Законодательные и ведомственные правовые акты. Ведомственный правовой акт как управленческое решение. Виды ведомственных правовых актов. Требования, предъявляемые к ведомственным нормативным актам. по предмету: Административное нормотворчество

в России

Важной особенностью деятельности центральных федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции (в дальнейшем - центральных федеральных органов) является то, что ими издается огромное количество разнообразных правовых актов.

Среди них следует выделить:

Индивидуальные (содержат предписания, которые порождают, изменяют или прекращают конкретные правоотношения),

Нормативные (устанавливают, изменяют или отменяют правовые нормы).

По сфере действия (кругу лиц) нормативные акты центральных федеральных органов (в дальнейшем - ведомственные нормативные акты, или ВНА) можно разделить на:

Внутриведомственные (обязательны только для организаций, сотрудников соответствующего органа),

Общего действия (общеобязательные).

Последний вид актов представляет наибольший интерес. Суть в том, что многие центральные федеральные органы обладают правом издавать нормативные акты, обязательные для неподчиненных им субъектов права, не входящих в систему органов возглавляемого ими административного ведомства.

Конституция не регламентирует ведомственное нормотворчество. Право отдельных центральных федеральных органов на нормотворчество предусмотрено в текстах федеральных законов. Ими оно предоставлено, например, Государственному комитету по управлению государственным имуществом Российской Федерации, Государственной налоговой службе, Государственному таможенному комитету Российской Федерации.

В большинстве же случаев нормотворческие полномочия центральных федеральных органов установлены Указами Президента, Постановлениями Правительства.

Еще одно основание издания ВНА - делегация, то есть предоставление центральному федеральному органу вышестоящим органом власти права издать нормативный акт по вопросу, входящему в нормотворческую компетенцию этого вышестоящего органа. Это частный, но в правовом отношении важный случай делегации компетенции. Данные акты имеют свои особенности, связанные с тем, что центральному федеральному органу передается право на реализацию «чужой» нормотворческой компетенции.

Вопросы издания ВНА регламентируются постановлением Правительства от 13 августа 1997 г. (в редакции постановления Правительства от 11 февраля 1999 г.) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (в дальнейшем -- Правила). Их вправе издавать только центральные федеральные органы. Структурные подразделения центральных федеральных органов и территориальные федеральные органы не вправе издавать нормативные правовые акты, если специальной нормой им такое право не предоставлено.

Правила ограничивают наименования ВНА исчерпывающим перечнем. Это постановления, приказы, правила, инструкции, положения, распоряжения. Хотя Правила запрещают издание ВНА в виде писем и телеграмм, на практике допускается нарушение этого положения .

Издание ВНА включает в себя следующие стадии:

1)подготовительные работы;

2)разработка проекта акта;

3)принятие акта;

У) государственная регистрация акта;

Согласно Правилам подписанный (утвержденный) руководителем центрального федерального органа или лицом, исполняющим его обязанности, нормативный акт должен содержать:

Наименование органа (органов), издавшего акт;

Наименование вида акта и его название;

Дату подписания (утверждения) акта;

Номер акта;

Наименование должности и фамилию лица, подписавшего акт. Частое явление - совместная нормотворческая деятельность

центральных федеральных органов. Она может выражаться в издании ими нормативных актов «совместно» или «по согласованию».

Основным способом контроля за ВНА в России выступает их государственная регистрация, осуществляемая Минюстом России.

В соответствии с Правилами государственной регистрации подлежат ВНА:

Затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина;

Устанавливающие правовой статус организаций;

Имеющие межведомственный характер

Указанные акты должны регистрироваться независимо от срока их действия и содержания в них сведений, составляющих государственную тайну, или сведений конфиденциального характера.

Центральные федеральные органы представляют подлежащие государственной регистрации нормативные акты в 10-дневный срок со дня их подписания (утверждения) в Министерство юстиции, которое принимает окончательное решение о необходимости регистрации.

Государственная регистрация включает в себя:

Юридическую экспертизу соответствия нормативного акта законодательству Российской Федерации,

Принятие решения о необходимости государственной регистрации,

Присвоение регистрационного номера,

Занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

ВНА за исключением актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию.

Копии актов, подлежащих официальному опубликованию, в течение дня после регистрации направляются Министерством юстиции в Российскую газету, в Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации, в научно-технический центр правовой информации «Система» и в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Таким образом, установлен порядок, когда регистрирующий орган не публикует зарегистрированный нормативный акт. Было бы разумно обязать Министерство юстиции публиковать все зарегистрированные им нормативные акты в Бюллетене Минюста или ином официальном издании.

По общему правилу подлежащие государственной регистрации ВНА приобретают юридическую силу после их официального опубликования, если в самих актах не установлен более поздний срок его вступления в силу. Наряду с этим есть центральные федеральные органы, для ВНА которых действует особый порядок опубликования и вступления в силу, устанавливаемый законом.

Так, постановления ФКЦБ вступают в силу по истечении десяти дней со дня их опубликования, если в самих постановлениях не предусмотрен иной срок вступления их в силу.

Нормативные акты ГТК РФ общего характера вступают в силу по истечении тридцати дней после их опубликования этим комитетом, за исключением случаев, когда эти акты устанавливают более льготные правила, чем те, которые действуют, или если акты законодательства Российской Федерации обязывают ГТК РФ ввести нормативные акты по таможенному делу в действие в более короткие сроки (ст. 11 ТК РФ).

Зарегистрированные нормативные акты Банка России вступают в силу лишь после их опубликования в «Вестнике Банка России», если Советом директоров не предусмотрено иное.

Существующие процедуры регистрации и публикации ВНА - одно из средств реализации положения ст. 15 Конституции России: «Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».

