Юридические гарантии административно-правового статуса граждан. Гарантии реализации правового статуса автономного вуза: административно-правовой аспект Гарантии реализации административно правового статуса

(Собко Ю. А.) («Административное право и процесс», 2012, N 7)

ГАРАНТИИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВОВОГО СТАТУСА АВТОНОМНОГО ВУЗА: АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ

Ю. А. СОБКО

Собко Юлия Александровна, ведущий юрисконсульт юридического отдела Технологического института в г. Таганроге Южного федерального университета (ТТИ ЮФУ).

Статья посвящена анализу прав и обязанностей вуза, обеспеченных гарантиями, которые реализуются с помощью нормативно-правовых актов, регулирующих статус автономного вуза и его правоотношений в сфере высшего образования. Определен статус образовательного учреждения как юридического лица, реализующего установленные государством программы высшего профессионального образования.

Ключевые слова: правовые гарантии, лицензирование, правовой статус, административное правонарушение, аккредитация, автономное образовательное учреждение.

The guarantees of realization of the autonomous institution legal status: administrative-legal aspect Yu. A. Sobko

The article is devoted to the analysis of the university rights and duties, the secured guarantees, which are realized with the help of normative-legal acts regulating the status of an autonomous institution and its relations in the sphere of higher education. Specifies the status of the educational institution, as a legal person, which implements state programs of higher professional education.

Key words: legal guarantees, licensing, legal status, administrative offence, accreditation, independent educational institution.

В настоящее время в сфере образования появляются новые приоритеты, к которым стремятся государство и общество, переходящие к инновационным технологиям, коммерциализации результатов интеллектуальной деятельности и созданию транспарентного информационного образовательного пространства. Специфика образования заключается в том, что оно направлено на создание необходимых условий для достижения целей, провозглашенных в Конституции, так как носит комплексный и всеобъемлющий характер. Государственные вузы реализуют гарантированное ст. 43 Конституции Российской Федерации право на образование, как одно из направлений социальной функции государства, которая должна осуществляться в рамках правового пространства, обеспечивающего реализацию права на высококачественное образование, соответствующее современным мировым стандартам и технологиям. Организационно-правовыми способами обеспечения реализации конституционного права на высшее профессиональное образование являются: — закрепленная в законе соответствующая функция государства; — нормативно-правовые акты в сфере образования и смежных отраслях права; — вузы различных организационно-правовых форм; — структуры и формы управления системой высшего профессионального образования; — статус участников образовательных отношений, закрепленный в законодательстве РФ. Указанные выше правовые механизмы являются гарантиями, обеспечивающими статус образовательного учреждения как юридического лица, реализующего определенные государством программы высшего профессионального образования. Следовательно, «административно-правовой статус вуза отражает его положение в системе общественных отношений как коллективного субъекта, фиксирует систему управленческих связей между вузами и органами исполнительной власти, служит основой стабильности и определенности этих связей» <1>. ——————————— <1> Дубровина С. Ю. Административно-правовой статус вузов Российской Федерации // URL: http://www. superinf. ru.

В настоящее время в сфере образования реализуются новые приоритеты, к которым стремятся государство и общество, переходящие к инновационным технологиям, коммерциализации результатов интеллектуальной деятельности и созданию транспарентного информационного образовательного пространства. Административное воздействие на правоотношение в сфере образования можно определить в трех направлениях: — определение комплексного межотраслевого нормативного массива, необходимого для его регулирования; — установление единых целей, принципов, регулирующих правоотношения в сфере образования; — согласование норм, регулирующих отношения в сфере образования, с целью устранения правовых коллизий, создания системы контроля и надзора в образовании. Поэтому права и обязанности вуза должны быть обеспечены определенными гарантиями. Экономические гарантии автономного вуза обеспечиваются посредством заключения соглашения между учредителем и автономным вузом о порядке и условиях предоставления субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание образовательных услуг. Юридические гарантии реализуются с помощью нормативно-правовых актов, регулирующих статус автономного вуза и его правоотношений в сфере высшего образования. Основным законом является Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». Проводимое реформирование системы образования влечет повышение ответственности учебных заведений за оказываемые услуги. Финансовое обеспечение государством (или муниципалитетом) будет производиться только лучших учебных заведений, которые выполняют государственное (муниципальное) задание, что позволит эффективно расходовать денежные средства налогоплательщиков, а также повысит качество образовательных услуг. «Определение содержания задания учредителя автономному учреждению в сфере образования основывается на использовании государственных образовательных стандартов и нормативных сроков освоения образовательных программ» <2>. Необходимо учитывать то, что некачественное образование не приводит к полноценной реализации конституционного права на него, а следовательно, государство не выполнит свои обязанности перед гражданами по реализации социальной функции в полном объеме. Поэтому вузы, не выполнившие условия договора, в будущем рискуют потерять государственный заказ <3> и бюджетное финансовое обеспечение (в форме субсидии). Министерство образования и науки РФ посредством установления автономному вузу задания обеспечивает реализацию им соответствующих обязанностей по соблюдению норм противопожарной безопасности, санитарных норм и правил, охраны учреждения и т. д., неисполнение которых влечет применение санкций КоАП РФ <4>. ——————————— <2> См.: Абанкина И. В., Абанкина Т. В., Вавилова А. А. и др. Автономные учреждения в сфере образования. М., 2010. С. 126. <3> См.: Титова Л. Н. Задание учредителя // Бюджетный учет. 2009. N 2. <4> См.: ст. 19.5 Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль); ст. 20.4 Нарушение требований пожарной безопасности; ст. 6.3 Нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и законодательства о техническом регулировании и др.

