В современном мире все большее распространение получают многоуровневые системы государственного управления. Основой отношений между уровнями власти в любом государстве является вопрос о распределении полномочий, ответственности и гарантии их деятельности. В настоящее время принципом формирования компетенции каждого уровня власти является наибольшая эффек­тивность выполнения на соответствующем уровне определенных функций и задач.

Оптимальное соотношение между государственным управлени­ем и местным самоуправлением в различных странах находится по-разному, исходя из исторических, национальных и географиче­ских особенностей. При этом сама структура административно-территориального деления стран континентальной Европы и Рос­сии предполагает, что местное самоуправление является неотъем­лемой частью единого государственного устройства страны.

Существенное развитие местное самоуправление в Европе по­лучило только после окончания Второй мировой войны. В послед­ние десятилетия на фоне процесса общеевропейской интеграции практически во всех европейских государствах проявилась тенден­ция к еще большему увеличению роли местного самоуправления. Как федеративные, так и унитарные государства все активнее ис­пользуют местные органы власти в процессе государственного управления. Такая политика была обусловлена применением ново­го принципа институциональной организации государства и обще­ства - принципа субсидиарности.

Именно этот принцип заложен в основу Европейского союза. В преамбуле Маастрихтского договора говорится: «Этот договор знаменует новый этап в процессе создания еще более тесного сою­за между народами Европы, в котором решения принимаются на возможно более близком к гражданам уровне». В качестве такого уровня и рассматривается местное самоуправление.

Принцип субсидиарности основан на том, что более высокий уровень управления может вмешиваться в действия более низкого лишь в той мере, в какой последний проявил свою неспособность к эффективному управлению. Субсидиарность базируется на том, что вмешательство вышестоящих уровней управления в деятель­ность нижестоящих допускается только при наличии определен­ных условиях, при которых такое вмешательство может считаться законным и целесообразным. Исходя из этого, вмешательство более высокого уровня власти в дела более низкого уровня является обязательным и осуществляется только с целью оказания необхо­димой помощи более низкому уровню власти в решении его задач.

Применение принципа субсидиарности в правовых и административных системах большинства государств, входящих в Совет Европы, причем как в унитарных, так и в федеративных, свиде­тельствует о его универсальном характере, а также перспективно­сти его использования в странах, совершенствующих государст­венное управление. Принцип субсидиарности в полной мере нашел отражение в Европейской Хартии Местного Самоуправления, принятой в Страсбурге 15 октября 1985 года. Россия подписала данную Хартию 28.06.96 г. и ратифицировала ее Федеральным законом № 55-ФЗ от 11.04.98 г.

Под местным самоуправлением в Хартии понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламен­тировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в инте­ресах местного населения.

Осуществление государственных полномочий, согласно Хар­тии, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наи­более близкие к гражданам. В пределах, установленных законом, органы местного самоуправления обладают полной свободой дей­ствий для осуществления властных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетен­ции другого органа власти. Предоставление каких-либо из этих полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и природы поставленной задачи, а также требований эф­фективности и экономии. Предоставляемые органам местного са­моуправления полномочия должны быть, по возможности, полны­ми и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены иным органов власти, центральным или региональным, только в пределах, установленных законом. При делегировании полномо­чий центральными или региональными органами власти местные органы самоуправления должны, насколько это возможно, обла­дать свободой приспосабливать их осуществление к местным усло­виям. В процессе планирования и принятия любых решений, не­посредственно касающихся органов местного самоуправления, не­обходимо консультироваться с этими органами, делая это заблаго­временно и в соответствующей форме.

По Хартии, местные органы власти должны иметь возмож­ность, не нарушая более общих законодательных положений, са­мостоятельно определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали наиболее эффективное управление. Условия работы служащих органов местного самоуправления должны быть таки­ми, чтобы было возможно обеспечивать подбор высококвалифици­рованных кадров, основанный на принципах учета опыта и компе­тенции, для чего необходимо создавать соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты и продвижения по службе.

Довольно подробно в Хартии описываются источники финан­сирования органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономиче­ской политики, на обладание достаточными собственными финан­совыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им конституцией или законом. Часть финансо­вых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местно­го самоуправления вправе устанавливать в пределах, определен­ных законом. Финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть доста­точно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это реально возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов.

По Хартии для защиты более слабых в финансовом плане ор­ганов местного самоуправления требуется ввод процедур финансо­вого выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежа­щих на них расходов. Однако такие меры не должны ограничи­вать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции. Порядок предоставления перераспределяемых средств необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления. Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по мере возможностей, не должны предназначаться на финансирование определенных проектов. Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции. Для финансирования расходов по капиталовложениям местные органы самоуправления должны, соблю­дая законодательство, иметь доступ к национальному рынку ссуд­ного капитала.

В хартии также предусматривается, что местные органы самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий взаимодействовать и, в пределах, установленных законом, объеди­няться с другими органами местного самоуправления для выпол­нения задач, представляющий общий интерес. Во всех государст­вах, подписавших хартию, должно быть признано право местных органов самоуправления вступать в объединения для защиты и продвижения общих интересов и в международное объединение органов местного самоуправления. Местным органам самоуправ­ления предоставляется право на условиях, которые могут быть ус­тановлены законом, сотрудничать с подобными органами других государств.

Также, согласно хартии, органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свобод­ного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закреп­ленных конституцией и законодательством страны принципов ме­стного самоуправления. Под обращением к средствам судебной защиты понимается доступ местного органа власти к надлежащим образом сформированному суду или равноценному, независимому и законному органу с правом вынесения постановлений и дачи ре­комендаций по этому постановлению и отношении соответствия закону любого действия, бездействия или иного административно­го акта.

Конечно, применение принципа субсидиарности в хартии подразумевает обязательный учет и других принципов, определяю­щих основы организации государства: единство действия и приме­нения, эффективность управления и солидарность.

Прямое применение принципа субсидиарности предполагает необходимость учесть его практические последствия относительно распределения полномочий. Даже если представляется сложным выработать детальную схему распределения полномочий, приме­нение этого принципа означает, что необходимо предпринять все усилия для того, чтобы законодательно определить существо пол­номочий, переданных каждому уровню, сопроводив их простыми правилами взаимодействия между уровнями публичного управле­ния.

Безусловно, все органы власти одного и того же уровня не все­гда могут претендовать на то, чтобы исполнять одинаковые пол­номочия. Объективно существует разница в географическом поло­жении, протяженности территории, особенностях инфраструктуры и наделенности ресурсами. Государство должно стремиться сгла­дить наиболее значительные диспропорции между территориями путем применения систем выравнивающих выплат.

Принцип субсидиарности подразумевает гибкий подход, предоставляющий большие возможности для обеспечения участия ме­стных и региональных властей в, определении объема их полномо­чий. Для обеспечения эффективной работы многоуровневой струк­туры, построенной на принципе субсидиарности, в систему долж­ны быть включены определенные гарантии относительно соблюде­ния справедливого баланса между делегированными и собствен­ными полномочиями, делегированными полномочиями и ресурса­ми, необходимыми для их осуществления.

Представляется целесообразным подробнее рассмотреть опыт организации и положение местного самоуправления в Европе, так как право и государственное устройство в России традиционно формируется под сильным влиянием европейских стран.

Вероятно, в Германии принцип субсидиарности известен и распространен более чем в любой другой европейской стране. В Германии местное самоуправление осуществляется общинами, го­родами, районами и муниципальными объединениями общин, т.е. всеми муниципальными образованиями, имеющими помимо государственной администрации также и органы власти, избираемые непосредственно гражданами. Особо выделяются также общины районного подчинения и города не районного подчинения.

Все муниципальные образования в Германии являются юриди­ческими лицами, и, соответственно, обладают обособленным иму­ществом, самостоятельным бюджетом, правом вступать в юридиче­ски значимые отношения с третьими лицами, быть истцом и ответ­чиком в суде, действовать через собственные органы управления.

Задачи местного самоуправления регулируются федеральными и земельными законами. Государство делегирует часть своих функций органам самоуправления. Федерация и земли, таким об­разом, являются не единственными субъектами государственного управления. Общины и районы выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени го­сударства и по распоряжению государственного органа в рамках делегированных им функций.

К компетенции органов местного самоуправления Германии относятся местные налоги и сборы, вопросы развития местной экономики, коммунальные службы, службы поддержания общест­венного порядка, детские сады, школы, больницы. Фактически местное самоуправление охватывает практически все вопросы жизнеобеспечения населения. Федерация и федеральные земли имеют ограниченную компетенцию - строго определенные задачи, которые перечислены и регулируются законами. Муниципалитеты на территории своей общины вправе заниматься всеми делами, т.е. обладают общей юрисдикцией, ограниченной публично-правовыми задачами.

Основным документом, регулирующим юрисдикцию общин, является «Положение об общине». Хотя «Положение об общине» и принимается самостоятельно каждой федеральной землей, в це­лом данные положения очень похожи.

Задачи, которые не по силам одному муниципалитету, необя­зательно передаются вышестоящему уровню управления, общины могут решать их посредством объединения, либо путем доброволь­ного соглашения между собой. Например, районы являются зако­нодательно установленной формой объединения общин. При этом районы решают только те задачи, которые общины районного подчинения не могут решить самостоятельно. Также имеются добровольные объединения общин для совместного решения отдель­ных задач (например, содержание школ, институтов повышения квалификации для нескольких муниципалитетов) и объединения общин общего назначения (например, союз немецких городов). Благодаря подобной гибкой системе территориального самоуправ­ления в большинстве случаев задачи, которые муниципалитет не может эффективно решить самостоятельно, передаются не на бо­лее высокий уровень государственного управления, а решаются, оставаясь в рамках местного самоуправления.

По отношению к государству муниципалитеты считаются ча­стью федеральных земель, поэтому в Германии между федерацией и муниципалитетами практически не существует прямых отноше­ний. Все основные вопросы взаимодействия органов местного са­моуправления с государством строятся посредством федеральных земель.

Конституция Германии содержит норму, согласно которой об­щинам гарантируется право регулировать все дела местного сооб­щества в рамках законов и под собственную ответственность. В 1956 году в Основной закон были включены гарантии прямых на­логов и гарантия муниципального финансового выравнивания. Существенной гарантией местного самоуправления в Германии яв­ляется обеспечение финансовой самостоятельности, т.е. права му­ниципалитетов на собственные доходы. В Конституции устанавли­вается, что муниципалитеты могут взимать собственные налоги: поземельные налоги на собственность граждан и предприятий на землю и промысловые налоги на промыслово-предпринимательский доход предприятий, налоги на потребление напитков и на содержание собак. При этом значительная часть промыслового налога перечисляется муниципалитетами в земельный фонд для последующего перераспределения этих поступлений между общи­нами. Муниципалитетам причитается также определенная доля от­числяемого гражданами подоходного налога и доля налога с обо­рота. Кроме того, муниципалитеты имеют право взимать со своих граждан и предприятий целевые сборы и взносы.

Сборы взимаются как возмещение за конкретные услуги муниципалитета. Различаются административные сборы за конкретные официальные действия общины, например, за выдачу разрешения на строительство, и сборы за пользование, например, билеты на общественные мероприятия, сборы за уборку мусора и т.д.

Взносы представляют собой единовременные денежные платы, с помощью которых муниципалитет покрывает инвестиционные расходы на создание, ремонт или модернизацию учреждений и объектов социальной инфраструктуры. Органы местного само­управления могут потребовать взносы от тех граждан и предпри­ятий, которым использование учреждения дает экономическую вы­году.

Муниципальные платежи можно взимать только на основе нормативного правового акта общины, который должен соответст­вовать закону федеральной земли о муниципальных платежах.

Еще одним важным источником доходов для муниципалитетов выступают финансовые субсидии со стороны вышестоящих уров­ней власти. Фонд субсидий формируется за счет общих налоговых поступлений федерации и земель (подоходный налог, корпоратив­ный налог и налог с оборота). Таким образом, государство изыма­ет у наиболее обеспеченных муниципалитетов часть средств с це­лью их перераспределения в пользу более бедных муниципалите­тов.

В Германии муниципалитеты имеют возможность оказывать влияние на федеральные органы власти не только посредством зе­мель, но и напрямую, через муниципальные объединения. В каж­дой федеральной земле существуют: Съезд городов (для городов нерайонного подчинения), Союз городов и общин (для муниципа­литетов районного подчинения) и Съезд районов (для районов). Кроме того, имеются и общефедеральные объединения: Немецкий союз городов и общин и Немецкий съезд районов. Для выработки принципиальных позиций и для представления интересов на об­щеевропейском уровне существует Рабочее содружество муници­пальных объединений.

Муниципальные объединения имеют постоянные собственные органы управления, в состав которых входят представители участ­вующих организаций, имеются отраслевые комитеты, в которых вырабатываются общие позиции. Регулярно проводятся собрания участников союзов. Деятельность органов управления муници­пальными объединениями финансируется из взносов муниципали­тетов, являющихся членами этих объединений, и частично за счет специальных государственных дотаций.

Муниципальные объединения оказывают большое влияние на входящие в них муниципалитеты благодаря регулярному обмену опытом в комитетах и через регулярно распространяемую ими письменную информацию. Объединения муниципалитетов оказы­вают значительное влияние и на государство, потому что могут концентрировать влияние множества муниципалитетов и сущест­венно усиливать его.

В ходе законодательной процедуры по законопроектам, кото­рые затрагивают муниципалитеты, они могут высказывать свою точку зрения. Заслушивание всех заинтересованных муниципаль­ных союзов, которые могут быть затронуты законом, замедляет законодательную процедуру, но позволяет избежать многих оши­бок с последующими судебными разбирательствами. Такая модель взаимодействия между государством и муниципалитетами, на прак­тике довольно хорошо зарекомендовала себя.

В целом можно констатировать наличие в Германии всеобъем­лющей концепции гарантий и обеспечения местного самоуправле­ния. Вместе с тем, в настоящее время активно обсуждаются пер­спективы изменения налоговой политики, которая все еще содер­жит значительные недостатки. Планируется приспособить сущест­вующую налоговую систему к различным структурам городов и общин. Предполагается устранить существующие различия между городами и общинами в отношении их способности платить налоги и предоставить относительно небольшим городам с неразвитой инфраструктурой возможность налогообложения, соответствующе­го их реальным потребностям. В качестве важной задачи ставится также вопрос о необходимости уменьшить значительные колеба­ния уровня ежегодных доходов.

Несмотря на то, что финансовое положение западно­германских общин за последние годы в целом улучшилось, феде­ральная система объединенной Германии имеет серьезные струк­турные недостатки. По мнению немецких экспертов, следует стре­миться к тому, чтобы противоречия между поставленными задача­ми и расходами на них, с одной стороны, и полномочиями в об­ласти финансирования - с другой, не тормозили развитие местно­го самоуправления в восточных федеральных землях. Несмотря на принятое постановление по местному финансированию и выделе­ние значительных средств из фонда «Немецкое единство», финансовые трудности восточногерманских общин в обозримое время устранены не будут. Планируемое решение состоит в разработке новой комплексной политики финансового регулирования и реформе финансирования общин. Опыт других стран показывает, что внутреннее единство федеративного государства при длитель­ном существовании крайних или противоположных тенденций развития недостижимо. Поэтому в качестве главного императива планируемых преобразований рассматривается задача укрепления единства Германии.

Не менее интересен опыт Франции. Несмотря на то, что Франция является унитарным государством, в последние десятилетия в этой стране, также как и во всем Европейском союзе, наметилась тенденция к увеличению роли самоуправления. Так, 2 марта 1982 года был принят закон о правах, свободах коммун, департаментов и регионов. Данный закон значительно расширил полномочия местного самоуправления.

