Основные теории местного самоуправления: общественные, государственная, государственно-общественная. Государственная теория самоуправления Вопросы теории местного самоуправления

На основе взглядов, критически оценивающих общественную теорию, получает свое развитие государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны выдающимися немецкими учеными XIX векаЛоренцом фон Штейном (1815 -1890 гг.) иРудольфом Гнейстом (1816 -1895 гг.).

Согласно этой теории самоуправление - это одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного управления.

Поэтому нельзя утверждать, что местные вопросы, самостоятельно решаемые органами местного самоуправления, имеют иную природу, нежели государственные вопросы. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории обусловлена тем, чтобы обеспечить более эффективное решение данных вопросов на местном уровне. При централизованном государственном управлении, построенном на началах строгого соподчинения, государственные чиновники лишены инициативы и самостоятельности. Они по существу не зависят от местного населения, которому не подконтрольны.

Однако Л. Штейн и Р. Гнейст в нахождении отличительных признаков местного самоуправления расходились, что послужило основанием для формирования двух основных направлений в рамках общей государственной теории самоуправления - политического (Р. Гнейст) и юридического (Л. Штейн),

Рудольф Гнейст полагал, что одна лишь выборность органов и должностных лиц местного самоуправления еще не гарантирует реальность местного самоуправления, его самостоятельность. Зависимость любого чиновника, по мнению Гнейста, обусловлена тем, что служба для него - источник средств существования. Он вынужден служить чуждым ему интересам в силу своего экономического положения. Поэтому Гнейст связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмездных должностей. Гнейст и его сторонники видели основания самостоятельности органов самоуправления в особенностях порядка их формирования, замещения отдельных местных должностей.

Гнейст считал, что, опираясь на опыт английского местного самоуправления, самоуправление на местах осуществляется почетными людьми из среды местного населения, на безвозмездной основе. Его взгляды на природу местного самоуправления, однако, не получили широкой поддержки.

Большинство ученых поддерживали позицию Лоренца фон Штейна, который видел основания самостоятельности органов местного самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которое государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления.

Критикуя феодально-абсолютистские порядки, отстраняющие общество от участия в государственных делах, Штейн возлагал большие надежды на местное самоуправление. В нем он видел первую форму, в которой достигает осуществления идея свободного управления, как организованного и полномочного участия граждан в функциях управления и исполнения. Реально это значило, что дела государства должны стать делами всего общества, всех граждан. Опору для независимости самоуправления от бюрократии Штейн находил в присвоении его органам статуса юридических лиц публичного права, разрешающих свои споры с государством в судебном порядке. В этом и выражается специфика местного самоуправления, которая отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных собственных интересов. Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отношения.

Другим представителем юридического направления является немецкий юрист XIX векаГеорг Еллинек (1851 -1911 гг.).

В своём труде «Общее учение о государстве» он рассмотрел природу местного самоуправления в связи с сущностью государства. Еллинек считал, что община старше государства и в существе самостоятельна по отношению к нему, но постольку, поскольку соседние интересы и вытекающая из них общественная группировка не созданы или созданы в незначительной мере государством. Но община рано вступает в тесные отношения с государством и ближе, чем другая общественная организация, примыкает к нему, так что функции общины и характер её организации всецело зависит от государства.

Г. Еллинек полагал, что черты государства приложимы и к коммунальным союзам (муниципальным образованиям), последние, в свою очередь, осуществляют над своей территорией господство, производное от государства, хотя и признаваемое юридически самостоятельным. Значительнейшая часть коммунального управления имеет больше социальный характер, а не характер властвования, и поэтому может осуществляться только в правовых формах, установленных государственным законом. Закон может поставить эту деятельность в привилегированное положение, подобно деятельности государства.

Учёный утверждает, что не существует и практически не может существовать сильно централизованных государств. Нормальным типом реального государства является государство децентрализованное. Учёный выделяет три формы децентрализации:

административная (территориальная организация органов государственной власти);

областная (вассальные отношения между государством и некоторыми его территориями);

самоуправление.

Исходя из этого, Еллинек заметил, что в связи с переходом от абсолютизма к новому государственному порядку возникло требование определённой формы децентрализации или самоуправления.

Рассматривая разные формы самоуправления, Еллинек выделял важные его аспекты: активное и пассивное, индивидуальное и союзное. Активное самоуправление осуществляется на основе права на управление, а пассивное на основе обязанности. Наиболее важнейшей формой самоуправления являются самоуправляющиеся общинные союзы. Признание за ними права на самоуправление заключает в себе делегирование власти. «Современная самоуправляющаяся единица... получает от государства право на осуществление государственной власти на таких основаниях, что оно и по отношению к государству принадлежит ему как самостоятельной - производное, но собственное - право, которое, впрочем, государство может изменить путём издания соответствующего закона» 5 .

Учёный отмечал, что общины, подобно государству, имеют территорию, население и самостоятельную власть. Но они отличаются от государства тем, что: эта власть им не принадлежит первоначально, а делегируется государством; территория общины есть в то же время государственная территория; члены общины суть поданные государства; власть общины подчинена власти государства. Эти территориальные корпорации покоятся на социальном базисе, который создаётся не государством, а на общих интересах соседства.

Община, по утверждениям Еллинека, имеет права не выходящие за пределы санкционированной государством частной свободы: право устанавливать собственные органы, принимать членов, управлять имуществом, заведовать местными делами. Государство различно регулирует эту область в своих законах, но если противное не установлено государством, то имеет силу собственная воля общины, ограниченная только целями союза.

Сверх того, община наделена государственным правом властвовать. Эта власть предоставлена ей не только в интересах государства, которые лучше обеспечиваются при самоуправлении, но и в интересах самой общины. Например, «налоги, взимаемые общиною в силу принадлежащей ей власти, расходуются на все без исключения общинные цели» 6 . Поэтому делегированная власть является для общины административным средством для осуществления всех её функций.

Однако Еллинек замечает, что государство пользуется общиной для своих целей, вводя её в свою административную организацию. Здесь община имеет обязанность осуществлять государственные функции.

Учёный выделяет самостоятельную и порученную компетенцию общины. «В самостоятельной своей сфере деятельности община осуществляет своё право, в делегированной - она есть орган государства» 7 . Не существует чётко определённых границ местных дел. К самостоятельной компетенции относятся преимущественно дела внутреннего и финансового управления, а к делегированной - дела судебного и военного управления.

Таким образом, теоретики государственного подхода видели в местном самоуправлении некую организацию, которая зависит от государства, получает от него полномочия , находится в рамках национального законодательства, контролируется правительством, хотя появившуюся задолго до государства. Основным предназначением местного самоуправления является поддержание целостности государства путём обеспечения более эффективного решения вопросов местного значения.

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ и науки РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АВТОНОМНАЯ НЕКОММЕРЧЕСКАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «ЕВРАЗИЙСКИЙ ОТКРЫТЫЙ ИНСТИТУТ»

КАФЕДРА ПРАВОВЫХ ДИСЦИПЛИН

КУРСОВАЯ РАБОТА

Теории местного самоуправления

Выполнил:

Цой Сергей Львович

Москва-2013

Введение

Глава 1. Основные теории местного самоуправления

1 Теория свободной общины

2 Общественная теория самоуправления

3 Государственная теория самоуправления

4 Теория дуализма муниципального управления

5 Теория муниципального социализма

Глава 2. Развитие местного самоуправления в России на современном этапе

1 Правовые основы местного самоуправления

2 Проблемы и перспективы развития местного самоуправления

Заключение

Список литературы

Введение

Практика самоуправления находила теоретическое обоснование в политических учениях французских просветителей и английских либералов XVII-XVIII вв., в идеях общественного договора, естественных прав личности и автономной общины, идеях представительного правления и разделения властей, определивших характер различных концепций местного самоуправления. В центре внимания теорий местного самоуправления всегда находились и находятся проблемы взаимоотношения местного самоуправления с государством. Именно в теоретических концепциях отражается та эволюция основных идей местного самоуправления, которая происходила и происходит на различных этапах общественного развития.

