Рф как федеративное государство кратко. Федеративное государство. Государственная целостность РФ

Федеративное устройство Российского государства - это его национально-территориальная организация, структура. Федеративное устройство характеризует состав, правовое положение составных частей - субъектов федерации, их взаимоотношения с государством в целом.

По своему устройству Российская Федерация - суверенное, целостное, федеративное государство, состоящее из равноправных субъектов. Их несколько видов: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Федеративное устройство Российского государства, его состав закреплены Конституцией РФ.

Федеративное устройство России базируется на принципах, закрепленных Конституцией РФ (ст. 5, ч. 3) в числе основ конституционного строя. Ишеков К.А. Реализация конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации / под ред. П.П. Сергуна. - М.: РПА Минюста России, 2010. - С. 19.

Одним из таких принципов Конституция РФ называет государственную целостность, которая лежит в основе устройства Российской Федерации. Государственная целостность означает, что Российская Федерация - цельное, единое и нераздельное, хотя и федеративное, государство, включающее другие государства и государственные образования. Они не имеют права выхода из состава Федерации, что соответствует международным стандартам и мировому опыту федеративного строительства. Целостность - естественная черта независимых государств.

Современная Российская Федерация - государственное по своей природе объединение всех субъектов федерации, а не аморфный, слабый их союз, не конфедерация. Российское государство возникло и развивалось как единое централизованное, имеет многовековую историю. В течение длительного периода оно было многонациональным. Автономные образования в составе Российской Федерации (тогда РСФСР) в основном создавались центральной властью, высшими органами государства. РФ возникла не как договорная федерация, не в результате объединения своих субъектов. Напротив, они были образованы ею самой в составе единого государства.

В преамбуле нынешней Конституции РФ подчеркивается, что многонациональный народ Российской Федерации сохраняет исторически сложившееся государственное единство. Российская Федерация имеет все признаки государства, выступает субъектом международного права. Она имеет общую, единую территорию, охватывающую территории всех субъектов, осуществляет, будучи суверенным государством, территориальное верховенство, обеспечивает свою неприкосновенность. В Российской Федерации единая правовая система, в ней гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение людей, товаров, услуг и финансовых средств; она сама устанавливает правовые основы единого рынка. В Конституции РФ предусмотрены гарантии государственной целостности РФ. Большую роль здесь играет Президент РФ, на которого возложена обязанность принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти се субъектов - еще один принцип федеративного устройства России. Конституция РФ определяет:

Перечень вопросов ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), которые полномочны решать только федеральные органы государственной власти, обладая для этого соответствующими правами и обязанностями;

Предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, ч. 1 Конституции РФ). Причем правовые акты последних должны соответствовать федеральным законам по этим вопросам. Иными словами, полномочия РФ и субъектов РФ тоже разграничены (по вопросам, не входящим в первую группу) федеральными законами уже в рамках предметов совместного ведения;

Конституция РФ закрепляет полноту власти субъектов федерации по вопросам, находящимся вне ведения РФ (т.е. первой группы предметов ведения) и вне пределов полномочий федерации по второй группе вопросов - предметам совместного ведения.

Таким образом, оставшейся компетенцией обладают субъекты федерации. Этот «остаток» федеральной Конституцией не ограничивается и не конкретизируется в полной мере.

В числе принципов федеративного устройства России - принципы равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации. Значение их подчеркнуто в преамбуле Конституции РФ. Россия является многонациональным государством, и ее федеративное устройство это отражает. Мировой опыт федерального строительства свидетельствует, что в некоторых случаях федеративная форма государственного устройства может быть обусловлена многонациональным составом населения и служит государственно-правовой формой, помогающей разрешать национальный вопрос (например, бывшие СССР, Чехословакия). Кириенко Г.С. Конституционно-правовые гарантии самостоятельности субъектов Российской Федерации в рамках реализации вопросов совместного ведения с Российской Федерацией / Г.С. Кириенко // Российская юстиция. - 2013. - № 6. - С. 21.

В настоящее время РФ включает субъекты федерации, образованные по национальному (национально-территориальному) принципу (республики, автономная область, автономные округа) и по территориальному (края, области, города Москва и Санкт-Петербург). При этом население республик, автономных образований имеет многонациональный характер; в краях, областях, двух крупнейших российских городах также живут представители многих наций и народностей (хотя в них, в основном, сосредоточено русское население). В современном федеративном устройстве России получает развитие территориальный (региональный) принцип. Указанные два принципа организации субъектов федерации (национально-территориальный и территориальный) - также существенные характеристики федеративного устройства России.

Федеративное устройство России отражает ее многонациональный состав. Она имеет в своем составе много национальных государств и национально-государственных образований, в том числе 21 республику, автономную область, 10 автономных округов. Некоторые автономные образования создавались как форма национальной государственности не только одной нации (а, например, двух и более).

Формами самоопределения многих народов, народностей выступают республики, автономные образования в составе Российской Федерации - се субъекты, организованные на основе национально-территориального принципа. Все народы, народности, этнические группы могут осуществлять право на самоопределение в области культуры, образования, развивая национальную культуру, свои языки, организуя обучение на них.

Равноправие субъектов Российской Федерации - принцип федеративного устройства, впервые получивший закрепление в нынешней Конституции РФ. Она специально подчеркивает его важное проявление - равноправие всех субъектов между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Это равноправие, прежде всего, проявляется:

В равенстве их прав и обязанностей как субъектов федерации;

В конституционно установленных равных пределах компетенции субъектов всех видов, в одинаковой степени ограниченной компетенцией самой Российской Федерации;

В равном представительстве всех субъектов в Совете Федерации.

Конституционно-правовой статус Российской Федерации включает наряду с рассмотренными выше фундаментальными положениями и некоторые другие главнейшие черты российской федеративной государственности.

Это, прежде всего, имеющиеся у Российской Федерации государственно-правовые признаки, характерные для федеративного государства:

1. суверенитет Российской Федерации, распространяющийся на всю ее территорию и проявляющийся в верховенстве федеральных Конституции и законов;

2. федеральная Конституция и федеральные законы;

3. федеральные органы государственной власти (законодательные, исполнительные, судебные), чьи полномочия распространяются на всю территорию РФ;

4. государственная территория, целостная и неприкосновенная, включающая в себя территории всех субъектов федерации, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними (на территории РФ не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств);

5. единое гражданство РФ;

6. государственный язык;

7. единые Вооруженные Силы;

8. единая денежная единица - рубль (введение и эмиссия других денег в России не допускается, денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком РФ);

9. государственные символы: государственный флаг, герб и гимн Российской Федерации;

10. столица РФ.

Оставаясь суверенным государством, Российская Федерация в то же время может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя РФ. Ковачев Д.А. Предмет, способы и формы конституционно-го регулирования / Д.А. Ковачев // Журнал российского права. - 2008. - № 2. - С. 35.

Наименование параметра	Значение
Тема статьи:	Россия - федеративное государство.
Рубрика (тематическая категория)	Государство

Конституция Российской Федерации 1993ᴦ.

Классификация конституций.

Понятие, сущность и основные черты Конституции как Основного Закона государства.

Среди нормативно-правовых актов, закрепляющих основные нормы конституционного права, основным является Конституция.

Именно в конституции устанавливаются конституционно-правовые нормы общего характера, являющиеся основополагающими для конституционно-правового регулирования.

Конституция - это Основной закон государства, выражающий волю господствующего класса или всœего общества и закрепляющий основы общественного и государственного строя, права и свободы человека и гражданина Конституция очеркивает круг функций государства, устанавливает основы его отношений с человеком и обществом.

Конституция в любом государстве - это правовой акт высшей юридической силы, своеобразный признак государственности, юридический фундамент государственной и общественной жизни, главный источник национальной системы права.

Конституция как Основной закон государства учреждает политическую форму существования общества, систему государственных органов, устанавливает порядок их формирования и способ функционирования, закрепляет права и свободы человека и гражданина.

Закрепляя наиболее важные общественные отношения, принципиальные положения и основополагающие устои общества, политическую форму его существования, конституция служит правовой базой для текущего законодательства. В этом законодательстве преломляются, раскрываются и конкретизируются положения конституции. Причем, важно подчеркнуть, что оно не может и не должно "развивать" или дополнять конституцию. Соответствуя Основному закону государства, текущее законодательство наполняет его положения конкретным содержанием. При этом конституционные нормы сохраняют свою определœенность и высшую юридическую силу по отношению к нормам текущего законодательства.