Для Франции со времен французской революции характерна высокая степень централизации местного управления. Система административного контроля центральной власти над местными ор­ганами заключается в жестком подчинении государству деятельно­сти местных сообществ. Ключевая роль в системе местного управ­ления принадлежала префекту, являющемуся представителем пра­вительственной власти и определяющему все направления местной деятельности. Подобная высокоцентрализованная система просу­ществовала во Франции почти два столетия.

Децентрализация, проведенная в 1983 г., существенно увели­чила полномочия территориальных сообществ, предоставив им большую самостоятельность, в то же время сохранив на местном уровне достаточно сильные позиции представителей центральных органов власти. В целях реализации новой правительственной по­литики децентрализации территориального управления были при­няты закон о разделении компетенции между коммунами, депар­таментами, округами и государством и закон о разделении источ­ников финансирования. Позднее эти акты были дополнены специ­альными законами, затрагивающими вопросы организационного строения регионов, местного управленческого аппарата, проведе­ния местных выборов, межрегионального сотрудничества, участия граждан в деятельности местных органов власти и др.

Законы о децентрализации были приняты по итогам проведе­ния длительных исследований, в ходе которых стало ясно, что проблема недостаточного финансирования местных властей и расширяющаяся практика перекладывания вышестоящими органами государственной власти расходов на местный уровень не может быть разрешена без нового, более четкого распределения полно­мочий. В качестве оптимального критерия для разграничения ком­петенции Комиссия по развитию местной ответственности выбрала принципу субсидиарности, который был определен как постоян­ный поиск оптимального уровня для исполнения полномочий, при котором выбор в пользу высшего уровня делается только тогда, когда нижние уровни оказываются неспособными осуществлять соответствующие полномочия. Из этого следует, что государство должно делегировать местным властям все полномочия, которые последние в состоянии эффективно исполнить.

Согласно принятым законам, регионы стали полноправными местными административно-территориальными образованиями, управляемыми советами, избираемыми на выборах. Исполнитель­ная власть в департаментах и регионах перешла от назначаемого представителя государства к избираемому председателю совеща­тельного собрания (ассамблеи). Постоянный административный контроль над актами ассамблей был заменен на последующий су­дебный контроль законности принятых актов. Однако важные ак­ты, принимаемые местными ассамблеями, становятся обязатель­ными к исполнению только в том случае, если они были опубли­кованы и переданы представителю государства, который имеет право в течение двух месяцев оспорить их в административном су­де.

В ходе передачи полномочий была отражена сфера ответствен­ности каждого административного уровня управления. На уровень регионов было возложено решение долгосрочных задач: экономи­ческое планирование, планирование развития инфраструктуры, профессиональное образование. Департаментам передано решение задач по оказанию услуг населению, предоставлению социальной помощи, оборудование сельской местности, школьный транспорт. На низовой уровень управления - уровень коммун, который наи­более приближен к потребителям услуг и имеет прямой контакт с населением, возложены обязанности по градостроительству, под­держанию библиотек, музеев, общественного транспорта и др.

Чтобы избежать вмешательства вышестоящих административ­но-территориальных образовавши в деятельность нижестоящих уровней управления, закон постановляет, что при передаче полномочий не разрешается устанавливать какую бы то ни было форму опеки над нижестоящими административно-территориальными образованиями.

Во французской системе управления принцип свободного самоуправления основан на передаче местным административно-территориальным образованиям определенных полномочий. Осу­ществление этих полномочий производится в определенной авто­номии по отношению к центральной власти, но под постоянным контролем государства и судебных органов, которые следят за за­конностью и правильностью административных актов и финансовых решений местных властей. Одной из главных задач децентра­лизации 1983 г. было определение полномочий, передаваемых на каждый уровень управления, чтобы избежать двусмысленности и разночтений относительно распределения полномочий. Впрочем, это не означает жесткого разграничения в осуществлении различных полномочий, поскольку каждый территориальный уровень управления обязан вносить свой вклад в осуществление единых общегосударственных интересов.

Масштабная децентрализация привела к новому распределе­нию полномочий между всеми уровнями, причем государство со­хранило лишь часть из принадлежащих ему ранее полномочий. Определение блоков полномочий по уровням в законах 1983 года позволило внести относительную ясность в такие области, как, на­пример, стратегия обустройства территории и профессиональное обучение, возложенное на регионы, решения в области градо­строительства, возложенные на коммуны, социальную деятель­ность и здравоохранение, порученное департаментам. Ряд полно­мочий остался в совместном ведении различных уровней самоуправления: строительство школ, городской и междугородний транспорт, морские и речные порты. Тем не менее, взаимодействие и эффективность управления даже усилились.

Подобный подход был обусловлен тем, что существуют такие полномочия, где трудно установить четкие разграничения между уровнями. В частности, поскольку экономическое развитие и обес­печение занятости считаются одними из главных задач государст­венного управления, это оправдывает участие каждого уровня власти в выполнении задач, которые, тем не менее, являются предметом компетенции государства. Кроме того, увеличение чис­ла нормативных актов, которые приходится принимать на ниже­стоящих уровнях самоуправления в различных секторах экономической и социальной жизни, а также увеличение их сложности, требует координации и опыта, за которыми приходится обращать­ся к вышестоящим органам государственного управления, кото­рые, в свою очередь, осуществляют наблюдение за законностью решений органов самоуправления.

Так, службы государственного казначейства, действующие на всей территории Франции, исполняют и контролируют финансо­вые решения местных властей. Службы государства, отвечающие за градостроительство, могут по желанию административно-терри­ториальных образований рассматривать заявки на использование земельных участков.

Осуществление функций местного самоуправления часто тре­бует последовательности и согласованности действий всех уровней управления. Поэтому государство активно участвует в процессе определения стратегических направлений и целей развития, осо­бенно при формировании местной политики в тех областях, кото­рые находятся в компетенции государства. Например, в сфере строительства социального жилья, реализации крупных проектов, в которых необходимо финансовое участие разных уровней, а также в области формирования общенациональной инфраструкту­ры и общенациональной стратегии обустройства территории. В та­ких областях государство напрямую обращается к соответствую­щим административно-территориальным образованиям для осуще­ствления и совместного финансирования дорогостоящих проектов.

Необходимость согласования действий местного уровня управ­ления реализуется посредством таких государственных механиз­мов, как прогнозные схемы, карты размещения производительных сил (автострады, высшие учебные заведения и др.), а также про­граммы приоритетных действий в ряде секторов. Эти механизмы стали опорой для политики договорных отношений между уров­нями управления, которая реализуется как в форме неформально­го сотрудничества, так и непосредственно на договорной основе.

Взаимодействие на неформальной основе обусловлено необходимостью согласования действий в отношении тех полномочий, которые оправдывают участие нескольких административных уровней. В частности, это относится к строительству и функцио­нированию учреждений среднего образования. Так, департаменты отвечают за первый уровень образования - колледжи, а регио­ны - за второй - лицеи. Эти два уровня образования часто объе­динены в одних зданиях, что и предполагает предварительное со­гласование многих действий, в частности, по оборудованию и экс­плуатации зданий. То же касается вузовского уровня образования, который хотя и относится к компетенции государства, но регионы, и даже департаменты не могут оставлять его без внимания, учитывая важную роль университетов в социально-экономическом развитии. Неформальное взаимодействие осуществляется через раз­личные комиссии по налаживанию отношений между представите­лями администрации различных уровней, которые работают для достижения общих целей (ежегодная конференция по гармониза­ции инвестиций, региональный комитет по ссудам, комиссии по согласованию передачи исполнительских функций от префектов к председателям департаментских и региональных советов и др.).

Чтобы добиться добровольного участия региональных властей в осуществлении крупных проектов в области строительства, во Франции, государство активно использует механизм договоров планирования. В договорах устанавливаются правовые рамки для мероприятий, которые государство собирается финансировать со­вместно с регионами. Они разрабатываются сроком на пять лет. Департаменты и коммуны могут участвовать в подписании догово­ров планирования между государством и регионами, но прямые договоры между ними и государством не практикуются. Такими договорами распределяются роли по управлению реализацией проекта, учитывая невозможность установления опеки одного уровня над другим. Французский сенат пытался ввести понятие «лидера» для таких договоров, но пока безуспешно. Первоначаль­но договоры планирования заключались во исполнение Плана Нации. Однако отказ от централизованного директивного плани­рования не повлек за собой отмирания договоров планирования. Предметом договоров планирования являются проекты, большая часть которых относится к компетенции федеральных органов власти, но которые без финансового участия местных властей было бы невозможно осуществить. Для органов местного самоуправления договоры выступают также способом действовать за пределами своей компетенции.

Институциональные гарантии децентрализованных властей во Франции установлены принятием с 1982 по 1986 гг. более сорока законов, в том числе Закон от 2 марта 1982 г. о правах, свободах коммун, департаментов и регионов, а также триста декретов о ме­стных административно-территориальных образованиях, их пол­номочиях и условиях деятельности.

Наиболее острой во Франции остается тема финансовых га­рантий, которая является предметом многочисленных споров меж­ду правительством и членами выборных органов местного уровня. Государственный сектор местного уровня, где занято около 1,6 млн. служащих, располагает ежегодным бюджетом более 800 млрд. франков, что составляет 10% от ВВП. До начала 90-х годов местные бюджеты под влиянием процесса передачи полномочий развивались очень быстрыми темпами. Развитие обеспечивалось за счет широкого использования налоговых рычагов и значительного роста задолженности.

Почти 90% от всех доходов местных административно-территориальных образований состоят из местного налогообложения, дотацией государства и местных займов. Налоговые поступления - это наиболее динамичная часть текущих поступлений. Чтобы содействовать процессу самоуправления, государство предоставляет местным органам дотации. Начиная с 1982 года, их доля в ресур­сах увеличилась с 31 до 35% с учетом компенсаций за разные освобождения и льготы. Однако в 1993 году государство жестко ограничило их рост. С 1996 года наметилась тенденция к уменьше­нию задолженности местных образований. В настоящее время займы составляют менее 10% от всего объема ресурсов. Прочие поступления, составляющие около 14% доходов, формируются за счет коммерческого использования имущества и продажи услуг.

Ожидается, что в ближайшие годы регулирование государст­вом местного налогообложения (компенсация административно-территориальным образованиям за те меры национального уровня, которые, отрицательно отразились на поступлениях от местных налогов) значительно возрастет. Подобное регулирование государ­ством все большей части местного налогообложения осложняет понимание налогоплательщиками такой системы. Некоторые специалисты указывают, что подмена местных налогоплательщиков национальными налогоплательщиками принимает такой масштаб, что под вопрос поставлено целесообразность существования систе­мы местного налогообложения. Французские эксперты считают, что подобная динамика развития создает множество вопросов, в том числе проблему реальной значимости принципа свободного самоуправления административно-территориальных образований.

Во Франции дотации от государства в настоящее время созна­тельно ограничиваются. Финансирование расходов, связанных с передачей полномочий, обеспечивалось ростом налоговых поступ­лений местных административно-территориальных образований и бюджетными трансфертами от государства.

Недостаточность доходов местных административно-территори­альных образований для финансирования осуществляемых ими операций заставляет их прибегать к займам. Совокупная задол­женность административно-территориальных образований состав­ляет около 800 млрд. франков. Это насчитывает чуть менее 8% от ВВП по сравнению с 7% в начале 80-х годов и с 9% в 1990 году. Свобода административно-территориальных образований Франции осуществлять займы не привела к чрезмерному увеличению бреме­ни их долга. В 1999 г. через займы финансировалось менее 30% всех инвестиционных расходов по сравнению с 40% в 1994 г. и с 53% в 1982 г.

До принятия Конституции 1978 года Испания следовала фран­цузскому образцу с его строгой централизацией. Федеральные министерства отвечали за различные сферы административной деятельности и действовали на периферии через гражданских гу­бернаторов и своих представителей в местной администрации. Страна состояла из 50 провинций и около 8 тысяч муниципалите­тов.

После принятия Конституции 1978 года территориальное уст­ройство государства резко изменилось - на смену централизации пришла политико-административная децентрализация. В Испании были созданы 17 автономных региональных областей со своими органами управления, законодательной и исполнительной вла­стью, реализующих собственные полномочия. Далее следуют про­винции и муниципалитеты.

Законодательное регулирование местной автономии подразде­ляется на государственное регулирование и регулирование со сто­роны автономных региональных областей. На практике компетен­ция местного самоуправления определяется общим законодатель­ством о местном самоуправлении, а также в отраслевых законах, регулирующих отдельные сферы деятельности (здравоохранение, образование и т.д.).

Определение компетенции испанских провинций и муниципа­литетов находится на этапе коренного обновления. В 1999 г. был принят ряд законов, призванных расширить компетенцию органов местного самоуправления (право собраний, право на обучение, безопасность граждан, дорожное движение и т.д.).

В полном соответствии с принципом субсидиарности испанские муниципалитеты могут осуществлять любую деятельность и ока­зывать любые публичные услуги при условии, что они удовлетво­ряют потребности и запросы жителей. К компетенции испанских муниципалитетов относятся:

Обеспечение безопасности в общественных местах;

Организация транспортного и пешеходного движения на го­родских улицах;

Гражданская оборона, предупреждение и тушение пожаров;

Городское благоустройство; строительство и содержание жи­лья, парков и садов; мощение городских улиц и площадей и экс­плуатация и ремонт шоссейных и проселочных дорог;

Сохранение культурно-художественного наследия;

Охрана окружающей среды;

Обеспечение работы скотобоен, ярмарок и продовольствен­ных рынков, защита интересов пользователей и потребителей;

Охрана общественного здоровья;

Участие в управлении службой медицинской профилактики;

Оказание социальных услуг, организация службы социаль­ной реабилитации;

Организация служб поддержания чистоты, сбора и перера­ботки отходов, канализации и очистки сточных вод;

Участие в разработке общеобразовательных программ и сотрудничество с органами образования в строительстве и содержа­нии государственных учебных заведений, участие в работе этих органов и совместное обеспечение соблюдения закона о всеобщем школьном образовании.

Существует градация муниципалитетов в отношении выпол­няемых ими функций в зависимости от численности населения:

Во всех муниципалитетах: уличное освещение, содержание кладбищ, служба разных видов уборки, доставка питьевой воды в жилые дома, канализация, транспортная связь с центром населен­ного пункта, мощение улиц и площадей и контроль качества про­довольственных продуктов и напитков;

В муниципалитетах с населением свыше 5000 человек к функциям местных органов власти добавляются гражданская обо­рона, оказание социальных услуг, предупреждение и тушение по­жаров, строительство спортивных общественных сооружений;

В муниципалитетах с населением свыше 50 000 человек - городской пассажирский транспорт и охрана окружающей среды.

Провинции являются вспомогательными и координирующими органами по отношению к муниципалитетам. Их отличительными задачами являются обеспечение соблюдения принципов солидар­ности и межмуниципального равновесия в рамках социально-экономической политики, в частности: обеспечение на всей терри­тории комплексного и качественного набора услуг, входящих в компетенцию муниципалитета, участие в координационной работе органов местного самоуправления с органами государства и авто­номных региональных объединений.

В испанской конституции устанавливается, что муниципалите­ты и провинции пользуются автономией при ведении своих дел и гарантируется автономия муниципалитетов.

Органы местного самоуправления имеют право оспорить в су­дах административной юрисдикции любые нормативные акты и регламенты, которые принимаются в ущерб местной автономии. В Законе об административной юрисдикции от 13 июля 1988 года устанавливается, что территориальные органы местного само­управления наделены правом оспаривать нормативные акты и по­становления, которые ущемляют их автономию, издаваемые орга­нами государственной власти и региональных автономных объединений, а также государственными учреждениями, являющимися юридическим лицом.