Дискуссии о природе местного самоуправления ведутся почти два столетия, но спор по основной проблеме до сих пор не имеет единообразного решения. Не все теории и определения сущности местного самоуправления в равной степени созвучны современной организации местного самоуправления. Но для специалистов в этой области, а также для изучающих муниципальное право России в период его становления особый интерес представляет возможность сопоставления российской модели с уже известными, апробированными, получившими развитие и реализованными или отвергнутыми в ходе общественных реформ.

Именно этим определяется актуальность изучения вопросов, связанных с теоретическим развитием вопросов местного самоуправления.

Предметом исследования являются основные теории местного самоуправления.

Целью исследования является рассмотрение комплекса вопросов связанных с понятием «местное самоуправление».

Основной задачей исследования являются: изучить, обобщить и систематизировать теоретический материал, связанный с основными теориями местного самоуправления, а также проанализировать и интерпретировать полученные данные, раскрыть актуальные проблемы развития местного самоуправления в современной России.

местный самоуправление юридический власть

Глава 1. Основные теории местного самоуправления

Основы правовых муниципальных систем большинства европейских стран, а также США, Японии и ряда других государств были заложены в ходе муниципальных реформ в XIX в., хотя традиции общинного, городского самоуправления уходят своими корнями в глубину веков к первичным ячейкам общества: полисной демократии античного мира, городским и сельским общинам средневекового сословного государства .

В современном обществе утвердился взгляд на местное самоуправление как на одну из необходимых основ любого демократического строя, важнейший принцип организации власти в государстве, непременное условие формирования и развития гражданского общества .

Местное самоуправление - это процесс управления местными сообществами жителей, основанный на разумном сочетании представительно-профессионального управления и самоосуществления людьми своих запросов, предоставления всем субъектам местных сообществ широких возможностей по заявлению, отстаиванию и проведению в жизнь собственных интересов, нацеленности органов местного самоуправления на выявление и справедливое удовлетворение коренных запросов жителей .

Рассмотрим различные взгляды на природу местного самоуправления и соответствующие теории.

Общепризнанными являются: теория свободной общины (естественных прав общины); общественная (хозяйственная) теория самоуправления; государственная теория самоуправления; теория дуализма муниципального управления; теория муниципального социализма .

1.1 Теория свободной общины

Теория свободной общины была первой теоретической концепцией, объясняющей сущность местного самоуправления. В ней получил развитие исторический опыт городского самоуправления феодальной Европы. В ее основе лежало "естественное право" общин на самоуправление.

Теория свободной общины доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права и свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Таким образом, эта теория опиралась на идеи естественного права .

Представителями теории свободной общины, или общественной теории местного самоуправления, считаются Р. Гнейст, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер и др.

Причиной возникновения теории свободной общины стало то, что местные дела находились в сфере ведения государственных чиновников. Такая система местного управления не несла в себе стимулов для развития местных общин. Теория свободной общины призвана была обратить внимание на самодостаточность общинной жизни, наличие у местных общин особых интересов и необходимость внедрения на местах начал самоуправления в качестве естественного права общин .

Полноценная европейская городская община сложилась в XII-XIII столетиях. Хотя формы управления европейскими городами были различны, между ними имелось много общего. Многие города управлялись народными собраниями всех граждан, чье согласие было необходимо для избрания должностных лиц и принятия городских законов. Уже в этот период наблюдалась сильная тенденция к замене народного собрания управляющей коллегией - советом. В системе светского права наряду с другими ветвями выделялось городское право .

Основные идеи теории свободной (естественной) общины заключались, во-первых, в наличии у общины по своему характеру естественного и неотчуждаемого права заведовать своими делами; во-вторых, в обязанности государства уважать свободу общинного самоуправления; в-третьих, в определенной первичности общинного самоуправления перед государственным управлением, т.е. «согласно данной теории, собственные дела, негосударственные по природе, общины вправе решать самостоятельно»

Эта теория в целом сформировалась в первой половине XIX в. Ее правовые истоки, находившиеся в бельгийском и французском праве, получили теоретическое развитие в трудах Туре, Токвиля, Гербера, Аренса и других ученых .

В данной теории особый упор сделан на общность людей, живущих на соответствующей территории, а также на то, чтобы каждый человек воспринимал себя как часть сообщества, основой которого являются не только совместность проживания и интересов, но и духовная близость людей (укрепляемая зачастую и религиозным единством). Названная теория местного самоуправления представляет интерес и в наши дни. В ней можно видеть отправные начала современного принципа неотчуждаемости права общины на местное самоуправление. Понятие естественной общины позволяет сегодня при решении проблем территориальных основ местного самоуправления дифференцировать самоуправляющиеся территориальные образования на сельские и городские общины и "иные территории", их создание служит целям рационализации осуществления публичной власти, деконцентрации государственного управления .

Необходимо все же отметить, что развитие государства, даже при уважении принципа свободных общин, не может сохранить "в идеале" статус общин как свободных, т.е. автономных от государства образований. Признавая необходимость государства и его верховенства, следует констатировать, что абсолютная самостоятельность и независимость общин исчезает.

Изложенная теория обладает тем недостатком, что на деле местное самоуправление не только признается, но и регулируется государством. Полное невмешательство государства в дела местного самоуправления невозможно .

Теория свободной общины оказала определенное влияние на развитие законодательства первой половины XIX в., найдя отражение и в положениях Конституции Бельгии 1831 г. об особой общинной власти, а также в разработанной франкфуртским Национальным собранием Конституции 1849 г., содержавшей статьи об особых основных правах общин. Хотя последняя так и не приобрела реальной силы, оставшись всего лишь историческим документом .

2 Общественная теория самоуправления

Общественная теория может рассматриваться как продолжение теории свободной общины .

Общинные дела - это в первую очередь вопросы хозяйственно-бытовой самоорганизации мест. Поэтому общественную теорию еще иногда называют хозяйственной .

Эта теория, пришедшая на смену теории свободной общины, также в своей основе исходила из противопоставления государства и общины. Ее основатели и исследователи Р. Моль, А.И. Васильчиков, О. Ресслер, О. Гирке и др. за основу брали не столько самоуправляющуюся общину как субъект права на самоуправление, сколько содержание коммунальной деятельности. Существуют как бы две категории дел: собственно государственные и дела общественные. Вторые - это дела преимущественно хозяйственные, они не носят политического характера и должны решаться органами, создаваемыми местным сообществом, а не государством .

Определяя суть этой теории, Н.М. Коркунов писал: "Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному сообществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами".

Таким образом, именно в разграничении общественных и государственных интересов сторонники данной теории видели основу самостоятельности органов местного самоуправления. А.И. Васильчиков определял местное самоуправление в своей общественно-хозяйственной теории как политики, имеющей особую цель и особую сферу деятельности .

Критики данной теории, прежде всего не соглашались с пониманием местного самоуправления как инициативы исключительно населения. Подобный подход сближал статус самоуправляющихся территориальных образований со статусом просто общественных союзов с их возможными как общественными, так и частноправовыми, т.е. хозяйственными, целями. Отмечая принципиальные различия, Н.М. Коркунов писал: государство предоставляет свободу создания союзов, но не требует их образования, не делает их существование обязательным; в то же время государство, напротив, обязательно организует местные общения (т.е., говоря современным языком, сообщества, муниципальные единицы), определяет их устройство, указывает их обязательные предметы деятельности. "Существование и деятельность местных общений, хотя и самоуправляющихся, не факультативны, а обязательны. Они не только могут быть, но и должны быть, государство не допускает их только, а требует".

Существенным недостатком общественно-хозяйственной теории было и то, что невозможно разграничить дела собственно общинные (местные) и дела государственные, порученные для исполнения общинам. На это же обстоятельство более 100 лет назад обращал внимание Н.И. Лазаревский. По его мнению, слабое место хозяйственно-общественной теории состоит даже не столько в том, что ее сторонникам не удалось составить достаточно пространного списка негосударственных публично-правовых дел, предоставленных органам местного самоуправления, сколько в том, что таких дел вовсе и не может быть. Это констатируют и современные авторы: "Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противопоставляться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п.) не отличаются от местных задач государственного управления. Данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства". Причем проблема, отмечаемая ими, еще более усложняется в условиях современного социального, а в условиях России - еще и федеративного государства .