От успешной реализации реформы высшего образования зависит приоритет России как правового и социального государства, включенного в современное мировое инновационное образовательное пространство. В связи с гармонизацией законодательства РФ <5> в рамках Болонского процесса и в соответствии с международным правовым опытом необходимо сохранить в российской сфере образования независимость органов, выдающих лицензии (сертификатов) на осуществление образовательной деятельности. Гарантиями соблюдения прав и обязанностей вузом являются также лицензирование, государственная аккредитация, сертификация на соответствие стандартам менеджмента качества ИСО 9001 (www. iso. org), соблюдение требований пунктов задания учредителя. ——————————— <5> Гармонизация употребляется как инструмент преодоления коллизий между российским и зарубежным законодательством.

Лицензирование вуза — это один из способов обеспечения гарантии реализации его правового статуса, его прав и обязанностей. В соответствии со ст. 33.1 Закона РФ от 10.07.1992 N 3266-1 «Об образовании» лицензированию в федеральном органе исполнительной власти, Рособрнадзоре, подлежит деятельность образовательных учреждений, научных организаций или иных организаций по образовательным программам. Начиная с 2011 г. лицензия на осуществление образовательной деятельности действует бессрочно, что, по мнению некоторых ученых, может привести к уменьшению качества оказания образовательных услуг <6>. Однако законодатель в новой редакции предусмотрел необходимость осуществлять контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий при осуществлении образовательной деятельности, который проводится посредством проведения плановых и внеплановых проверок Рособрнадзором с привлечением экспертов. Плановую выездную проверку соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий лицензирующий орган проводит через год после предоставления лицензии. «Ее цель — проконтролировать, как учебное заведение соблюдает лицензионные требования и условия. И если при проверке выявят нарушения, организации выдадут предписание об их устранении… В противном случае в отношении ее будет возбуждено дело об административном правонарушении, а действие лицензии временно приостановят — полностью или в отношении отдельных образовательных программ, образовательной деятельности» <7>. ——————————— <6> См.: Шкатулла В. И. Образовательное право. М., 2001. С. 209. <7> Елисова И. Н. Внимание: новые правила лицензирования // Учет в сфере образования. 2011. Январь. N 1. С. 11.

В случае выявления нарушения лицензионных требований и условий лицензирующий орган выдает лицензиату и (или) его учредителю предписание об устранении выявленного нарушения, в котором устанавливается срок его исполнения, не превышающий шести месяцев. Лицензирующий орган вправе возбудить дело об административном правонарушении в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях <8>, в котором в ч. 2 ст. 32.7 закреплен порядок лишения специального права, течение срока которого начинается со дня сдачи лицом или изъятия у него соответствующего разрешения. В случае осуществления деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии) в ст. 19.20 КоАП РФ предусмотрена санкция для юридических лиц (вузов) в форме административного штрафа от семидесяти тысяч рублей до ста пятидесяти тысяч рублей. ——————————— <8> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ // Российская газета. N 256. 31.12.2001.

Лицензиат и (или) его учредитель представляют в лицензирующий орган отчет об исполнении предписания, включающий в себя документы, содержащие сведения, подтверждающие его исполнение. В случае неисполнения указанного предписания вузом лицензирующий орган имеет право возбудить дело об административном правонарушении в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, а также приостановить действие лицензии полностью или в отношении отдельных образовательных программ, образовательной деятельности филиала лицензиата, места осуществления образовательной деятельности на срок, не превышающий шести месяцев. Следовательно, статус вуза определяется законами, подзаконными актами, содержанием лицензий, аккредитаций, договоров на оказание услуг, заданием учредителя. Обеспечить конституционные гарантии граждан в сфере образования может государственное финансирование, направленное на удовлетворение интересов государства в подготовке необходимых специалистов. Практика показывает, что в связи с подписанием документов по Болонскому процессу России необходимо модифицировать систему взаимодействия государства и вузов по вопросам оценки качества образования, а следовательно, и обеспечения прав граждан посредством государственных гарантий. Действующая российская система образования характеризуется фактическим отсутствием ответственности учебных заведений за конечные результаты образовательной деятельности. Основная масса правоотношений является регулятивными правоотношениями, которые предусматривают субъективные юридические права и обязанности и направлены на упорядочение, закрепление и развитие общественных отношений. Охранительные правоотношения играют подчиненную роль и определяют меры юридической ответственности и защиты субъективных прав. Преобладают правоотношения активного типа, которые «складываются на основании обязывающих норм и характеризуются тем, что активный центр правоотношения находится в юридической обязанности» <9>. В соответствии со ст. 6.7 КоАП РФ нарушение санитарно-эпидемиологических требований к условиям воспитания и обучения влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей; на юридических лиц — от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей. В соответствии с вышеизложенным, административная ответственность является мерой публичного воздействия, влекущей применение административного принуждения. ——————————— <9> Алексеев С. С. Общая теория права: В 2 т. Т. II. М., 1982. С. 109.