До 1999 г. органы местного самоуправления не могли обжало­вать законы, издаваемые государством или одним из региональ­ных автономных объединений, нарушающие их автономию. У них была только косвенная и неэффективная возможность «поставить вопрос» перед Конституционным Судом о несогласии с законами государства или региональных автономных объединений в том случае, когда, по их мнению, эти законы ущемляли их автономию, гарантированную конституцией. Но поставить вопрос означало всего лишь призвать Национальную комиссию по местной админи­страции (постоянный орган, обеспечивающий сотрудничество ме­жду государственной и местной администрацией и состоящий из равного числа представителей органов местного самоуправления и государственной власти под председательством министра по делам государственной администрации), ходатайствовать перед одним из конституционно уполномоченных органов об обжаловании закона в Конституционном Суде.

В 1999 г. был изменен закон о Конституционном суде. Орга­нам местного самоуправления теперь разрешено поднимать вопрос «о конфликте в защиту местной автономии», то есть речь идет уже не об обжаловании неконституционности, а о конфликте с техни­ческой точки зрения.

Данное право предоставлено тем муниципалитетам, которых «закон касается исключительно», или в том случае, если они со­ставляют не менее 1/7 от всех, кого касается оспариваемая норма, и, кроме того, на их территории проживает не менее 1/6 офици­ально зарегистрированного населения, на которое эта норма рас­пространяется.

Этим правом также наделены и те провинции, которых «закон касается исключительно», или в том случае, если они представля­ют не менее 1/2 всех провинций и, кроме того, не менее 1/2 на­селения, подпадающего под действие данного закона.

Для постановки вопроса о конфликте необходимо получить заключение Государственного совета или соответствующего ему консультативного органа регионального автономного объединения. В данном заключении должно быть сказано, нарушена или нет местная автономия, и если нарушена, то в чью компетенцию входит этот вопрос. В случае если суд установит, что спорный закон нарушил местную автономию, он должен будет вынести и поста­новление о разрешении ситуации, создавшейся в результате нару­шения автономии спорным законом.

В финансовой сфере Конституция Испании прямо устанавли­вает, что местные финансы должны быть достаточными для вы­полнения функций, возлагаемых законом на соответствующие ор­ганы самоуправления, для чего используются преимущественно местные налоги, а также участие в налоговых сборах государства и региональных автономных объединений. В законе об основах местного самоуправления и законе о местных финансах определя­ются конкретные доходы, на которые могут рассчитывать органы самоуправления. Кроме того, органам самоуправления предостав­ляется бюджетная автономия. Практическое применение законов показало, что указанных доходов недостаточно для покрытия ме­стных расходов и что в результате возникает серьезная проблема задолженности, проекта решения которой пока в Испании нет.

В Великобритании, США, Канаде, Австралии сформировался особый тип местного самоуправления, получивший название анг­лосаксонского. Его спецификой является отсутствие института полномочных представителей правительства, контролирующих ме­стные выборные органы. Муниципалитеты рассматриваются как автономные территориальные образования, осуществляющие власть, делегированную им парламентом. В XIXвеке в Велико­британии установился принцип, по которому муниципальные ор­ганы могли делать лишь то, что прямо разрешено законом. Это предопределило большое значение британского парламента в фор­мировании системы муниципального управления. Всего с 1689 г. по 1832 г. парламентом было принято более 200 нормативных ак­тов, определивших правовую основу муниципального управления. В 1834 г. был принят закон о попечительстве бедных, который и положил начало современной системы местного самоуправления в Великобритании. Данный закон предусматривает создание на по­стоянной основе управленческой системы с оплачиваемым аппара­том, которая стала базой для деятельности всех местных властей. Сформированные муниципалитеты получили право назначать чи­новников, проводить различные мероприятия по борьбе с бедно­стью. В 1835 г. в акте о муниципалитетах был установлен правовой статус 178 городов Великобритании, в которых предусматри­валось избрание муниципальных советников, условия их деятель­ности и т.д. В дальнейшем парламент путем принятия новых нор­мативных актов дополнял систему муниципальных органов вла­сти. Закон о местном самоуправлении был принят только в 1972 г. Последний акт о местном управлении в стране был принят в 1988 г. В него вошли нормы предыдущих законов, а также появившиеся судебные прецеденты, регулирующие деятельность муниципальных органов, участвующих в качестве юридических лиц в различных сделках и контрактах. В законодательстве Велико­британии закреплен правовой статус муниципалитета как корпо­рации, обеспечивается автономность местных органов, устанавли­вается правовая основа деятельности правительственных ведомств по осуществлению контроля за работой органов местного само­управления. Муниципалитеты могут совершать лишь действия, которые прямо предписаны законом. В противном случае акты ме­стных властей могут быть признаны судом не имеющими силы.

Хотя существуют различные взгляды на оптимальное соотно­шение государственного управления и местного самоуправления, все они предусматривают необходимость эффективного контроля центра над местным самоуправлением.

В последние десятилетия европейские государства в целом шли по пути увеличения самостоятельности своих административно-территориальных образований. Однако такая политика привела к увеличению ответственности центральных органов власти за территориальную целостность страны, экономическое и правовое единство страны, за развитие всех частей территории государства как целостной среды обитания всего населения.

Несмотря на то, что все большее число экономически развитых государств может себе позволить отказаться от прямого вмеша­тельства в деятельность частных хозяйствующих субъектов, ни одно государство не имеет права отказываться от ответственности перед территориальными сообществами, составляющими данное государство.

Согласно принципа субсидиарности вмешательство вышестоя­щего уровня управления в деятельность нижестоящего целесооб­разно, если действия последнего оказывают влияние на интересы соседних территорий или сообщества в целом. Кроме того, такое вмешательство может быть обусловлено необходимостью сохране­ния равенства условий жизни на территории всего государства и соблюдения принципа правового или экономического единства.

Необходимость государственного контроля обосновывается, в частности, и тем, что многие функции, осуществляемые местными властями, по своей сути носят общегосударственный характер, в связи с чем возникает необходимость поддерживать хотя бы неко­торые минимальные стандарты их реализации. По мнению бри­танского исследователя P.M. Паннетта «контроль центральных властей над местным управлением должен приветствоваться в том случае, когда он способствует обеспечению эффективности местно­го управления, стандартизации услуг, оказываемых местными властями, защищает граждан от злоупотребления властью со стороны местных органов, содействует реализации национального политического курса в области финансов, экономики и общего планирования» 1 . Германский ученый Ф.Л. Кнемайер считает, что цель государственного надзора - обеспечение законности действий органов местного самоуправления и «гарантирование интересов государства в целом в связи с особыми местными интересами ком­мун» 2 .

Контроль вышестоящих органов власти над расходами органов местного самоуправления является важным элементом управления финансами, а политика выравнивания уровней экономического развития служит средством обеспечения социальной справедливо­сти в обществе. Если различия в условиях жизни и производства между отдельными территориальными единицами будут слишком большими, то, как отмечается датским исследователем Х.Т. Йенсеном, это войдет в противоречие с таким важным принципом, как «предоставление всем гражданам равных возможностей независи­мо от того, на территории какого муниципалитета они прожива­ют» 3 , и будет служить препятствием на пути движения рабочей силы и капитала.

В европейских государствах контроль центра за деятельностью местных органов власти вплоть до реформ 70-80-хх годов осуще­ствлялся преимущественно через так называемую административ­ную опеку, предполагавшую вступление в силу решений местных властей лишь после получения одобрения от соответствующих ор­ганов государственного надзора. В одобрении могло быть отказано по причине как незаконности нормативных актов, так и по причине их нецелесообразности. В настоящее время в большинстве ев­ропейских стран административная опека практически полностью заменена на административный контроль, в рамках которого ре­шения местных органов по вопросам их собственной компетенции могут быть оспорены только по причине их незаконности и в су­дебном порядке. В сфере делегированной компетенции надзор сохраняется в более жестких формах, здесь возможен контроль не только законности, но и целесообразности решений, при этом формы реагирования центральных властей могут быть более опе­ративными и жесткими.

Данный подход был отражен в Европейской Хартии о Мест­ном Самоуправлении 1985 г., согласно которой любой админист­ративный контроль за деятельностью органов местного самоуправ­ления, как правило, должен быть предназначен для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Админи­стративный контроль над органами самоуправления может осуще­ствляться только в формах и в случаях, предусмотренных консти­туцией или законом. При этом такой контроль должен осуществ­ляться таким образом, чтобы степень вмешательства контроли­рующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить.

В целом, общий административный контроль над местными органами осуществляется исполнительными органами власти вы­шестоящих уровней управления. В некоторых странах эти органы контролирует министерство по делам местного самоуправления, во Франции и целом ряде других государств - министерство внут­ренних дел.

Контроль центральных органов власти за деятельностью орга­нов местного самоуправления выражается, прежде всего, в праве утверждать некоторые акты и санкционировать отдельные дейст­вия последних, а также смещать должностных лиц местного само­управления. По ряду вопросов, в частности, по финансовым ак­там, сделкам с муниципальным имуществом и т.п., местные орга­ны не вправе принимать самостоятельные решения, или объем полномочий по таким решениям существенно ограничен. Так, в Великобритании проекты местных нормативных актов, планы ка­питаловложений, застройки населенных пунктов, приобретение земельных участков, получение займов и многое другое подлежит утверждению со стороны центральных органов власти.

Одним из эффективных средств контроля является издание центральными министерствами и ведомствами различных цирку­ляров, устанавливающих стандарты работы местных служб, разъ­ясняющих законодательство и правительственную политику, а также дающих местным властям советы и предложения. Большин­ство таких циркуляров носит только рекомендательный характер. Используется и такая форма контроля, как инспектирование дея­тельности органов местного самоуправления заинтересованными министерствами. В Великобритании инспектора осуществляют контроль над службами образования, полиции, противопожарной безопасности и др. Главной задачей инспектирования является обеспечение соответствия работы данных служб стандартам, установленным центральными властями. Кроме того, немаловажной функцией инспекторов является распространение успешных инно­ваций и опыта в контролируемой ими сфере.

В ряде стран осуществляется достаточно жесткий судебный контроль за деятельностью местных властей и законностью при­нимаемых ими решений. Судебный контроль особенно распро­странен в странах с англосаксонской системой права, важнейшим источником муниципального права которой является судебный прецедент. Судебные прецеденты фактически дополняют и кор­ректируют законы. Если однажды было принято судебное реше­ние (пусть даже прошло несколько столетий), то во всех анало­гичных делах должно выноситься такое же решение. Суд рассматривает законность принятого решения не по собственной инициативе, а только по соответствующему запросу от лиц или органов, интересы которых были затронуты конкретным действием или бездействием местных властей. Суды вправе толковать акты мест­ных органов и объявлять их законными или незаконными.

Судебные санкции против неправомерных действий местных органов власти могут включать отмену решений последних, при­знание их ничтожными, а также иные меры. Суд вправе издавать предписания, предусматривающие осуществление определенных действий органом или должностным лицом местного управления, которому оно адресовано. Фактически судебное предписание является требованием к органу или должностному лицу о выполнении предусмотренных законом, но невыполненных обязанностей, которые не могут быть произведены в принудительном порядке каким-либо иным предусмотренным законом способом. В определенной ситуации суд может также издать предписание, обязывающее орган или должностное лицо местного управления воздержаться от определенного действия, нарушающего права граждан.

В государствах с континентальным, романо-германским правом государственный надзор за деятельностью в сфере местного само­управления признается следствием принципа правового государст­ва. Это означает, что муниципалитеты осуществляют свои дейст­вия в рамках законов и могут быть ограничены только посредст­вом законов. По отношению к государству они имеют собственные права, которые они могут защищать в суде. В частности, в Герма­нии в земельных положениях об общинах четко указывается цель государственного надзора - защита муниципалитетов в их правах и гарантия выполнения ими их обязательств. Защита осуществляется главным образом посредством консультирования. Виды госу­дарственного надзора различаются в зависимости от конкретной задачи.

В установленных законом рамках местное самоуправление имеет полную свободу действий. До тех пор, пока оно действует в сфере собственных полномочий строго на основании федеральных и местных нормативных актов, государство не может вмешаться в его дела, исходя, например, из соображений целесообразности управления. То есть, фактически, в этой сфере государственный надзор ограничивается проверкой законности деятельности мест­ного самоуправления.

Однако в сфере делегированных полномочий действия органов местного самоуправления связаны с более широкими ограниче­ниями, так как помимо государственного надзора за соблюдением законности, государство может вмешаться в действия органов ме­стного самоуправления в интересах дела и в этих рамках давать указания относительно целесообразности некоторых действий со стороны местных органов власти. Когда органы местного само­управления решают задачи в рамках собственного круга полномо­чий, такое вмешательство государству запрещено.

В Германии надзор за муниципалитетами осуществляется со стороны соответствующих органов вышестоящего уровня управле­ния. Начальник окружного управления - руководитель района в земле, осуществляет общий или правовой надзор за общинами районного подчинения, администрация округа осуществляет пра­вовой надзор за городами нерайонного подчинения, одновременно она является вышестоящим органом надзора за общинами район­ного подчинения. Министерство внутренних дел федеральной зем­ли осуществляет надзор за районами и городами нерайонного под­чинения.

Особые нормы действуют в отношении государственного фи­нансового надзора. Бюджет каждого муниципалитета до его всту­пления в силу подвергается тщательному государственному кон­тролю, в частности, на предмет сбалансированности доходов и расходов и подлежит утверждению в рамках специальных согла­сительных бюджетных процедур. По мнению немецких экспертов, уже само существование надзора ведет к тому, что муниципалите­ты делают меньше ошибок, чем если бы они знали, что они не контролируются или же контролируются только судом. Кроме то­го, муниципалитеты могут обжаловать действия органов государ­ственного надзора и обращаться в суды. В целом, государствен­ный надзор делает местное самоуправление более надежным и в правовом отношении более безопасным.

Во Франции вплоть до начала 80-х годов префекты департа­ментов осуществляли достаточно жесткий контроль за деятельно­стью коммунальных и департаментских органов на местах. Пре­фект, посчитав то или иное решение местного совета незаконным, был вправе объявить его недействительным. В ответ коммуна мог­ла через своего мэра обратиться в административный суд с хода­тайством об отмене постановления префекта. Закон от 2 марта 1982 г., существенно расширяющий права органов местного само­управления, изменил и систему контроля над местными органами. Теперь решения, постановления и иные акты местных органов исполняются по полному праву по их опубликовании или нотифи­кации. Все акты местных властей, входящие в категорию обяза­тельно предоставляемых актов (решения местных советов, реше­ния мэров и председателей генеральных советов в полицейской области, решения индивидуального характера в отношении слу­жащих местных коллективов и др.), в течение 15 дней после их принятия должны быть направлены префекту. Префект имеет право в течение двух месяцев направить в административный суд любой поступивший к нему акт, который он сочтет не соответст­вующим закону, не менее чем за 20 дней проинформировав о сво­ем намерении мэра или председателя генерального совета. Одно­временно с обращением в суд префект имеет право требовать приостановки исполнения соответствующего решения до тех пор, пока суд не подтвердит его законность.

В случае выявления существенных нарушений в бюджете, принимаемом местными органами, префект может обратиться в специальный судебный орган - Региональную счетную палату, констатирующую нарушение бюджетных норм и санкционирую­щую действия префекта по самостоятельному установлению бюд­жета префектом.

За ненадлежащее выполнение местными органами своих функ­ций законодательство предусматривает применение санкций: от­странение от должности глав местной администрации, отдельных муниципальных служащих, наложение на них взысканий, переда­ча тех или иных полномочий муниципальных органов правителям, агентам на месте и т.д. Наиболее жесткой мерой является роспуск местных советов, предусматриваемый, в частности, законодатель­ством Франции. Во Франции муниципальный совет может быть распущен указом президента республики, принятым на Совете министров.