Попытки построения местного самоуправления на идеях общественно-хозяйственной теории свойственны периоду начального этапа буржуазного романтизма. По сути своей демократический институт местного самоуправления не мог вписаться в систему феодального государства. Но с развитием буржуазной государственности он подвергается существенным преобразованиям, для того чтобы получить практическое воплощение. Общественная теория местного самоуправления в этих условиях выглядела как привлекательная конструкция, символизирующая доверие государства к населению - с предоставлением ему права самоуправляться в делах, возникающих по месту жительства, посредством как сугубо общественных форм, так и, если потребуется, хозяйственных действий (прежде всего в части распоряжения общинным имуществом).

Данная теория, как отмечали ее критики, смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.). Но принадлежность человека к какому-либо частно-правовому объединению зависит от него, как и выход из данного объединения. В то время как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления самоуправляющейся территориальный единицы устанавливаются законом и связаны с местом проживания человека .

Однако, будучи в чем-то полезной с точки зрения идейно-теоретического обоснования широкого развития самоуправления, на деле общественная теория быстро показала свою бесперспективность и нежизненность. Во-первых, как форма публичной власти местное самоуправление существенно отличается от общественных объединений; не может оно и уподобиться хозяйственным организациям. Во-вторых, на повестке дня многие годы оставалась и сохраняется в наши дни проблема распределения обязанностей по управлению публичными делами между центральными и местными властями, когда и государственные дела решаются на уровне местного самоуправления, и локальные интересы становятся частью общегосударственной политики. Поэтому некая замкнутость местного самоуправления на делах якобы сугубо местных невозможна .

Властные функции общины на практике не могут быть только хозяйственными

3 Государственная теория самоуправления

На основе … взглядов, критически оценивающих общественную теорию, получила развитие государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны выдающимися немецкими учеными XIX в. Л. Штейном и Р. Гнейстом .

Пришедшая на смену общественно-хозяйственной теории государственная теория самоуправления существенно изменила подход к определению отношений: "община - государство".

Государственная теория оценивает местное самоуправление как вид государственной деятельности .

Согласно этой теории местное самоуправление рассматривается как форма распределения обязанностей по решению государственных дел между центральными и местными властями.

В рамках государственной теории местное самоуправление есть форма вовлечения жителей, их общин в государственную деятельность .

Центр не в состоянии осуществлять управление обширной страной, ни перед кем не несет ответственности, может игнорировать различия в местных условиях, быть консервативным в своих идеях, приемах власти, не справляться с большим объемом властных функций и т.д. Отсюда возникает необходимость в определенной автономии мест. Соответственно это поставило проблему разграничения полномочий между центральными и местными органами власти. Основоположники этой теории Рудольф фон Гнейст и Лоренц фон Штейн "видели в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а возложение на местное общество задач государственного управления". Местное самоуправление осуществляется не государственными чиновниками (если это было бы так, вместо местного самоуправления налицо имелось бы административное управление), а при помощи местных жителей и посредством их самоорганизации .

Следовательно, можно выделить характерные черты этой теории:

государство передает задачи местного управления органам, формируемым местным сообществом;

органы местного самоуправления находятся под контролем местного сообщества, а одновременно и под надзором государства, хотя прямого руководства местным самоуправлением со стороны государственных органов нет;

органы местного самоуправления, в отличие от государственных, не являются выразителями исключительно государственной воли, они имеют собственные особые интересы, которые могут не совпадать с интересами государства.

В.П. Безобразов, подчеркивая неразрывную связь государства и самоуправления, делал вывод о том, что "самоуправление не может быть иначе рассматриваемо в совокупности с общим организмом всего государственного механизма управления, в состав которого оно входит, как органическая часть единого целого... Расщепление самоуправления и общегосударственного, или "правительственного" (или "казенного", как принято выражаться), управления, т.е. построенного на началах бюрократических, расщепления земства и казны на два независимых друг от друга, со своей собственной жизнью организма, порождает самые злые политические недуги и рано или поздно приводит к разрушению или самоуправления, или государства, так как первое не может сделаться во втором, - государством в государстве" .

Характеризуя государственную теорию местного самоуправления, Н.М. Коркунов обращал внимание на зависимый характер местного самоуправления. Он писал: "Самостоятельное право властвования имеют только государства. Самоуправляющиеся местные общины осуществляют права власти по поручению государства, как его права, и поэтому подлежат в этой своей деятельности надзору государства не только в отношении к внешней ее законности, в отношении к соблюдению установленных законом границ, но и в отношении к ее содержанию. Государство следит не только за тем, чтобы органы самоуправления не нарушали чужих прав, не выходили из пределов предоставленной им компетенции, но и за тем, чтобы они действительно выполняли возложенные на них функции государственного управления, чтобы они пользовались данными им полномочиями власти согласно указанной государством цели. Самостоятельность же органов самоуправления основана на том, что неустранимое в делах управления свободное усмотрение определяется в их деятельности интересами того местного общества, представителями которого они призваны служить". А.И. Васильчиков, принимавший активное участие в земской реформе в России, считал, что самоуправление не может быть предоставлено своему собственному произволу. Оно устанавливается государством, зависит от него и закона, принятого государством .

На приоритетное распространение государственной теории местного самоуправления повлияло то обстоятельство, что она объединила в одно целое понятие местного самоуправления, вне зависимости от того, было ли местное самоуправление историческим предшественником государства или получало развитие в уже оформившемся государстве.

Общепризнанным стало восприятие местного самоуправления в рамках современной государственности как обязательного демократического института, характеризующего его выделение в рамках государства не с целью противопоставления государству, а, напротив, с целью объединения интересов целого и частного и в конечном счете достижения наибольшей социальной гармонии. Местное самоуправление приобретает как бы двойственную природу, которая определяющим фактором в вопросах взаимоотношений с государством видит партнерство центра и мест.

4 Теория дуализма муниципального управления

Большинство современных ученых придерживаются позиции двойственной, государственно-общественной природы местного самоуправления .

Двойственный характер муниципальной деятельности (самостоятельность в местных делах и осуществление определенных государственных функций на местном уровне) находит отражение в теории дуализма муниципального управления. Согласно этой теории муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации .

Теория муниципального дуализма говорит об общественно-государственной природе местного самоуправления. Она создает условия (возможности), способствующие обеспечению через него (местное самоуправление) эффективной двусторонней связи между человеком и государством, между гражданским обществом и государством. Двойственная природа местного самоуправления, которая служит основой теории муниципального дуализма, получила развитие в последнее десятилетие XX в. В значительной степени она связана с признанием того, что ни одна из ранее отмеченных теорий не соответствует всему многообразию существующих видов местного самоуправления, так как возводит в абсолют какой-либо один из признаков местного самоуправления. Современные процессы общественного развития, связанные со всеобщей глобализацией, требуют адекватной реакции в целях сохранения в достаточной степени индивидуальных особенностей местных сообществ, территориальных и национальных традиций .

Теория дуализма разработана еще недостаточно, однако ее содержание характеризуют следующие признаки:

наличие общегосударственного и местного интересов и необходимость их сочетания;

невозможность во многих случаях разделения собственно местных и общегосударственных дел;

реализация органами местного самоуправления функций публичного и частноправового характера;

сочетание в местном самоуправлении государственных (публично-властных) и общественных (самоуправленческих) начал;

выполнение органами местного самоуправления полномочий, делегированных государством;

наличие государственного характера у предметов ведения и полномочий местного самоуправления.

Дуализм местного самоуправления проявляется также и в том, что, с одной стороны, местное самоуправление не учреждается государством, а признается и гарантируется им, т.е. рассматривается как естественное и неотчуждаемое право населения (см., например, ст. 12 Конституции РФ). Однако, с другой стороны, создание муниципальных образований и соответственно определение вопросов местного значения, местных дел, полномочий органов местного самоуправления и т.д. носит производный от государства характер и, конечно же, регулируется государством .