Помимо административных санкций существуют меры эвентуального (условного) воздействия, которые «применяются по факту правонарушения, предусмотренного федеральным законом, устанавливающим превентивные санкции. Таким образом, указанные меры всегда применяются ad hoc и влекут за собой косвенные имущественные ограничения, не предусматривающие изъятие вещи, но обременяющие конкретные вещные права или их совокупность» <10>. Следовательно, введение бессрочных запретов или ограничений на осуществление определенной деятельности влечет приостановление лицензии, иных разрешительных документов, что является публичной санкцией. Публичные разрешительные документы не только устанавливают содержание гражданской дееспособности вуза, но и определяют существо его публичных правомочий. Аннулирование (отзыв) лицензии у вуза влечет за собой прекращение его образовательного статуса, при этом сохраняются публичные обязанности, т. е. административная дееспособность. Рособрнадзор во взаимоотношениях с вузом обеспечивает контроль за его деятельностью, соблюдением требований и условий выдачи лицензии и государственной аккредитации. ——————————— <10> Агапов А. Б. Административная ответственность: Учебник. 4-е изд. М., 2011. С. 21.

В судебной практике <11> с точки зрения действующего законодательства не обоснованным является привлечение вуза к административной ответственности в соответствии с ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ, предусматривающей наказание за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии). Если исключить возможность привлечения вуза к административной ответственности за правонарушение, заключающееся в ведении деятельности без специального разрешения (лицензии), то наложение взыскания на вуз будет являться незаконным, до тех пор пока не будет установлен порядок и условия привлечения образовательного учреждения к соответствующей ответственности. Аналогично у судов нет оснований применять нормы административно-деликтного законодательства о лишении специального права, предусмотренного ст. 3.8 КоАП РФ, к вузам, так как подобная санкция может быть применена к физическим лицам — гражданам, а вузы, следовательно, являясь юридическими лицами, исключаются из числа субъектов указанного правонарушения. ——————————— <11> Решение Арбитражного суда Московской области от 14 апреля 2005 г. N А41-К2-4554/05.

Административно-правовые отношения как элементы отношений по образованию являются неоднородными и основываются как на принципах прямого подчинения, так и на принципах взаимообусловленности прав государств и гражданина, принципах гражданина, взаимной правовой ответственности. Следовательно, административно-правовые отношения с участием гражданина являются основными, определяющими вид правоотношений в системе образования, а метод их регулирования, хотя отчасти и отличается от традиционного административно-правового метода с характерным для него признаком «власти-подчинения», может оказывать существенное влияние на регулирование большинства правоотношений в системе образования. Правовые отношения в области образования являются не только административно-правовыми отношениями, как отношения «власти-подчинения», но и правоотношениями в области трудового, гражданского, семейного и др. законодательства. Появление административных договоров в сфере образования связано с тенденцией обособления образовательного права в целом, с постепенной специализацией образовательных норм в массиве административного законодательства. Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что административный договор в сфере образования содержит специальные обязательства (условия), отличные от гражданско-правовых, а субъекты такого договора преследуют цель эффективного осуществления задач публичной власти и удовлетворения как государственных, так и общественных интересов. В сфере образования существуют такие субъекты, как благополучатели, вузы, выгодоприобретатели и государство, права и законные интересы которых должны учитываться государственной образовательной политикой. Права потребителей образовательных услуг коррелируют с обязанностями вуза оказывать качественные образовательные услуги. Каждый участник таких отношений обладает совокупностью обязанностей и ответственностью, которые являются определенными гарантиями реализации прав иных субъектов. Работодатели также являются «скрытыми потребителями» <12> — выгодоприобретателями, как и государство, реализующее образовательную политику. Таким образом, сочетание интересов заинтересованных сторон должно основываться на принципе взаимных гарантий, как способе выражения их ответственности, так как вуз встроен в систему правоотношений, влияющих на определение его статуса. ——————————— <12> См.: Рубин Ю. Б. Высшее образование в России: качество и конкурентоспособность. М., 2011. С. 18.

——————————————————————

К гарантиям прав и обязанностей граждан обычно относят эко­номические, политические, организационные и юридические га­рантии.

Экономические гарантии предполагают стабильную и эффек­тивную работу промышленности, аграрного комплекса, устойчи­вую финансовую и денежную систему, твердый курс рубля, свое­временную выплату заработной платы, пенсий и пособий, высо­кий прожиточный уровень населения, рост благосостояния граждан и многое другое. С этой точки зрения экономические га­рантии прав и обязанностей граждан в сфере государственного уп­равления в современных условиях, конечно, малоэффективны и явно недостаточны.

Политические гарантии прав и обязанностей гражданина предусматривают приоритет личности и гражданина в обществе и государстве, признание прав и свобод человека высшей ценнос­тью, многопартийность, идеологическое разнообразие, сильную и устойчивую государственную власть во главе с Президентом РФ как гарантом Конституции РФ, разумный компромисс законода­тельной и исполнительной власти, исключающий конфронтацию, широкое согласие в многонациональном обществе и огромном фе­деративном государстве, объединяющем 89 субъектов РФ, и т.д.

Организационные гарантии прав и обязанностей граждан в сфере государственного управления представляют собой развет­вленную систему правоохранительных, контролирующих, ин­спектирующих, надзирающих и других государственных и обще­ственных организаций в центре и на местах. Это судебные органы, прокуратура, органы внутренних дел и милиция, органы юсти­ции, адвокатура, нотариат, многочисленные контрольные органы, например, система Главного контрольного управления Адми­нистрации Президента РФ, Счетная палата, образуемая Советом Федерации и Государственной Думой, разнообразные государст­венные инспекции, например Государственная инспекция по тор­говле, качеству товаров и защите прав потребителей, государст­венные надзорные органы и другие звенья. Все эти организацион­ные структуры повседневно на основе и во исполнение законов осуществляют деятельность по практическому претворению в жизнь предоставленных гражданам прав и свобод и возложенных на них обязанностей.

Среди конституционных, имеющих существенное значение для организации процесса государственного управления, следует указать такие обязанности, как: защищать Отечество, платить законно установленные налоги и сборы, сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богат­ствам и др.