Конституция – прежде всœего юридический документ, основа государственности, законности и правопорядка. Именно в данном качестве она составляет предмет науки конституционного права.

Все другие законы и правовые предписания властных структур государства должны соответствовать конституции - их правовой основе. Те из них, которые противоречат конституционным принципам и нормам, подлежат отмене.

Учитывая зависимость отспособа объективирования государственной воли господствующего класса или всœего общества конституции подразделяются на писанные, ᴛ.ᴇ. составленные в виде единого документа и не писанные - состоящие из законов парламента͵ содержащих нормы конституционного характера, судебных прецедентов и правовых обычаев.

По способу изменения, внесения поправок и дополнений конституции можно классифицировать на жесткие и гибкие. Жесткими являются конституции, для принятия и изменения которых установлена более сложная процедура, чем для обычных законов государства. К гибким конституциям относятся те, которые принимаются и изменяются в упрощенном порядке, ᴛ.ᴇ. в порядке, установленном для обычных парламентских законов.

По форме закрепления политической власти различаются монархические и республиканские конституции.

По формам закрепления государственного устройства конституции подразделяются на федеральные и унитарные. Федеральная конституция закрепляет принципиальные устои образования федеративного государства: цели объединœения субъектов в единый государственный союз, государственно-правовой статус целого и частей (федерации и субъектов), разграничение полномочий между ними. Федеральными являются конституции США, Германии, России, Индии, - унитарными – конституции Италии, Испании, Китая, Франции, республик в составе России.

Учитывая зависимость отсоответствия или несоответствия тем фактическим общественным отношениям, которые сложились и господствуют в обществе, конституции подразделяются на фиктивные и действительные. Фиктивные конституции не выражают общественные отношения, которые функционируют в стране. Οʜᴎ оторваны от действительности и сугубо формальны. Действительные же конституции являются адекватным выражением и воплощением фактических общественных отношений, которые сложились в обществе. Именно они служат правовым критерием социальной природы политической власти и государства, способа их организации и деятельности на соответствующей территории, фактического статуса человека и гражданина.

Конституцию как нормативный правовой акт, занимающий самостоятельное и особое место в системе современного демократического государства, от всœех других правовых актов отличают следующие черты .

Прежде всœего, крайне важно отметить, что Конституция в современном значении этого понятия является актом, который принимается народом или от имени народа. Характерно, что возникновение в XVII веке самой идеи о крайне важно сти такого акта͵ как конституция было связано именно с этой ее чертой.

Эта сущностная черта конституции и поныне признается доминирующей в конституционной теории и практике. Не случайно конституции большинства демократических государств мира начинаются словами: ʼʼМы, народ … принимаем (провозглашаем, учреждаем и т.п.) настоящую конституциюʼʼ.

Особенность субъекта͵ принимающего конституцию, обусловливает и вторую сущностную черту конституции - ее учредительный характер.
Размещено на реф.рф
Поскольку народ в демократическом государстве есть носитель суверенитета и единственный источник власти, только он обладает и ее высшим проявлением - учредительной властью. В содержании последней вкладывается именно право принимать конституцию и посредством ее учреждать те основы государственного устройства, которые выбирает для себя данный народ. Только учредительная власть может изменить, в т.ч. и самым радикальным образом, основы устройства общества и государства.

Учредительная природа конституции проявляется и в том, что ее предписания выступают в качестве первоосновы, являются первичными. Это означает, что для установления положений конституции не существует никаких правовых ограничений. Не должна быть такой правовой нормы, которая не могла бы быть включена в конституцию по признаку того, что она не соответствует какому-либо правовому данного государства.

Важной чертой, характеризующей конституцию является, особый предмет конституционного регулирования, то есть специфика того слоя общественных отношений, которые она регулирует и закрепляет.

Конституционное воздействие отличается всœеохватывающим характером, чего не имеет никакой другой нормативный правовой акт. Конституция затрагивает всœе сферы жизни общества - политическую, экономическую, социальную, духовную и другие, регулируя в этих сферах базовые, фундаментальные основы общественных отношений.

Конституция России - ϶ᴛᴏ нормативный правовой акт высшей юридической силы, закрепляющий основы конституционного стоя; основы правового статуса человека и гражданина; федеративное устройство; систему, принципы организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Действующая Конституция Российской Федерации была принята 12 декабря 1993 ᴦ. всœенародным голосованием и вступила в действие со дня ее опубликования 25 декабря того же года.

Конституция Российской Федерации 1993 ᴦ. состоит из преамбулы и двух разделов. Раздел первый содержит девять глав.

Первая глава конституции посвящена основам конституционного строя Российской Федерации. Она охватывает широкий круг консти­туционно регулируемых общественных отношений.

К основам конституционного строя, согласно Конституции РФ, от­носятся прежде всœего фундаментальные принципы, которые присущи каждому демократическому государству. В их число входит демокра­тизм, выражающийся в народном суверенитете, принцип разделœения властей, идеологическое и политическое многообразие, признание и гарантирование местного самоуправления, а также провозглашение правового государства, воплощением которого является конституци­онное государство, ᴛ.ᴇ. такое, в котором обеспечивается его подчинœе­ние праву. Основу конституционного государства составляют и при­знание им человека, его прав и свобод высшей ценностью, и социаль­ное рыночное хозяйство, в рамках которого главным образом осущест­вляются производство и распределœение товаров и блаᴦ.

В Конституции РФ указывается (ст. 3), что носителœем суверени­тета и единственным источником власти в Российской Федерации яв­ляется ее многонациональный народ. Это означает, что Россия про­возглашается государством народовластия или, иначе говоря, демо­кратическим государством (народовластие - от греч. demos - народ, kratos - власть - и означает ʼʼдемократияʼʼ).

Вторая глава Конституции Российской Федерации посвящена пра­вам и свободам человека и гражданина. В ней названы лишь основные права и свободы, ᴛ.ᴇ. конституционные права и свободы. Вместе с тем в ч. 1 ст. 55 Конституции РФ установлено, что перечисление в Кон­ституции базовых прав и свобод не может толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и граж­данина.

Последующие пять глав Конституции посвящены федеративному устройству России (гл. III); Президенту Российской Федерации (гл. IV); Федеральному Собранию (гл. V); Правительству Российской Федерации (гл. VI) и судебной власти (гл. VII).

Восьмая глава Конституции Российской Федерации посвящена местному самоуправлению. В ней указывается (ст. 130), что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятель­ное решение населœением вопросов местного значения, владения поль­зования и распоряжения муниципальной собственностью.

Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Оно осуществляется (ч. 2 ст. 130 Конституции) гражданами путем рефе­рендума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через вы­борные и другие органы местного самоуправления.

Раздел первый Конституции Российской Федерации завершается главой девятой, посвященной конституционным поправкам и пере­смотру Конституции.

Раздел второй посвящен заключительным и переходным положе­ниям, в нем закрепляются положения о введении новой Конституции в действие, фиксируется прекращение действия прежней Конститу­ции, определяется соотношение Конституции и Федеративного до­говора, порядок применения законов и иных нормативных правовых актов, действовавших до вступления в силу Конституции 1993 ᴦ., основания, на которых продолжают действовать ранее образованные органы.

Территория каждого государства делится на части, определяющие его внутреннюю структуру, территориальное устройство. В рамках территориального устройства государства формируются система тер­риториальных единиц, из которых складывается государство, система государственных связей между государством в целом и этими терри­ториальными единицами, характер которых зависит от их правовых статусов.

Подобного рода устройство территории государства принято на­зывать государственным устройством .

С точки зрения их формы всœе государства делятся на две группы - унитарные и федеративные.

Унитарным считается государство, не имеющее в своей внутренней территориальной структуре других государств. В этом смысле унитар­ное государство (ᴛ.ᴇ. одно, единое) принято называть простым госу­дарством.

Федерация - это объединœение двух или нескольких государств в одно новое государство. Τᴀᴋᴎᴍ ᴏϬᴩᴀᴈᴏᴍ, федеративное государство представляет собой сложное государство, в состав которого входят другие государства.

Следует сказать, что, объединяясь, государства не обязательно образуют федерацию. Οʜᴎ могут образовать и конфедерацию. При этом в отличие от федерации, которая является союзным государством, ᴛ.ᴇ. государственно-правовым объединœением, обеспечивающим государственное единство всœех входящих в его состав государств и сохраня­ющим за ними определœенную политико-юридическую самостоятель­ность, конфедерации представляет собой союз государств, ᴛ.ᴇ. между­народно-правовое объединœение.