В свете изложенного теорию дуализма местного самоуправления следует рассматривать не как самостоятельную, а как развитие прежде всего государственной теории. Ведь именно государственная политика определяет концепцию развития местного самоуправления и границы его возможностей. В связи с этим иные сохраняющиеся признаки местного самоуправления не носят определяющего характера, а сама реализация местного самоуправления в большей мере обеспечивается его государственной природой, в свою очередь подчеркивая ее.

5 Теория муниципального социализма

Рассматривая теоретические основы местного самоуправления, нельзя обойти вниманием некоторые идеи, политические программные установки, связывающие преобразования общества с развитием местного самоуправления. В связи с этим следует назвать теорию так называемого муниципального социализма. С одной стороны, муниципальный социализм рассматривается как одно из возможных (социал-реформистских) направлений политических преобразований.

В основе теории социального обслуживания делается упор на осуществление муниципалитетами одной из основных своих задач: предложение услуг жителям, организация обслуживания населения. Основной целью муниципальной деятельности, согласно данной теории, является благосостояние жителей коммуны .

Суть теории связывается с использованием муниципального самоуправления в целях мирного врастания капитализма в социализм. Основная идея - приобретение пролетариатом решающего влияния в процессах городской общины. И, таким образом, муниципалитеты, руководимые социалистами (представляющими в первую очередь рабочий класс как основную часть городского населения), становились бы основной ячейкой нового социалистического общества .

С другой стороны, идеи муниципального социализма связаны с общедемократическими тенденциями, не потерявшими актуальности и в наши дни, не имеющими ярко выраженной классовой (в целом социальной) окраски. Речь идет, во-первых, о существенной демократизации местного самоуправления посредством широкого представительства в муниципальных органах всех слоев населения; во-вторых, об обеспечении более широкой автономии муниципальных образований .

Социал-реформистские взгляды на природу местного самоуправления были распространены в свое время и в России. Так, по мнению М.Д. Загряцкова, классовые буржуазные государства создают юридические формы, облегчающие переход к социалистическому порядку. Из этих юридических форм наиболее совершенной является самоуправление .

Глава 2. Развитие местного самоуправления в России на современном этапе

Направление развития местного самоуправления предопределяется теми задачами, которые решаются муниципальными образованиями в соответствии с Конституцией РФ, Европейской Хартией местного самоуправления, законодательством о местном самоуправлении .

Государственная политика в области развития местного самоуправления основывается на Конституции РФ, Европейской Хартии местного самоуправления, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах РФ и находит свое выражение в федеральных законах, законах субъектов Федерации и иных нормативных правовых актах в области местного самоуправления.

Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ, закрепляющие единую систему представлений о целях, приоритетных направлениях, задачах и принципах политики государства в сфере развития местного самоуправления, а также о механизмах ее реализации, определены Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации .

1 Правовые основы местного самоуправления

Муниципальное право в системе российского права занимает особое положение. Это определяется его комплексной природой, которая, в свою очередь, вызвана сложностью общественных отношений, являющихся предметом муниципального права. Двойственная природа местного самоуправления, сочетающего в себе государственное (публично-властное) и общественное (самоуправленческое) начала, еще более усложняет проблему. Государство не только позволяет населению и органам местного самоуправление самостоятельно решать вопросы местного значения, реализуя местный интерес, но и доверяет им (делегирует) часть собственных функций. При этом степень влияния государства на местное самоуправление носит подвижный характер. В связи с этим возникает вопрос о необходимости разграничения публично-властных и самоуправленческих институтов муниципального права. Действительная природа местного самоуправления состоит в том, что его можно считать одновременно и своеобразным "доверенным представителем" центральной власти на соответствующей территории, и формой народовластия, которая обеспечивает реализацию прав граждан на местное самоуправления, а местному населению - возможность превращения своей воли в публичную власть .

В современный период система местного самоуправления развивается в соответствии с общеправовыми принципами, признаваемыми мировым сообществом и установленными Конституцией Российской Федерации.

Целью государственной политики в области местного самоуправления является обеспечение дальнейшего развития местного самоуправления и повышения эффективности его деятельности как необходимых условий становления экономически и социально развитого демократического государства .

Для достижения указанной цели эта политика должна быть направлена на:

Обеспечение реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления;

Создание условий для реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления;

Обеспечение государственных гарантий местного самоуправления.

Государственная политика в области развития местного самоуправления формируется и реализуется на основе соблюдения следующих принципов:

Единство целей, направлений, задач и механизмов реализации государственной политики;

комплексный подход к реализации государственной политики;

взаимодействие и сотрудничество федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в процессе реализации государственной политики;

Преемственность государственной политики на разных этапах проведения муниципальной реформы;

Всесторонняя поддержка местного самоуправления со стороны государства;

Невмешательство органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления;

Контроль со стороны государства за реализацией государственными органами и их должностными лицами государственной политики.

Указом Президента Российской Федерации «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ» от 15 октября 1999 г. № 1370 определяются приоритетные направления развития местного самоуправления, основные задачи и цели, общие принципы государственной политики в области местного самоуправления.

Целью государственной политики являются обеспечение дальнейшего развития местного самоуправления, повышение эффективности его деятельности как необходимого условия становления экономически социально развитого государства .

Вопрос о понятии и развитии местного самоуправления до сих пор является дискуссионным. Одни рассматривают местное самоуправление как принцип организации и осуществления власти на местах, другие - видят в нем децентрализованную форму организации территориальной публичной власти. В части 1 ст. 130 Конституции РФ дано исчерпывающее определение: «Местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» .

В рамках данной работы хотелось бы проанализировать также и основы законодательного обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

Данная проблема является относительно новой для современного права РФ, но идеи местного самоуправления не являются новшеством, так или иначе предпринимались попытки реализации основ самоуправления еще в период самодержавия .

Существует большое количество публикаций о проблемах местного самоуправления, и только небольшая часть из них посвящена проблемам законодательного обеспечения местного самоуправления. Современная система местного самоуправления является результатом длительного развития и совершенствования нормативно-правовых основ. О необходимости совершенствования правового регулирования в сфере местного самоуправления как одном из актуальных направлений государственной политики говорится в Указе Президента РФ «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 г. № 1370. В нем отмечается несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, неполное и непоследовательное законодательное регулирование многих вопросов организации и деятельности местного самоуправления.

Особенностью организации местного самоуправления является многоуровневая система законодательного обеспечения.

Местное самоуправление - это реальный механизм реализации широкого круга наиболее близких населению проблем и удовлетворения наиболее важных потребностей, а также решения государственных задач силами местных органов власти путем передачи им отдельных государственных полномочий.

Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой основы. Совершенствование местного самоуправления на этапе реального реформирования невозможно без детальной разработки законодательного регулирования всех аспектов общественных отношений его деятельности. Для решения вопросов местного значения необходима детальная правовая регламентация общественных отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления.

Эта регламентация осуществляется с помощью муниципальных норм. В российском законодательстве существует отдельная отрасль права - муниципальное право Российской Федерации, представляющая совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления. Посредством норм муниципального права и на основе Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных актов реализуются важнейшие вопросы местного самоуправления: решение населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления, вопросов местного значения, а также вопросы реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

На федеральном уровне закрепляются общие принципы правового регулирования местного самоуправления. Безусловно, важнейшим документом федерального значения, регламентирующим деятельность местного самоуправления, является основной закон нашей страны - Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.

Общие принципы организации местного самоуправления, в соответствии со ст. 72, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Глава 8 Конституции Российской Федерации целиком посвящена местному самоуправлению. В ст. 130-133 закреплены основные права местного самоуправления на самостоятельное решение населением вопросов местного значения, на владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, на осуществление местного самоуправления путем референдума, выборов, других форм волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления. В Конституции отмечена обязательность учета исторических и иных местных традиций при осуществлении местного самоуправления. Населению муниципальных образований дано право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Изменение границ территории муниципального образования возможно также только с учетом мнения населения. По Конституции РФ органы местного самоуправления вправе формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка и решать другие вопросы местного значения. Органам местного самоуправления могут передаваться отдельные государственные полномочия с передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов для их осуществления, но контроль за их реализацией остается за государством. Конституцией РФ местному самоуправлению гарантируется судебная защита, соблюдение прав, установленных Конституцией и федеральными законами, и дается право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений государственной власти .

Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что Конституция Российской Федерации, являясь основным законом общества и государства, установила систему норм о местном самоуправлении, на которой должны базироваться все остальные нормативные правовые акты .

При этом нормы Конституции Российской Федерации подразделяются на нормы:

) разрешающие введение местного самоуправления в Российской Федерации;

) определяющие предназначение местного самоуправления;

) закрепляющие механизм и регулирующие организацию и деятельность местного самоуправления;

) устанавливающие экономическую основу местного самоуправления;

) закрепляющие территориальные пределы местного самоуправления;

) устанавливающие компетенцию местного самоуправления по отдельным вопросам;

) устанавливающие гарантии местного самоуправления;

) устанавливающие права граждан на местное самоуправление и запрещающие ограничение прав на местное самоуправление.

Все перечисленные и другие нормы нашли свое развитие в федеральных нормативных правовых актах, нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации.

2 Проблемы и перспективы развития местного самоуправления

Процесс становления местного самоуправления не может осуществляться вне рамок общего процесса государственного строительства в отрыве от других направлений развития российской государственности. И развитие местного самоуправления не может ограничиться рассмотрением и внесением поправок в базовые законы о местном самоуправлении. Необходимо рассматривать и подходить к вопросу развития законодательства о местном самоуправлении гораздо шире. Учитывая роль и место местного самоуправления в решении вопроса перехода России к устойчивому развитию и повышения конкурентоспособности страны, становление и развитие местного самоуправления должно стать одной из приоритетных задач государственного строительства. Процесс должен осуществляться в рамках специальной государственной программы самого высокого уровня.

Условием развития местного самоуправления является наличие общей стратегии государственного строительства и представлений о роли и месте местного самоуправления в системах публичной власти и управления развитием.

Федеральный центр должен очень точно выстроить свою политику, то есть найти ту золотую середину, которая, с одной стороны, позволит в полной мере реализовать потенциал муниципальных образований, а с другой - создать условия для формирования целостной системы публичной власти и управления в стране. Предусмотренное Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" значительное усиление регламентации определенных аспектов местного самоуправления правовыми актами самих органов местного самоуправления связано, в том числе и с тем, что основной объем правового регулирования местного самоуправления с уровня субъектов Российской Федерации переносится на федеральный и муниципальный уровни. Однако следует учитывать, что отнюдь не все города имеют необходимые ресурсы для должной подготовки муниципальных правовых актов. Поэтому необходима комплексная помощь (в первую очередь организационная и консультативная) муниципальным образованиям со стороны федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Это относится и к разработке рекомендательных типовых муниципальных правовых актов.

Это необходимо уже потому, что некоторые вопросы без участия государства в обозримый срок не могут быть решены. К ним, в частности, относится вопрос о формировании оптимальной территориальной основы местного самоуправления. Решение этого вопроса предполагает преобразование существующего административно-территориального деления в направлении его адаптации к природе муниципальных образований. Очевидно, что без участия государства этот вопрос не может быть решен.

Необходимо переходить от политики государственной поддержки местного самоуправления (как политического института) к государственной политике в отношении муниципальных образований (как социально-экономических целостностей в соответствии с их типологией и государственной стратегией - демографической, региональной, геополитической и др.).

Наиболее узким местом государственного строительства остаются вопросы "стыковки" органов государственной власти и местного самоуправления. Поэтому основная стратегическая задача центральной власти в ближайшей перспективе - обеспечить формирование и юридическое закрепление механизмов взаимодействия двух систем власти и управления, для чего необходимо:

провести административную реформу и реформу административно-территориального деления; осуществить типологизацию муниципальных образований и выстроить в отношении конкретных типов муниципальных образований государственную политику поддержки их развития;

установить оптимальную систему распределения полномочий по уровням власти и механизмы ее коррекции и совершенствования в соответствии с реальными возможностями конкретных типов муниципальных образований, создавая стимулы социально-экономического развития;

обеспечить развитие межбюджетных отношений на основе нормативного определения (в натуральных показателях) объемов финансирования государственных (конституционных) социальных гарантий, одновременно включив стимулирующие механизмы;

обеспечить государственный и муниципальный контроль за соблюдением законодательства и создание системы взаимной ответственности органов местного самоуправления и государства; создать правовые механизмы повышения контроля за деятельностью органов местного самоуправления; усилить роль представительных органов местного самоуправления, особенно в части контроля за муниципальными финансами и деятельностью исполнительных органов местного самоуправления, с постепенным переходом к контрактной системе назначения глав местных администраций;

провести судебную реформу.

Заключение

Общепризнанными являются: теория свободной общины (естественных прав общины); общественная (хозяйственная) теория самоуправления; государственная теория самоуправления; теория дуализма муниципального управления; теория муниципального социализма.

Несмотря на различные названия, теории местного самоуправления в основе своей посвящены его отношениям с государством, многие из них носят оппозиционный государству характер.

В современных условиях теории местного самоуправления, рожденные необходимостью обоснования процессов перехода от феодальной формации к капитализму, направленные на развитие новых социальных отношений, не потеряли своей актуальности. Исходные ценности этих теорий заключаются в том, что они позволяют нам, освободившись от массы конкретных фактов, выделить общие тенденции, не уйти от основной задачи - раскрытия причин, определяющих развитие местного самоуправления в различные эпохи, в их преемственной и причинной связи между собой.

Ключевыми являются вопросы постоянного улаживания конфликтов между государством и обществом, обеспечения достойных условий человеческой жизни уже сегодня, исходя из постоянной перспективы вечно многообразного, плюралистического и в то же время несовершенного мира. В этих условиях поддержание долговременно устойчивых отношений между государством и гражданским обществом может быть достигнуто за счет четвертой власти, как иногда называют местное самоуправление.

Основной стратегической задачей центральной власти в ближайшей перспективе является обеспечение формирования и юридического закрепления механизмов взаимодействия двух систем власти и управления: муниципальной и государственной.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года. - М.: Центральная избирательная комиссия РФ, 1993.

Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 07.05.2013, с изм. от 27.06.2013) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Указ Президента РФ от 15.10.1999 г. № 1370 «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»

Аболонин Е.С. Муниципальное право. Конспект лекций. Москва.

Авакьян С.А. Муниципальное право России. - М.: МГУ им. Ломоносова

Голубок С.А. Конституционное право России. - М.: РИОР, 2008.

Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право. - М.: Юристъ, 2000.

Зотова В.Б. Система муниципального управления. - М.: МГУУ, 2006.

Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. - М.: Юстицинформ, 2007.

Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. - М.: Юристъ, 2005.

Конституционное право России. Отв. редакторы А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин - М.: Юристъ, 2003.

Конституция Российской Федерации. Комментарий. Под общей редакцией Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. - М: Издательство «Юридическая литература» Администрации Президента РФ, 1994.

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М.: Юристъ, 2002.

Овчинников И.И., Писарев А.Н. Муниципальное право России. - М.: Эксмо, 2007.

Чепурнова Н.М. Муниципальное право Российской Федерации. - М.: ЕАОИ, 2007.

Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации. М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2007.

Щербаков Ю.Н. Государственная и муниципальная служба. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2007.

Теории местного самоуправления - это основные учения о местном самоуправлении, его сущности, организации и путях развития.

Теория свободной общины.

Теория свободной община получила свое распространение в Германии, в начале XIX века, и опиралась на постулаты естественного права. Основной идеей теории свободной общины стало обоснование ограничение вмешательства государства в деятельность общины. Также, можно выделить основные положения теории свободной общины:

• - Органы местного самоуправления должны избираться населением
• - Органы местного самоуправления противопоставлены органам государственной власти и не входят в их систему.
• -Разграничение предметов ведения органов местного самоуправления и органов государственной власти
• - Право на независимость и самостоятельность органов местного самоуправления, при осуществлении ими установленных полномочий.