На практике такая мера, как роспуск местного представитель­ного органа, обычно используется в случае неспособности обеспе­чить нормальное управление работой коммуны. В течение 7 дней после роспуска совета префект назначает специальную комиссию, члены которой избирают председателя комиссии. Комиссия вре­менно осуществляет полномочия муниципального совета, а ее председатель - полномочия мэра. Полномочия комиссии ограни­чиваются принятием решений лишь по текущим, неотложным во­просам в целях поддержания нормальной жизнедеятельности ком­муны, решения, касающиеся долгосрочного развития коммуны, могут приниматься только избранными органами власти. В тече­ние двух месяцев после роспуска совета должны быть проведены новые муниципальные выборы. Если с момента роспуска предста­вительного органа до очередных выборов остается не более трех месяцев, то выборы проходят в официально установленные сроки.

В Испании местные органы власти являются юридическими лицами, обладают автономией, которую им гарантирует конститу­ция. Органы местного самоуправления избираются всеми жителя­ми. Ни государство, ни административно-территориальное образо­вание, на территории которого они расположены, не могут осуществлять вмешательство в действия местных органов власти.

Контроль над деятельностью органов самоуправления осущест­вляется путем оспаривания принимаемых ими постановлений и регламентов в суде. Органы государственной власти наделены правом оспаривать решения местной администрации, затрагиваю­щие какое-либо право или законный интерес.

Контроль над хозяйственно-финансовой деятельностью органов местной власти осуществляет государственная счетная палата.

Если орган самоуправления не выполняет обязательства, нала­гаемые законом, в форме, затрагивающей компетенцию органов власти вышестоящих уровней управления, и когда соответствую­щее обязательство гарантировано законом или бюджетом, органы власти вышестоящего уровня управления могут уведомить о соз­давшемся положении органы местного самоуправления и предо­ставить необходимый срок для исправления ситуации.

Если по истечении данного срока, который не может быть меньше одного месяца, положение не улучшается, соответствую­щие органы государственной власти принимают необходимые ме­ры за счет и вместо органа местного самоуправления.

Роспуск органов местного самоуправления в Испании может осуществляться, если их деятельности наносит значительный ущерб общегосударственным интересам и влечет невыполнение конституционных обязательств. Решение о роспуске принимается Советом министров с ведома Правительственного совета соответст­вующего регионального автономного объединения или по его просьбе. Для роспуска требуется наличие предварительного одоб­рения Сената.

Для местных бюджетов большинства стран Европы в послед­ние два десятилетия характерно постоянное увеличение расходов. Если взять для сопоставления долю муниципальных расходов в общих правительственных расходах для значительного большин­ства стран этот показатель будет колебаться в пределах 10-30%.

Подходы к организации местных финансов, структуры мест­ных доходов и расходов также очень различны и зависят от исто­рических, географических, культурных и иных особенностей страны.

Можно выделить четыре основных источника муниципального финансирования: местные налоги, сборы и платежи, финансовые отчисления, займы. Существуют также прочие источники финансирования, к которым могут относиться штрафы и неустойки, доходы, поступающие от муниципальных предприятий, процентные доходы от размещения временно свободных средств в банках и ценных бумагах, доходы от продажи муниципальной собственно­сти. В таблице приведены данные по каждой из указанных кате­горий в процентах.

Таблица. Источники местного финансирования 4

	Местные налоги	Сборы и платежи		Отчисления	Займы	Прочие
Болгария
Великобритания
Германия
Ирландия
Исландия
Нидерланды
Норвегия
Португалия
Словакия
Словения
Финляндия
Чешская Республика
Швейцария

С 80-х годов значительно возрастает роль займов в качестве одного из источников местных доходов. Чаще всего правом вы­пускать займы наделены только крупные региональные и местные административные единицы. В большинстве стран местные займы для финансирования муниципальных расходов покрывают менее 10% от общей суммы муниципального финансирования. Можно отметить тенденцию к росту местных налогов.

Также наблюдается расширение объемов субсидий местным властям, выделяемых из государственного бюджета. Характерной проблемой местных бюджетов различных европейских стран стала их дефицитность. Собственными доходами покрывается в среднем от 25 до 50% текущих расходов. Как видно из таблицы, в боль­шинстве стран финансовые отчисления от вышестоящих уровней власти являются основным элементом муниципального финанси­рования. В Великобритании на них приходятся 77% местных бюджетных доходов, в Германии - около 45%.

Государственные трансферты в пользу местных органов власти осуществляются в трех основных формах: через долевое распреде­ление налоговых поступлений (система налогового выравнивания в Германии), дотации (во Франции - дотации на функционирова­ние) и специальные, целевые субсидии (субвенции), которых, на­пример, в Италии насчитывается более 100 видов. Иные виды от­числений сгруппированы в разделе «Прочие».

	Долевой налог	Общие субсидии	Целевые субсидии	Прочие
Болгария
Великобритания
Германия
Ирландия
Исландия
Нидерланды
Норвегия
Португалия
Словакия
Финляндия
Чешская Республика
Швейцария

Особый интерес представляет проблема поиска подходов к определению оптимального размера муниципального имущества в соотношении с частным и государственным. Основным критерием эффективности, который существует в европейских странах, явля­ется степень соответствия имущественного комплекса муниципали­тета запросам населения, предъявляемым на услуги муниципаль­ного сектора. Например, во Франции муниципальное имущество может быть приобретено у частных лиц путем выкупа или, если деятельность частного лица наносит ущерб муниципалитету, через суд. Источником финансирования такого приобретения является бюджет местного самоуправления. Решение о приобретении или отчуждении муниципального имущества принимается по согласо­ванию с совещательным органом местного самоуправления. Это касается и сдачи объектов муниципальной собственности в аренду.

В целом, муниципальное имущество во Франции занимает относительно меньший удельный вес в общем имущественном ком­плексе городов по сравнению с Германией. Это связано с тем, что во Франции многие коммунальные предприятия являются либо частными или действующими на правах концессии, либо государ­ственными. В Германии коммунальные службы являются в основ­ном муниципальными. Во Франции достаточно большое количество арендаторов частных квартир получают от государства дотации на оплату аренды жилья. В Германии дотации жилья осуществля­ют власти земель и муниципалитетов. Тем не менее, и в Германии и во Франции удельный вес общественной собственности остается достаточно большим.

В целом, относительно применения принципа субсидиарности в системах государственного управления европейских стран можно отметить, что принцип субсидиарности получил довольно широкое распространение при разграничении компетенции между государ­ством и регионами. В то же время, при разграничении компетен­ции в отношении уровня местного самоуправления данный прин­цип не получил такого широкого распространения. Можно кон­статировать, что положения, содержащиеся в Европейской Хартии о Местном Самоуправлении, отражают не столько фактическое со­стояние дел в этой сфере в государствах, подписавших Хартию, сколько желание этих государств двигаться в направлении тех ориентиров, которые прописаны в Хартии в значительной степени согласно идей субсидиарности. Принцип субсидиарности содержит в себе существенный методологический потенциал в сфере органи­зации многоуровневых систем управления публичного управления, используемый в настоящее время не в полной мере.

СОСТОЯНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

ПРАВОВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛИТЕТОВ И ИХ МЕСТО

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

План

• Введение 3
• 5
• 8
• 8
• 9
• 16
• 16
• 16
• 20
• 25
• 27
• Вывод 31
• 33
• Введение

Концепция местного самоуправления зарубежных стран исходит, прежде всего, из того, что местные сообщества населения представляют собой один из основных элементов любого демократического режима, а право граждан на участие в управлении общественными делами является составной частью демократических принципов построения большинства современных государств.

Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года, дает общее определение местного самоуправления, фактически ставшее универсальным и принятое всеми демократическими государствами (Заключена в мае 1990 г. в Страсбурге в рамках Совета Европы и подписана представителями 23 государств - в том числе Финляндской Республики, Королевства Норвегия, Королевства Швеция ). Под местным самоуправлением Хартия понимает «право, действительную способность местных сообществ контролировать значительную часть общественных дел, управлять ею в рамках закона под свою ответственность и на благо населения». Важную правовую основу самоуправления для всех стран Европы составляет Европейская Хартия местного самоуправления (European charter of local government ) , принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. Значительная часть в организации этой Хартии принадлежит Конгрессу местных и региональных властей Европы. Он представляет собой совещательный орган, состоящий из двух палат - Палаты местных властей и Палаты регионов. Европейская хартия о местном самоуправлении включает в себя статьи, касающиеся конституционных и законодательных основ местного самоуправления, сфер его компетенции, необходимости административного контроля за деятельностью местных органов самоуправления, источников их финансирования, а также предполагает право местных органов самоуправления на объединение и правовую защиту См.: ЕВРОПЕЙСКАЯ ХАРТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // "Собрание законодательства РФ", 07.09.1998, N 36, ст. 4466. .

Исходя из принципов правового государства, Европейская хартия о местном самоуправлении предусматривает право местных органов самоуправления на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления. Она же предусматривает общие для рассмотренных ниже государств принципы местного самоуправления.

Общие основы системы местного самоуправления в Европе

Сила и влияние органов местного самоуправления в различных странах отражает степень демократизма существующего политического режима. Эти органы возникли и развивались как прямой противовес абсолютной власти центра. В силу этого они очень часто оказывались в оппозиции центральному правительству, и их взаимоотношения часто характеризовались откровенным противостоянием по вопросам разделения компетенции, финансово-экономическим вопросам и т.д. Первоначально эти органы формировались на основе ограниченного избирательного права состоятельными гражданами общества при наличии цензовых барьеров (грамотности, образования, оседлости, имущественного ценза). Впоследствии система формирования органов местного самоуправления была демократизирована, эти органы превратились в наиболее массовые и наиболее приближенные к населению.

Значение органов местного самоуправления определяется еще и тем, что в повседневной жизни граждане сталкиваются именно с деятельностью этих органов, поскольку они оказывают решающее влияние на создание в соответствующей территориальной единице условий для жизнеобеспечения населения, хотя общее направление социально-экономической и политической деятельности определяется центральными органами государственной власти и управления. Большое значение имеет и то обстоятельство, что органы местного самоуправления связаны организационным единством, имеют полномочия обладать и распоряжаться определенной собственностью, заключать сделки, распоряжаться местным бюджетом и т.д См.: Баглай Н.В. "Конституционное право зарубежных стран", Норма - Инфра М, Москва, 2000. . Поэтому в условиях рыночной экономики необходимость широкого самоуправления на местах, как правило, поддерживается и защищается большинством населения любой страны.

Структура органов местного самоуправления за рубежом - включает в себя два вида органов:

* во-первых, представительный (совет, собрание, ассамблея и т.п.), избираемый населением соответствующей административно-территориальной единицы и принимающий решения по наиболее важным местным вопросам;

* во-вторых, исполнительный (единоличный - мэр, бургомистр и др., либо коллегиальный - комитет, магистрат и т.д.), призванный выполнять решения заседающих в совете (собрании, ассамблее) депутатов.

В настоящее время наиболее существенными признаками системы местного самоуправления в зарубежных странах является их универсальная выборность и значительная самостоятельность в решении местных вопросов. Эта самостоятельность опирается на муниципальную собственность, право взимания и распоряжения местными налогами, возможность принятия широкого круга нормативных актов по вопросам местного управления, распоряжение местной полицией и т.д.

В зарубежных странах существует несколько типов организации и функционирования муниципальных учреждений.

Основные модели местного самоуправления

Англосаксонская модель распространена преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др. Ее черты:

Ш высокая степень автономии местного самоуправления, выборность, контроль прежде всего со стороны населения; отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления;

Ш отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня).

Континентальная модель распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки. Ее черты:

Ш сочетание местного самоуправления и местных администраций (органов государственной власти местного уровня), выборности и назначаемости;

Ш определенная иерархия системы управления, в которой местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с вышестоящим государственным;

Ш ограниченная автономия местного самоуправления; наличие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления.

Скандинавская модель (Дания, Финляндия) См.: Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты // М.: Спарк, 2002. и некоторые другие.

Местное самоуправление в Финляндии

Об истории местного самоуправления в Финляндии

Если посмотрим более конкретно на основные моменты истории, то местное самоуправление в Финляндии возникло в период с 1865 г. до 1873 г. в нескольких городах, еще в составе России. Местное самоуправление в Финляндии было сформировано в условиях кризиса экономики и государства, вызванного поражением в Крымской войне. В начале XX в. местному самоуправлению в Финляндии были предоставлены достаточно широкие полномочия во многом благодаря кризису в стране, вызванному только что завершившейся гражданской войной. Начиная с того периода эти задачи развивались, начали разрабатываться соответствующие положения для создания так называемых муниципальных советов и создания местных органов самоуправления, которым было дано право заниматься налогообложением.

В 1917 г., когда Финляндия стала независимой страной, было принято и новое законодательство о местном самоуправлении. Местные советы тогда избирались на основе прямого тайного голосования с пропорциональным участием, то есть пропорционально населению того или иного административного объединения. Это право было зафиксировано в Конституции Финляндии. После второй мировой войны местное законодательство получило развитие. Был принят закон об основах местного самоуправления. Положения, касающиеся муниципалитетов и коммун, были объединены в один закон. Был создан один закон о муниципалитетах и коммунах Финляндии. Местные органы самоуправления действуют в соответствии с положениями этого документа.

Затем в 1977 г. был принят новый закон о местном самоуправлении с учетом различий муниципалитетов и коммун по размеру, по количеству населения. Были внесены определенные дополнения в объем задач, которые решают более крупные муниципалитеты и коммуны.

С 1989 по 1995 гг. был очень важный период развития законодательства о местном самоуправлении, вообще по вопросам отношений между органами местного самоуправления и федеральными властями См.: Ланко Д.А. Децентрализация в политическом процессе (на примере Финляндии) АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата политических паук Санкт-Петербург, 2001. . Был проведен очень важный эксперимент в том направлении, чтобы местные власти получили большие полномочия в решении тех дел, которые относятся к их ведению.

Теория и практика местного самоуправления в Финляндии

Сегодня в Финляндии существует более сложившаяся, более предсказуемая, более управляемая экономическая и социальная среда, в которой действуют органы местного самоуправления, чем в России. Но еще в начале, и даже в середине ХХ в., после второй мировой войны, и в Финляндии, и в Швеции, и в других северных странах среда была не такой благоприятной. Прогресс, достигнутый органами местного самоуправления впечатляет и заслуживает профессионального анализа.

В Финляндии на протяжении второй половины XX века формировался тот же тип государства, что складывается сейчас и в России: демократическое социально ориентированное государство. Несмотря на то, что в Финляндии за основу была взята модель государства всеобщего благоденствия, в то время как в России идет формирование собственного пути развития, параллели здесь более чем очевидны.

Последняя крупная работа о местном самоуправлении в Финляндии была переведена на русский язык в 1985г См.: Оуласвирта Л. Коммунальное управление в Финляндии // Москва-Хельсинки, 1995. . 61 Среди более новых работ следует выделить статью В.А. Ачкасова. В Финляндии основным теоретиком местного самоуправления, начиная с 1950-х и заканчивая 1990-ми годами, является К. Стольберг, а также представители его научной школы, например, Р. Харисало См.: Ачкасов В.А. Особенности местного самоуправления в Финляндии // СПб., 1997. С. 155 - 161. .

В Финляндии местное управление основывается на принципе самоуправления граждан, проживающих на территории муниципалитета . Это самоуправление гарантируется конституцией Финляндии и коммунальным законом 1995 г. Население выбирает органы местной власти - муниципальные советы. Фундаментом для эффективной деятельности местного самоуправления является право муниципалитетов устанавливать собственные налоги. По существу, муниципалитеты предоставляют все основные виды общественных услуг населению.