Юридические гарантии, в том числе и административно-пра­вовые, можно разделить на два вида: судебные и внесудебные.

Для этих гарантий изначальным и универсальным гарантом прав и обязанностей граждан может быть только закон, а в широ­ком смысле - все законодательство и, прежде всего, нормы адми­нистративного права, включающего в себя не только законы, но и подзаконные правовые акты, которые в большом количестве при­нимаются органами исполнительной власти и в целом органами государственного управления. Для того чтобы законы и подзакон­ные акты действительно являлись гарантией прав и обязанностей граждан и не превратились в инструмент ограничения, стеснения или вообще отмены тех или иных прав и свобод и возложения на граждан новых необоснованных обязанностей, Конституцией РФ предусмотрен ряд положений, позволяющих исключить такой не­гативный вариант правотворчества.

Судебные гарантии являются предпочтительны­ми, ибо суды и единолично судьи, в целом система правосудия выделяется Конституцией РФ и по справедливости ставится на первое место в защите прав и свобод граждан (ст. 18 и 46 Консти­туции).

Суды, рассматривая уголовные, гражданские, хозяйственные (арбитражные суды) и другие категории дел, в том или ином виде осуществляют контроль за соблюдением органами исполнитель­ной власти и их должностными лицами прав и свобод граждан, созданием условий для выполнения ими своих обязанностей. Суд и судьи все в большем объеме рассматривают дела, вытекающие из административных правоотношений, административно-право­вых споров, возникающих в процессе повседневной деятельности органов государственного управления и должностных лиц пози­тивного характера, например в связи с решением вопросов о вы­даче лицензий, разрешений, документов (в частности, загранич­ного паспорта) и т.д., а также в связи с совершением административных правонарушений как физическими, так и юридическими лицами.

Важное место в системе гарантий занимает Уполномоченный по правам человека, осуществляющий свою деятельность на основании Федерального конституционного закона «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 года.

В соответствии с данным Законом Уполномоченный по правам человека способствует: а) восстановлению нарушенных прав; б) совершенствованию законодательства РФ о правах человека и гражданина; в) гармонизации его с общепризнанными принципами и нормами международного права; г) выявлению нарушенных прав; д) устранению выявленных нарушений; е) правовому просвещению в области прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

В соответствии с Федеральным законом «О гражданстве Рос­сийской Федерации» гражданство Российской Федерации - это устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, вы­ражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Документом, удостоверяющим гражданство РФ, является пас­порт гражданина РФ или иной основной документ, содержащие указание на гражданство лица. Виды основных документов, удо­стоверяющих личность гражданина РФ, определяются феде­ральным законом.

Гражданство РФ является единым и равным независимо от оснований его приобретения. Проживание гражданина РФ за пределами Российской Федерации не прекращает его гражданство РФ. Гражданин РФ не может быть лишён гражданства РФ или права изменить его. Гражданин РФ не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан иностранному государству.

Гражданство РФ приобретается:

по рождению;

в результате приема в гражданство РФ;

в результате восстановления в гражданстве РФ;

по иным основаниям, предусмотренным Федеральным зако­ном «О гражданстве Российской Федерации» или международ­ным договором Российской Федерации.

Ребенок приобретает гражданство РФ по рождению, если на день рождения ребенка:

оба его родителя или единственный его родитель имеют гражданство РФ (независимо от места рождения ребенка);

один из его родителей имеет гражданство РФ, а другой роди­тель является лицом без гражданства, или признан безвестно отсутствующим, или место его нахождения неизвестно (незави­симо от места рождения ребенка);

один из его родителей имеет гражданство РФ, а другой роди­тель является иностранным гражданином (при условии, что ребенок родился на территории РФ либо если в ином случае он станет лицом без гражданства);

Гражданство РФ прекращается вследствие выхода из граж­данства РФ либо по иным основаниям, предусмотренным Фе­деральным законом «О гражданстве Российской Федерации» или международным договором Российской Федерации. Выход из гражданства РФ лица, проживающего на территории РФ, осуществляется на основании добровольного волеизъявления такого лица в общем порядке. Выход из гражданства РФ лица, проживающего на территории иностранного государства, осу­ществляется на основании добровольного волеизъявления тако­го лица в упрощенном порядке. Выход из гражданства РФ ре­бенка, один из родителей которого имеет гражданство РФ, а другой родитель является иностранным гражданином либо единственный родитель которого является иностранным граж­данином, осуществляется в упрощенном порядке по заявлению обоих родителей либо по заявлению единственного родителя.

При этом выход из гражданства РФ не допускается, если гражданин РФ:

имеет не выполненное перед Российской Федерацией обяза­тельство, установленное федеральным законом;

привлечен компетентными органами Российской Федерации в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении его имеется вступивший в законную силу и подлежащий испол­нению обвинительный приговор суда.

В настоящее время часть 1 статьи 62 Конституции РФ предусматривает, что гражданин РФ может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Часть 2 статьи 6 Закона о гражданстве закрепляет: «Приобретение гражданином РФ иного гражданства не влечет за собой прекращение гражданства Российской Федерации».

Двойное гражданство, предусмотренное Конституцией РФ и Законом о гражданстве, может возникнуть лишь при наличии определенных условий: на основании ходатайства лица, при наличии разрешения государства и договора РФ с государством, в гражданстве которого состоит ходатайствующее лицо или гражданство которого оно хочет принять. Заявленное ходатайство разрешается Президентом РФ. Приобретение российским гражданином иностранного гражданства влечет за собой лишь признание того факта, что он имеет еще и иностранное гражданство, не более того. Это означает, что Российская Федерация не признает за такими гражданами никаких прав, связанных с наличием у них иностранного гражданства. Исключения могут иметь место лишь на основании международного договора или закона.