К сожалению, ни в Указах Президента, ни в постановлениях Правительства ничего не сказано об обнародовании ранее не опубликованных актов российских и союзных ведомств. Многие из них действуют и сейчас вопреки ст. 15 Конституции России. Например, сотни тысяч граждан ежегодно доставляются в медвытрезвители, а сроки содержания в них, порядок их работы регулируются Положением о медвытрезвителях, утвержденным в 1985 г. приказом МВД СССР. Президент или Правительство России могли бы обязать центральные органы российских ведомств в течение одного года издать взамен старых новые ВНА или опубликовать старые, затрагивающие права граждан. Жаль, что практика, нарушающая ст. 15 Конституции, все еще не прекращена.

Значение государственной регистрации и опубликования ВНА состоит и в том, что только после указанных процедур их можно направлять для исполнения. Иначе они не могут применяться, как не вступившие в силу. Однако на практике это положение иногда нарушается. Вместе с тем, у граждан и организаций всегда сохраняется право на обращение в суды.

Огромное значение для положительного разрешения подобных конфликтов имеют решения Верховного Суда Российской Федерации . Так, Верховный Суд рассмотрел заявление гражданина Пукшанского о признании незаконными отдельных положений совместного нормативного акта Министерства труда Российской Федерации и Министерства социальной защиты населения Российской Федерации, что, по мнению заявителя, ущемляло его право на пенсионное обеспечение. Верховный Суд установил, что оспариваемый нормативный акт затрагивает права и законные интересы граждан, но не был зарегистрирован в установленном порядке в Министерстве юстиции. На этом основании Верховный Суд удовлетворил заявление гражданина Пукшанского и признал оспариваемый нормативный акт незаконным и не подлежащим применению со дня его издания в целом, хотя заявитель требовал отмены лишь отдельных его положений.

Акт, признанный Министерством юстиции не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит опубликованию в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, утвердившим его. При этом порядок вступления данного акта в силу также определяется федеральным органом исполнительной власти.

Центральные федеральные органы специальной компетенции обязаны в 10-дневный срок направлять в Министерство юстиции запрашиваемые нормативные акты и ежемесячно представлять ему перечни изданных правовых актов.

Минюсту поручено передавать сведения о нормативных правовых актах, применяемых без государственной регистрации, а также об актах, признанных Верховным Судом не соответствующими законодательству, в средства массовой информации.

Минюст в случае обнаружения несоответствия действующего ВНА, а также ВНА, не прошедшего государственную регистрацию, Конституции, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента, постановлениям и распоряжениям Правительства, представляет в Правительство предложение об отмене или приостановлении действия такого акта.

§ 6. Акты государственной администрации субъекта Российской Федерации

В системе правовых актов субъекта Федерации особое место занимают акты его государственной администрации. От их качества и эффективности, целесообразности и взаимосогласованности зависит состояние всей нормативно-правовой системы. Это связано с той ролью, которую играют акты государственной администрации в регулировании общественных отношений, являясь наиболее многочисленным видом правовых актов, издаваемых широким кругом государственных органов и их должностных лиц. С одной стороны, они «обслуживают» всю систему законодательных актов, а с другой, эти акты осуществляют собственное нормативное регулирование вопросов общественной безопасности и правопорядка, обеспечения прав, свобод и обязанностей граждан, организации деятельности исполнительной власти.

Во многих субъектах Федерации приняты специальные законы о правотворчестве, определяющие систему и виды правовых актов, статус субъектов правотворческой деятельности с различной компетенцией, устанавливающие принципы правотворческого процесса и его стадии, правила правотворческой техники.

Можно выделить следующие признаки актов государственной администрации субъекта Федерации:

Это подзаконные акты;

Это акты, обязательные к исполнению на всей территории субъекта Федерации или на территории отдельного административно-территориального образования;

Это динамично изменяющийся, оперативно принимаемый вид правовых актов;

Эти акты полипредметны, регулируют широкий спектр общественных отношений;

Эти акты составляют единую, централизованную, иерархическую систему.

В качестве правовой основы их принятия выступают федеральные законы, указы Президента и постановления Правительства, акты федеральных органов исполнительной власти, а также законы субъектов Федерации и акты государственной администрации более высокой юридической силы. Законом Краснодарского края «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» запрещается издание правовых актов без указания правовых оснований их принятия, а в случае нарушения данного запрета эти акты признаются юридически ничтожными.

Основанием для издания административных актов могут служить обязательства, вытекающие из договоров и соглашений, в которых участвует администрация. Федеральное законодательство, как правило, не содержит прямых предписаний об издании субъектами Федерации административных актов. Правительство РФ зачастую ограничивается формулировками рекомендательного характера. Думается, что взаимосвязь между административными актами субъекта Федерации и федеральными, в особенности актами федерального Правительства, должна быть более тесной, поскольку олицетворяет единство системы исполнительной власти в России. В основном акты государственной администрации принимаются во исполнение законов субъектов Федерации, детализируя и конкретизируя их отдельные положения.

К актам государственной администрации субъекта Федерации относятся:

Акты главы исполнительной власти - указы президента, постановления, распоряжения губернатора или главы администрации;

Акты высшего исполнительного органа государственной власти общей компетенции - постановления и распоряжения правительства;

Акты органов исполнительной власти специальной компетенции - приказы, постановления, распоряжения, указания министерств, государственных комитетов, департаментов, управлений;

Акты территориальных органов исполнительной власти - постановления, распоряжения, приказы государственных администраций городов, районов, административных (управленческих) округов;

Внутриорганизационные акты руководителей иных государственных органов - приказы и распоряжения председателя контрольно-счетной палаты, председателя избирательной комиссии, председателя уставного суда.

Акты главы исполнительной власти субъекта Федерации подразделяются на нормативные и индивидуальные, а также внешние и внутриаппаратные. К. примеру, ст. 5 Закона г. Санкт-Петербурга «О правовых актах, принимаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга и их структурными подразделениями» предусматривает, что губернатор Санкт-Петербурга издает распоряжения, являющиеся нормативными и индивидуальными правовыми актами, по вопросам, отнесенным к компетенции администрации Санкт-Петербурга, а также издает приказы - нормативные или индивидуальные акты - по вопросам внутренней организации работы администрации. В других субъектах Федерации нормативные и индивидуальные акты имеют различную форму и наименование. Согласно Положению о порядке подготовки и издания актов администрации Кировской области губернатор области принимает постановления, являющиеся нормативными актами, регулирующими определенные виды общественных отношений, рассчитанные на постоянное или многократное применение и адресованные широкому кругу лиц, а также принимает распоряжения, содержащие конкретные предписания, адресованные определенному лицу или группе лиц по оперативным, организационным, кадровым и финансовым вопросам.