Государства, образующие федеративное государство, называются его субъектами. Последние, как правило, обладают одинаковым правовым статусом. При этом мировой практике известны и такие федерации, субъекты которых обладают различным правовым статусом.

Между федерацией и ее субъектами проводится разграничение компетенции, цель которого обеспечить наиболее эффективное осуществление федерацией своих задач путем объединœения ресурсов и возможностей всœех ее членов как в интересах самой федерации, так и ее субъектов. Сохраняя за собой полномочия в определœенном объёме, субъекты федерации добровольно ограничивают свою компетенцию в пользу федерации, признавая приоритет ее задач и целœей. Οʜᴎ при­знают также на своей территории высшую юридическую силу нормативных правовых актов федерации.

В мире в настоящее время существует немало различных федера­ций, включая такие крупные, как Бразилия, Германия, Индия, США. Федеративным государством был Союз ССР. Федеративным государ­ством является и Россия.

При этом Российская Федерация имеет ряд особенностей, сущест­венно отличающих ее от других федераций. Федерация обычно обра­зуется путем объединœения двух или нескольких государств в единое союзное государство. Образование же Российской Федерации шло со­всœем иным путем. Россия как федерация не является объединœением нескольких государств. Она была образована в результате создания в ее составе ряда автономных государств и автономных национально-государственных образований народов, населяющих ее территорию. Эти государства, а также национально-государственные образования и были признаны субъектами Российской Федерации.

Сегодня Россия имеет в своем составе три вида субъ­ектов - государства в составе Российской Федерации, преобразован­ные, как правило, из бывших автономных республик, государственно-территориальные образования - края, области и города федерального значения, бывшие прежде наиболее крупными административно-тер­риториальными единицами РФ, и национально-государственные об­разования - автономную область и автономные округа. Таким обра­зом, в числе субъектов Российской Федерации и сейчас сохраняются традиционные автономные образования.

Автономия в Российской Федерации - это самостоятельное осу­ществление государственной власти находящимися в ее составе на­ционально-государственными образованиями в пределах компетен­ции, устанавливаемой федеральными органами государственной влас­ти при участии соответствующей автономной единицы.

Россия - федеративное государство. - понятие и виды. Классификация и особенности категории "Россия - федеративное государство." 2017, 2018.

Это означает, что Россия - государство, состоящее из частей, имеющих статус субъектов государства (краев, областей, республик, автономных округов, городов федерального значения). Федеративный характер российского государства проявился пока еще не в полной мере.

Во-первых, потому что субъекты Федерации, сформировав свой государственный механизм, пока собственной судебной системы не имеют. В России существует единая судебная система во главе с Верховным Судом Российской Федерации (Высший Арбитражный Суд возглавляет систему арбитражных судов), рассматривающим все судебные дела в последней инстанции.

Во-вторых, не сформирована субъектами Федерации и своя правовая система. Федеральное законодательство по-прежнему имеет доминирующее значение и касается многих сколько-нибудь значимых вопросов. Законодательство субъектов Федерации невелико по объему и имеет в основном конкретизирующий, вспомогательный характер.

В-третьих, в России хотя во взаимоотношениях с субъектами Федерации и применяется двухканальная система налогов, но используется самый жесткий ее вариант (предприятия сами, а не субъект Федерации в целом, уплачивают налоги в федеральный бюджет наряду с уплатой налогов в бюджет субъекта. Федерации). Кроме того, процентное соотношение налогов федеральных и республиканских (областных, краевых) пока дает крен в сторону федеральных.

Вместе с тем зачатки федерализма в России уже значительны, и, вероятно, в скором будущем мы с полным основанием будем считаться федеративным государством. Искусственная же спешка с созданием федерации может принести только вред. Народы, объединенные в национально-территориальные образования (республики, автономные округа), и население, проживающее на территории краев и областей, должны иметь соответствующие предпосылки для обретения самостоятельности, допускаемой в федерации. Речь идет о необходимой для этого политической зрелости, без которой все материальные, финансовые средства, оставляемые в субъектах Федерации, будут разбазариваться, исчезать, как в «черной дыре», а не обращаться на повышение благосостояния людей, проживающих на территории субъектов Федерации. Не следует забывать, что до 1991 г. Россия, формально считаясь федерацией, таковой на самом деле не была. Полнокровные федеративные отношения не могут быть установлены в одночасье. Путь их создания долог, так же как долог путь от несвободы к свободе.

Федерация должна основываться на следующих принципах:

1. государственной целостности. Это означает, что соединение различных территориальных частей Российской Федерации призвано служить единой общей для всех цели: повышению благосостояния народов, составляющих государство Россия. Государственная целостность обеспечивается целостностью и неприкосновенностью ее территории, единством экономического пространства, которое не допускает установления таможенных границ, пошлин, сборов и иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; верховенством Конституции Российской Федерации; единым гражданством Российской Федерации; отсутствием у субъектов Федерации права выхода из состава федерации на основе одностороннего волеизъявления;
2. единства системы государственной власти. Этот принцип выражается в наличии государственного аппарата, прерогативы которого распространяются на все субъекты Федерации. Выделение же ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) свидетельствует не о ее раздробленности, а о специализации различных государственных органов, материализующих ее;
3. разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными государственными органами и органами власти субъектов Федерации. О вертикальном разделении властей впервые поставил вопрос еще Джон Локк (XVII в.). Практическое воплощение этой идеи началось гораздо позднее и протекало в ожесточенной борьбе центра и мест. Россия в этом отношении не являлась исключением. Однако всем демократическим государствам присуще цивилизованное разрешение этого вопроса: на договорной основе. И в России на основе федеративных договоров (с республиками, с областями и краями) были разграничены предметы ведения Федерации и субъектов Федерации, что затем и нашло отражение в Конституции РФ. Это позволило направить разрешение отношений между центром и субъектами Федерации в цивилизованное русло;
4. равноправия и самоопределения народов Российской Федерации, что выражается в том, что каждый народ России имеет право на определение формы своей государственности. Однако это право может быть реализовано только в рамках Российской Федерации и только с согласия Российской Федерации;
5. равноправия субъектов РФ в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, что означает требование одинакового подхода со стороны Российской Федерации ко всем субъектам независимо от их величины, количества населения, финансовой мощи и др.

Федерализм - это развивающийся процесс, с каждым днем наполняющийся новыми красками. Может быть изменен объем полномочий как Федерации, так и ее субъектов, может измениться даже деление Федерации на субъекты (с согласия Российской Федерации), неизменным должно быть одно: сотрудничество и взаимопомощь между субъектами Федерации.

Федерация (от позднелатинского foederatio — союз, объединение), наряду с унитарной формой, представляет собой одну из основных форм территориальной организации государства . Как форма государственного устройства она предполагает особый характер отношений между федеральными органами власти и органами составляющих федеративное государство территориальных частей — субъектов федерации.

Федерация представляет собой юридически единое союзное государство, в состав которого входят определенные государства или государственные образования, обладающие властью и полномочиями в решении тех вопросов, которые не входят в компетенцию федеральной власти. Ее характеризуют следующие признаки.

Федерация — единое союзное государство, существующее наряду и сверх тех государств, которые входят в его состав. Федерация обладает суверенитетом.

Федерация обладает необходимыми государственно-правовыми институтами, т. е. законодательными и исполнительными органами, которые избираются населением всех субъектов федерации, причем парламенты федерального типа, как правило, имеют двухпалатную структуру. Наряду с общей палатой, которая выражает интересы всего государства, существует палата, выражающая интересы субъектов федерации.

Акты федеральных органов являются обязательными на всей территории федерации. Они не подлежат рецепции, т.е. утверждению со стороны органов субъектов федерации, и адресованы непосредственно населению. Субъекты федерации не имеют права отмены актов Федерации.

Федерация обладает единой территорией и единым гражданством , причем территория федерации может состоять из территорий ее субъектов, но вместе с тем может существовать общефедеральная территория, которая в состав субъектов не входит.

Федерация обладает компетенцией компетенции. Это означает, что она сама, без согласия входящих в нее субъектов, может расширять или сужать пределы своей компетенции, что и закрепляется в ее конституции . По сути это компетенция федерации на изменение своей компетенции.

Федерация юридически нерасторжима, т.е. ее субъекты не обладают суверенитетом и не имеют права сецессии (выхода из состава федерации).

