п.

Гражданам гарантируется возможность получения полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуп-равления, если иное не предусмотрено законом. Так, Закон РФ от 21 июля 1993 г. «О государственной тайне» содержит перечень сведений, относимых к государственной тайне. К государственной тайне (ст. 5) могут быть отнесены, в частности, сведения о силах и средствах гражданской обороны, об объектах, планах (заданиях) государственного оборонного заказа и др. Закон также содержит перечень сведений, не подлежащих засекречиванию, а именно: о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих без-опасности и здоровью граждан, и их последствиях, о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образова-ния, культуры, о привилегиях, компенсациях и льготах, предо-ставляемых государством гражданам, должностным лицам, пред-приятиям, учреждениям и организациям, о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина и др.

Большую роль в осуществлении принципа гласности в системе местного самоуправления призваны играть средства массовой ин-формации. Статья 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления относит к предметам ведения местного самоуправления вопросы организации и содержания муниципаль-ной информационной службы, а также создания условий для дея-тельности средств массовой информации муниципального образо-вания.

В соответствии с Федеральным законом от 24 ноября 1995г. «Об экономической поддержке районных (городских) газет» в целях обеспечения конституционного права граждан на получение своевременной и объективной информации, информационного обеспечения реформ местного самоуправления и активного учас-тия граждан в местном самоуправлении осуществляется экономи-ческая поддержка районных (городских) газет. Экономическая поддержка оказывается районным (городским) газетам, внесен-ным в Федеральный реестр районных (городских) газет, путем вы-деления средств из федерального бюджета на развитие материально-технической базы районных (городских) газет и оплату расходов, связанных с их производством и распространением (оплата полиграфических услуг, бумаги, услуг федеральной почтовой связи).

Последовательное осуществление принципа гласности в деятельности органов местного самоуправления создает необходимые предпосылки и условия для участия граждан в контроле за работой муниципальных органов, в решении вопросов местного значения. Так, реализация населением права на правотворческую инициативу в вопросах местного значения, согласно ст. 25 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, обязывает органы местного самоуправления рассматривать проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением, на открытом заседании с участием представителей населения. Результаты рассмотрения должны быть официально опубликованы (обнародованы).

Практика местного самоуправления свидетельствует, что наи-более важные проекты решений по вопросам местного значения (например, проект устава муниципального образования) могут быть опубликованы в целях обсуждения их населением.

Получая объективную информацию о состоянии местных дел, ощущая свою причастность к их решению, граждане обращаются в органы местного самоуправления с предложениями, заявления-ми, жалобами. Закон закрепляет обязанность органов и должност-ных лиц местного самоуправления давать ответ по существу инди-видуальных и коллективных обращений граждан в течение одного месяца (ст. 26).

11. Сочетание коллегиальности и единоначалия в местном

самоуправлении

Характерной чертой организации и деятельности местных ор-ганов советской власти являлись коллегиальные начала в орга-низации и деятельности Советов, их исполнительных комитетов. Принцип коллективности пронизывал всю организацию работы Советов и их органов, хотя и носил зачастую формальный ха-рактер.

Становление местного самоуправления в Российской Федера-ции сопровождалось переходом от исполкомовско-коллегиальной формы исполнительной власти к принципу единоначалия в руко-водстве местным исполнительным аппаратом. Коллегиальное при-нятие исполнительными комитетами решений часто служило при-крытием безответственности местной номенклатуры в отношении населения. В целях утверждения принципа индивидуальной от-ветственности и устранения коллективной безответственности в Деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления Закон РСФСР о местном самоуправлении закре-пил: «Деятельностью местной администрации руководит глава местной администрации... Глава местной администрации осу-ществляет свои полномочия на принципах единоначалия» (ст. 30).