Указы президентов республик являются в основном нормативными, но зачастую и они содержат решения оперативно-распорядительного характера (о назначении на должность, о применении мер поощрения и взыскания).

Постановления главы администрации области (края) подписываются главой администрации. Они могут приниматься также его первым заместителем по поручению главы администрации, а также в случае исполнения им обязанностей отсутствующего главы администрации. Распоряжения могут издавать глава администрации, его первый заместитель и заместитель по вопросам их ведения.

Акты главы исполнительной власти субъекта Федерации, затрагивающие права и обязанности граждан, вступают в силу со дня их официального опубликования, а в Свердловской области - на следующий день после опубликования, если в самом акте не предусмотрен иной срок. Иные акты вступают в силу со дня их подписания. Однако практически после подписания акты подлежат официальной регистрации в протокольном отделе, причем незарегистрированные акты юридической силы не имеют.

Правительственные акты субъектов Федерации во многом имеют те же признаки, что и акты федерального Правительства. Однако это не относится к правительствам, которые являются совещательными органами в составе администрации. Роль правительственных актов еще более возрастает там, где президент или губернатор возглавляют правительство. Постановления правительства - это акты общего значения, имеющие, как правило, нормативный характер и принимаемые по наиболее важным вопросам в коллегиальном порядке на заседаниях правительства. Постановления подписываются председателем правительства или по его поручению первым заместителем председателя правительства. Решения по оперативным или другим текущим вопросам издаются в форме распоряжений. Распоряжения подписываются председателем правительства, первыми заместителями и заместителями председателя правительства по подведомственным им вопросам.

В некоторых субъектах Федерации правительственные акты имеют свои особенности. Согласно ст. 19 закона г. Москвы «О правительстве Москвы», правительственные акты делятся на акты Правительства - постановления Правительства, и акты членов Правительства - распоряжения Премьера Правительства и его заместителей. В Республике Карелия Председатель Правительства принимает на основе единоначалия постановления Председателя Правительства Республики Карелия. В Санкт-Петербурге правительственные постановления являются правовыми актами рекомендательного характера.

Правительственные акты могут быть отменены или приостановлены главой исполнительной власти в случае их противоречия федеральным законам, законам субъекта Федерации и иным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Акты правительств, также как и акты глав исполнительной власти субъектов Федерации, могут быть приостановлены Президентом Российской Федерации до вынесения решения соответствующим судом в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения ими прав и свобод человека и гражданина.

В положениях об органах исполнительной власти специальной компетенции субъекта Федерации уделяется недостаточное внимание виду издаваемых органами актов, форме и порядку их принятия. В основном ограничиваются довольно общей формулировкой о том, что руководитель издает приказы и распоряжения в пределах своей компетенции. Отсутствие детального регулирования приводит к тому, что, например, министерства в качестве нормативных актов издают решения - акты, традиционно издаваемые коллегиальными органами.

Не все органы специальной компетенции могут издавать нормативные акты общего характера. Во-первых, их не могут принимать органы, являющиеся одновременно территориальными органами федеральной исполнительной власти, то есть находящиеся в двойном подчинении. Во-вторых, в некоторых областях и краях законодательство обязывает органы специальной компетенции, в случае необходимости издания нормативных актов общего значения, разрабатывать такие акты и вносить их проекты на рассмотрение главы исполнительной власти или правительства субъекта Федерации. Руководители таких органов издают приказы, обязательные только для подведомственных организаций (Свердловская область).

В рамках реализации норм федеральных законов и постановлений (распоряжений) Правительства РФ, федеральные органы исполнительной власти(ФОИВ) могут принимать нормативные правовые акты, определяющие порядок действий по определённым вопросам государственного регулирования и распространяющиеся на неопределённый круг лиц. Возможные виды нормативных актов: постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения . При этом ключевой особенностью является процедура государственной регистрации вМинюсте России, только после прохождения которой нормативный правовой акт считаетсяимеющим силу. Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющиегосударственную тайну, или сведения конфиденциального характера .

Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе самостоятельно издавать нормативные правовые акты.

Кроме того, федеральные органы исполнительной власти имеют право принимать ведомственные акты ненормативного характера. Их регистрация в Минюсте России не требуется, но подобные акты воздействуют на ограниченный круг лиц, прямо определённый в документе.

Акты федеральных органов исполнительной власти могут быть приостановлены или отменены Правительством РФ.

Особенности принятия ведомственных актов

Правительством РФ определён порядок разработки и принятия ведомственных актов, а также их приостановления и отмены. В ряде случаев, проект нормативного правового акта ФОИВ должен быть перед государственной регистрацией согласован с другими ведомствами , и/или пройтиоценку регулирующего воздействия.

Конституции и уставы субъектов рф

Согласно статьи 66 Конституции РФ, существует два вида высших правовых документовсубъектов РФ: конституция республики и устав. Статус республик определяют Конституция РФ и конституции республик, а статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией РФ и уставом соответствующего региона.

Кроме того, автономным областям и округам предоставлено право инициировать принятие соответствующего федерального закона об их статусе. Также отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти округа и субъекта РФ в состав которого они входят.

Конституции республик и уставы иных видов субъектов РФ принимаются законодательными органами регионов, а порядок их изменения осуществляется в порядке установленными конституциями и уставами.

Законы субъектов рф

Законы субъектов РФ могут издаваться по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, в соответствии с федеральными законами, и по вопросам, отнесённым к исключительной компетенции регионов. При этом законы субъектов не могут противоречить федеральным законам, если принимаются по вопросам относящимся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ; и не могут противоречить Конституции РФ, если принимаются по вопросам, отнесённым к ведению исключительно субъектов РФ.