Несмотря на то, что по действующему российскому законодательству бипатриды признаются гражданами Российской Федерации, их статус имеет некоторые особенности, которые, по нашему мнению, нельзя игнорировать. Находясь на территории России, лицо, имеющее двойное гражданство считается гражданином Российской Федерации и действует в целях сохранения суверенитета и безопасности государства. Но, покинув пределы РФ и вступив на территорию другого «родного» государства, оно становится его гражданином, у которого возникают соответствующие права и обязанности по отношению к государству своего второго гражданства.

Список литературы

Основная:

· Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. // СССР и международное сотрудничество в области прав человека: Документы и материалы. М., 1989. С. 159-160.

· Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (ред. от 02 ноября 2004 г.)

· Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (ред. от 02 ноября 2004 г.)

· Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» (ред. от 10 января 2003 г.)

· Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (ред. от 21 декабря 2004 г.)

· Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (ред. от 21 июля 2005 г.)

· Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе» (ред. от 22 августа 2004 г.)

· Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (ред. от 22 августа 2004 г.)

· Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (ред. от 02 ноября 2004 г.)

· Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (ред. от 29 июня 2004 г.)

· Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»

· Указ Президента РФ от 31 декабря 1993 г. № 2334 «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию» (ред. от 01 сентября 2000 г.)

· Постановление Правительства РФ от 11 октября 2002 г. № 754 «Об утверждении перечня территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение»

· Постановление Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713 «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию (ред. от 22 декабря 2004 г.)

Дополнительная:

· Бахрах Д.Н. Индивидуальные субъекты административного права // Государство и право. 1994. № 3. С. 16-24.

· Агеев А.А. Административное право и права человека // Советское государство и право. 1991. № 5. С.143-145.

План семинарского занятия по теме №7

Гарантии административно- правового статуса граждан комплекс организационных, экономических, политических, идеологических и юридических мер, обеспечивающих реализацию прав, обязанностей и ответственности граждан в сфере государственного управления. Существуют экономические, политические, идеологические (культурно- нравственные) и специальные юридические гарантии административно- правового статуса граждан. Экономические гарантии - состояние развития экономической сферы общества, возможность экономического (материально-финансового) обеспечения реализации прав и обязанностей граждан, характеризующиеся: уровнем экономического развития общества; признанием и защитой равным образом частной, государственной, муниципальной и иной форм собственности; запретами принудительного внесудебного отторжения собственности; обеспечением условий для свободного перемещения товаров, услуг; поддержкой государством добросовестной конкуренции и ограничением монополизации и др. Политические гарантии - состояние развития политической сферы общества, состояние государственной власти, развитие институтов демократии, характеризующиеся: уровнем политической стабильности в обществе; эффективностью деятельности органов государственной власти; созданием условий для реализации народом власти непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления; социализацией государственной власти, ее ориентированием на создание достойных условий жизни граждан; наличием многопартийности; наличием общественных объединений, в том числе профессиональных союзов и религиозных объединений; поддержанием (стимулированием) политической активности граждан и др. Идеологические (культурно-нравственные) гарантии - определяются состоянием духовно-нравственной сферы общества, уровнем политической и правовой культуры, характеризуются: уровнем общественного, в том числе правового, сознания граждан, их убежденности следовать действующим социальным нормам; состоянием социальных норм в обществе, их качеством; уровнем общественного порядка и др. Специальные юридические гарантии - закрепленные в законодательстве средства, а также система государственных органов, обеспечивающих реализацию прав, обязанностей и ответственность граждан в сфере государственного управления. Виды специальных юридических гарантий: нормативно-правовое закрепление прав, свобод и обязанностей граждан в сфере государственного управления; ответственность органов государственного управления, местного самоуправления и их должностных лиц за нарушение прав и свобод граждан; наличие юридических процедур; право граждан на обжалование незаконных действий (решений) органов управления и их должностных лиц; право на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями государственных органов, органов местного самоуправления и их должностными лицами; контрольно-надзорная деятельность органов и должностных лип государственных органов и местного самоуправления; прокурорский надзор; обращения граждан. Существуют следующие виды обращений граждан. Предложение - обращение граждан в письменной или устной форме, направленное на привлечение внимания к несовершенству регулирования, организации или деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций в той или иной сфере управленческой деятельности с указанием на пути их устранения. Заявление - обращение гражданина в письменной или устной форме по поводу реализации принадлежащих ему прав, свобод или законного интереса либо информирующее о факте нарушения законности (совершения правонарушения). Жалоба - обращение гражданина в письменной или устной форме по поводу нарушения принадлежащих ему прав и свобод действиями или решениями органов государственной власти, местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, общественными объединениями и их должностными лицами. Ходатайство - письменное обращение гражданина в орган государственной власти, местного самоуправления, учреждения и предприятия о признании за ним определенного статуса, прав, гарантий, льгот с предоставлением соответствующего документа.

Гарантии администрятавно-правового статуса граждан - комплекс организационных, экономических, политических, идеологических и юридических мер, обеспечивающих реализацию прав, обязанностей и ответственности граждан в сфере государственного управления. Су- ществуют экономические, политические, идеологические (культурно- нравственные) и специальные юридические гарантии административно-правового статуса граждан.