Теория свободной общины доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права и свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Таким образом, эта теория опиралась на идеи естественного права. Она исходила из признания общины естественно сложившейся органической корпорацией, существу независимой от государства. Права общины на самоуправление априорным путем выводились из самой природы общины как таковой. Обосновывая свободу и независимость общины, сторонники обращались к истории средневековых общин - городов, их борьбы за независимость против феодального государства.

Общественная (хозяйственная) теория

На смену теории свободной общины пришла общественная теория самоуправления (или общественно-хозяйственная теория самоуправления), которая также исходила из противопоставления государства и общины, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Однако ее сторонники, обосновывая основной признак местного самоуправления, на первый план выдвигали не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Самоуправление,согласно общественной теории, - это заведование делами местного хозяйства. «Общественная теория, - писал Н.М. Коркунов, - видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы». Данная теория, как отмечали ее критики, смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.). Но принадлежность человека к какому-либо частно-правовому объединению зависит от него, как и выход из данного объединения. В то время как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления самоуправляющейся территориальный единицы устанавливаются законом и связаны с местом проживания человека. Общественная теория став приемником теории свободной общины, также во многом опиралась на идеи противопоставления органов государственной власти и органов местного самоуправления. Однако, в общественной теории, в отличие от теории свободной общины мотивом наличия местного самоуправления выступали не естественные права человека, а хозяйственная необходимость и практичность.

Государственная теорияместного самоуправления.

Государственная теория самоуправления получила развитие на основе взглядов, критически оценивающих общественную теорию. Основные положения государственной теории были разработаны выдающимися немецкими учёными XIX в. Л. Штейном и Р. Гнейстом и более подробно развиты в России видными дореволюционными юристами Н.И. Лазаревским, А.Д. Градовским и В.П. Безобразовым. Сторонники теории исходили из тесной связи местного самоуправления с началом общего государственного устройства и необходимости включения их в систему государственных учреждений. Они рассматривали местное самоуправление как часть государства, одну из форм организации местного самоуправления. С их точки зрения, любое управление публичного характера - дело государственное. Пик популярности государственной теории в России пришелся на середину 70-х гг. XIX в. 12 июня 1890 г. Александром III издается новое Положение о земских учреждениях. В духе государственной теории местного самоуправления происходит встраивание земств в вертикаль государственной власти. В целом, государственная модель местного управления была полностью реализована в ходе новых реформ земского и городского местного самоуправления 1890-1892 гг. Стоит отметить, что эта модель отличалась высокой степенью управляемости и была полностью контролируема центральной властью. Но и она не была эффективной, поскольку не приносила ни реальной пользы населению, ни экономических выгод государству. Двойственный характер муниципальной деятельности находит отражение в теории дуализма муниципального управления. Согласно этой теории, муниципальные органы, реализуя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации. Суть государственной теории местного самоуправления заключается в том, что органы местного самоуправления не противопоставляются органам государственной власти, а напротив, входит в систему государственных органов. Основные положения государственной теории местного самоуправления:

• - Местное самоуправление неотъемлемая часть государственного управления.
• - Четкого разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления быть не должно.

Юридическая теории местного самоуправления.

Создатели государственной теории местного самоуправления Л. Штейн и Р. Гнейст стояли на противоположных позициях по поводу определяющих признаков местного самоуправления. Последнее стало причиной развития двух течений в рамках одной теории: юридического - Л. Штейна и политического - Р. Гнейста. В кругу ученых и государственных деятелей широкое распространение получила юридическая теория Л. Штейна. Согласно этой теории органы местного самоуправления, хотя и входят в систему органов государственной власти и тем самым подчинены им, являются особыми юридическими лицами, обладающими правами и обязанностями, наделены собственностью, имеют право самостоятельно вступать в имущественные отношения. Смысл политической теории Гнейста заключался в том, что основу самоуправления составляет совокупность юридических гарантий, обеспечивающих самостоятельность самоуправляющимся единицам. Сторонники этой теории противопоставляли царским чиновникам людей, выбранных местным населением. В данной теории акцент делался на выборность в местном самоуправлении, которая в основном и обеспечивала самостоятельность этих органов.

Вестник СПбГУ. Сер. б. 2015. Вып. 1

Е. С. Горбатюк

ОСНОВНЫЕ ТЕОРИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР

В статье представлены основные положения базовых теорий местного самоуправления: теории свободной общины (естественных прав общины), общественной (хозяйственной) теории самоуправления, государственной теории самоуправления, теории дуализма муниципального управления, теории муниципального социализма, теории социального обслуживания; обозначены их принципиальные отличия и сходные черты. Библиогр. 10 назв.

Ключевые слова: местное самоуправление, теории местного самоуправления.

THE BASIC THEORIES OF LOCAL GOVERNMENT: ANALYTICAL REVIEW

The article presents the main provisions of the generally accepted theories of local government and indicates their fundamental differences and similarities. Refs 10.

Keywords: self-government, local government, theories of local government.

Тема установления в России эффективного института местного самоуправления, представляющего собой одну из основ правового государства и гражданского общества, уравновешивающего и контролирующего власть, занимает одно из важнейших мест в современной политической науке. Несмотря на многочисленные исследования, посвященные анализу прикладных аспектов и теоретических основ самоуправления, высокая актуальность темы «местное самоуправление» по-прежнему сохраняется. Связано это прежде всего с тем, что укрепление и расширение основ института местного самоуправления создает действительные возможности для каждого гражданина быть активным и непосредственным участником обеспечения своих гражданских интересов. В этом контексте изучение политической истории и анализ теоретических основ самоуправления - необходимые элементы успешного развития современных политических институтов России. Кроме того, обращение к концептуальным основаниям местного самоуправления позволит выделить общие тенденции, раскрыть причины, определяющие развитие местного самоуправления в различные эпохи, в их преемственной связи.

Местное самоуправления развивается под влиянием множества социально-политических процессов, экономических и иных факторов, находясь постоянно в процессе реформирования, опираясь на актуальные политические и экономические основания, стремясь отвечать злободневным потребностям общества. Особенности местного самоуправления во многом предопределяются национально-государственными традициями организации публичной власти в разных странах. Вместе с тем большинство мыслителей, придерживавшихся различных идейно-политических

Горбатюк Екатерина Сергеевна - кандидат политических наук, старший преподаватель, Санкт-Петербургский государственный университет, 199034, Санкт-Петербург, Российская Федерация; [email protected]

Gorbatyuk E. S. - Ph.D. of Political Sciences, Senior lecturer, St. Petersburg State University, 7-9, Universitetskaya nab., St. Petersburg, 199034, Russian Federation; [email protected]

воззрений, сущность политических преобразований неразрывно связывали с разработкой теоретических концепций местного самоуправления. Благодаря этому местное самоуправление находило теоретическое обоснование в идеях общественного договора, прав и свобод человека и гражданина, представительного правления и разделения властей, в политических учениях французских просветителей, английских либералов, российских реформаторов XVII-XIX вв.

Объективная трудность решения вопроса о самостоятельности и независимости местного самоуправления состоит в том, что государство, делясь своими полномочиями, оставляет за собой регулирование и контроль за деятельностью института местного самоуправления . Стоит отметить, что в обсуждении проблем самоуправления общественные и государственные деятели по-прежнему выделяют три основных вопроса: его организация, полномочия и контроль. Именно благодаря идеям об оптимальной организации, компетенции и контролю за деятельностью органов местного самоуправления, в том числе с позиции соответствия закону, стали появляться и разрабатываться теоретические основы местного самоуправления.

Среди наиболее известных выделяют следующие теории местного самоуправления: теория свободной общины (теория естественных прав общины); общественная (общественно-хозяйственная, хозяйственная) теория самоуправления; государственная теория самоуправления.