Законы субъектов РФ имеют юридическую силу исключительно в пределах принявшего их региона.

Правом принятия законодательных актов субъектов РФ обладают региональные парламенты, действующие в соответствии с Конституцией РФ и конституциями и уставами регионов.

3. Формы ведомственных нормативных правовых актов

Современная система форм ведомственных актов является закрытой и включает: 1) постановления; 2) правила; 3) инструкции; 4) положения; 5) приказ; 6) распоряжения.

1) Постановление представляет собой широко распространенную разновидность правовых актов. Этот многозначный термин используется для обозначения актов Правительства РФ, прокурора, суда, палат Федерального Собрания, министерств и ведомств федерального уровня и субъектов РФ, муниципальных органов. Постановления как форма международного документа используется в практике правотворчества Союзного государства России и Белоруссии. Для Правительства РФ постановление – это «акт управления общенормативного содержания, издаваемый в пределах его компетенции».

Несмотря на многозначность, имеются некоторые общие требования к постановлениям. Филологические и юридические определения слова «постановление» сходятся на том, что это официальный документ коллективного органа власти, принимаемый в коллегиальном порядке, «коллективно выработанное и сформулированное общее мнение о необходимости каких-нибудь действий». Таким образом, основные свойства постановления с точки зрения порядка принятия состоят в коллегиальной процедуре. С точки зрения содержания постановлениями регулируются управленческие вопросы. Постановления принимаются в порядке обсуждения, согласования, одобрения.

Несмотря на то, что органы исполнительной власти используют данную форму, ее теоретическая, концептуальная разработка в контексте ведомственного правотворчества отсутствует. С точки зрения законодательной техники и теории нормативных правовых актов, использование формы постановлений министерствами и ведомствами не в полной мере соответствует природе данного акта. Постановление отражает коллективную позицию, тогда как министерства и ведомства являются органами единоличного руководства.

С учетом сказанного, издание ведомственных актов в форме постановлений нецелесообразно по двум причинам: 1) единоличный порядок управления органами; 2) использование акта с одним наименованием на двух уровнях – правительство и ведомства – вредит иерархичности и системности как актов, так и органов.

2) Правила представляют собой подзаконные правовые акты, «устанавливающее порядок чего-нибудь». Они отражают последовательность и содержание каких-либо действий. Наиболее точным синонимом слова «правило» является «порядок», т.е. при помощи правил (наименование акта, форма) закрепляется порядок (содержание документа).

Близок к правилам акт под названием инструкция, но имеются различия. Правила описывают поведение субъектов права, их взаимодействие. Инструкция же описывает поведение субъектов по поводу предметов материального мира: например, инструкция по заполнению, по сбору и т.п.

Таким образом, правила – это нормативный правовой акт, детально регулирующий порядок осуществления какой-либо операции, специальной деятельности.

3) Инструкция – «(лат. instuctio – наставление, устройство) один из видов административно-правовых актов подзаконного характера, издаваемых с целью разъяснить и определить порядок применения законодательного акта органами исполнительной власти. Особенность инструкций состоит в том, что органы исполнительной власти, как правило, не видят в ней самодостаточного документа, что ведет к образованию разных сочетаний инструкций с другими актами. Например, имеют место инструкции, утвержденные приказами. Эта практика за долгие годы советского и российского правотворческого опыта стала практически нормой.

Нормативная природа инструкции и ее самостоятельное значение следует из текста Постановления Правительства № 1009.

Следует отметить, что еще в 1950 году Д.А.Керимов подчеркивал, что «инструкции носят не самостоятельный, а вспомогательный характер, уточняя подробности исполнения актов вышестоящих органов».

Таким образом, инструкция – это разновидность самостоятельного нормативного акта, издаваемого в порядке уточнения (разъяснения) реализации положений вышестоящего нормативного акта. Предметом регулирования данного акта выступают отношения, одной из которых является субъект права, т.е. она устанавливает последовательность совершения лицом определенных действий, поступков.

4) Положение представляет собой акт, регламентирующий правовой статус органов, учреждений, организаций, системы однородных органов.

Нормотворческие органы в выборе формы кодифицированного акта должны руководствоваться выработанными наукой критериями разделения таких видов как положение, правила и инструкция. Из них только положение представляет собой разновидность кодифицированного акта, а другие могут использоваться для решения технических, процедурных вопросов, не требующих объемного регулирования.

5) Приказ представляет собой «официальное распоряжение руководителя, начальника подчиненным» или «официальное распоряжение того, кто облечен властью». В энциклопедических определениях данного термина подчеркивается, что он служит отражением власти одного лица над другими, находящимися от него в зависимости. Приказ – это «правовой документ, принимаемый правомочным на то должностным лицом (фед. министром, начальником УВД, директором завода и т.п.) в порядке осуществления единоначалия». Единство приведенных определений состоит во внутриорганизационном предназначении приказов.

Представляется, что отнесение приказов, как впрочем и распоряжений, к разновидности нормативных правовых актов является ошибочным. Как следует из литературы, в том числе словарей разного характера, приказ – документ локального характера. Приказ должен использоваться для осуществления власти должностного по отношению к лицам, зависимым от него в силу трудовых, служебных отношений. Он имеет дисциплинарный характер, что предопределяется наличием властно-подчиненных отношений. С гражданами органы власти в такого рода отношениях не состоят, что, впрочем, не лишает их возможности при помощи других актов издавать нормативные предписания для сторонних, т.е. независимых субъектов. Тем не менее, приказная практика выходит за узковедомственные границы, чему имеется огромное количество доказательств.