Основным правовым актом, определяющим порядок формирования местных бюджетов в Финляндии, является коммунальный закон 1995 г. Кроме того, ряд норм содержится в специальном законодательстве - финансовом, налоговом и т.д. Коммунальный закон детально регулирует деятельность органов местного самоуправления. Он содержит нормы, касающиеся регламента деятельности местных органов, бухгалтерского учета и отчетности, и иные положения, которые в России, как правило, регулируются уставами органов местного самоуправления конкретных городов и иных населенных пунктов.

Для выполнения указанных задач в бюджет закладываются ассигнования, предназначенные для решения задач социально - экономического развития территорий, и приходная смета. В соответствии с параграфом 65 коммунального закона ассигнования и приходную смету можно учитывать в валовом или чистом объеме. В бюджете должен в обязательном порядке содержаться раздел затрат на инвестирование.

В отличие от Российской Федерации, где в соответствии с Конституцией органы местного самоуправления отделены от государства, в Финляндии они включены в систему общегосударственного управления. Параграф 50 конституции Финляндии определяет, что "для общего управления Финляндия разделена на губернии, уезды и коммуны".

На региональном уровне существуют так называемые региональные совместные муниципальные советы, создаваемые по направлениям деятельности. Совместные муниципальные советы являются образованиями, не зависимыми от своих членов - муниципалитетов, с собственными финансами и органами управления. Эти муниципальные советы финансируются членами - муниципалитетами, которые получают для этого государственные субсидии. Такие советы создаются для решения конкретных задач на постоянной основе.

На местном уровне страна поделена на 455 муниципалитетов, 102 из которых - городские и 353 - сельские, но с юридической точки зрения они не имеют каких-либо функциональных различий, выполняют одинаковые обязанности по предоставлению услуг местному населению и обладают одинаковыми правами.

Местное самоуправление основывается на управлении представителями муниципалитетов. Этот вопрос гарантируется в Финской Конституции. Каждые 4 года жители избирают представителя местного самоуправления. Проблема выработки решения имеет публичный характер, и все жители района имеют право получать всю информацию, относящуюся к выборам.

В настоящее время созданы достаточные основы для привлечения государственного финансирования для обеспечения работы местных властей. Советы представителей, которые избираются на муниципальном уровне, в свою очередь избирают правление. В Финляндии советы представителей избираются ежегодно каждые 4 года общим голосованием. Порядка 55% избирателей участвуют в голосовании.

В Финляндии существуют 262 совместных муниципальных совета, которые сотрудничают по вопросам электро- и водоснабжения, профессионального образования, защите детей. Советы по оказанию помощи инвалидам охватили всю страну. Советы по другим вопросам могут объединять лишь несколько близлежащих муниципалитетов. В юридическом смысле межмуниципальные советы являются самостоятельными финансовыми и административными органами. Они не обладают правом устанавливать собственные налоги и формируют свой бюджет из государственных грантов и муниципальных взносов, размер которых определяется муниципалитетами-участниками См.: Лауринмяки Ю, Линкола Т., Прятта К. Местное и региональное управление в Финляндии. 1996. .

Самым важным моментом, относящимся к службе социального обеспечения, которую выполняют местные власти, являются вопросы образования, социальной защиты, здравоохранения, содержания инфраструктурных объектов в том или ином регионе. Местные власти занимаются содержанием школ, гимназий, общеобразовательных и других учебных заведений. Они также занимаются вопросами содержания библиотек и объектов культуры. Другими задачами являются уход за инвалидами, за больными, за престарелыми людьми, выполнение других социальных задач.

Местные власти также обеспечивают содержание поликлиник, профилактику, лечение заболеваний, стоматологическое обслуживание. Местные органы самоуправления отвечают за управление землепользованием и строительством своей территории, а также за состояние улиц. Помимо этого они занимаются вопросами обеспечения надлежащего функционирования коммунального хозяйства, водоснабжения и защиты окружающей среды. Аналогичная ситуация имеется и в других северных странах: в Швеции, Норвегии, в Дании. В некоторых странах Европы задачи органов местного самоуправления не такие большие. Но самое главное, на что надо обратить внимание, местные органы самоуправления на самом низком уровне решают меньший объем задач, чем на более высоком уровне, где больше население. У нас 448 муниципалитетов и коммун. Они решают самые различные задачи. Все определяет количество жителей. Самые малые муниципалитеты - порядка 100-150 человек, а самые крупные - где-то до 500 тыс. чел., например, когда речь идет о таких крупных муниципальных городах, как Хельсинки См.: Ачкасов В.А. Особенности местного самоуправления в Финляндии // СПб., 1997. С. 155 - 161. .

Огромный блок вопросов относится к так называемому налогообложению. Местные органы самоуправления имеют право облагать налогом местное население в размере от 17,5% до 20% в зависимости от региона (в реальности существует очень много различных видов местных налогов: подоходный налог, налог на недвижимость, по кредитам и т.д.).

Местный бюджет складывается из четырех источников - налогов, платы за услуги, государственных дотаций и кредитов. Более половины его (52 процента) покрывают налоговые поступления. В Финляндии есть волостной налог, он колеблется между 15 и 19,5 процента.

Значительная часть дотаций (14 %) предусмотрена на управленческие расходы. Если местная власть инициирует какой-либо крупный хозяйственный проект, стройку объектов культурного или спортивного назначения, часть расходов на них может взять на себя государство.

Важнейшая задача местного самоуправления - обслуживать население территории. Этим заняты более 400 тысяч человек. Получается, что местное самоуправление - самый крупный работодатель в Финляндии. Люди работают в сферах здравоохранения, социальной помощи и школах. На оплату их труда уходит две трети общих административных расходов самоуправлений, 40 % бюджета местной власти. На первом месте стоит социальное обеспечение и здравоохранение (44 %). Школа и культура съедают около четверти. Остальные расходы на деятельность составляют 14 %, инвестиции - 10 %, возвраты по кредитам - 3 %, прочая - 6 % См.: Некоторые вопросы правового регулирования местных финансов в Финляндии // "Финансовая газета. Региональный выпуск", 2002, N 18. .

В последнее время были приняты еще несколько законодательных положений, которые позволяют муниципалитетам создавать свои внутренние органы управления для решения задач, связанных с оказанием услуг населению. Вопросы, связанные с жизнеобеспечением, с управлением различными инфраструктурными объектами решаются в каждом муниципалитете с учетом их специфики. И эти задачи решает правление, которое избираются соответствующими уполномоченными представителями, которые в свою очередь избираются населением на всеобщих выборах того или иного муниципального района См.: Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты // М.: Спарк, 2002. .

В Финляндии с 1988 года проводится эксперимент по повышению свободы муниципалитетов (сейчас в нем участвуют более половины муниципалитетов). Он основан на заявительном принципе участия: муниципалитет сообщает в Министерство внутренних дел о решении присоединиться к эксперименту, после чего начинает в соответствии со специальным временным законом свободно заниматься собственным управлением, исходя из своих потребностей. Для участников эксперимента свободнее происходит межмуниципальное сотрудничество.

Крупнейшей партией на муниципальном уровне является Центристская партия, которая имеет в своих рядах в Финляндии 4 тыс. 765 советников на местном уровне. Демократическая партия также имеет своих представителей, 2672 советника работают на местном уровне. Правая партия имеет 2285 представителей. Шведская национальная партия имеет на уровне муниципалитетов 562 представителя. Левая партия имеет немногим более 200 представителей. Местные власти не занимаются, естественно, партийной деятельностью на местном уровне, но на центральном уровне партии отчисляют определенные средства для решения тех или иных задач на местах.

Представители этих национальных партий входят в состав правления на местном уровне. Таким образом, получается так, что на уровне местного самоуправления имеется возможность объединить усилия представителей всех политических сил для решения тех или иных задач с тем, чтобы сгладить какие-либо разногласия, которые возникают между этими политическими партиями на национальном уровне.

Вопрос подготовки специалистов для органов самоуправления имеет огромное значение, и он решается на уровне вузов, колледжей, курсов переподготовки.

Система местного самоуправления в Швеции

История местного самоуправления в Швеции

В Швеции существует богатый опыт местного самоуправления, накопленный ещё с 8-9-го веков. С 1319 г. местное самоуправление в Швеции прошло в своем развитии несколько этапов, правовые координаты каждого из которых устанавливались статутными законами об этом важнейшем институте народовластия. Уже в средние века в городах и сёлах этого государства сформировалась целостная самоуправляющаяся система. Тогда первая Конституция Швеции гарантировала личную и хозяйственную свободу крестьян, а также их право влиять на разрешение вопросов общегосударственного значения.

Вскоре постепенно местное самоуправление проникло не только в светскую, но и в церковно-религиозную сферу шведского общества.

Существенное влияние на развитие местного самоуправления Швеции оказали коммунальные реформы 1862 года. В результате них было разграничено церковное и светское самоуправление, а также были образованы ландстинги См.: Конституционно-правовые основы местного самоуправления в Швеции / В. В. Гришин // Сравнительное конституционное обозрение. - 2006. .

В настоящее время Швеция относительно децентрализованное государство, т.е. в нём на местах параллельно с органами местного самоуправления функционируют местные органы исполнительной власти.

Общие принципы устройства системы местного самоуправления в Швеции

Комплексное изучение местного самоуправления Швеции позволяет увидеть его характерные черты, основные тенденции развития, особенности применения права в этой сфере, постичь живое развитие правового регулирования, дает возможность исследовать правовую конкретику, отражающую данное сложное и многообразное явление, формирование и развитие которого зависит от целого комплекса исторических, географических, политических, экономических и других особенностей страны.

Очевидно, что опыт функционирования шведской модели местного самоуправления вызывает большой теоретический и практический интерес, так как эта модель местного самоуправления социально ориентирована и эффективна с точки зрения осуществления народовластия на местном уровне. Изучение элементов правового регулирования местного самоуправления в Швеции позволяет задуматься о путях развития и совершенствования местного самоуправления в России, особенно сегодня, когда осуществляется реформа местного самоуправления в нашей стране.

В отечественной юридической науке изучением отдельных вопросов, касающихся местного самоуправления в Швеции, занимались такие исследователи, как Д.В Агапова, М.А. Исаев, А.С. Комаров, Царкасевич, Н.Э. Шишкина и др.

В то же время конституционно-правовое регулирование местного самоуправления в Швеции явилось предметом исследования в многочисленных работах шведских правоведов, изданных на шведском и английском языках. Среди большого количества этих авторов следует упомянуть таких видных шведских исследователей, как Г. Густавссон, Б. Ерикссон, У. Ессен, К. Колам, С. Хэггрут.

По форме правления Швеция конституционная монархия. Реальная исполнительная власть в государстве принадлежит Кабинету Министров, формируемому парламентом (риксдагом). По форме государственного устройства Швеция унитарное государство. Административно-территорильное деление трёхзвеное: лен-ландстинг-коммуна. В своей структуре Швеция делится на 24 лена, представляющих 23 ластинга, включающих в себя 288 коммун См.: Сотрудничество муниципальных властей в Швеции / В. В. Гришин // Вестник Российской правовой академии. - 2007. .

На общегосударственном уровне проблемами местного самоуправления занимаются риксдаг, Кабинет Министров Швеции, министерства и специализированные государственные агентства.

На региональном уровне (лен) параллельно функционируют губернатор, возглавляющий административный совет (представитель государства в лене) с одной стороны, и регион совет, формирующий свой исполнительный орган, с другой стороны, а также административные службы государства.

На первичном уровне параллельно коммунальному совету функционируют местные органы исполнительной власти.

Основной объём проблем местного значения возложен на коммуны. Так, к их ведению относятся: планирование и благоустройство соответствующих территорий, организация спасательных служб, гражданской обороны, общественный транспорт, водоснабжение, энергоснабжение, культурное развитие и организация досуга граждан, социальное обеспечение, рациональное использование земли, а также частичное разрешение таких вопросов общегосударственного значения как образование и охрана окружающей природной среды. Последние вопросы также распределены между ландстингами и ленами, ну и относятся ещё к компетенции центральных органов государственной власти.

Местное самоуправление Швеции основывается на таких принципах:

Ш обеспечение свободного выражения воли граждан и всеобщего избирательного права;

Ш право на принятие всех решений в коммуне принадлежит собранию избранных её представителей (совету);

Ш все вопросы принципиального и общего значения разрешаются муниципальным собранием;

Ш каждый представительный орган самоуправления должен иметь свой же формируемый им исполнительный орган;

Ш органам местного самоуправления разрешено самостоятельно взимать с плательщиков собственные налоги.

Кроме того, в Швеции каждый член коммуны, при условии несогласия с каким-либо решением муниципального совета, вправе обжаловать это решение в судебном порядке. В дополнение к этому, каждый налогоплательщик имеет право ознакомиться о законности расходования муниципальным советом средств местного бюджета.

Материально-финансовую основу местного самоуправления Швеции составляют:

Ш объекты права коммунальной собственности;

Ш собственные местные налоги;

Ш госсубсидии, дотации (либо на финансовое выравнивание, либо для реализации конкретных целей);

Ш средства граждан, предоставляемые за конкретные муниципальные услуги;

Ш доходы с продаж;

Ш местные займы.

Общую структуру налогообложения в местном самоуправлении определяет государство. Коммуны и лены регулируют объём налоговых поступлений, устанавливая соответствующие ставки.

Основой местных налогов в Швеции являются личные налоги граждан членов соответствующих коммун.

С 1995 года в Швеции установлена система финансового выравнивания доходов коммун на основе таких критериев, как климатические условия, плотность населения социальная структура коммуны. В основе этой системы средне налогооблагаемый доход в целом по государству.

Данная система финансового выравнивания является одной из форм государственной поддержки местного самоуправления.

Специфика Шведской модели местного самоуправления

Шведская конституционно-правовая модель местного самоуправления является социально ориентированной, основные принципы которой развивались с учетом исторических, культурных и правовых традиций этой страны. Многие важные социальные задачи, решение которых во многих европейских странах возложено на государство, в Швеции реализуются исключительно органами местного самоуправления.

Специфика модели местного самоуправления в Швеции заключается в том, что, с одной стороны, шведское законодательство детально регламентирует многие процедурные вопросы деятельности органов местного самоуправления (в частности, порядок внесения вопросов на рассмотрение представительного органа, принятие решений и процедура голосования по ним), а с другой стороны, муниципальным образованиям предоставлено полномочие самостоятельно определять собственную систему органов власти и должностных лиц (в связи с чем она существенно различается в муниципальных образованиях).

Одной из отличительных черт конституционно-правовой модели местного самоуправления в Швеции является то, что решения представительного органа муниципального образования не подлежат прямому контролю со стороны государства даже по вопросам принципиального характера , имеющим наиболее важное значение для развития муниципального образования (определение целей и направлений деятельности, бюджет, налоги, назначение референдума и др.), за исключением их судебного обжалования жителями муниципального образования, а также контроля государства за реализацией муниципальными образованиями полномочий, возложенных на них Парламентом Швеции или Правительством Швеции. Подобная система предоставляет муниципалитетам и муниципальным округам большую свободу деятельности См.: Гришин В.В. Конституционно-правовая модель местного самоуправления в Швеции: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Науч. рук. В.А. Виноградов // М., 2008. .

Особенностью финансового обеспечения местного самоуправления в Швеции является то, что основная часть расходной части бюджетов муниципальных образований покрывается за счет доходов от муниципальных налогов. Таким образом, зависимость муниципальных бюджетов от внешних источников финансирования значительно сокращается, поскольку финансовая обеспеченность муниципальных образований осуществляется за счет привязки муниципальных бюджетов к системе муниципальных налогов и повышения экономической значимости последних.

Роль государства в Швеции в системе финансового развития местного самоуправления заключается в выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований за счет так называемого отрицательного трансферта, выражающегося в перераспределении средств муниципальных образований, а также за счет предоставления им государственных дотаций. Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципалитетов и муниципальных округов обусловлено необходимостью предоставления населению, проживающему на их территории, одинакового объема услуг независимо от доходов муниципального образования, а также других существенных факторов, значительно варьирующихся по стране.