Закон об общих принципах организации местного самоуправ-ления, предусматривая коллегиальный порядок деятельности представительного органа местного самоуправления (ст. 15), ос-тавляет по существу открытым вопрос о принципах организации и Деятельности иных органов местного самоуправления. Он должен Регулироваться уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации Органы, осуществляющие управление в системе местного самоуправления, могут действовать как на основе коллегиальности (т.е. представлять собой коллегиальные органы управления), так и на основе принципа единоначалия. В любом случае данные органы в соответствии с уставами муниципальных образований наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения и несут ответственность в случаях и порядке, установленных в уставе муниципального образования.

Коллегиальные начала в организации и деятельности предста-вительного органа местного самоуправления проявляются в том, что данный орган является коллегиальным органом, численный состав которого определяется уставом муниципального образова-ния, и свои решения принимает в коллегиальном порядке. Уставы муниципальных образований закрепляют организационно-право-вые гарантии коллегиальности принятия данными органами своих решений: это прежде всего требования кворума, необходи-мого для работы представительного органа, а также кворума, не-обходимого для принятия решения. Принцип коллегиальности ра-боты представительного органа проявляется и на стадии подготов-ки проектов решений (привлечение представителей заинтересо-ванных предприятий, учреждений, организаций), в работе депу-татских комиссий, образуемых представительным органом, и т.д. Принцип коллегиальности предполагает также создание необхо-димых условий депутатам представительного органа для их актив-ного и конструктивного участия в подготовке и принятии реше-ний: депутаты должны иметь возможность заблаговременно озна-комиться с проектами решений, получить необходимую информа-цию, свободно высказывать свое мнение, а также предложения, замечания по обсуждаемому представительным органом вопросу.

Принцип единоначалия, на основе которого может быть постро-ена деятельность органов управления в системе местного самоуп-равления, допускает возможность использования и коллегиаль-ных начал, в частности, при подготовке проектов актов этих орга-нов, выработке решений по наиболее важным вопросам управле-ния местной жизнью. Так, практика местного самоуправления по-казывает, что единоначальная деятельность главы местной адми-нистрации может сочетаться с работой коллегии, которая образуется при главе местной администрации в составе руководителей структурных подразделений местной администрации или ином со-ставе и выполняет совещательные функции.

12. Государственная гарантия местного самоуправления

Как уже говорилось, в Российской Федерации признается и га-рантируется местное самоуправление (ст. 12 Конституции РФ). Га-рантии осуществления местного самоуправления определяются в Законе об общих принципах организации местного самоуправления, других федеральных законах, конституциях, уставах и иных законах субъектов Федерации.

Реализация рассматриваемого принципа означает прежде всего создание системы правовых гарантий защиты прав местного само-управления, к которой относится прежде всего признание государ-ством местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа: местной публичной власти (ст. 3 и ст. 12 Конституции РФ). Это предполагает децентрализа-цию государственного управления, разграничение полномочий в области местного самоуправления между органами государствен-ной власти Российской Федерации, органами государственной власти ее субъектов и муниципальными образованиями (ст. 4, 5, 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправ-ления).

Государство гарантирует местному самоуправлению самостоя-тельность в пределах его полномочий, признавая при этом:

а) право органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам своего ведения принимать (издавать) правовые акты;

б) обязательность решений, принятых путем прямого воле-изъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в пределах их пол-номочий, неисполнение которых влечет ответственность в соответ-ствии с законами;

в) свободу действий органов местного самоуправления по реали-зации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении ка-кого-либо органа власти;

г) возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

д) осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и иных Территориях.

Важным элементом системы правовых гарантий местного само-управления является конституционное право граждан на осущест-вление местного самоуправления. Оно реализуется через формы прямой и представительной демократии с учетом исторических и иных местных традиций. При этом население городского, сельско-го поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

Государство гарантирует местному самоуправлению организационную самостоятельность, устанавливая, что:

а) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

б) структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;

в) образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государст-венной власти и государственными должностными лицами не до-пускается;

г) осуществление местного самоуправления органами государ-ственной власти и государственными должностными лицами не допускается;

д) решение органов и должностных лиц местного самоуправле-ния могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда;

е) муниципальные служащие не относятся к категории государ-ственных служащих.