Отмечу, что некоторые ученые оправдывают возможность наличия нормативных приказов, которые по их мнению, отличаются «неконкретностью адресатов, возможностью неоднократного применения правового предписания». Высказывается мнение, что приказы могут носить и надведомственный характер, т.е. регулировать отношения федерального органа власти и граждан. Отмечается, что федеральные органы исполнительной власти принимают, как правило, смешанные акты, содержащие разнородные по юридической природе предписания – как нормативные, так и индивидуальные, в связи с нецелесообразностью применения нескольких актов, регулирующих один и тот же вопрос. Ограничиться констатацией фактов такого рода симбиоза не представляется возможным. Правилами законодательной техники установлен запрет на включение в нормативные правовые акты разовых (индивидуальных) норм.

Таким образом, форма приказа предполагает, что он адресован тем, кто непосредственно подчинен издавшему лицу, входит в соответствующую систему органа. Использование формы приказа в качестве нормативного правового акта, адресованного гражданам, организациям и учреждениям, недопустимо.

С другой стороны, запрет при помощи приказа регулировать отношения с участием независимых от органа субъектов права предполагает, что приказы как внутренние документы не должны регистрироваться в Минюсте России. Регистрация приказов является доказательством: 1) отнесения данного документа к разновидности нормативных правовых актов и 2) регулирования приказами отношений с участием граждан.

Таким образом, приказ – это акт, при помощи которого руководитель органа организует реализацию возложенных на него обязанностей. Приказы являются актами исключительно правоприменительными.

6) Распоряжение – это акт, который издается разнообразными органами, в числе которых Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти. Вне зависимости от издавшего органа, эти акты представляются как ненормативные. Распоряжения «обычно содержат конкретные предписания, т.е. являются актами индивидуальными». В целях единообразного сложившегося понимания природы и предназначения распоряжений в системе актов органов государственной власти не следует издавать в данной форме нормативные предписания. Таким образом, распоряжения органов исполнительной власти – это индивидуальный правоприменительный акт, предназначенный для решения оперативных вопросов руководства.

Исходя из вышеизложенного можно сделать следующие выводы: Необходимо усиление роли классификации по основанию: сфера применения, адресаты. Использование данного основания позволит отделить акты локальные (предназначенные служащим органа) от нормативных (не имеющих ограничений в адресате предписания).

Сложившееся научное мнение стоит на признании распоряжений актами ненормативными и, следовательно, правоприменительными, индивидуальными. Соответственно, из списка нормативных правовых актов в пункте 2 Постановления № 1009 их следует исключить. Приказ также является актом локальным, внутриорганизационным. Он должен быть ограничен с одной стороны субъектами – лицами, подчиненными должностному лицу, с другой, содержанием – быть правоприменительным. С учетом сказанного, к локальным относятся приказы и распоряжения, а к нормативным – правила, порядки, инструкции, положение.

Порядок принятия актов внутри органа государственной власти способствует делению актов на коллегиальные и индивидуальные (единоличные). К коллегиальным однозначно относятся постановления. Использование данного наименования исключительно для актов высшего органа исполнительной власти будет содействовать иерархичности актов, будет выгодно выделять правительственные акты из общей системы подзаконных актов.

N 1020 (ред. от 06.06.2002) "Об утверждении порядка предоставления государственных гарантий на осуществление финансовой аренды (лизинга)". 4. Ведомственные нормативные акты. На регулирование лизинговых правоотношений направлены, в том числе, ведомственные акты. Так, услуги, оказываемые финансовыми организациями на рынке лизинговых услуг, включены в Перечень видов финансовых услуг, подлежащих...

Что должны соответствовать закону, если это предполагается самим законом или вытекает из требования практики управления общественными делами. Особой разновидностью являются локальные нормативно-правовые акты, которые создаются, чтобы действовать в конкретных организациях, учреждениях и на предприятиях, либо предназначены для опр.» деленного круга лиц, на определенной территории. Например, ...

Доверия к милиции отвращает многих граждан и руководителей предприятий от мысли обратиться туда за защитой от преступных посягательств. ГЛАВА 2. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР И ВЕДОМСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ЗАКОННОСТЬ ОТКАЗА В ВОЗБУЖДЕНИИ УГОЛОВНОГО ДЕЛА 2.1. Роль прокурорского надзора как средства противодействия незаконному отказу в возбуждении уголовного дела Сущность контроля заключается в том, ...

Власти Российской Федерации в пределах их компетенции с целью развития, дополнения и даже иногда конкретизации законов. Теперь о каждой группе нормативно-правовых актов более подробно. Конституция РФ является основным нормативно-правовым актом в Российской Федерации, имеет статус закона и обладает высшей юридической силой по отношению ко всем другим законам и нормативно-правовым актам в...

Наименование параметра	Значение
Тема статьи:	Ведомственные нормативные акты
Рубрика (тематическая категория)	Производство

Общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации

Основой для систематизации документов в справочных информационно-поисковых системах служит Общероссийский классификатор управленческой документации (ОКУД), принятый и введенный в действие постановлением Госстандарта России от 30 января 1993 года № 299. Коды ОКУД являются идентификаторами форм документов и подлежат обязательному проставлению в бланках унифицированных форм при их типографском издании.

В него включены общероссийские (межотраслевые, межведомственные) унифицированные системы документации (УСД), обязательные для применения и документационного общения юридических лиц, которые состоят из определœенного систематизированного набора унифицированных форм документов. Разделы ОКУД ведутся различными ведомствами с различной оперативностью и полнотой В общероссийском классификаторе управленческой документации представлены следующие унифицированные формы документов:

· Унифицированная система организационно-распорядительной документации;

· Унифицированная система первичной учетной документации;

· Унифицированная система Банковской документации;

· Унифицированная система финансовой, учетной и отчетной бухгалтерской документации бюджетных учреждений и организаций;

· Унифицированная система отчетно-статистической документации;

· Унифицированная система документации по труду;

· Унифицированная система документации пенсионного Фонда Российской Федерации;

· Унифицированная система внешнеторговой документации;

· Унифицированная система учетной и отчетной бухгалтерской документации предприятий.

Вновь разработанные унифицированные формы документов подлежат регистрации путем включения в ОКУД.