Наиболее отчетливо признаки федеративного государства проявляются в их сравнении с признаками, характеризующими конфедерацию . Конфедерация с юридической точки зрения — это постоянный союз государств, не имеющий общих органов власти и управления или же имеющий один или несколько таких органов, предназначенных для осуществления целей конфедерации. Подобными целями могут быть экономические, торговые задачи, создание единого таможенного пространства, цели внешнеполитического характера, обороны и т.п. Конфедерация — это не единое государство, а союз государств, который создан на договорной основе соответствующими субъектами, и поэтому данные субъекты обладают суверенитетом и могут выступать на международной арене самостоятельно.

Конфедерация может не иметь общих законодательных и исполнительных органов. Органы, которые в ней создаются, обусловлены целями конфедерации, и образуются они правительствами стран, входящих в конфедерацию. Акты общих органов (если они созданы) не адресованы населению непосредственно, а только правительствам государств-членов конфедерации, которые могут утвердить эти акты и распространить их действие на свою территорию (право рецепции). Вместе с тем они могут не утвердить эти акты, отвергнуть их (право нуллификации). Конфедерация не обладает единой территорией и единым гражданством. Конфедерация представляет собой расторжимый союз, иначе говоря, субъекты конфедерации как сохраняющие свой суверенитет государства обладают правом сецессии, то есть правом выхода из союза.

На примере Российской Федерации выделяются следующие конституционные принципы правового регулирования федеративных отношений:

1. суверенитет Российской Федерации над всей ее территорией (ст. ст. 4, 71);
2. верховенство на всей территории России Конституции Российской Федерации и федеральных законов (ст. 67);
3. целостность государственной территории (ст. ст.1, 3, 67);
4. прямое действие Конституции Российской Федерации на всей территории Федерации (ст. 15);
5. конституционное закрепление порядка изменения внешних и внутренних границ государства (ст.ст. 67, 71, 131);
6. единство правового режима территории Российской Федерации в вопросах экономики (единство экономического пространства), свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств на всей территории, поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности (ст. 8).

В качестве основных конституционных формул построения российской федеративной государственности следует признать ч. 1 ст. 1: «Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления », а также положение ч. 1 ст. 4 Конституции Российской Федерации: «Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию». Эти конституционные положения определяют, с одной стороны, правовые предпосылки разграничения полномочий между федеральными органами власти и местными, с другой? служат однозначным подтверждением территориального единства Российской Федерации, распространения единой государственной власти на всю территорию России без изъятий, вне зависимости от позиции региональных властей.

Обращаясь к государственно-правовым механизмам разграничения полномочий и гарантиям обеспечения единства правового регулирования на всей территории Российской Федерации, следует выделить два базовых конституционных положения:

1. О высшей юридической силе и прямом действии Конституции Российской Федерации на всей территории Федерации (ч. 1. ст. 15 Конституции России).
2. О верховенстве на всей территории страны федеральных законов, принятых по предметам ведения Российской Федерации (ч. 1,3 ст. 76 Конституции России).

Исходя из принципа суверенитета государства и территориального верховенства, действие норм права на территории государства является неограниченным, безусловным и абсолютным. Под высшей юридической силой нельзя понимать большую обязательность какого-либо акта, превышающую обязательность другого акта. Нет степени обязательности какого-либо акта. Соотносительность (релятивизм) актов не в этом. Федеральное законодательство сопоставимо в этом смысле с любым другим актом, от какого бы органа субъекта Федерации он ни исходил.

Суть дела в другом: высшая юридическая сила федеральной Конституции состоит в том, что все законы и иные акты издаются на ее основе и в ее исполнение и не должны ей противоречить (ст. 15 Конституции России). Антиконституционные акты не могут порождать никаких правоотношений в силу того, что они юридически ничтожны, т.е. не являются юридическими актами.

Верховенство и единство государственной власти обеспечивается прежде всего через верховенство правовых актов Федерации. Конституция Российской Федерации и федеральные законы в полной мере закрепляют свое верховенство. Как отмечалось ранее, верховенство конституции — одна из обязательных черт правового государства. Это предопределяет юридическую ничтожность любого нормативного акта , расходящегося с конституционными установлениями, вне зависимости от органа, его издавшего, от сферы и направленности его применения.

Конституция России закрепила достаточно строгую концепцию единого суверенитета Российской Федерации, который распространяется на всю территорию страны. Однако противоречие при сочетании суверенитета России с декларируемым суверенитетом входящей в состав России республики не нашло своего конституционного разрешения. В Конституции Российской Федерации закреплены следующие принципиальные положения:

• целостность и неприкосновенность территории Российской Федерации.
• равноправие всех субъектов Российской Федерации.
• строительство и развитие Российской Федерации на двух равнозначных принципах: национально-государственном и территориально-государственном.
• суверенитет Российской Федерации (субъекты Российской Федерации не являются суверенными).

Формирование на части территории Российской империи федеративного государства? РСФСР? было продекларировано Конституцией РСФСР 1918 г. Однако разделение этого государства на составные части? субъекты Федерации - происходило на основе Конституции с учетом двух требований (причем именно в этой последовательности):

• удобство администрирования;
• учет этнического фактора.

Ни один субъект Федерации не входил в состав РСФСР на основе договора (с особым случаем Тывы, вошедшей в 1944 г. в Союз ССР на правах АО в составе РСФСР).

Российская Федерация является конституционной федерацией. В тысячелетней истории российской государственности нельзя найти некий нормативный акт, документ, провозглашавший создание Российского государства. Россия — исторически сформировавшееся государство, разделение которого на административные составляющие происходит на основе конституционных актов. Принятию Конституции России 1993 г., закрепившей федеративную форму ее государственного устройства, предшествовало подписание 31 марта 1992 г. Федеративного договора. Этот документ по своему содержанию не соответствует названию. Суть договора — разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации. Речь не шла об образовании федеративного государства. Форма Федеративного договора была использована в политических целях для стабилизации взаимоотношений центральной и региональных элит.

По сути это было соглашение между федеральными органами государственной власти России и органами власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. Сопряжение двух тенденций — конституционное стремление восстановить правовое единство страны, с одной стороны, и предусмотренное Федеративным договором разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами по конкретным предметам ведения — с другой привели к усилению конфликта между федеральной правовой системой и правовыми системами целого ряда субъектов Федерации.

Изначально процесс разработки и обсуждение Федеративного договора проходил наряду с процессом выработки нового Союзного договора. Необходимость заключения Федеративного договора была законодательно закреплена Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 июля 1990 г. «О конкурсе на лучший вариант проекта Федеративного договора РСФСР». Но постепенно работа над проектом Федеративного договора была свернута.

С распадом в августе-декабре 1991 г. Советского Союза вопрос о взаимоотношениях республик в составе России с федеральной властью потребовал активизации работы по подготовке соглашения о разграничении полномочий. В республиках начали проявляться сепаратистские тенденции, процесс передела собственности и власти принял характер, опасный для российской государственности. Рабочая группа предложила в этих условиях подписать Соглашение по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти республик в составе Российской Федерации.

Руководители большинства республик отвергли такой подход и выступили за подписание Федеративного договора. Требования все больших прав и полномочий, раздававшиеся из столиц республик-субъектов Федерации, сводились к минимизации роли федеральных органов власти, увеличению прав местных правящих элит.

31 марта 1992 г. был подписан (а не «заключен») Федеративный договор, который на том этапе развития позволил избежать нарастания противостояния, сгладить противоречия, закрепить сложившееся на том историческом этапе соотношение сил.

Закрепленный Федеративным договором отказ республик от определения себя в качестве автономий, признание их суверенными республиками в составе России нашли свое конституционное выражение в Законе Российской Федерации от 21 апреля 1992 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики»1. В сравнении с текстом Конституции РСФСР 1978 г. это была кардинальная смена представлений: до внесения указанных изменений Конституция РСФСР определяла автономии как социалистические государства, самостоятельность которых обеспечивалась рядом гарантий экономического характера. Территория республики не могла быть изменена без ее согласия. Однако о суверенитете республик ранее никогда не упоминалось.

Что касается самих федеральных округов, то на современном этапе развития Российской государственности это не оговоренный Конституцией России механизм реформирования системы государственного управления, а не изменение государственного устройства страны или территориальной организации государственной власти.

Ключевым при оценке процесса формирования реальной федеративной структуры государственного устройства страны является конституционное положение о том, что субъекты Российской Федерации находятся в составе России (ч. 1 ст. 65 Конституции), а ни в коей мере не образуют и не объединяются в Федерацию.

Среди функций Российского государства особое значение имеет обеспечение целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации. Федеративное устройство Российского государства — не самодостаточная ценность, а средство прогрессивного развития страны, осуществления эффективного управления государством.