Экономические гарантии - состояние развития экономической сферы общества, возможность экономического (материально-финансового) обеспечения реализации прав и обязанностей граждан, характеризующиеся:

уровнем экономического развития общества;

признанием и защитой равным образом частной, государственной, муниципальной и иной форм собственности;

запретами принудительного внесудебного отторжения собственности;

обеспечением условий для свободного перемещения товаров, услуг;

поддержкой государством добросовестной конкуренции и ограничением монополизации и др.

Политические гарантии - состояние развития политической сферы общества, состояние государственной власти, развитие институтов демократии, характеризующиеся:

уровнем политической стабильности в обществе;

эффективностью деятельности органов государственной власти;

созданием условий для реализации народом власти непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления;

социализацией государственной власти, ее ориентированием на создание достойных условий жизни граждан;

наличием многопартийности;

наличием общественных объединений, в том числе профессиональных союзов и религиозных объединений;

поддержанием (стимулированием) политической активности граждан и др.

Идеологические (культурно-нравственные) гарантии - определяют- ся состоянием духовно-нравственной сферы общества, уровнем поли- тической и правовой культуры, характеризуются:

уровнем общественного, в том числе правового, сознания граждан, их убежденности следовать действующим социальным нормам;

состоянием социальных норм в обществе, их качеством;

уровнем общественного порядка и др.

Специальные юридические гарантии - закрепленные в законодательстве средства, а также система государственных органов, обеспечивающих реализацию прав, обязанностей и ответственность граждан в сфере государственного управления.

Виды специальных юридических гарантий:

нормативно-правовое закрепление прав, свобод и обязанностей граждан в сфере государственного управления;

ответственность органов государственного управления, местного самоуправления и их должностных лиц за нарушение прав и свобод граждан;

наличие юридических процедур;

право граждан на обжалование незаконных действий (решений) органов управления и их должностных лиц;

право на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями государственных органов, органов местного самоуправления и их должностными лицами;

контрольно-надзорная деятельность органов и должностных лиц государственных органов и местного самоуправления;

прокурорский надзор;

обращения граждан.

Существуют следующие виды обращений граждан.

Предложение - обращение граждан в письменной или устной форме, направленное на привлечение внимания к несовершенству регулирования, организации или деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций в той или иной сфере управленческой деятельности с указанием на пути их устранения.

Заявление - обращение гражданина в письменной или устной фор- ме по поводу реализации принадлежащих ему прав, свобод или закон- ного интереса либо информирующее о факте нарушения законности (совершения правонарушения).

Жалоба - обращение гражданина в письменной или устной форме по поводу нарушения принадлежащих ему прав и свобод действиями или решениями органов государственной власти, местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, общественными объединениями и их должностными лицами.

Ходатайство - письменное обращение гражданина в орган государственной власти, местного самоуправления, учреждения и пред- приятия о признании за ним определенного статуса, прав, гарантий, льгот с предоставлением соответствующего документа.

Собко Юлия Александровна, ведущий юрисконсульт юридического отдела Технологического института в г. Таганроге Южного федерального университета (ТТИ ЮФУ).

Статья посвящена анализу прав и обязанностей вуза, обеспеченных гарантиями, которые реализуются с помощью нормативно-правовых актов, регулирующих статус автономного вуза и его правоотношений в сфере высшего образования. Определен статус образовательного учреждения как юридического лица, реализующего установленные государством программы высшего профессионального образования.

Ключевые слова: правовые гарантии, лицензирование, правовой статус, административное правонарушение, аккредитация, автономное образовательное учреждение.

The guarantees of realization of the autonomous institution legal status: administrative-legal aspect

The article is devoted to the analysis of the university rights and duties, the secured guarantees, which are realized with the help of normative-legal acts regulating the status of an autonomous institution and its relations in the sphere of higher education. Specifies the status of the educational institution, as a legal person, which implements state programs of higher professional education.

Key words: legal guarantees, licensing, legal status, administrative offence, accreditation, independent educational institution.

В настоящее время в сфере образования появляются новые приоритеты, к которым стремятся государство и общество, переходящие к инновационным технологиям, коммерциализации результатов интеллектуальной деятельности и созданию транспарентного информационного образовательного пространства. Специфика образования заключается в том, что оно направлено на создание необходимых условий для достижения целей, провозглашенных в Конституции, так как носит комплексный и всеобъемлющий характер. Государственные вузы реализуют гарантированное ст. 43 Конституции Российской Федерации право на образование, как одно из направлений социальной функции государства, которая должна осуществляться в рамках правового пространства, обеспечивающего реализацию права на высококачественное образование, соответствующее современным мировым стандартам и технологиям.

Организационно-правовыми способами обеспечения реализации конституционного права на высшее профессиональное образование являются:

• закрепленная в законе соответствующая функция государства;
• нормативно-правовые акты в сфере образования и смежных отраслях права;
• вузы различных организационно-правовых форм;
• структуры и формы управления системой высшего профессионального образования;
• статус участников образовательных отношений, закрепленный в законодательстве РФ.

Указанные выше правовые механизмы являются гарантиями, обеспечивающими статус образовательного учреждения как юридического лица, реализующего определенные государством программы высшего профессионального образования. Следовательно, "административно-правовой статус вуза отражает его положение в системе общественных отношений как коллективного субъекта, фиксирует систему управленческих связей между вузами и органами исполнительной власти, служит основой стабильности и определенности этих связей" <1>.

<1> Дубровина С.Ю. Административно-правовой статус вузов Российской Федерации // URL: http://www.superinf.ru.