Теория свободной общины (теория естественных прав общины) стала первой теоретической концепцией, объясняющей суть местного самоуправления. Концепцию «свободной общины» разрабатывали К.-Ф. Гербер, Г. Аренс, О. Лабанд, Э. Мей-ер и др. Теория сформировалась в первой половине XIX в., некоторые ее идейные основания нашли отражение в бельгийском, французском и немецком праве. В основе концепции лежит естественное и неотчуждаемое право общин на самоуправление, обоснование ограничения вмешательства государства в дела общины. Приверженцы теории свободной общины, опираясь на идеи естественного права и исторический опыт управления европейскими городами, отстаивали первичность общинного самоуправления перед управлением государственным, автономность и обособленность от государственной власти. Права общины, согласно этой теории, обусловлены самой ее природой, а не определяются государством; государство не создает, а лишь признает общину. Особое внимание идеологи концепции «свободной общины» уделяют «общности людей, проживающих на определенной территории», где каждый человек - член сообщества, основой которого является не только одна для проживания территория, но общие задачи, интересы, которыми живет община, духовная близость. Поэтому один из ключевых отличительных признаков теории свободной общины - избираемость органов местного самоуправления только членами общины. В части компетенции и контроля за деятельностью общинного самоуправления разработчики отстаивают право общины на невмешательство государства в собственные дела общины, ограничивая права государства контролем за соответствием действий органов самоуправления пределам своих полномочий при осуществлении деятельности.

Рассматривая идейные основания идеологов концепции свободной общины, стоит отметить, что практического воплощения эта теория не получила, но стала отправной точкой в развитии научно-теоретических обоснований сущности и организационных основ самоуправления. Отстаивая обособленность общин, сторонники

этой теории сталкивались в реальной жизни с тем, что абсолютная самостоятельность общин невозможна хотя бы потому, что невозможно изолировать одно местное сообщество от другого, невозможно реализовывать делегированные государством полномочия, оставаясь абсолютно независимым от него. Община как самоуправляющийся орган в большей степени должна выступать в качестве связующего звена между членами сообщества и государственными органами при сохранении определенной автономии органов местного самоуправления.

В результате на этих основаниях во второй половине XIX в. возникла и стала разрабатываться общественная теория самоуправления (общественно-хозяйственная теория, хозяйственная теория), в рамках которой разводились компетенции органов местного самоуправления и государственной власти, обосновывалась самостоятельность общины и предполагалось сведение правительственного надзора над местным самоуправлением к минимуму . Основателями этой теории стали Р. Моль, О. Ресслер, О. Гирке и др. Среди российских ученых стоит выделить А. И. Ва-сильчикова, Н. М. Коркунова, В. Н. Лешкова. Общественная теория самоуправления в своей основе исходила также из противопоставления общины и государства. Сторонники этой теории, как и приверженцы теории свободной общины, полагали, что государство не должно вмешиваться в дела местного самоуправления. Вместе с тем разработчики общественной теории основу самостоятельности самоуправления видели в разграничении общественных и государственных интересов и дел. Оптимальной организации самоуправления, по мнению приверженцев общественной теории, можно было достичь путем формирования выборной системы территориального представительства. Компетенция самоуправления должна была включать все дела местной администрации, передаваемые в местное ведение. Что касается осуществления контрольных функций над местным самоуправлением , то в этой сфере предусматривалось учреждение подразделения, контролирующего деятельность местных органов не с точки зрения ее целесообразности, а с позиций законности действий самоуправления . С учетом принципа, предполагающего, что самоуправление должно действовать в рамках закона, были разработаны конкретные способы организации деятельности местных сообществ. Основой управленческой деятельности стали воля и интересы низовых сообществ, совокупность индивидуальных и групповых интересов, что, несомненно, требовало высокой гражданской активности. Сторонники общественной теории местного самоуправления подходили к пониманию того, что элементы системы гражданского общества и его институтов, в том числе института местного самоуправления, возникают через гражданскую активность населения спонтанно, в отличие от политической деятельности. В итоге центр гражданской активности смещался из монопольной государственной сферы к общегражданской самодеятельности.

Стоит отметить, что реформы местного самоуправления, проводившиеся на основе общественной теории самоуправления в России, были заметным шагом вперед на пути ее превращения в правовое государство . Они способствовали построению основ гражданского общества, освобождению крестьян от крепостной зависимости, установлению независимости суда от административных властей, созданию всесословного местного самоуправления в лице земств и городских дум. Все это изменило политический облик российского государства, однако оставался незыблемым центральный аппарат власти. С одной стороны, именно центральная власть

осуществила эти «великие реформы» местного самоуправления, с другой - образование на местах выбранной всеми сословиями законной корпорации в лице земств объективно создавало предпосылки к созыву всероссийского парламента, который должен был стать действенным ограничителем централизованной системы управления. Эти противоречия накладывали серьезный отпечаток на процесс становления и развития местного самоуправления в России.

В этих условиях и на основе взглядов, критически оценивающих общественную теорию понимания проблем местного самоуправления, получает развитие государственная теория самоуправления. Основателями этой теории являются немецкие ученые Л. Штейн и Р. Гнейст. В России сторонниками и идейными вдохновителями государственной теории самоуправления выступали А. Д. Градовский, В. П. Безобра-зов, Б. Н. Чичерин и другие правоведы. Взгляд сторонников государственной теории на природу самоуправления, сущность отношений «община - государство» кардинально отличается от идейных основ и обоснования самоуправленческих начал приверженцами теории свободной общины и апологетами общественной теории. Согласно концептуальным основам этой теории, самоуправление - одна из форм организации государственного управления, все полномочия в области местного самоуправления даны государством и имеют источником государственную власть. Однако, в отличие от центрального государственного управления, местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а жителями, заинтересованными в результатах местного управления. Сторонники государственной теории признавали, что почти во всех сферах внутреннего управления существуют не только «точки соприкосновения между государственными и местными интересами, но и их органическая связь» . И если государство возлагает на местное население исполнение каких-либо задач, делегирует часть полномочий органам местного самоуправления, то обусловлено это лишь соображениями целесообразности, ведь «даже чисто местные интересы являются интересом общегосударственным, так как благосостояние жителей во всех местностях составляет общий интерес государства» . Среди отличительных особенностей государственной теории самоуправления выделяется и то, что органы местного самоуправления подконтрольны местному сообществу и государству, а также являются выразителем не только государственной воли, но и собственных интересов - интересов местного сообщества. Необходимо отметить, что в государственной теории самоуправления, согласно идейным разногласиям ее основателей, выделяется политическое (Р. Гнейст) и юридическое (Л. Штейн) направления. Штейн, исходя из особого юридического статуса и положения самоуправляющегося местного сообщества, наделял органы самоуправления статусом юридического лица. Гнейст в свою очередь полагал, что необходимым условием самоуправления является экономическая независимость от правительства, позволяющая самостоятельно действовать при решении вопросов местного значения. В связи с этим и осуществлять местное самоуправление должны на безвозмездной основе избираемые почетные, пользующиеся заслуженным авторитетом среди членов сообщества, люди. Применительно к России обращает внимание на себя тот факт, что представителями власти в России XIX столетия давалось искаженное толкование государственной теории самоуправления: государственные деятели трактовали ее в смысле полного подчинения органов местного самоуправления абсолютной государственной власти, существенно

ограничивая их самостоятельность и компетенцию. Исследователи же местного самоуправления признавали зависимость самоуправляющихся единиц от центральной власти, но не их подчинение, предполагающее абсолютную утрату самостоятельности. Сторонники государственной теории подчеркивали, что самоуправление - это возложение на местное общество самостоятельного осуществления задач государственного управления , при этом задача самоуправления состоит в выполнении совокупности всех государственных задач. Вместе с тем, благодаря динамичному развитию института местного самоуправления и научных изысканий в сфере оптимальной его организации, исследователи самоуправления все больше склонны констатировать необходимость соблюдения баланса самоуправления и государственного управления. Несмотря на различное понимание сущности самоуправления - приверженцы общественной теории противопоставляли самоуправление государственному управлению, сторонники государственной теории рассматривали самоуправление как одну из форм организации государственного управления на местах, обладающую определенной автономией в решении местных вопросов, - ключевым в процессе полемики был вопрос об оптимальном сочетании государственного и общественного начал в самоуправлении. И в этом смысле сторонники как общественной, так и государственной теорий указывали на значимость таких фундаментальных принципов самоуправления, как: исключение раздвоения власти, которое ведет к политической нестабильности, к ослаблению государства и составляющих его институтов; создание возможности для большей части населения участвовать в управлении делами общества и государства, что создает условия для повышения культурно-правового уровня граждан и воспитывает чувство уважения к законам; государство должно вникать в местные проблемы для принятия решений, сущность которых согласуется с интересами населения каждой отдельной территории. Теория свободной общины, общественная и государственная теории самоуправления оказали серьезное влияние на формирование представлений о развитии структур гражданского общества. Политическая практика и теоретические обоснования исследователей XIX столетия сделали местное самоуправление неотъемлемым атрибутом государственного устройства, объединяющим государственные и общественные интересы в целях обустройства достойной жизни каждого человека и общества в целом.