В структуре современного российского государства федеральные власти должны быть скорее всего заинтересованы не в победе одной из постоянно действующих в любом федеративном государстве тенденций — унитаризма и федерализма, — а в нахождении некоего баланса сил, при котором в наибольшей степени будут соблюдаться принципы федеративного устройства России, закрепленные в ч. 3 ст. 5 Конституции России:

1. государственной целостности;
2. единства системы государственной власти;
3. разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации;
4. равноправия и самоопределения народов.

При этом меняется само предназначение российского федерализма, переставшего быть только и исключительно средством решения национального вопроса, превращающегося в форму демократизации управления государством.

Договорное регулирование федеративных отношений

Для каждого сложносоставного государства основным вопросом, который наглядно демонстрирует характер государственно-правовых связей, свидетельствует об уровне централизованности осуществления власти в стране, показывает реалии связей между субъектами Федерации, является вопрос о разграничении полномочий между федеральной властью и властью субъектов. Этот вопрос не только позволяет говорить о том или ином государственно-правовом положении государства, но и определяет характер и эффективность деятельности властей.

• договоры между Российской Федерацией и субъектом России о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. З. ст. 11);
• соглашения между органами исполнительной власти РФ и субъекта РФ о передаче осуществления части полномочий (ч. 2, 3 ст. 78).

Закрепленная Федеративным договором 1992 г., а затем и Конституцией Российской Федерации (1993), схема распределения полномочий основана на делении всех вопросов государственной жизни на три группы.

Предметы ведения Российской Федерации. Полный их перечень дан в ст. 71 Конституции (18 пунктов): а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов , контроль за их соблюдением; б) федеративное устройство и территория Российской Федерации; в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина ; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств; г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти , порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти; д) федеральная государственная собственность и управление ею; е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации; ж) установление правовых основ единого рынка :

финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки; з) федеральный бюджет ; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития; и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе; к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира; л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации, м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия , боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; н) определение статуса и защита государственной границы , территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации; о) судоустройство; прокуратура ; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование ; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности ; п) федеральное коллизионное право; р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет ; с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации; т) федеральная государственная служба .

Предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Полный их перечень дан в ст. 72 Конституции (14 пунктов): а) обеспечение соответствия конституций и законов республик , уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам; б) защита прав и свобод человека и гражданина : защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности , правопорядка , общественной безопасности; режим пограничных зон; в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; г) разграничение государственной собственности ; д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи , материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение ; 3) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; л) кадры судебных и правоохранительных органов ; адвокатура , нотариат ; м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления ; о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Предметы ведения субъекта Российской Федерации. Они определяются по принципу — «все, что остается за вычетом предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации». Закрепляя в ст. ст. 71 и 72 Конституции России предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Конституция в ст. 73 утверждает, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения «субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти».

Схема разграничения полномочий выглядит так: Конституция определяет сферу полномочий федеральной власти и сферу, где полномочны федерация и ее субъекты, вне пределов которой субъекты обладают всей полнотой государственной власти. А посредством специальных договоров может, в частности, перераспределяться компетенция Федерации и ее субъектов, что придает системе необходимую гибкость. Так, в подписанном договоре с Татарстаном имеются три раздела: первый содержит перечень исключительных полномочий Республики Татарстан, второй определяет сферу совместного ведения республики и Федерации, а третий — сферу исключительной компетенции России.

Если проанализировать договоры между Российской Федерацией, с одной стороны, и Татарстаном, Башкортостаном, иными субъектами Федерации — с другой, то можно говорить о наличии у этих субъектов РФ определенного объема суверенных прав. Так, Татарстан, Башкортостан наряду с другими субъектами Федерации самостоятельно осуществляют учредительную власть, принимая Конституцию, формируя высшие органы государственной власти; формируют бюджет и контролируют его исполнение; собирают налоги; осуществляют внешнеэкономическую и внешнеполитическую деятельность; участвуют в работе ряда международных организаций. Указанный перечень можно было бы дополнить. Формально (если анализировать совокупность суверенных прав республик, которыми они наделяются по договорам) они могут быть действительно охарактеризованы как суверенные государства.

Все эти полномочия ограничены нахождением республики в составе Федерации. Конституция Российской Федерации предусматривает, что полновластием республики не обладают — не допускаются на территории Федерации установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1 ст. 74), эмиссия и введение каких-либо денег кроме единой денежной единицы Российской Федерации (ч. 1 ст. 75), федеральным законодательством определяются система федеральных налогов и сборов, принципы налогообложения (ч. 2 ст. 75). Республика не имеет права сецессии (выхода) из состава федерации.

Полномочия должны разграничиваться в соответствии с Федеральным законом № 119 от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Федерации». Вопреки правовой логике, предполагающей, что сначала должен быть разработан и принят закон, регулирующий процедуру разграничения полномочий и предметов ведения, а затем уже начата сама процедура разграничения полномочий, в России с момента начала разграничения полномочий до принятия закона прошло более 5 лет.

Рассматриваемый федеральный закон закрепляет ряд важнейших положений государственного строительства:

• федеральные законы, конституции республик и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, договоры, соглашения не могут изменять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения;
• положения договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий должны соответствовать Конституции России и федеральным законам;
• не могут быть приняты федеральные законы и законодательные акты субъектов Российской Федерации, заключены договоры и соглашения, если они ведут к изменению конституционно-правового статуса субъектов Федерации, нарушению установленных Конституцией прав и свобод личности , нарушению государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти в России.

Закон закрепил предназначение договоров — конкретизация конституционно определенных предметов ведения и полномочий. Реализация закона позволит структурировать сами формы договорного процесса, избавиться от неоправданного многообразия форм договорного регулирования.

Подписанные договоры о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами сделали значительный шаг в сторону конфедерализации отношений между указанными субъектами Федерации, исходя в ряде случаев из типично международно-правовых принципов регулирования:

уважение суверенитета, договорные принципы регулирования полномочий федеральной власти и власти субъектов.

Договор «О разграничении полномочий и предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан», подписанный 15 февраля 1994 г., можно рассматривать как своеобразный пример и своего рода образец подобных двусторонних договоров.

Вместе с этим договором были подготовлены пять межправительственных соглашений: по налогам, бюджету, обороне, внешнеэкономической деятельности, координации работы правоохранительных органов. В качестве условия подписания настоящего пакета документов федеральные органы власти выдвинули требования о подписании Татарстаном Федеративного договора и проведении выборов в Федеральное Собрание России. В соответствии с договором «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» Татарстан объединен с Российской Федерацией, а не образует ее вместе с другими субъектами. Договору придана большая юридическая сила по сравнению с Конституцией Российской Федерации (ч. II ст. IV). Асимметричность федерации при этом практически перерастает в фактический конфедерализм.

1 июля 1994 г. подписывается договор между Российской Федерацией и Кабардино-Балкарской Республикой, 3 августа 1994 г. — между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан. Процесс подписания договоров о разграничении полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации принял массовый характер. Последовали соглашения с Республикой Саха (Якутия) от 29 июня 1995 г.. Республикой Бурятия от 11 июля 1995 г., Удмуртской Республикой от 17 октября 1995 г., Республикой Коми от 20 марта 1996 г., Чувашской Республикой от 27 мая 1996 г. и т.д. Одной из причин, побудивших республики требовать новых прав и нового статуса, явилась проводимая политика по унификации статуса субъектов федерации. Вполне закономерно, что республики начали противодействовать этому процессу, переводя свои отношения с федеральным центром на договорные принципы.

За республиками пришла очередь краев и областей. Первыми договорами о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев и областей выступили соглашения с Краснодарским и Хабаровским краями, Оренбургской, Ленинградской, Иркутской, Пермской и Свердловской областями. Подписание соглашений с краями и областями означало не просто новый этап договорного процесса, но и способствовало раскручиванию спирали постоянной борьбы региональных властей за все большие полномочия.