В настоящее время в сфере образования реализуются новые приоритеты, к которым стремятся государство и общество, переходящие к инновационным технологиям, коммерциализации результатов интеллектуальной деятельности и созданию транспарентного информационного образовательного пространства. Административное воздействие на правоотношение в сфере образования можно определить в трех направлениях:

• определение комплексного межотраслевого нормативного массива, необходимого для его регулирования;
• установление единых целей, принципов, регулирующих правоотношения в сфере образования;
• согласование норм, регулирующих отношения в сфере образования, с целью устранения правовых коллизий, создания системы контроля и надзора в образовании.

Поэтому права и обязанности вуза должны быть обеспечены определенными гарантиями.

Экономические гарантии автономного вуза обеспечиваются посредством заключения соглашения между учредителем и автономным вузом о порядке и условиях предоставления субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание образовательных услуг. Юридические гарантии реализуются с помощью нормативно-правовых актов, регулирующих статус автономного вуза и его правоотношений в сфере высшего образования. Основным законом является Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".

Проводимое реформирование системы образования влечет повышение ответственности учебных заведений за оказываемые услуги. Финансовое обеспечение государством (или муниципалитетом) будет производиться только лучших учебных заведений, которые выполняют государственное (муниципальное) задание, что позволит эффективно расходовать денежные средства налогоплательщиков, а также повысит качество образовательных услуг. "Определение содержания задания учредителя автономному учреждению в сфере образования основывается на использовании государственных образовательных стандартов и нормативных сроков освоения образовательных программ" <2>. Необходимо учитывать то, что некачественное образование не приводит к полноценной реализации конституционного права на него, а следовательно, государство не выполнит свои обязанности перед гражданами по реализации социальной функции в полном объеме. Поэтому вузы, не выполнившие условия договора, в будущем рискуют потерять государственный заказ <3> и бюджетное финансовое обеспечение (в форме субсидии). Министерство образования и науки РФ посредством установления автономному вузу задания обеспечивает реализацию им соответствующих обязанностей по соблюдению норм противопожарной безопасности, санитарных норм и правил, охраны учреждения и т.д., неисполнение которых влечет применение санкций КоАП РФ <4>.

<2> См.: Абанкина И.В., Абанкина Т.В., Вавилова А.А. и др. Автономные учреждения в сфере образования. М., 2010. С. 126.
<3> См.: Титова Л.Н. Задание учредителя // Бюджетный учет. 2009. N 2.
<4> См.: ст. 19.5 Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль); ст. 20.4 Нарушение требований пожарной безопасности; ст. 6.3 Нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и законодательства о техническом регулировании и др.

От успешной реализации реформы высшего образования зависит приоритет России как правового и социального государства, включенного в современное мировое инновационное образовательное пространство. В связи с гармонизацией законодательства РФ <5> в рамках Болонского процесса и в соответствии с международным правовым опытом необходимо сохранить в российской сфере образования независимость органов, выдающих лицензии (сертификатов) на осуществление образовательной деятельности. Гарантиями соблюдения прав и обязанностей вузом являются также лицензирование, государственная аккредитация, сертификация на соответствие стандартам менеджмента качества ИСО 9001 (www.iso.org), соблюдение требований пунктов задания учредителя.

<5> Гармонизация употребляется как инструмент преодоления коллизий между российским и зарубежным законодательством.

Лицензирование вуза - это один из способов обеспечения гарантии реализации его правового статуса, его прав и обязанностей. В соответствии со ст. 33.1 Закона РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" лицензированию в федеральном органе исполнительной власти, Рособрнадзоре, подлежит деятельность образовательных учреждений, научных организаций или иных организаций по образовательным программам. Начиная с 2011 г. лицензия на осуществление образовательной деятельности действует бессрочно, что, по мнению некоторых ученых, может привести к уменьшению качества оказания образовательных услуг <6>. Однако законодатель в новой редакции предусмотрел необходимость осуществлять контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий при осуществлении образовательной деятельности, который проводится посредством проведения плановых и внеплановых проверок Рособрнадзором с привлечением экспертов. Плановую выездную проверку соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий лицензирующий орган проводит через год после предоставления лицензии. "Ее цель - проконтролировать, как учебное заведение соблюдает лицензионные требования и условия. И если при проверке выявят нарушения, организации выдадут предписание об их устранении... В противном случае в отношении ее будет возбуждено дело об административном правонарушении, а действие лицензии временно приостановят - полностью или в отношении отдельных образовательных программ, образовательной деятельности" <7>.

<6> См.: Шкатулла В.И. Образовательное право. М., 2001. С. 209.
<7> Елисова И.Н. Внимание: новые правила лицензирования // Учет в сфере образования. 2011. Январь. N 1. С. 11.

В случае выявления нарушения лицензионных требований и условий лицензирующий орган выдает лицензиату и (или) его учредителю предписание об устранении выявленного нарушения, в котором устанавливается срок его исполнения, не превышающий шести месяцев. Лицензирующий орган вправе возбудить дело об административном правонарушении в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях <8>, в котором в ч. 2 ст. 32.7 закреплен порядок лишения специального права, течение срока которого начинается со дня сдачи лицом или изъятия у него соответствующего разрешения. В случае осуществления деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии) в ст. 19.20 КоАП РФ предусмотрена санкция для юридических лиц (вузов) в форме административного штрафа от семидесяти тысяч рублей до ста пятидесяти тысяч рублей.

<8> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ // Российская газета. N 256. 31.12.2001.