Еще одной из отличительных особенностей модели местного самоуправления в Швеции служит наличие на местном уровне большого количества муниципальных партий , чья деятельность, с одной стороны, в шведском законодательстве специально не регламентирована, с другой стороны, их роль в формировании органов местного самоуправления является ключевой, так как выборы на местном уровне проходят только по пропорциональной избирательной системе, а состав всех органов местного самоуправления, избираемых представительным органом местного самоуправления, формируется на партийно-пропорциональной основе. Также отличительной чертой конституционно-правовой модели взаимоотношений политических партий и муниципальных образований в Швеции служит то, что муниципальные образования (наравне с государством) наделены правом финансировать деятельность политических партий, тем самым напрямую оказывая влияние не только на их деятельность, но и на политическую ситуацию в стране.

Взаимодействие муниципальных образований с государственной властью в основном происходит через национальные ассоциации муниципальных образований, которые заключают с Правительством Швеции соглашения по различным вопросам и имеют своих представителей в большинстве центральных органов государственной власти.

Ассоциации муниципальных образований, действующие на правах общественных объединений, напрямую не влияют на решение отдельными муниципальными образованиями вопросов местного значения, так как акты этих ассоциаций имеют рекомендательный характер. Однако поскольку рекомендации национальных ассоциаций разрабатываются при участии Правительства Швеции, то на практике все муниципальные образования всегда придерживаются рекомендаций таких объединений.

Первый уровень местного самоуправления в Швеции представлен 290 муниципалитетами (коммунами) и осуществляется на местном уровне публичной власти, а второй уровень местного самоуправления представлен 20 муниципальными округами (ландстингами) и осуществляется на региональном уровне публичной власти.

В связи с тем, что государственное управление в Швеции в большой степени децентрализовано, основная часть ответственности в области социального обеспечения, здравоохранения, образования, экологии и других сферах ложится на муниципальные образования. В данных сферах государство осуществляет общее законодательное регулирование и частичное финансирования в рамках системы государственных трансфертов и выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Многие важные социальные задачи, решение которых во многих европейских странах возложено на государство, в Швеции реализуются исключительно органами местного самоуправления.

Отличительной чертой контрольно-ревизионной деятельности в муниципальных образованиях Швеции является то, что она осуществляется не профессиональными аудиторами, а членами собрания уполномоченных, избранными в качестве аудиторов. Таким образом, в определенной степени эта деятельность является инструментом внутреннего демократического контроля.

В пределах политической системы на национальном, региональном и местном уровнях в Швеции политические партии являются важнейшим объединяющим фактором для реализации национальной и местной политики. Как правило, на региональном и местном уровне общенациональные политические партии имеют свои отделения, представляющие партийные интересы в муниципальных образованиях. Политические программы общенациональных партий включают в себя специальные разделы, посвященные местному самоуправлению, в которых четко излагаются основные направления политики на местах и особые стратегии развития местного самоуправления.

Деятельность муниципальных партий, с одной стороны, в шведском законодательстве специально не регламентирована, а с другой стороны, их роль в формировании органов местного самоуправления Швеции является ключевой, так как выборы на местном уровне проходят только по пропорциональной избирательной системе, а состав всех органов местного самоуправления, избираемых представительным органом местного

Соотношение местного самоуправления и государственной власти в Норвегии

Законодательная власть осуществляется стортингом (165 депутатов), избираемым всеобщим равным и тайным голосованием по пропорциональной системе сроком на 4 года. На первой сессии стортинга депутаты избирают из своего состава 1/4 депутатов, образующих лагтинг, в качестве высшего совещательного органа, остальные составляют одельстинг. Исполнительная власть формально принадлежит королю, который назначает Государственный совет (правительство), формируемый, как правило, из партий парламентского большинства. Вся полнота исполнительной власти на практике принадлежит правительству, возглавляемому премьер-министром.

Управление в фюльке (провинциях) осуществляет назначаемый королём фюлькесман (губернатор), при нём имеется фюлькестинг (областной совет), состоящий из председателей советов сельских и городских коммун. В каждой коммуне имеется выборный орган местного самоуправления - собрание представителей.

Норвегия разделена на 19 округов и 434 муниципалитета. Окружные власти и муниципальные советы самоуправления делегируются государством, их права и обязанности представлены законодательством, а не Конституцией. Государственная власть на местном уровне напрямую представлена окружными губернаторами. Муниципалитеты являются самым важным звеном местной государственной администрации. Они несут ответственность за систему начального и среднего образования, социальные услуги, муниципальные дороги, водообеспечение и канализационную систему, а также районирование территорий. Старшие классы средней школы и некоторые технические службы подчиняются окружной администрации. Каждый из этих уровней власти финансируется посредством местного налогообложения, пошлин и местных предпринимателей, а также частично за счет отчислений центральных органов власти и других государственных институтов.

Округи представляют собой традиционное административное деление, сохранившееся со времен Средневековья и викингов, когда местные окружные советы (“fylkesting”) обладали значительной властью. Система местного самоуправления, сложившаяся в Средневековье, начала постепенно разрушаться после того, как Норвегия стала единым государством. При вступлении в унию с Данией власть, возглавляемая королем, стала централизованной. В 1837 году было вновь введено местное самоуправление в муниципалитетах См.: Ковешников Е.М. Муниципальное право // Норма - Инфра М, Москва, 2000. .

Во главе округов и муниципалитетов находятся выборные советы . Выборы проходят раз в четыре года. Избирательные мандаты распределяются в соответствии с системой пропорционального представительства, и их число варьируется от 13 (в муниципальных советах) и 25 (в окружных советах) до 85.

Советы возглавляются исполнительными комитетами, включающими в себя представителей всех партий соответствующего совета и мэра. Исключениями являются города Берген и Осло, форма правления является парламентской, а следовательно, они представляют собой пример партийного местного управления.

18 окружных администраций Норвегии (Осло традиционно не является округом) были основаны в 1975 году с целью обеспечения административного уровня власти между государством и муниципалитетами.

После реформы по слиянию, проведенной в 1967 году, количество муниципалитетов составляет примерно 420-440.

Основные особенности местного самоуправления в рассматриваемых странах в сравнении друг с другом и с некоторыми другими государствами

Местное самоуправление в скандинавских странах имеет давние традиции. В Норвегии оно было введено в 1837 году после нескольких лет конфликта между норвежским парламентом и королем Швеции. В Дании законы, касающиеся местного самоуправления в городских муниципалитетах, действуют с 1837 года. В Швеции первые законы о местном самоуправлении появились в 1862 году, в Финляндии - в период с 1865 по 1873 год. В каждой из упомянутых стран, кроме Норвегии, положения о местном самоуправлении внесены в конституции. Во всех этих странах структуры местного самоуправления могли опереться на традиции самоорганизации, прежде всего в сфере управления делами церковных общин. Некоторых сторонников введения местного самоуправления вдохновляли либеральные ценности См.: Черкасов А. Правовое регулирование местного управления в странах современного мира // М., 2000. .

В Швеции сотрудничающие муниципалитеты объединились вокруг городов на основе освоения межселенных территорий. Окончательное муниципальное деление закрепило сложившуюся систему блоков.

В Финляндии 20 лет назад была предпринята попытка серьезно уменьшить число муниципалитетов «сверху» с государственного уровня, разработан план, как это было сделано в Швеции и Дании. Однако в результате политических дебатов по территориальной реформе победил принцип добровольности объединения. Параллельно была создана системы государственных субсидий для исполнения государственных полномочий - предоставления услуг в области школьного образования, ухода за детьми и т.п. Государство поощряет объединение муниципалитетов через предоставление дополнительных субсидий, то есть реформа проходит не административным путем, а стимулируется экономически См.: Лауринмяки Ю, Линкола Т., Прятта К. Местное и региональное управление в Финляндии. Союз местных органов самоуправления Финляндии, 1996. .

В отличие от Дании и Норвегии в Финляндии нет органов регионального самоуправления, избираемых населением. Основным аргументом против их создания является тот, что их создание потребует введения дополнительных налогов. А налоговое бремя финских налогоплательщиков считается одним из наиболее тяжелых в европейских странах.

Представительный орган местного самоуправления обычно избирается населением соответствующей административно-территориалъной единицы путем прямых выборов. От числа жителей зависит и количественный состав местного совета.

В Бельгии численность муниципальных советов колеблется от 5 до 55 членов, в Италии - от 15 до 80, в Голландии - от 7 до 45, в Норвегии - от 13 до 85, в Дании - от 5 до 35.

Срок полномочий органов местного самоуправления может составлять один год (некоторые канадские провинции), два (Мексика, Боливия), три (Швеция, Эстония), четыре (Норвегия, Венгрия, Япония) года, пять (Турция, Кипр) или же шесть (Франция, Бельгия, Люксембург) лет.

По-разному регулируется вопрос о совмещении депутатских мандатов: от решения совмещать сразу несколько мандатов (в Дании - на местном, региональном и парламентском уровне), а также системы двойного мандата на местном и региональном уровне (Норвегия, Швеция, Дания, Великобритания, Ирландия, Голландия, ФРГ), до одного депутатского мандата (Австрия, Бельгия, Франция).

Срок полномочий депутатского корпуса органов местного самоуправления различен. В ряде кантонов Швейцарии он составляет 3-4 года, Швеции, Норвегии, Португалии, Испании, Великобритании, Дании, Голландии, ФРГ (ряд земель) - 4 года, в Ирландии, Турции, Италии, на Кипре - 5 лет, в ряде земель ФРГ, Австрии - 5-6 лет, в Бельгии, Франции, Люксембурге - 6 лет См.: Черкасов А.И. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. С. 106-115. .

Небольшой срок полномочий обычно позволяет электорату осуществлять достаточно строгий контроль за деятельностью своих избранников с помощью права голоса. В то же время за короткий срок местные советники зачастую не успевают войти в курс дела, должным образом познакомиться с особенностями муниципальной работы, ее процедурами. Частые выборы обходятся недешево и являются ощутимой нагрузкой на местные бюджеты и налогоплательщиков. Более длительный срок деятельности советов экономичнее с финансовой точки зрения и позволяет его членам не думать постоянно о своем переизбрании, хотя в то же время утрачивает определенные достоинства демократического характера и снижает общий динамизм политического процесса.

В Финляндии коммунальный представительный орган - собрание уполномоченных - избирает коммунального руководителя (мэра), являющегося высшим должностным лицом коммуны и отвечающего преимущественно за ведение ее хозяйственных дел. Исполнительным органом коммуны считается, однако, не мэр, а коллегиальный орган - коммунальное правление, также избираемое собранием уполномоченных. До 1977 г. председателем правления был коммунальный руководитель, однако затем посты председателя правления и мэра были разделены в целях децентрализации властных полномочий и демократизации коммунальной администрации. Коллегиальные исполнительные органы местных советов функционируют также в Бельгии, Голландии, Швеции, Финляндии, крупных городах Дании.

В странах с континентальной моделью местного управления важную роль в осуществлении надзора за деятельностью местных властей играют представители государственной администрации на местах. Общий административный контроль над местными органами осуществляется центральным правительством или правительством соответствующего субъекта федерации (в лице, как правило, одного или нескольких министров). В Норвегии этими органами ведает министерство по муниципальным делам, во Франции, Италии, Новой Зеландии и ряде других государств - министерство внутренних дел. В местном самоуправлении могут использоваться и комбинированные способы формирования исполнительных органов. В США, например, широкое распространение получила система «совет - управляющий». Система «совет-управляющий» получила распространение и в отдельных (в основном небольших и средних) городах Канады. Институт муниципальных управляющих функционирует также в ряде европейских стран (Германия, Норвегия, Финляндия, Швеция) См.: Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследование. М., 1994, С. 16. .

Вывод

Итак, в результате преобразований сложилась свойственная для Швеции, Норвегии и Финляндии система местного самоуправления, для которой характерно сочетание большой самостоятельности муниципальных органов в решении оперативных вопросов и крайне незначительные правовые гарантии, что в некоторой степени роднит их с Великобританией. Но в отличие от английской модели, местная власть в Скандинавских странах значительно больше интегрирована в государственный механизм.

Органы местного самоуправления включают в себя выборные муниципальные советы или комиссии и образуемые ими исполнительные органы. Общий порядок формирования муниципальных советов и исполнительных органов регулируется специальными избирательными законами и законами о муниципалитетах. В федеративных государствах издание законов о выборах в органы местного самоуправления находятся в компетенции субъектов федерации. В большинстве демократических стран выборы в органы местного самоуправления осуществляется на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Пассивное избирательное право обычно устанавливается рамках 18-25 лет. Одновременно устанавливается и целый ряд цензовых требований - ценз оседлости, несовместимость занятия других постов на государственной службе или в выборных органах, в суде и т.д.

Зарубежный опыт организации муниципальных учреждений свидетельствует о том, что там сочетается местное самоуправление и государственное управление на местах, учитываются исторические, демографические, географические особенности той или иной страны, формы правления государственного устройства, политический режим, правовая система и другие факторы См.: Авраменко Л.Н.Зарубежный опыт организации местного самоуправления // СПб., 2003. .

Местное самоуправление строится, как правило, в соответствии с административно - территориальным делением страны. Первичной ячейкой выступают городские и сельские единицы (коммуны, общины, приходы и т.д.).

Основные источники и литература

1. Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // "Собрание законодательства РФ", 07.09.1998, N 36, ст. 4466.

2. Авраменко Л.Н.Зарубежный опыт организации местного самоуправления // СПб., 2006.

3. Ачкасов В.А. Особенности местного самоуправления в Финляндии // СПб., 2006. С. 155 - 161.

4. Баглай Н.В. "Конституционное право зарубежных стран", Норма - Инфра М, Москва, 2008.

5. Гришин В.В. Конституционно-правовая модель местного самоуправления в Швеции: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Науч. рук. В.А. Виноградов // М., 2008.

6. Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты // М.: Спарк, 2002.

7. Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Монография // Москва-Тула: ТИГИМУС, 1997.

8. Ковешников Е.М. Муниципальное право // Норма - Инфра М, Москва, 2006.

9. Конституционно-правовые основы местного самоуправления в Швеции / В. В. Гришин // Сравнительное конституционное обозрение. - 2006.

10. Кокорев Д.А. Сопоставление правовых особенностей городского самоуправления России с основными моделями местного самоуправления // М., 2002.

11. Ланко Д.А. Децентрализация в политическом процессе (на примере Финляндии) АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата политических паук Санкт-Петербург, 2001.

12. Лауринмяки Ю, Линкола Т., Прятта К. Местное и региональное управление в Финляндии. 1996.

13. Материалы конференции «Международная практика местного самоуправления».

14. Некоторые вопросы правового регулирования местных финансов в Финляндии // "Финансовая газета. Региональный выпуск", 2008, N 18.

15. Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследование. М., 2007, С. 16.

16. Оуласвирта Л. Коммунальное управление в Финляндии // Москва-Хельсинки, 1999.

17. Сотрудничество муниципальных властей в Швеции / В. В. Гришин // Вестник Российской правовой академии. - 2007.

18. Черкасов А.И. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. С. 106-115.

19. Черкасов А. Правовое регулирование местного управления в странах современного мира // М., 2006.

20. Чудаков А. Местное самоуправление и управление за рубежом (некоторые вопросы теории) // М., 2006.

Подобные документы

История возникновения и общие принципы устройства системы местного самоуправления в Финляндии, Швеции, Норвегии. Территориально-административное деление изучаемых европейских стран. Обязанности муниципальных органов, порядок формирования местных бюджетов.

курсовая работа , добавлен 27.08.2011


Краткая характеристика основных теорий местного самоуправления. Конституционные принципы регулирования основ местного самоуправления в России. Структура и полномочия органов муниципальных органов. Развитие модели местного самоуправления в России.