Разграничение полномочий — сложный неодномоментный процесс. Общий подход к использованию самого принципа договорных отношений должен основываться на приоритете конституционного метода правового регулирования. Вместе с тем в столь неоднородном государстве, каким является Российская Федерация, вполне закономерно использование договорных механизмов как средства учета региональных особенностей субъектов Федерации. Именно для этих целей надлежит использовать конституционное разрешение на подписание соглашений о разграничении полномочий между Федерацией и ее субъектами. Договор с органами власти субъекта Федерации призван конкретизировать вопросы осуществления единой государственной власти на данной территории с учетом ее особенностей. Подтверждая это предназначение договорного процесса, преамбулы ряда договоров, заключенных между Российской Федерацией и ее субъектами, содержат соответствующие условия: договор с Республикой Бурятия исходит из учета того обстоятельства, что «территория Республики Бурятия является водосборной зоной озера Байкал» — национального достояния Российской Федерации; договор со Свердловской областью — из учета ее «региональных особенностей»; с Калининградской областью — из учета ее «специфического географического положения»; с Ленинградской областью — из учета ее «специфических географических, природных, социально-экономических, культурно-исторических особенностей».

Постепенное изживание договорных механизмов при регулировании взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами не только отрицает, но, напротив, предполагает более активное использование договорных процедур при регулировании взаимоотношений между исполнительными органами власти Федерации и ее субъектов, а также между различными субъектами Российской Федерации. Сегодня соглашения между исполнительными органами власти Федерации и ее субъектов выступают, как правило, в качестве своего рода приложения к договорам о разграничении предметов ведения и полномочий.

Перспективным является использование договорных отношений при регулировании вопросов укрепления связей между различными субъектами Федерации, хотя ни Конституция, ни законодательство Российской Федерации не содержат регуляторов договорных отношений между субъектами Федерации.

Договоры между субъектами Федерации можно подразделить на несколько видов:

а) договоры, направленные на развитие экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации. Однако подобные соглашения, как правило, представляют собой основу для подписания в последующем соглашений по конкретным вопросам;

б) соглашения о взаимном сотрудничестве в вопросах развития культуры, образования, обмена учебной литературой, издаваемой на различных языках;

в) соглашения между субъектами Федерации в сфере правотворчества и правоприменительной деятельности.

Одним из первых заключенных соглашений между субъектами Российской Федерации стало соглашение в области природопользования и охраны окружающей среды, заключенное в 1994 г. сроком на 5 лет Правительством Кабардино-Балкарской Республики и Администрацией особо охраняемого эколого-природного региона Российской Федерации - Кавказских Минеральных Вод. Соглашением между высшими представительными органами власти Республики Саха (Якутия) и Республики Тыва предусматривается, в частности, сотрудничество сторон: 1) в разработке конституционных, законодательных и иных нормативных актов республик; 2) в осуществлении конституционного и парламентского контроля за исполнением законов. Для решения этих вопросов соглашением предусматривалось создание временных совместных групп экспертов с целью разработки проектов законодательных и иных правовых актов по вопросам законотворчества и межреспубликанского сотрудничества, осуществления информационно-правового сотрудничества.

При развитии подобного рода договорной практики следует четко определить предметы, по которым допустимо и необходимо заключение соглашений между субъектами Федерации. Вряд ли это могут быть договоры «о дружбе и сотрудничестве», подобно Соглашению о дружбе и сотрудничестве между Татарстаном и Чувашией от 24 марта 1994 г., между Чувашией и Башкортостаном от 13 мая 1994 г. И по своему названию, и по содержанию эти документы более походят на соглашения иностранных государств между собой, нежели на договор между субъектами одного и того же федеративного государства.

Любое сложнопостроенное государство обладает как признаками, которые позволяют выявить в его устройстве симметрию, так и характеристиками асимметрии. Феномены симметрии и асимметрии состоят в особом виде структурной организации объектов. При исследовании проблемы асимметрии в государственном устройстве надлежит различать:

• объективную (естественную) асимметрию — отличия между субъектами Федерации, различными регионами государства по своему экономическому, промышленному, биологическому потенциалу, по географическим, климатическим условиям, историческим, этническим особенностям развития и т.п.;
• конституционно-правовую асимметрию, характеризующуюся различиями в конституционно-правовом статусе субъектов федеративного государства. Симметричная Федерация — это такая политическая система (в плане территориального устройства), в которой субъекты (элементы) наделены Конституцией страны такими существенными (неотчуждаемыми, эквивалентными) свойствами (правами), которые не затрагиваются в результате развития системы и ее элементов.

Согласно ст. 66 Конституции России, статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и Конституцией республики; статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации. Статус субъектов Российской Федерации может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66 Конституции России). Наиболее существенным и наиболее общим нарушением федеральных норм является закрепление в подавляющем большинстве конституций республик - субъектов Федерации (за исключением Ингушетии и Калмыкии) положения о том, что республики являются суверенными государствами.

Конституция России не содержит положений, которые можно было бы расценить как признание суверенного статуса республик. Напротив, из анализа ч. 4 п. 1 Заключительных и переходных положений Конституции, закрепляющих приоритет конституционных положений над положениями Федеративного договора , следует вывод о несуверенном статусе республик. Тезис о суверенитете республик-субъектов Российской Федерации противоречит Конституции России 1993 г. Это было подтверждено решением Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. при рассмотрении вопроса о несоответствии Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституции Республики Алтай.

Международное право не отрицает за субъектами федеративных государств права на заключение международных соглашений и международной правосубъектности в целом, но и не закрепляет ее. Как известно, вопросы заключения, исполнения и прекращения действия международных договоров определяются Венской Конвенцией о праве международных договоров 1969 г., в которой нет упоминания о праве субъектов федеративных государств участвовать в международных соглашениях.

Таким образом, международная правосубъектность субъектов федеративных государств определяется конституционными актами самого федеративного государства. Комиссия международного права ООН в 1966 г. сформулировала правило: «Государства-члены федеративного союза могут обладать правоспособностью заключать договоры, если такая правоспособность признается федеральной конституцией и не выходит за установленные ею пределы».

Хотя это правило не собрало необходимого для принятия большинства голосов на Венской конференции, по праву международных договоров 1968-1969 гг., оно является наиболее корректным как с политической, так и с юридической точки зрения. Именно оно в полной мере соответствует принципам международного права и учитывает конституционную практику известных сложнопостроенных государств, рядом ученых это правило признается в качестве нормы обычного международного права.

Конституция ФРГ устанавливает: «Поддержание отношений с иностранными государствами является компетенцией Федерации» (ч. 1 ст. 32 Конституции ФРГ); «в той мере, в какой земли обладают законодательной компетенцией, они могут с согласия федерального правительства заключать договоры с иностранными государствами» (ч. 3 ст. 32 Конституции ФРГ). Схожая формулировка, хотя и сконструированная от обратного, закреплена в Конституции США : «Ни один штат не может без согласия Конгресса... входить в соглашения или заключать договоры с другим штатом или с иностранным государством» (ч. 3 разд. 10 ст. 1 Конституции США).

Бывший председатель Международного Суда ООН Э.Х. де Аречага утверждает следующий подход: «Государство как субъект международного права характеризуется прежде всего тем, что оно имеет территорию и, следовательно, обладает, по выражению Международного Суда, «территориальным верховенством»... Территориальный суверенитет можно определить как право государства осуществлять исключительную юрисдикцию по отношению ко всем лицам и предметам на своей территории»1. Отсюда выводится тезис: «Государство — член федерации не может быть субъектом международного права. Во всяком случае полноправным его субъектом, уже в силу того, что государства — члены федерации никогда на практике не обладают исключительной территориальной юрисдикцией, разделяя ее с федерацией»2.

Без подтверждения федеральной конституцией выход субъектов федерации на международную арену должен быть признан неправовым, не влекущим каких-либо последствий. При запрещении федеральным законодательством субъектам федерации участвовать в международных договорах подобные правовые акты, даже будучи заключенными, являются юридически ничтожными.

Среди субъектов Российской Федерации выделяется отдельная группа тех субъектов, в состав которых входят автономные округа, в свою очередь признанные равноправными субъектами Российской Федерации. К сложносоставным субъектам Российской Федерации относятся Красноярский край, Архангельская, Иркутская, Камчатская, Пермская, Читинская, Тюменская области. Вхождение автономных округов в состав края, области РСФСР было закреплено Конституцией РСФСР 1978 г. До 1990 г. возможность выхода автономного образования из состава края (области) не предусматривалась, напротив, конституционное положение об их вхождении в состав края, области носило императивный характер.

Изменения и дополнения Конституции РСФСР, принятые 15 декабря 1990 г., предусматривали отход от жесткого требования включенности округа в состав края, области и утверждали: «Автономный округ находится в составе РФССР и может входить в край или область». Тем самым автономные округа получали право на выход из состава края, области и на непосредственное вхождение в состав Российской Федерации. О своем выходе из состава Магаданской области объявил и с соблюдением конституционных норм оформил этот выход Чукотский автономный округ. Конституционность подобной процедуры была признана Конституционным Судом РФ в постановлении по делу о проверке конституционности Закона Российской Федерации от 17 июня 1992 г. «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации» от 11 мая 1993 г. Попытки областных органов государственной власти оспорить решения автономного округа в Конституционном Суде РФ не возымели успеха.