Важную часть нормативной базы подготовки и оформления документации составляют нормативно-правовые акты межведомственного и ведомственного характера, издаваемые министерствами, государственными комитетами, федеральными комиссиями и другими федеральными органами исполнительной власти: Росархивом; Минфином; Минюстом России и др.

Наиболее полным общеотраслевым документом, регламентирующим работу с документами, является "Государственная система документационного обеспечения управления. Основные положения. Общие требования к документам и службам документационного обеспечения (ГСДОУ)". Данный документ одобрен коллегией Главархива СССР 27.04.88 и утвержден приказом Главархива СССР от 25.05.88 № 33.

Сегодня в соответствии с федеральной целœевой программой ведется выработка новой редакции ГСДОУ - системы положений, определяющих основные правила работы с документами в организациях. Система ориентирована и на коммерческие структуры. Она будет состоять из двух частей: нормативной и методической. В нормативной части определяются основные задачи и функции, правовое регулирование деятельности службы документационного обеспечения в организации, ее примерная структура, порядок подготовки и оформления документов; всœе этапы работы с ними: доставка, прохождение, обработка, учет, регистрация, контроль исполнения, информационно-справочная работа͵ оперативное хранение документов, поиск документов и информации; защита информационно-поисковых систем; подготовка документов в архив; порядок проведения экспертизы ценности документов; организация хранения документов.

Главное отличие новой системы состоит по сути в том, что она будет представлять собой единый комплекс автоматизированного документирования на базе современных текстовых редакторов, автоматизированного документооборота (включая электронную почту), баз данных и автоматизированного хранения и использования документов (в том числе автоматизированные номенклатуры дел, описи дел и т.д.).

Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти утверждена приказом Росархива от 27 ноября 2000 ᴦ. № 68 и зарегистрирована в Минюсте Российской Федерации 26 декабря 2000 ᴦ. регистрационный № 2508.

Инструкция устанавливает порядок подготовки и оформления:

проектов законодательных актов Российской Федерации;

проектов актов президента Российской Федерации;

проектов актов Правительства Российской Федерации;

проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти Российской федерации, а также особенности подготовки отдельных видов документов: приказов, распоряжений, положений, правил, инструкций, протоколов. В ней расписана процедура организации документооборота и исполнения документов, построение поисковых систем для справочной работы, организация контроля исполнения документов, порядок составления и работы с номенклатурой дел, формирование дел, составление описей дел, оперативное хранение дел и передача их на архивное хранение. В приложении даны образцы бланков отдельных видов документов (постановление, приказ, распоряжение, бланк письма, протокол), формы номенклатуры дел, описей, акты о выделœении документов к уничтожению.

Данная инструкция отражает практически всœе вопросы организации делопроизводства. Она предназначена в первую очередь для министерств и ведомств, но ею могут пользоваться и службы документационного обеспечения управления организаций и учреждений любой формы собственности. Положения, закрепленные, в инструкции бывают использованы при разработке инструкции по делопроизводству конкретной организации.

Основные правила работы ведомственных архивов, одобренные коллегией Главархива СССР 28.08.85 и утвержденные приказом Главархива СССР от 05.09.85 № 263, в большей своей части предназначаются архивным работникам. Данный нормативный документ состоит из 14 разделов. В разделах 2-4 детально освещены следующие вопросы:

· виды номенклатур дел, основные требования к их составлению, порядок составления и утверждения номенклатуры дел организации;

· порядок формирования дел в делопроизводстве;

· нормативно-методическая основа проведения экспертизы ценности документов;

· организация и порядок проведения экспертизы ценности документов в организации;

· оформление дел (подшивка, нумерация листов дела, составление описи документов дела, оформление обложки и т.д.) к передаче на архивное хранение;

· составление и оформление описей дел в делопроизводстве организации при передаче их на хранение в ведомственный архив.

В разделах с 5-14 подробно раскрывается работа с документами в архиве. Несколько иным справочником, но также имеющим нормативный характер, является "Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организация, с указанием сроков хранения", утвержденный руководителœем Федеральной архивной службы России 6 октября 2000 года.

Данный документ предназначен для использования в качестве основного нормативного документа при определœении сроков хранения, отборе на хранение и уничтожение управленческих типовых документов в деятельности организации (учреждения) и распространяется на всœе организации, независимо от того, поступают их документы на хранение в государственные, муниципальные архивы или же не поступают. Перечень построен по функциональному принципу и включает 12 разделов, которые отражают основные направления деятельности организаций.

Правильное, документационное обеспечение работы в учреждении основывается на соответствующей нормативно-методической базе - комплексе правовых документов организационного, инструктивного, методического характера. Нормативные и методические документы по делопроизводству в каждом учреждении разрабатываются на базе соответствующих законодательных и нормативных актов.

Ведомственные нормативные акты - понятие и виды. Классификация и особенности категории "Ведомственные нормативные акты" 2017, 2018.

Самостоятельное наименование «правила» − редкость. Так, Федеральным фондом медицинского страхования приняты Правила составления, рассмотрения и исполнения бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования . Основные правила работы архивов организаций одобрены решением Палаты Росархива . В качестве самостоятельного документа приняты Правила маркировки табака и табачных изделий, произведенных на территории РФ . Проведенный анализ правотворческой практики в части использования наименования «правила» позволяет сделать вывод о неверном понимании формы этого документа как несамостоятельной, производной правовой конструкции.

Таким образом, правила – это нормативный правовой акт, детально регулирующий порядок осуществления какой-либо операции, специальной деятельности.

3) Инструкция – «(лат. i nstuctio – наставление, устройство) один из видов административно-правовых актов подзаконного характера, издаваемых с целью разъяснить и определить порядок применения законодательного акта органами исполнительной власти . Особенность инструкций состоит в том, что органы исполнительной власти, как правило, не видят в ней самодостаточного документа, что ведет к образованию разных сочетаний инструкций с другими актами. Например, имеют место инструкции, утвержденные приказами. Эта практика за долгие годы советского и российского правотворческого опыта стала практически нормой. Сегодня такой конструкции придерживаются многие органы, в том числе, Минюст России .