реферат , добавлен 06.02.2011


Общая характеристика и основные принципы местного самоуправления. Системы местного самоуправления. Порядок формирования органов местного самоуправления. Компетенция органов местного самоуправления.

реферат , добавлен 31.03.2007


Органы местного самоуправления, порядок их формирования. Понятие "Структура органов местного самоуправления". Выбор организационной схемы муниципального управления. Модель организации муниципальной власти. Формирование представительного органа.

реферат , добавлен 16.01.2011


Формы организации местного самоуправления в зарубежных странах и их особенности. Взаимодействие на местном уровне институтов прямой и представительной демократии. Система гарантий местного самоуправления. Территориальные основы местного самоуправления.

методичка , добавлен 11.02.2009


Характеристика скандинавской системы местного самоуправления на примере Норвегии и Дании. Особенности составляющих единиц, их права, обязанности, возможности, законодательная база деятельности. Сравнительный анализ этих систем местного самоуправления.

реферат , добавлен 05.06.2011


Полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления и органов местного самоуправления в сфере охраны прав человека. Правовое регулирование муниципальных выборов. Особенности деятельности должностных лиц местного самоуправления.

контрольная работа , добавлен 26.02.2010


Развитие местного самоуправления в России. Правовая и экономическая основы местного самоуправления, состав доходов местного бюджета. Виды и уровни муниципальных образований Российской Федерации, варианты структуры органов местного самоуправления.

контрольная работа , добавлен 12.12.2011


Понятие и юридическая природа правовых актов местного самоуправления. Уставы муниципальных образований как основа их деятельности. Компетенция исполнительных органов местного самоуправления России в сфере социально-культурного обслуживания населения.

реферат , добавлен 16.05.2016


История возникновения местного самоуправления в России. Организация власти на местах в зарубежных странах. Определения границ и статуса муниципальных образований. Оценка хода реализации реформы местного самоуправления на территории Иркутской области.

УДК 342.25:342.553

Отечественный и зарубежный опыт организации местного самоуправления

Domestic and foreign experience of local self-government organization

Велибекова Л. А., L.A. Velibekova

кандидат экономических наук, доцент, старший научный сотрудник ФГБНУ Дагестанский научно-исследовательский институт сельского хозяйства имени Ф.Г. Кисриева Борисова Л.А., L.A. Borisova

кандидат экономических наук, доцент, старший научный сотрудник НИИ УЭПС ГАОУ ВПО «Дагестанский государственный университет народного хозяйства»

Аннотация. В статье раскрывается понятие местного самоуправления, приведены различия между органами местного самоуправления и местной власти. Рассмотрены классические модели местного самоуправления, а также зарубежный опыт его организации. Описываются особенности российской модели самоуправления, а также модели местного самоуправления, сложившиеся в различных регионах Российской Федерации.

Ключевые слова, местное самоуправление, модель самоуправления, органы местного самоуправления, система государственной власти, местная власть.

Annotation. The notion of local self-government is given in the paper as well as the difference between local authorities and local self-government bodies.

The classical models and the foreign experience of its realization have been considered. The peculiarities of the Russian self-government model are described

as well as the local self-government models established in different regions of the Russian Federation.

Key words: local self-government, self-government model, self-government bodies, state authority system, local authority

Основной тенденцией современного экономического развития является повышение ответственности территорий за решение социально-экономических вопросов и обеспечение устойчивого развития. В этой связи актуализируется вопрос о выборе наиболее эффективных форм местного самоуправления на местах.

Местное управление в своем современном виде в развитых демократических государствах сформировалось в результате борьбы за власть, влияния в обществе, борьбы идеологий, а также проведенных муниципальных реформ в XIX веке. Обладая правами юридического лица, сложившиеся города имели право приобретать и распоряжаться общинным имуществом, в результате возраставшая их самостоятельность привела к определенной независимости в управлении хозяйственными делами, в последующем такое управление на местах стало называться местным самоуправлением.

В настоящее время местное самоуправление играет ключевую роль в обеспечении благосостояния населения и оказании общественных услуг, создания институтов, способствующих повышению темпов и устойчивости экономического роста, а также конкурентоспособности территорий и, следовательно, страны в целом.

В системе местного самоуправления одним из важных аспектов является вопрос взаимоотношений с системой государственной власти. Как известно, местное самоуправление, по сути, не находится вне системы государственно-властных отношений. Местное самоуправление встроено в систему государственной организации общества.

Опыт большинства европейских государств показывает, что рациональное распределение полномочий между органами государственной власти

и органами самоуправления, а также ответственности на местах между органами муниципального управления и общественного самоуправления дает возможность обеспечить наиболее эффективное взаимодействие этих структур, базирующееся на свободном волеизъявлении граждан и защите ими своих социальных и экономических интересов в рамках закона.

Основные направления деятельности местного самоуправления и государственных органов власти приведены в таблице 1.

Таблица 1

Различия между органами местного самоуправления и местной властью

Местное самоуправление Местная власть

Не входит в систему органов государственной власти Входит в систему органов государственной власти

Не контролируется государственной властью Подчиняется и подконтрольна вышестоящим органам государственной власти

Существует на общественных началах Существует на деньги налогоплательщиков

Органы выборные В большей части назначаются

Имеются сроки полномочий Сроки полномочий не устанавливается

Относится к институтам гражданского общества Относится к государственным институтам

В зарубежной научной литературе, а также в законодательстве термин «местное управление» обычно применяется в качестве синонима понятию «самоуправление».

В ряде случаев оно также используется как обобщающее понятие и обозначает различные типы управления на местах, в т. ч. формируемую в централизованном порядке государственную администрацию.

Так, в Европейской Хартии местного самоуправления 1985 года «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободно-

В странах с развитой системой самоуправления государственная администрация на местах (на уровне области, провинции, департамента) выполняет преимущественно функции надзора и контроля за местными органами власти.

Местные исполнительные органы за рубежом не выделяются в обособленную систему. Они формируются представительными органами (мэр, бургомистр, президент города), могут избираться населением и действуют в пределах полномочий, предоставленных Советом (закрепленных в местных уставах), если речь идет о собственных задачах самоуправления. Отдельные задачи государственного управления им могут поручаться напрямую.

В современной мировой практике с учетом исторических, местных, религиозных традиций, форм территориального устройства государства, его политического режима сложилось множество разнообразных моделей местного самоуправления. Большая часть ученых, исследующих проблемы самоуправления, выделяют две из них - англосаксонскую и континентальная. . Каждая из которых максимально отвечает условиям конкретной страны, сложившимся в ней обычному праву, степени зрелости ее социальных институтов, менталитету населения и пр.

Англосаксонская модель самоуправления получила распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии и прочих государствах мира, бывших английских колониях, в которых действует англосаксонское право, и обладает рядом черт:

Местные органы самоуправления функционируют автономно в пределах предоставленных им полномочий;

Отсутствие прямого подчинения центральной власти;

Отсутствие представителей центрального правительства;

Контроль за деятельностью местных органов осуществляют центральные министерства или суд.

Среди положительных характеристик данной модели можно отметить то, что управление местными делами осуществляют избранные населением представительные органы (советы, приходские собрания), а исполнительные органы представлены избираемыми гражданами или формируемыми представительными органами (советами) мэры и постоянные комиссии, в состав которых наряду с членами совета (депутатами) входят и профессионалы (муниципальные служащие).

К отрицательным чертам данной системы можно отнести тот факт, что наилучшим образом она функционирует в условиях двухпартийной системы.

Континентальная (романо-германская) модель самоуправления получила распространение в Европе, Латинской Америке, на Ближнем Востоке, в странах франкоязычной Африки и базируется на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления.

На местном уровне функционируют специальные уполномоченные правительства, осуществляющие контроль за органами местного самоуправления.

К положительным чертам данной модели можно отнести возможность обеспечения единства действий центральной государственной власти и управления на местах, а также возможность населению и его представительному органу самостоятельно решать местные дела под контролем со стороны представителей центра на местах.

В мировой практике в настоящее время сформировалось несколько промежуточных между данными классическими моделями самоуправления.

Историческое развитие, географическое положение, национальные традиции, культурные ценности, экономические возможности, политические интересы и другие факторы предопределяют специфику организации моделей местного самоуправления в той или иной стране.

Например, в Австрии, Германии, Японии сложились смешанные формы организации муниципального управления, объединяющие в себе черты англосаксонской и континентальной моделей.

В скандинавских государствах - Дании, Швеции - имеется три уровня управления: местный (муниципалитеты) и региональный, относящиеся к местному самоуправлению. В их приоритете входят вопросы дошкольного и школьного образования, здравоохранения, вопросы интеграции беженцев и эмигрантов, вывоза мусора и водоснабжения, местных дорог и т.д.

Третий уровень государственный (законодательный) - принимает законы и занимается вопросами государственного значения.

Отметим, что между сложившимися уровнями управления нет совмещения компетенции и поэтому нет законодательных оснований для вмешательства одних в дела других.

В странах, выбравших социалистический вектор развития (Китай, КНДР, Куба) сохранилась советская модель местного самоуправления.

Высшими органами власти на местах являются советы, наделенные широким объемом полномочий. Исполнительная власть принадлежит исполнительным комитетам - структурам, формируемым из состава советов. Данные структуры, как правило, имеют двойное подчинение - вышестоящему органу управления и местному Совету.

Данная модель не предусматривает реального разделения властей и характеризуется наличием жесткой иерархии в системе управления.

Так, планы социально-экономического развития, конкретные показатели производства строятся исполнительными комитетами на основе обязательных показателей, устанавливаемых вышестоящими органами государственного управления.

Для иберийской модели (Бразилия, Аргентина, Мексика, Португалия, Колумбия, Никарагуа и др.) характерно существенное проникновение государства в традиционную сферу компетенции органов местного самоуправления. Населением административно-территориальной единицы избирается местный законодательный орган - совет (хунта и т. п.) и главное должностное лицо - исполнительный орган (алькальд, мэр, префект).

Главное должностное лицо выполняет функции исполнительного органа совета и утверждается центральной властью в качестве её представителя на местах, который вправе приостанавливать на определённый срок решения совета, обращаться с предложениями к центральным органам государства о его роспуске в случаях систематического нарушения последним законов и др.

В Германии существуют административные единицы (правительственные округа), ведущую роль в управлении которыми играют правительственные президенты, назначаемые правительствами земель.

Правительственные президенты и их аппарат представляют собой систему местного управления, основанную на принципах административного подчинения. Низовое звено данной структуры - главы администраций районов (ландраты)- одновременно являются государственными чиновниками и главами исполнительных органов коммунального самоуправления.

В Японии глава местной администрации избирается местным населением и при этом выполняет целый ряд общегосударственных функций.

Впервые термин «местное самоуправление» в Росси был введен в оборот в 1785 г. и получив дальнейшее развитие на протяжении сотен лет, постепенно становилось всё более сложным и совершенным, приобретая современные формы.

В своем историческом развитии местное самоуправление в нашей стране принимало различные формы - от инструмента централизованной командно - административной системы, в советский период, до института власти в период рыночных преобразований.

В настоящее время местное самоуправление является фундаментальной основой российского конституционного строя. Является публичной властью, наиболее приближенной к населению, обеспечивает гражданам защиту интересов.

Однако необходимо подчеркнуть, что местное самоуправление в его истинном значении в стране пока только формируется, путем поиска оптимальных вариантов, определения его концепции.

Россия всегда тяготела к заимствованию зарубежного опыта. Не является исключением и местное самоуправление.

К примеру, в законе, принятом в 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», за основу принята немецкая модель местного самоуправления, которая характеризуется многообразием форм реализации местной власти в сочетании с активным государственным регламентированием. Созданная двухуровневая модель местного самоуправления определила компетенцию каждого уровня.

Можно выделить следующие особенности российской модели местного самоуправления:

Высокая степень сложности управления в силу большого количества субъектов Федерации;

Особый способ демократического управления, предоставляющий широкие возможности для развития местного самоуправления;

Доминирование централизованного государства;

Низкий уровень гражданского участия в решении публичных дел в сочетании с сильной коллективистской (общинной) традицией на локальном уровне;

Органы местного самоуправления не входят в органы государственной власти, что определено конституционными положениями.

Можно привести следующие модели самоуправления, сложившиеся в различных регионах России:

На уровне только административных районов;

На уровне административных районов и городов;

На уровне административных районов, городов и сельских округов (волостей, сельских советов);

На уровне городских районов и сельских округов;

На уровне городов и сельских округов (волостей, сельских советов);

Муниципальные образования созданы только на отдельных территориях.

Таким образом, выбор модели местного самоуправления - непростая задача. На наш взгляд, нет необходимости разработки единой правильной модели. В каждом регионе с учетом особенностей национальных интересов, политической и экономической жизни должна сложиться своя уникальная система, обеспечивающая эффективное решение вопросов, связанных с развитием территории, а также обеспечить эффективное взаимодействие государства и народовластия.

Литература

1. Акмалова А.А. Модели местного самоуправления. - М.: Прометей, 2001. - 168 с.

2. Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации / Под ред. Е.С. Шугриной. 2-е изд. перераб. и доп., М: Изд-во «Проспект», 2015. - 240 с.

3. Европейская Хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_20361/

4. Милосердов А.С. Учет исторических и иных местных традиций, как принцип в системе организации местного самоуправления. дисс... на соискание ученой степени юрид. наук. - М., 2016.

5. Полтавская Т.Н. Модернизация института местного самоуправления в современной России: проблемы и перспективы// Вестник ВГУ. Серия: история, политология, социология.2015. № 1.- С.116-120

1. Akmalova A.A. Models of local government. - Moscow: Prometheus, 2001. - 168 p.

2. Report on the state of local government in the Russian Federation / Ed. E. S. Shugrina. 2 nd ed. Pererab. And additional., M: Publishing house "Prospekt", 2015. - 240 p.

3. European Charter of Local Self-Government (committed in Strasbourg on 10/15/1985) // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_20361/

4. Miloserdov A.S. Accounting for historical and other local traditions, as a principle in the system of organization of local government. Diss ... for a scientific degree of a lawyer. Sciences: M., 2016.

5. Poltavskaya TN Modernization of the Institute of Local Self-Government in Modern Russia: Problems and Prospects // Vestnik VSU. Series: history, political science, sociology. No. 1.- P.116-120

В экономически развитых странах стабильное развитие регионов и надежное функционирование систем «центр-регионы» в значительной степени определяются достаточно четким разделом предметов ведения между центральной, региональной и муниципальной властями, отлаженной системой бюджетного федерализма и другими формами и инструментами государственного регулирования. Однако все это не означает устранения различных случаев радикального регионализма, этнорегионального сепаратизма в развитых странах: Канаде, Бельгии, Великобритании, Италии. Испании.

Средние и малые государства также обладают опытом решения региональных проблем: обустройства на уровне агломераций, городов, сельских местностей, санации депрессивных территорий, решения проблем: безработицы, рационального использования земли, экологических и природоохранных мероприятий.

Естественно, у нас не должно быть иллюзий, что многие развитые страны решили все свои региональные проблемы. В мире возникают совершенно новые региональные аспекты, связанные с глобализацией экономики, переходом к постиндустриальном, информационному обществу, и для России важно не упустить из внимания назревающие качественные перемены, чтобы не быть в положении догоняющей страны.

Модель местного самоуправления - это система горизонтальных и вертикальных взаимосвязей между субъектами местного самоуправления. Практически каждая страна имеет свою модель местного самоуправления. Специфика зарубежных моделей местного самоуправления, особенности их организационных форм и систем, степень взаимодействия органов государственной власти и органов местного управления во многом зависят от ряда факторов: исторического развития, географического положения, национальных традиций, культурных ценностей, экономических возможностей, политических интересов и т.п.

Основными зарубежными моделями по праву считают англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления.