Ч. 4 ст. 66 Конституции России 1993 г. определяет: «отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края, области». Первым подобным соглашением стал Договор о взаимоотношениях между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа, заключенный в 1994 г. сроком на два года. Документ закреплял в ст. 1 (п. 1.1) вхождение Ненецкого автономного округа в состав Архангельской области, но фиксировал наличие у области и округа исторически сложившихся территорий. В июне 1996 г. по истечении срока действия соглашения 1994 г. был заключен Договор об отношениях между Архангельской областью и Ненецким автономным округом, т.е. речь шла не о соглашении органов власти, а о взаимоотношениях субъектов Федерации. В договоре закрепляется равноправие сторон при утверждении факта вхождения Ненецкого округа в состав Архангельской области.

Значительный интерес представляет вариант урегулирования взаимоотношений, реализованный 1 ноября 1997 г. в Красноярске, где был подписан договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, с одной стороны, и органами государственной власти трех субъектов Российской Федерации: Красноярского края и входящих в его состав автономных округов — Таймырского и Эвенкийского — с другой.

Конституционный Суд РФ в постановлении по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области1 подтвердил возможность распространения полномочий органов государственной власти края (области) на территорию автономных округов «в случаях и пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Российской Федерации и договором между их органами государственной власти». Конституционный Суд признал неконституционным воспрепятствование в какой-либо форме участию населения автономного округа в выборах органов государственной власти края, области (п. 5 мотивировочной части постановления).

Конституционный Суд РФ отметил, что вхождение одного субъекта РФ в состав другого является реальным лишь в том случае, если происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта. Именно включение территории и населения автономного округа в состав края, области отличает их взаимоотношения от отношений с другими субъектами Российской Федерации. Включение территории автономного округа в состав территории края не означает, что автономный округ утрачивает свою территорию, и она поглощается краем, областью.

Вместе с тем в решении Конституционного Суда РФ содержались гарантии статуса автономных округов как субъектов Российской Федерации.

Вхождение автономных округов в состав края, области должно основываться на следующих принципиальных установках.

1. Взаимоотношения области (края) и автономного образования, распределение полномочий между органами власти края, области и автономных образований определяются Конституцией России, федеральным законодательством и лишь затем, при соблюдении требования соответствия им, договорами и соглашениями между органами власти края, области и автономного образования.

2. Автономные округа являются составной частью края, области. Территория и население края, области, в составе которого существуют автономные округа, едины.

3. Вхождение автономных округов в состав края, области означает безусловное распространение юрисдикции органов государственной власти края, области на территорию и население автономных округов.

4. Нормативные правовые акты автономных образований не могут противоречить нормативным правовым актам органов власти края, области. В случае противоречия между законами края, области и нормативными актами автономных округов действуют акты края, области.

5. Осуществление органами государственной власти края, области и органами власти автономного округа предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации должно осуществляться ими совместно.

Использование приведенных принципов позволит утвердить во взаимоотношениях между краями, областями и входящими в их состав автономными округами принципы кооперативного федерализма, федеральной солидарности. Лишь совместными усилиями органов власти края, области и автономных округов при строгом соблюдении федерального законодательства, возможно выработать такие прецеденты их взаимодействия, которые обеспечат практическое разрешение ключевых вопросов, касающихся усиления эффективности государственного управления и развития федеративных отношений в сложносоставных субъектах Российской Федерации.

Политическое устройство современных государств выстроено в рамках двух основных моделей - унитарной и федеративной. Какова специфика каждой из них? Как формировалась система государственного управления в РФ? Почему опыт выстраивания федеративной модели может кардинально различаться в разных странах?

Федерация как форма устройства государства

Что такое федеративное государство? В нем реализованы принципы федерализма, которые предопределяют ряд отличий системы политического управления, сформировавшейся в стране, от унитарной модели. Каковы эти принципы? Исходя из каких признаков федеральная модель государственного устройства существенно отличается от унитарной? Попробуем выстроить рассуждение, выделяя общие моменты для федеральной и унитарной моделей, и специфические признаки, характерные для каждой из них.

Федерация и унитарное государство: велика ли разница?

Распространено мнение, что унитарное и федеративное государство - две полярные политические модели, принципиально различные, едва ли не антагонистические. Это не совсем так. Дело в том, что один из признаков, характерных, казалось бы, только для федеративного государства, - административное деление на независимые политические единицы - соблюдается в странах, традиционно считающихся унитарными. Так, например, во Франции и Японии есть, соответственно, департаменты и префектуры, которые, как считают некоторые эксперты, обладают едва ли не большей политической самостоятельностью, чем, например, субъекты Российской Федерации.

В чистом виде унитарных (без деления на административные территории) государств сейчас немного. Так или иначе, некоторая политическая локализация на уровне провинций, префектур, муниципалитетов присутствует в большинстве унитарных стран. И в этом, скорее, их схожесть с федеративными.

Имитация федерации?

Таким образом, структура политического устройства страны не может считаться фактором ее однозначного отнесения к какой-либо конкретной модели. Более того, есть радикальная точка зрения, согласно которой большинство государств, которые причисляют себя к федеративным, на деле создают лишь видимость принадлежности к странам, система государственного устройства которых имеет классические признаки федерации (далее мы их рассмотрим). Делается это, собственно, с политической целью. Одно из самых успешных федеративных государств мира - США.

В свою очередь, многие страны считают необходимым тем или иным образом приобщиться к американской модели, поделив свою территорию на штаты и прописав в конституции соответствующий статус каждого из них. На деле же соответствующие политические единицы остаются очень зависимыми от центра.

Вместе с тем, если брать классические признаки федерализма, то можно увидеть, что государство, выстроенное в рамках соответствующей модели, будет сильно отличаться от унитарного. То есть разница между двумя рассматриваемыми видами при фактическом (а не только юридическом) присутствии в политической системе страны ключевых элементов федерализма будет прослеживаться значительная.

Признаки федерации

Каковы ключевые признаки, которыми обладает федеративное государство? Деление страны на административные единицы, как мы уже сказали выше, не в счет, даже если их назвать штатами, а в конституции страны прописать, что государственная модель - федерация.

Один из ключевых признаков соответствующей формы устройства страны - это функционирование органов власти, неподотчетных в ключевых вопросах развития каким-либо вышестоящим структурам. Субъекты федеративного государства обладают, как правило, выраженной независимостью от столицы в аспекте ключевых вопросов, связанных с развитием экономики, социума, государственной и муниципальной политики.

При этом фактическое наполнение свободы действий административных единиц, составляющих федерацию, зависит от содержания правовых актов о разграничении полномочий между федеральными органами власти и теми, что функционируют на уровне регионов. В политических системах некоторых стран субъекты имеют очень большую независимость, например штаты в США. В Америке такое явление, как федеральная программа (если под ней понимать некую масштабную инициативу, затрагивающую интересы всех граждан), встречается достаточно редко. Отсутствуют многие привычные для РФ законы, обязательные к исполнению на всей территории страны, например Трудовой и Гражданский кодексы. Вместо них в США есть сборники актов в рамках одной отрасли права.

В свою очередь, несмотря на то что РФ - федеративное государство, существует большое количество примеров, когда те или иные программы, инициативы и приоритеты, определяемые на федеральном уровне, подлежали реализации на уровне российских регионов. Это, в свою очередь, предполагало некоторую подотчетность действий субъектов перед центром. В России есть обязательные для исполнения на территории всей страны Трудовой и Гражданский кодексы.

Другой признак федерации - наличие полного цикла правотворчества на уровне трех ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной. То есть в субъектах, формирующих федеративное государство, в большинстве случаев есть локальный парламент (законотворческая структура), местное правительство (исполнительная ветвь), а также Верховный суд. Законодательная инициатива может и должна исходить со стороны, прежде всего, региональных участников политического процесса.

Следующий важнейший признак федерации - наличие независимых, в ограниченной степени подотчетных перед центром бюджетов субъектов. Вместе с тем данный критерий - в числе самых спорных. Дело в том, что существует очень большое количество национальных моделей бюджетной политики в рамках федеральных государств, и их непросто классифицировать даже по каким-то группам.