Лицензиат и (или) его учредитель представляют в лицензирующий орган отчет об исполнении предписания, включающий в себя документы, содержащие сведения, подтверждающие его исполнение. В случае неисполнения указанного предписания вузом лицензирующий орган имеет право возбудить дело об административном правонарушении в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, а также приостановить действие лицензии полностью или в отношении отдельных образовательных программ, образовательной деятельности филиала лицензиата, места осуществления образовательной деятельности на срок, не превышающий шести месяцев. Следовательно, статус вуза определяется законами, подзаконными актами, содержанием лицензий, аккредитаций, договоров на оказание услуг, заданием учредителя.

Обеспечить конституционные гарантии граждан в сфере образования может государственное финансирование, направленное на удовлетворение интересов государства в подготовке необходимых специалистов. Практика показывает, что в связи с подписанием документов по Болонскому процессу России необходимо модифицировать систему взаимодействия государства и вузов по вопросам оценки качества образования, а следовательно, и обеспечения прав граждан посредством государственных гарантий.

Действующая российская система образования характеризуется фактическим отсутствием ответственности учебных заведений за конечные результаты образовательной деятельности. Основная масса правоотношений является регулятивными правоотношениями, которые предусматривают субъективные юридические права и обязанности и направлены на упорядочение, закрепление и развитие общественных отношений. Охранительные правоотношения играют подчиненную роль и определяют меры юридической ответственности и защиты субъективных прав. Преобладают правоотношения активного типа, которые "складываются на основании обязывающих норм и характеризуются тем, что активный центр правоотношения находится в юридической обязанности" <9>. В соответствии со ст. 6.7 КоАП РФ нарушение санитарно-эпидемиологических требований к условиям воспитания и обучения влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей; на юридических лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей. В соответствии с вышеизложенным, административная ответственность является мерой публичного воздействия, влекущей применение административного принуждения.

<9> Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. Т. II. М., 1982. С. 109.

Помимо административных санкций существуют меры эвентуального (условного) воздействия, которые "применяются по факту правонарушения, предусмотренного федеральным законом, устанавливающим превентивные санкции. Таким образом, указанные меры всегда применяются ad hoc и влекут за собой косвенные имущественные ограничения, не предусматривающие изъятие вещи, но обременяющие конкретные вещные права или их совокупность" <10>. Следовательно, введение бессрочных запретов или ограничений на осуществление определенной деятельности влечет приостановление лицензии, иных разрешительных документов, что является публичной санкцией. Публичные разрешительные документы не только устанавливают содержание гражданской дееспособности вуза, но и определяют существо его публичных правомочий. Аннулирование (отзыв) лицензии у вуза влечет за собой прекращение его образовательного статуса, при этом сохраняются публичные обязанности, т.е. административная дееспособность. Рособрнадзор во взаимоотношениях с вузом обеспечивает контроль за его деятельностью, соблюдением требований и условий выдачи лицензии и государственной аккредитации.

<10> Агапов А.Б. Административная ответственность: Учебник. 4-е изд. М., 2011. С. 21.

В судебной практике <11> с точки зрения действующего законодательства не обоснованным является привлечение вуза к административной ответственности в соответствии с ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ, предусматривающей наказание за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии). Если исключить возможность привлечения вуза к административной ответственности за правонарушение, заключающееся в ведении деятельности без специального разрешения (лицензии), то наложение взыскания на вуз будет являться незаконным, до тех пор пока не будет установлен порядок и условия привлечения образовательного учреждения к соответствующей ответственности. Аналогично у судов нет оснований применять нормы административно-деликтного законодательства о лишении специального права, предусмотренного ст. 3.8 КоАП РФ, к вузам, так как подобная санкция может быть применена к физическим лицам - гражданам, а вузы, следовательно, являясь юридическими лицами, исключаются из числа субъектов указанного правонарушения.

Административно-правовые отношения как элементы отношений по образованию являются неоднородными и основываются как на принципах прямого подчинения, так и на принципах взаимообусловленности прав государств и гражданина, принципах гражданина, взаимной правовой ответственности. Следовательно, административно-правовые отношения с участием гражданина являются основными, определяющими вид правоотношений в системе образования, а метод их регулирования, хотя отчасти и отличается от традиционного административно-правового метода с характерным для него признаком "власти-подчинения", может оказывать существенное влияние на регулирование большинства правоотношений в системе образования. Правовые отношения в области образования являются не только административно-правовыми отношениями, как отношения "власти-подчинения", но и правоотношениями в области трудового, гражданского, семейного и др. законодательства.

Появление административных договоров в сфере образования связано с тенденцией обособления образовательного права в целом, с постепенной специализацией образовательных норм в массиве административного законодательства. Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что административный договор в сфере образования содержит специальные обязательства (условия), отличные от гражданско-правовых, а субъекты такого договора преследуют цель эффективного осуществления задач публичной власти и удовлетворения как государственных, так и общественных интересов.

В сфере образования существуют такие субъекты, как благополучатели, вузы, выгодоприобретатели и государство, права и законные интересы которых должны учитываться государственной образовательной политикой. Права потребителей образовательных услуг коррелируют с обязанностями вуза оказывать качественные образовательные услуги. Каждый участник таких отношений обладает совокупностью обязанностей и ответственностью, которые являются определенными гарантиями реализации прав иных субъектов. Работодатели также являются "скрытыми потребителями" <12> - выгодоприобретателями, как и государство, реализующее образовательную политику. Таким образом, сочетание интересов заинтересованных сторон должно основываться на принципе взаимных гарантий, как способе выражения их ответственности, так как вуз встроен в систему правоотношений, влияющих на определение его статуса.

<12> См.: Рубин Ю.Б. Высшее образование в России: качество и конкурентоспособность. М., 2011. С. 18.