Англосаксонская модель местного самоуправления - современная зарубежная система местного самоуправления, возникшая в Великобритании и действующая в настоящее время в Великобритании, США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других странах. Для нее характерны следующие черты:

• децентрализация управления;
• многоуровневость модели местного самоуправления (существование двух, а иногда и трех уровней местного самоуправления);
• высокая степень автономии различных уровней власти;
• четкое определение компетенции органов каждого уровня;
• выборность ряда должностных лиц местного самоуправления;
• полномочия органов местного самоуправления определяются на основе позитивного принципа правового регулирования (принцип inter vires , от лат. - «действовать в пределах своих полномочий»). Принцип inter vires получил свое воплощение в правиле Дилона. Это правило предоставления полномочий местным органам власти, по которому муниципальные органы вправе делать лишь то, что им прямо разрешил закон (разрешено лишь то, что прямо предписано);
• отсутствие на местах контролирующих органов, представителей центральной власти;
• осуществление косвенного контроля с помощью финансовых рычагов и через судебные органы;
• муниципализация многих служб (например, передача служб из частного сектора в ведение муниципалитета); и т.п.

Континентальная модель местного самоуправления - это современная зарубежная модель местного самоуправления, возникшая во Франции и действующая в настоящее время в континентальной Европе, во Франции, Африке, Латинской Америке, на Ближнем Востоке. Для данной модели характерны следующие основные черты:

• высокая степень централизованного управления;
• многоуровневость модели местного самоуправления;
• подчинение нижестоящего уровня власти вышестоящему уровню;
• отсутствие четкого определения компетенции органов каждого уровня (бывает, что одни и те же вопросы в одних регионах решают выборные органы местной власти, а в других - представители государственной власти);
• сочетание выборности и назначаемости местных органов власти;
• принцип правового регулирования (см. принцип inter vires);
• сочетание государственного управления и местного самоуправления в пределах одних административно-территориальных единиц;
• осуществление прямого контроля за деятельностью местных органов власти с помощью контролирующих органов;
• муниципальная служба рассматривается как разновидность государственной службы.

Остальные зарубежные модели - немецкая, итальянская, японская и т.п. - рассматриваются как смешанные формы англосаксонской и континентальной моделей местного самоуправления, так как в них присутствуют признаки и той и другой системы и, кроме того, собственные особенности.

Например, Германия является федеративным государством, поэтому структура государственного управления состоит из трех независимых уровней: федеральное, земельное и коммунальное управление. Каждый из уровней власти обладает собственным автономным кругом задач.

Коммунальное управление, в свою очередь, также подразделяется на три уровня: общинное, районное и надрайонное. Местное самоуправление означает выполнение местными органами в соответствии с законом под свою ответственность собственных и возложенных на них государственных задач. Общины являются главным субъектом коммунального управления. Задачи, стоящие перед органами управления общин, подразделяются на два вида:

• 1) собственные задачи. К ним относятся как обязательные задачи (например, строительство и эксплуатация школьных зданий, пожарная охрана, содержание дорог, санитарный надзор), так и добровольные (в том числе строительство объектов социально-культурного назначения: библиотек, музеев, домов престарелых, спортивных площадок и т.п.);
• 2) задачи, делегированные органами государственной власти.

Таким образом, местные органы власти выполняют функции и как институты самоуправления, и как государственные органы в рамках делегированных им полномочий.

В ряде стран Латинской Америки (Аргентине, Мексике, Колумбии, Бразилии) существует иберийская модель местного самоуправления, для которой характерно своеобразное переплетение элементов государственного управления и местного самоуправления. В странах с социалистическим строем (Республика Куба, КНР, Социалистическая Республика Вьетнам) сохранилась советская модель местного управления. В развивающихся странах (Индия, Малайзия, Кения) получило распространение прямое государственное управление на местах. В мусульманских странах система местного самоуправления основана на религиозном подходе.

Различны также и способы формирования органов власти местного самоуправления. Наибольшее распространение получили следующие организационные формы.

• 1. «Сильный мэр - слабый совет»: избрание мэра осуществляется непосредственно населением, что предопределяет его более широкие полномочия по отношению к представительному органу местного самоуправления. Мэр самостоятельно решает многие вопросы местного значения и обладает правом отлагательного вето на решение совета.
• 2. «Сильный совет - слабый мэр»: избрание мэра происходит из числа депутатов представительного органа местного самоуправления, что определяет ограничение полномочий мэра (особенно по координации деятельности органов местного самоуправления). В данной форме за мэром в основном закрепляются представительские и оперативно-исполнительные функции. Совет в данном случае обладает большим объемом прав в сфере управления, в хозяйственных и финансовых вопросах и особенно в вопросах назначения на должности.
• 3. «Совет - управляющий»: население муниципального образования избирает представительный орган, который из своего состава избирает председателя - мэра и назначает главу исполнительно-распорядительного органа - управляющего (менеджера). Отношения совета с управляющим определяются договором (контрактом). Как правило, управляющему предоставляются достаточно большие полномочия в формировании местной администрации и определении основных направлений ее деятельности. Эта форма наиболее распространена в странах с англосаксонской моделью местного самоуправления. По мнению многих исследователей, данная форма отражает стремление к «очищению» городской политики, к устранению коррупции и авторитарного правления, так как управляющий представляет собой политически нейтральную фигуру, профессионала в сфере муниципального управления. Вместе с тем недостатком данной формы является невозможность населения влиять па политику, проводимую управляющим.
• 4. Комиссионная форма: комиссия образуется из выборных лиц, каждый из которых одновременно управляет каким-либо отделом местного исполнительного органа. В данной модели не предусматривается наличие высшего должностного лица. Недостатком этой организационной формы может быть лоббирование комиссионерами интересов только своих отделов, что может привести к дестабилизации. Наряду с приведенными системами также существуют различные комбинированные организационные формы местного самоуправления. Например, получила широкое распространение такая форма, когда управляющий (глава исполнительного органа) назначается выборным должностным лицом (мэром) и напрямую подчиняется ему, а не совету. В этой форме, в отличие от формы «Совет - управляющий», жители имеют прямую возможность влиять на муниципальную политику, так как, голосуя «за» или «против» мэра, который назначает и снимает управляющего, они тем самым голосуют за сохранение или замену городской администрации.

Таким образом, можно выделить следующие общие тенденции в развитии зарубежных моделей местного самоуправления.

• 1. Усиление исполнительной власти местного самоуправления за счет представительной системы (например, за исполнительными органами закрепляется больший объем властных полномочий, представительные органы передают часть своих функций местным представительным органам). Это вызывает, с одной стороны, рост влияния бюрократии, а с другой - рост профессионализма в муниципальном управлении.
• 2. Возникновение проблемы формирования прочной финансово-экономической базы местного самоуправления, несмотря на то что каждый муниципалитет имеет свою собственность (земельную и иную), а органы местной власти активно стимулируют предпринимательские структуры и широко используют в своей работе такие экономические рычаги, как налоговый пресс, лицензирование, контракты с частными фирмами и т.п.
• 3. Изменение функций органов местного самоуправления:
  • а) появляются новые функции, потребности в осуществлении которых раньше не было (например, экологические функции);
  • б) часть функций органов местного самоуправления передается общественным объединениям и частным компаниям (например уборка и утилизация мусора, озеленение и благоустройство территории);
  • в) часть функций ликвидируется в связи с сокращением числа сельских поселений и роста городских поселений, что вызвано урбанизацией и демографическими изменениями;
  • г) сужается роль местных органов власти в решении социальных вопросов.
• 4. Возникновение «эффекта бесплатного потребления», когда отдельными услугами пользуются те, для кого они не предназначены и кто за них не платит. Например, жители пригородных районов пользуются практически в полном объеме всеми благами города.
• 5. Видоизменение территории местного самоуправления: разукрупнение крупных городов и слияние сельских поселений.
• 6. Активное осуществление межмуниципального сотрудничества, объединение усилий муниципалитетов при решении совместных проблем.

Следует отметить, что Россия всегда тяготела к заимствованию и использованию зарубежного опыта, особенно в сфере местного самоуправления. Одним из наиболее ярких примеров стало принятие Закона о местном самоуправлении 2003 г. Разработчики данного закона сумели добиться разумного сочетания положительных аспектов отечественного опыта создания и функционирования системы местной власти и элементов передового опыта организации власти на местах, заимствованных за рубежом.

Так, в основу Закона о местном самоуправлении 2003 г. была положена немецкая модель местного самоуправления, характеризующаяся многообразием форм осуществления местной власти в сочетании со значительным государственным регламентированием. Кроме того, была создана двухуровневая модель местного самоуправления и четко определена компетенция каждого уровня, как в германской и англосаксонской моделях местного самоуправления. Также впервые в России законодательно была закреплена такая организационная форма, как «Совет - управляющий», возникшая и получившая максимальное распространение в США.

Всесторонний анализ зарубежного опыта организации местной власти и возможностей его адаптации в современных российских условиях позволит во многом смягчить трудности проведения муниципальной реформы в Российской Федерации.

Лекция 2: «Местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества»

2.3. Местное самоуправление в зарубежных странах

В зарубежных странах накоплен значительный опыт действия различных моделей местного самоуправления. Эти модели отличаются по порядку формирования органов местного самоуправления, предметам ведения местного самоуправления, характеру и особенностям взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти и т.п.

Знание и обобщение зарубежного опыта организации местного самоуправления объективно помогает выработать рекомендации по повышению эффективности организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации.

Англосаксонская муниципальная система существует в Великобритании, США, Канаде, Австралии и ряде других стран. В научной литературе именно ее традиционно называют первой муниципальной системой . Основными признаками англосаксонской муниципальной системы являются следующие:

Органы местного самоуправления имеют право предпринимать только те действия, которые прямо предписаны им законом. В случае нарушения этого правила акты органов местной власти будут признаны судом не имеющими силы, поскольку изданы с превышением полномочий;

Органы местного самоуправления напрямую не подчинены органам государственной власти;

Основная единица местного самоуправления - приход;

В компетенцию органов местного самоуправления входит: управление полицией, социальными службами, пожарная охрана, местные дороги, строительство и эксплуатация жилья, спортивные сооружения, общественный транспорт и др.

В США сложились три основные формы организации городского управления.

«Система мэр-совет», которая действует более чем в половине всех самоуправляющихся городов США. При этом может идти речь о «сильном» мэре и «слабом» мэре. На объем власти мэра, его позиции в системе муниципального управления влияют такие факторы, как процедура его избрания (мэр либо избирается непосредственно жителями, либо муниципальным советом; возможен и иной способ избрания мэра - мэром может стать муниципальный советник, набравший наибольшее число голосов на выборах в совет); срок полномочий мэра (это может быть и четыре года, и два года); право мэра налагать вето на решение совета и др.

«Система совет-менеджер» (или «городской управляющий»). Эта форма городского управления используется почти в 40 процентов случаев. Мэр и муниципальный совет нанимают профессионального чиновника-менеджера (городского управляющего), который руководит городской администрацией и управляет городом как частным предприятием. Муниципальный совет и мэр являются политическими органами, определяющими общую политическую линию.

Третья форма городского самоуправления в США - «комиссия» - встречается достаточно редко, в небольших городах. Городское управление осуществляется комиссией, состоящей обычно из пяти членов, избираемых всеобщим голосованием. Члены комиссии одновременно выполняют функции совета и глав основных подразделений аппарата муниципального управления.

Вторая основная муниципальная система получила название французской (континентальной). Главное отличие французской системы местного самоуправления от англосаксонской заключается в характере взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. Такая система используется в государствах с традициями централизации власти, значительным контролем органов государственной власти за местными органами власти.

Окончательные контуры этой системы определились во Франции после принятия в 1982 г. Закона «О правах и свободах местных коллективов», согласно которому:

Основной единицей местного самоуправления является коммуна, население которой избирает муниципальный совет сроком на 6 лет;

Избирательное право имеют граждане Франции, достигшие 18 лет;

В компетенцию муниципального совета входит решение всех вопросов местного значения, за исключением тех, которые представляют непосредственно полномочия мэра;

Решения совета, принятые в пределах его компетенции, приобретают обязательную силу при условии, что они переданы представителю государства в департаменте и опубликованы;

Муниципальный совет на своей первой сессии избирает мэра, который является председателем коммуны; готовит сессии муниципального совета и исполняет его решения; управляет имуществом коммуны и имеет право совершения гражданско-правовых сделок; представляет интересы коммуны в судебных органах; назначает служащих и принимает решения об административных поощрениях и взысканиях; председательствует в административных комиссиях и др. Мэр уполномочен обеспечивать правопорядок и безопасность, принимать в связи с этим необходимые решения, включая санкции на арест, а также может выполнять иные полномочия, в том числе и те, которые ему может делегировать муниципальный совет.

Сходные системы регионального самоуправления во Франции существуют также на уровне департаментов и регионов.

Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляют государственные должностные лица - префекты департаментов и супрефекты коммун. Эти государственные должностные лица являются представителями центрального правительства Франции. Государственному контролю подлежат все без исключения решения органов местного самоуправления. Если представитель государства считает решение незаконным, он вправе предложить принявшему его органу отозвать или изменить его, а в случае непринятия мер - передать дело в административный суд. Обращение представителя государства в суд возможно и без предварительного обращения к издавшему решение органу.

Контролю подлежит исключительно законность решений. Предлагать органам местного самоуправления изменить свое решение по мотивам иного понимания целесообразности представители государства не вправе.

Принципиальным отличием данной системы от существовавшей до 1982 г. является перевод государственного контроля в режим исключительно a posteriori. До 1982 года решения органов местного самоуправления вступали в силу после одобрения их представителем государства.

Наряду с двумя указанными выше муниципальными системами в зарубежных странах встречаются и иные системы как разновидности двух основных систем, так называемые смешанные системы или отдельные модели местного самоуправления. В качестве примера можно назвать местное (коммунальное) управление Германии.

В Основном законе Германии (п. 2 ст. 28) гарантируется местное самоуправление и закреплено, что общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения всех проблем общины в рамках закона и под собственную ответственность. Объединения общин в рамках действия своих функций, которые вытекают из законов, также обладают правом самоуправления.

В праве субъектов Германии - земель деятельность органов местного управления регулируется конституциями, положениями о местном управлении и отдельными законами. В рамках этих нормативных актов прослеживается, как правило, идея сквозного управления, при котором федеральное государство, земли, органы самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность.

К предметам ведения местного самоуправления Германии относятся: местные дороги, планирование и обустройство территории, социальная помощь и поддержка молодежи, строительство и содержание школ, обеспечение безопасности и др.

Для многих развивающихся зарубежных стран характерна весомая роль в местном управлении назначенных сверху представителей центральной власти, т.е. так называемого «прямого государственного управления на местах». Так, в Голландии бургомистр, являющийся председателем исполнительного органа муниципалитета, назначается королевским указом по рекомендации королевского комиссара по делам данной провинции после консультации с муниципальным советом. Он наделен некоторыми государственными полномочиями. На нем, в частности, лежит ответственность за полицию и пожарные службы.

Важнейшим источником муниципального права стран Европы является Европейская хартия о местном самоуправлении, разработанная и принятая Советом Европы по инициативе Постоянной Конференции местных и региональных органов власти в Европе (в настоящее время - Конгресс местных и региональных властей Европы). Данный документ помимо общих принципов и общих положений относительно осуществления местного самоуправления в Европе устанавливает обязательную силу отдельных положений Хартии для подписавших ее государств. Это такие положения, как гарантии защиты территории местным самоуправлением, право местного самоуправления определять свои внутренние административные структуры. Кроме того, Хартия включает положение об условиях осуществления полномочий на местном уровне, об источниках финансирования органов местного самоуправления, об административном контроле за деятельностью органов местного самоуправления. Хартия также закрепляет право органов местного самоуправления на объединение и право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий.

Предыдущая