Имеются и более сложные модели взаимного утверждения актами. Так, например, приказ Управления делами Президента РФ регистрирован в Минюсте России и утвердил ряд документов в следующей последовательности: приказ → инструкция → положение → перечень . Таким образом, четыре разнородных документа утвердили друг друга.

Отдельные органы, например, Федерального горного и промышленного надзора России предпочитает утверждать инструкции при помощи постановлений. В данном случае очевидна избыточность двух форм. Предмет регулирования постановления отсутствует, что следует из его названия «Об утверждении нормативного правового акта», которым является Инструкция .

В правотворческой практике опробован симбиоз: инструкция + письмо. Например, зафиксирована практика рассылки-утверждения инструкций письмами: Примерная должностная инструкция главного специалиста (руководителя эксплуатации) отдела информатизации Госналогслужбы РФ разослана в качестве приложения к письму . Впрочем, такая рассыльная практика сложилась еще в советском правотворчестве . Таким образом, можно констатировать, что эпистолярный жанр ведомственного правотворчества устоял в десятилетней борьбе с ним.

Инструкция ГТК РФ называется «Порядок выдачи разрешений на переработку на таможенной территории РФ отдельных сырьевых товаров, происходящих из РФ в 1995 году» . Наслоение правовых форм выражается в том, что инструкция называется порядком.

Имеются документы, проследить этиологию и регулятивные свойства которых вообще не представляется возможным. Такой пример представлен нормативной Инструкцией о межевании земель, которая утверждена Комитетом РФ по земельным ресурсам и землеустройству. В Инструкции определен порядок выполнения работ по межеванию земель. Разработана инструкция достаточно широким авторским коллективом, члены которого не являются работниками Комитета, и одобрена Научно-техническим советом Роскомзема. Документ прошел правовую экспертизу Минюста России, который не нашел оснований для его регистрации .

На заре глубинных преобразований основ государственного строительства принимались демократичные документы в лично-доверительном стиле даже с обращениями, что полностью противоречит правилам законодательной техники. Так, Инструкция Госкомитета РФ по управлению государственным имуществом указывает на цель своего создания: «помочь Вам наиболее полно и точно заполнить Типовой план приватизации. Вам следует внимательно изучить инструкцию». Доверительного стиля хватило только на два предложения, так как уже в последующих установлена обязательность данного акта. Опубликован документ был также в соответствии с фидуциарным настроем в книге «Пакет нормативных и методических материалов по преобразованию предприятия в акционерное общество». Он не имеет номера, даты принятия, подписи должностного лица, т.е. реквизитов, обязательных для нормативных правовых актов. Последствия же его для жизни страны, как известно, трудно переоценить.

Нормативная природа инструкции и ее самостоятельное значение следует из текста Постановления Правительства № 1009. Тем не менее, примеры самодостаточных инструкций достаточно редки и имеются в практике ЦБ РФ, Госкомстата.

Следует отметить, что еще в 1950 году Д.А.Керимов подчеркивал, что «инструкции носят не самостоятельный, а вспомогательный характер, уточняя подробности исполнения актов вышестоящих органов» . Судебный департамент Верховного Суда РФ также высказался за производный статус инструкции. Эта позиция поддерживается нами частично. В целях унификации использования приказа как формы правоприменительного акта, целесообразно отвергнуть приказное утверждение, ограничившись грифом должностного лица. Кроме того, инструкцию можно просто подписывать как и другие акты. Это также свидетельствует об одобрении, но выглядит более традиционно.

Таким образом, инструкция – это разновидность самостоятельного нормативного акта, издаваемого в порядке уточнения (разъяснения) реализации положений вышестоящего нормативного акта. Предметом регулирования данного акта выступают отношения, одной из которых является субъект права, т.е. она устанавливает последовательность совершения лицом определенных действий, поступков.

4) Положение представляет собойакт, регламентирующий правовой статус органов, учреждений, организаций, системы однородных органов . Всего действует более 2600 положений разных органов государственной власти. Имеются достаточно проработанные с точки зрения законодательной техники документы, например, Положение ГТК РФ о таможенном режиме переработки товаров под таможенным контролем. Некоторые положения – объемные, сложно структурированные акты. Так, в Положении ЦБ РФ о порядке осуществления безналичных расчетов физическими лицами в РФ имеются 6 глав (более 30 пунктов), в Положении о таможенном режиме состоит из 107 пунктов. Имеются значительные положения о полномочиях и статусе органов государственной власти. В числе особенностей данной формы правовых актов следует отметить их кодифицированный характер .

Не смотря на широкое использование данной формы кодифицированных актов, правотворческая практика осуществляется недостаточно компетентно. Имеется много документов, которые по содержанию и с точки зрения законодательной техники не отвечают требованиям, предъявляемым к положениям. Рассмотрим типичные нарушения. Например, Положение о корректировке таможенной стоимости товаров не имеет понятийного аппарата, носит технологический, процедурный характер. Этому документу больше бы подошло название «правила», в форму которых облекаются «процедурные нормы, определяющие порядок осуществления какого-либо рода деятельности» .

В форме положений издаются документы, которые регулируют узко-специальные вопросы, например, надбавки к заработной плате конкретного учреждения . Подобный предмет регулирования соответствует приказу. Положение должно приниматься в результате кодификации, которая является разновидностью систематизации. Именно этому требованию не соответствуют ситуативные документы, которые едва ли будут активно и продолжительно реализовываться. По содержанию, стилю, процедуре указанные положения не в полной мере оправдывают свое наименование.

Правотворческие органы в выборе формы кодифицированного акта должны руководствоваться выработанными наукой критериями разделения таких видов как положение, правила и инструкция. Из них только положение представляет собой разновидность кодифицированного акта, а другие могут использоваться для решения технических, процедурных вопросов, не требующих объемного регулирования.