Возьмем опять же российскую и американскую системы устройства страны. Бюджеты штатов в США в значительно меньшей степени, чем в РФ, зависят от дотаций из центра, но имеют больше полномочий по сбору налогов. Это дает возможность многим субъектам американской федерации формировать, к примеру, собственные органы полиции, медицинских и иных служб. В России, в свою очередь, на законодательном уровне закреплен принцип единства бюджетной системы. Многие государственные службы централизованы. Таким образом, независимость бюджета как один из признаков федерализма признается экспертами, однако вызывает дискуссии касательно своей роли.

Признаки унитарного государства

Перечислив ключевые признаки федеративного государства, рассмотрим соответствующие критерии для стран с унитарной формой политического устройства. Некоторые из них можно назвать исходя из логики обнаружения контрастов с федеральной моделью. То есть в унитарных государствах, как правило, региональные органы власти подотчетны в большинстве вопросов центру, не имеют полного цикла правотворчества, а бюджетная политика в целом также определяется в столице.

Некоторые эксперты определяют как один из типичных признаков унитарного государства отсутствие политической составляющей в определении границ административных частей страны. То есть, проще говоря, населению и властям территорий, на которые поделено государство, все равно, где именно жить. Ключевые правовые нормы, определяющие то, как будет развиваться экономика и социум, принимаются в столице - они будут одинаково исполняться везде.

Достаточно легко могут меняться границы административных территорий. Подобной гибкости федеративная система государства, как правило, не имеет. Если, скажем, для того чтобы штат Мэриленд уступил часть территории Вирджинии, должны пройти сложнейшие процедуры переговоров и согласований, то когда в России Коми-Пермяцкий АО входил в состав Пермской области, соответствующее одобрение должны были дать жители автономного округа - они его дали, а могли и отказать властям в своем желании переходить под юрисдикцию другого субъекта федерации.

Административно-политические единицы в унитарных государствах, как правило, не наделены полномочиями заключать договора с иностранными государствами. Соответствующие функции выполняет центр. В свою очередь, федеративная форма государства часто предполагает достаточную самостоятельность субъектов во внешнеполитической активности.

Локальные территории в рамках унитарных государств не вправе принимать законы, каким-либо образом ограничивающие права жителей других административных единиц. В свою очередь, если, например, в США на уровне штатов принимается закон, запрещающий использование полиэтиленовых пакетов (именно такой был, в частности, недавно принят в Калифорнии), то исполнять его должны будут не только жители штата, но и все те, кто посещает данный политический субъект.

Административные единицы в рамках унитарных государств, как правило, не наделены полномочиями издавать такие законы (но они могут быть приняты центром с целью последующей реализации на конкретной территории страны).

Особенности российской модели

Россия - федеративное государство. Это прописано в Конституции нашей страны. Ключевые признаки, которые характеризуют федеративное устройство государства, в целом присутствуют в российской политической модели. В РФ, таким образом, есть субъекты, в которых может проходить полный цикл правотворчества, деятельность региональных органов власти имеет достаточно ограниченную подотчетность центру, каждый субъект федерации имеет собственный бюджет. Какими еще особенностями характеризуется российская модель федерализма? Начнем с важнейших исторических фактов.

Прослеживается значительная преемственность между принципами территориального деления РФ на субъекты сегодня и советской моделью государственного устройства. Области, республики, края, округа - это было внедрено в модель советского государственного управления. Территории большинства современных субъектов РФ были определены властями еще при СССР.

В свою очередь, Российская Империя считалась унитарным государством. Территория страны была поделена на губернии, однако признаками выраженной самостоятельности они не обладали. Управление государством осуществлялось централизованно. Для чего в советское время территория России (равно как и других республик) была поделена, а за каждым субъектом закрепилась относительная самостоятельность (вылившаяся в современную модель российского федерализма)? Почему, к примеру, Белоруссия, Украина и Казахстан стали унитарными государствами, а Россия - федеративным?

Есть очень много точек зрения на этот счет. Согласно одной из них, деление советских республик на области было обусловлено экономическим фактором. Те или иные территории определялись исходя из расположения значимых инфраструктурных объектов, а также месторождений полезных ископаемых, транспортных путей, близости к морю и т.д.

Другой фактор - национальный. Многие из современных российских республик по территории совпадают с районами населения титульных наций. Собственно, данный аспект, как полагают многие исследователи, предопределил тот факт, что Россия - федеративное государство, а Казахстан - унитарное. В соседней стране исторически не сформировалось значимых по площади территорий, на которых бы компактно проживали нации, не родственные казахам (титульному народу), русским, узбекам, немцам, украинцам (имеющим свои государства).

Национальный фактор

Таким образом, модель государственного устройства в РФ, согласно распространенной точке зрения, во многом продиктована тем, что наша страна - многонациональная. В свою очередь, деление территорий, на которых преимущественно проживают русские, на субъекты - области и края - обусловлено тем, что достаточно тяжело с точки зрения территориальной организации и не вполне целесообразно с точки зрения культурного и исторического контекста образовывать некую «русскую республику». Таким образом, Россия, имея основные признаки федеративного государства, во многом стала преемницей советской модели политического устройства. До СССР наша страна практически не имела традиций федерализма.

Какие еще особенности российской политической модели можно отметить? Собственно, одну из них мы уже косвенно обозначили. Российская федерация - федеративное государство с разными по наименованию субъектами. В состав нашей страны входят республики, области, края, а также города федерального значения. В свою очередь, субъекты федерации делятся на территории местного самоуправления. Таким образом, в РФ наблюдается в достаточной степени выраженная вертикальная соподчиненность территориальных единиц в рамках субъектов федерации. Рассмотрим ее несколько подробнее.

Российская система государственного управления

Выше, определяя то, чем отличаются унитарное и федеративное государство, мы зафиксировали, что практически все страны мира, так или иначе, делятся на административные единицы. Можно сказать, что в рамках модели политического устройства РФ это правило характерно и для субъектов, входящих в состав России. Благодаря в достаточной мере выраженной самостоятельности республик, краев, областей и городов федерального значения, внутри них формируется еще несколько ступеней политической власти.

При этом для соответствующих систем административного устройства свойственны некоторые критерии, определенные нами как характерные для унитарных стран. То есть, несмотря на то, что неоспоримо федеративным государством является Россия, ее субъекты по некоторым признакам сформированы по унитарным принципам реализации политической власти. В чем это выражается?

Региональный вариант унитарной модели

Республики, края и области РФ делятся на два типа административных единиц - городские округа и муниципальные районы. В этой схеме есть и дополнительная субординация. В муниципальный район входят городские и сельские поселения, которые, в свою очередь, включают в себя города, поселки, деревни и села. Города федерального значения включают особые административные единицы - внутригородские территории.

Округа, районы, поселения и иные территориальные единицы в составе субъектов РФ во многом характеризуются теми же признаками, что и политические структуры в рамках унитарных государств. То есть на соответствующем уровне нет органов власти в рамках трех ветвей, нет полномочий заключать международные договоры, присутствует подотчетность центру (столице субъекта федерации) в хозяйственной и политической деятельности.

Что эффективнее - унитарное или федеративное государство?

Мы сравнили унитарное и правовое государство по ряду ключевых критериев. Можно ли однозначно оценить какую-либо из этих двух моделей устройства страны как более эффективную? Вероятно, нет. Главным образом потому, что важнейшую роль играет фактор исторического развития страны. Вполне возможно, что для конкретной нации не вполне подходит федеративное государство.

Страны очень разные по политической культуре, традициям самоуправления. Организовать федерацию может быть сложно по причине отсутствия оснований для деления территории на субъекты, обладающие выраженной самостоятельностью. Если говорить, к примеру, о США, то мы вспомним, что это государство образовалось в силу слияния изначально независимых штатов, то есть по причине центростремительных трендов. В американском сценарии речь идет об уникальном случае политической консолидации.

В советской модели, если придерживаться распространенной версии, деление республик на дополнительные субъекты было продиктовано экономическими причинами. Земли в Германии, в свою очередь, во многом совпадают с историческими территориями, участвовавшими в объединении в государство, результаты которого были закреплены Бисмарком в 70-х годах 19 века.

Таким образом, формирование федерации должно быть чем-то обусловлено в политическом, социальном или экономическом контексте. Только в этом случае есть шанс построить эффективное федеративное правовое государство, а не видимость успешного копирования зарубежной модели. Вовсе не обязательно, что соответствующая концепция окажется совместимой с государством, которое в историческом контексте функционировало по унитарным принципам.