5) Приказ представляет собой «официальное распоряжение руководителя, начальника подчиненным» или «официальное распоряжение того, кто облечен властью» . В энциклопедических определениях данного термина подчеркивается, что он служит отражением власти одного лица над другими, находящимися от него в зависимости. Приказ – это «правовой документ, принимаемый правомочным на то должностным лицом (фед. министром, начальником УВД, директором завода и т.п.) в порядке осуществления единоначалия» . Единство приведенных определений состоит во внутриорганизационном предназначении приказов.

Представляется, что отнесение приказов, как впрочем и распоряжений, к разновидности нормативных правовых актов является ошибочным. Как следует из литературы, в том числе словарей разного характера, приказ – документ локального характера. Приказ должен использоваться для осуществления власти должностного по отношению к лицам, зависимым от него в силу трудовых, служебных отношений. Он имеет дисциплинарный характер, что предопределяется наличием властно-подчиненных отношений. С гражданами органы власти в такого рода отношениях не состоят, что, впрочем, не лишает их возможности при помощи других актов издавать нормативные предписания для сторонних, т.е. независимых субъектов. Тем не менее, приказная практика выходит за узко-ведомственные границы, чему имеется огромное количество доказательств. Отметим, что некоторые ученые оправдывают возможность наличия нормативных приказов, которые по их мнению, отличаются «неконкретностью адресатов, возможностью неоднократного применения правового предписания» . Высказывается мнение, что приказы могут носить и надведомственный характер, т.е. регулировать отношения федерального органа власти и граждан. Отмечается, что федеральные органы исполнительной власти принимают, как правило, смешанные акты, содержащие разнородные по юридической природе предписания – как нормативные, так и индивидуальные, в связи с нецелесообразностью применения нескольких актов, регулирующих один и тот же вопрос . Ограничиться констатацией фактов такого рода симбиоза не представляется возможным. Правилами законодательной техники установлен запрет на включение в нормативные правовые акты разовых (индивидуальных) норм.

Представляется, что локальный характер приказного акта соответствует природе данного документа. Так, совершенно обоснованно в Дисциплинарном уставе таможенной службы РФ отмечается, что приказ – это «письменное или устное распоряжение начальника таможенного органа, отданного в пределах его должностных полномочий и обязанностей для исполнения подчиненными сотрудниками» .

Таким образом, форма приказа предполагает, что он адресован тем, кто непосредственно подчинен издавшему лицу, входит в соответствующую систему органа. Использование формы приказа в качестве нормативного правового акта, адресованного гражданам, организациям и учреждениям, недопустимо. Тем не менее, такая практика широко распространена. Например, Приказ Министерства здравоохранения РФ от 10 декабря 1996 г. № 405 «О проведении предварительных и периодических медицинских осмотров работников» адресован неопределенной группе лиц, работающих или трудоустраивающихся на предприятия с вредными, опасными условиями труда независимо от подчинения и форм собственности.

С другой стороны, запрет при помощи приказа регулировать отношения с участием независимых от органа субъектов права предполагает, что приказы как внутренние документы не должны регистрироваться в Минюсте России. Регистрация приказов является доказательством: 1) отнесения данного документа к разновидности нормативных правовых актов и 2) регулирования приказами отношений с участием граждан. Регистрируются и внутриорганизационные приказы. Так, например, в Минюсте РФ зарегистрирован Приказ Министра Федеральной пограничной службы РФ с очевидно локальным предметом регулирвоания: направление военнослужащих пограничной службы РФ в служебные командировки . Этот и другие многочисленные примеры демонстрируют неоднозначность регистрационной практики, которая носит перестраховочный характер: лучше перерегистрировать, чем недорегистрировать.

Таким образом, приказ – это акт, при помощи которого руководитель органа организует реализацию возложенных на него обязанностей. Приказы являются актами исключительно правоприменительными.

6) Распоряжение – это акт, который издается разнообразными органами, в числе которых Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти. Вне зависимости от издавшего органа, эти акты представляются как ненормативные . Распоряжения «обычно содержат конкретные предписания, т.е. являются актами индивидуальными» . В целях единообразного сложившегося понимания природы и предназначения распоряжений в системе актов органов государственной власти не следует издавать в данной форме нормативные предписания. Таким образом, распоряжения органов исполнительной власти – это индивидуальный правоприменительный акт, предназначенный для решения оперативных вопросов руководства.

Постановление Правительства РФ № 1009 фиксирует все формы нормативных актов, указывая их в общем списке-перечислении. Линия чистоты наименований без взаимного утверждения одного документа другим позволит избежатьдвойного, а то и тройного учета одного и того же акта, значащегося с разными названиями. Правило законодательной техники в данной сфере правотворчества должно быть традиционным: один документ − одно название – один номер – одна регистрация.

Необходимо усиление роли классификации по основанию: сфера применения, адресаты. Использование данного основания позволит отделить акты локальные (предназначенные служащим органа) от нормативных (не имеющих ограничений в адресате предписания).

Сложившееся научное мнение стоит на признании распоряжений актами ненормативными и, следовательно, правоприменительными, индивидуальными. Соответственно, из списка нормативных правовых актов в пункте 2 Постановления № 1009 их следует исключить. Приказ также является актом локальным, внутриорганизационным. Он должен быть ограничен с одной стороны субъектами – лицами, подчиненными должностному лицу, с другой, содержанием – быть правоприменительным. С учетом сказанного, к локальным относятся приказы и распоряжения, а к нормативным – правила, порядки, инструкции, положение.

Порядок принятия актов внутри органа государственной власти способствует делению актов на коллегиальные и индивидуальные (единоличные). К коллегиальным однозначно относятся постановления. Использование данного наименования исключительно для актов высшего органа исполнительной власти будет содействовать иерархичности актов, будет выгодно выделять правительственные акты из общей системы подзаконных актов.

С учетом сказанного, предлагаем следующим образом сформулировать п. 2 Правил, утвержденных Постановлением Правительства РФ № 1009:

«Федеральные органы исполнительной власти могут издавать нормативные правовые акты (правила, инструкции, положения) и индивидуальные правовые, правоприменительные акты (распоряжения, приказы).