Рассматривая концептуальные основы местного самоуправления, помимо обозначенных общепризнанных теорий нельзя обойти вниманием идеи муниципального социализма, на основании которых выделилась в отдельное теоретическое направление теория муниципального социализма, ориентированная на существенную демократизацию местного самоуправления и обеспечение более широкой автономии муниципальных образований. Суть теории муниципального социализма связывается с использованием муниципального самоуправления в целях мирного врастания капитализма в социализм. Основная идея заключается в приобретении пролетариатом решающего влияния на процессы городской общины, т. е. муниципалитет, руководимый социалистами, представляющими в первую очередь рабочий класс как основную часть городского населения, должен был стать основной ячейкой нового социалистического общества .

Кроме того, некоторые исследователи политико-правовой природы местного самоуправления выделяют теорию дуализма (теорию муниципального дуализма,

дуалистическую концепцию) и теорию социального обслуживания. Эти теории возникли и формировались преимущественно в последней четверти XX в. в результате анализа концептуальных оснований общественной и государственной теорий самоуправления, опираясь на результаты муниципальных преобразований и реформ, проводимых в различных государствах.

Появление теории дуализма (теории муниципального дуализма, дуалистической концепции) связано с признанием того, что ни одна из ранее отмеченных теорий «не соответствует всему многообразию существующих видов местного самоуправления, так как каждая из теорий возводит в абсолют один из признаков местного самоуправления. Современные процессы общественного развития, связанные со всеобщей глобализацией, требуют адекватной реакции в плане сохранения в достаточной степени индивидуальных особенностей местных сообществ, территориальных и национальных традиций» . Теория дуализма исходит из двойственной природы местного самоуправления и ориентирована на сохранение самостоятельности местных сообществ и государственных интересов. «Дуализм местного самоуправления проявляется в том, что местное самоуправление не учреждается государством, а признается и гарантируется им, значит, рассматривается как естественное и неотчуждаемое право населения» на осуществление полномочия по самостоятельному и под своей ответственностью решению местных дел. Вместе с тем создание, реорганизация, упразднение муниципальных образований, установление их компетенции, определение полномочий органов местного самоуправления и тому подобные вопросы регулируются государством. Учитывая то, что именно государственная политика определяет концепцию развития местного самоуправления и границы его возможностей, суть теории дуализма состоит в том, что органы местного самоуправления в процессе своей деятельности выходят за рамки местных интересов и решают определенные государственные задачи .

Приоритетная задача органов местного самоуправления, по мнению сторонников теории социального обслуживания, - социальное обслуживание населения. Согласно этой теории, муниципалитеты рассматриваются как институт власти, уполномоченный лишь оказывать услуги населению муниципальных образований и организовывать обслуживание жителей сельских и городских поселений. Основная задача органов местного самоуправления, по мнению сторонников теории социального обслуживания, - благосостояние жителей местного сообщества.

Подводя итог аналитическому обзору базовых концепций самоуправления, стоит отметить, что вопрос местного самоуправления на протяжении не одного столетия находится в центре политической жизни общества и вызывает стабильный интерес исследователей большинства ведущих стран мира. Современная политическая наука располагает богатейшим теоретическим материалом и огромным систематизированным опытом проведения муниципальных реформ в различных государствах в разные времена. Безусловно, накопленный теоретический потенциал и практические результаты преобразований способствуют организации эффективной системы самоуправления с учетом культурно-исторических, социально-экономических, правовых и иных особенностей государств. Вместе с тем анализ основных концепций самоуправления демонстрирует, что эволюция теорий местного самоуправления определяется в значительной степени не только конкретно-историческими процессами в социально-экономической области, но и изменением взаимоотношений

между властью и обществом под воздействием многообразных социальных коллизий каждого конкретного периода. Таким образом, формирование работающей системы местного самоуправления и ее правовых основ - процесс перспективный.

Литература

1. Пляйс Я. А. Теории и модели местного самоуправления в интерпретациях отечественных и зарубежных политологов (обзор диссертационных исследований российских политологов) // Местное самоуправление в России и Германии. История и современность: сб. ст. / под общ. ред. Я. А. Пляйса и Н. М. Мухарямова. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2012. С. 12-33.

2. Свешников М. И. Основы и пределы самоуправления. Опыт практического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. СПб.: Тип. В. Безобразова и Ко и Ефрона, 1892. 299 с.

3. Свешников М. И. Очерк общей теории государственного права. СПб.: К. Л. Риккер, 1896. 311 с.

4. Матвеев В. Ф. Теории самоуправления в современной науке // Вестник права. 1905. № 1. С. 165183.

5. Шутов А. Ю. Земские выборы в истории России (1864-1917): Исследование избирательных систем. М.: Изд-во МГУ 1997. 212 с.

6. Градовский А. Д. Собрание сочинений. в 9 т. Т. 9. СПб.: Тип. М. М. Стасюлевича, 1908. Т. 9. VI+599+CCXXXI с.

7. Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. В 3 ч. М.: Типо-лит. т-ва И.Н. Кушнерев и К, 18941899. Ч. 1. 492 с.

8. Штейн Л. Учение об управлении и право управления со сравнением литературы и законодательства Франции, Англии и Германии. СПб.: А. С. Гиероглифов, 1874. 594 с.

9. Тимофеев Н. С. Идейные и научно-теоретические основы местного самоуправления // Муниципальное право России / С. А. Авакьян, В. Л. Лютцер, Н. Л. Пешин [и др.]; отв. ред. С. А. Авакьян. М.: Проспект, 2013. С. 33-43.

10. Тимофеев Н. С. Местное самоуправление в России: основы и пределы (конституционно-правовые аспекты): автореферат дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008. 48 с. URL: http://www.law.msu.ru/doc/ timofeev.pdf (дата обращения: 30.09.2014).

Нестерова И.А. Теории местного самоуправления // Энциклопедия Нестеровых

Местное самоуправление существует достаточно давно, чтобы обрасти различными теориями и подходами к его функционированию. Изучение всевозможных теорий местного самоуправления позволит улучшить уже существующую в России систему МСУ

Что такое местное самоуправление

Местное самоуправление – это категория появившаяся в теории управление еще в античные времена. Однако полноценным инструментов власти местное самоуправление стало только после принятия Европейская хартия местного самоуправления от 1985 г. Именно данный международный документ полноценно зафиксировал ключевые основы местного самоуправления представленные ниже.

В настоящее время российское законодательство, а именно Федеральный закон 131- ФЗ предлагает следующую трактовку термина "местное самоуправление":

Местное самоуправление – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций .

В Российской Федерации местное самоуправление функционирует с опорой на систему принципов. Она отражена на рисунке, который представлен ниже.

Принципы местного самоуправления в РФ

Основополагающие теории местного самоуправления

К числу наиболее известных теорий местного самоуправления относится теория свободной общины . Данная теория зародилась в эпоху Просвещения. В числе родоначальников данной теории числятся представители французской и бельгийской правовых школ: Турэ, Токвиль, Гербер. Теория свободной общины была создана с опорой на социальный заказ. А как же иначе? В тот период государственные чиновники полностью распоряжались всеми местными делами. Местные жители не были мотивированы развивать общины. А зачем? От простых людей ничего не зависело.

Зарождение теории свободной общины была создано, чтобы нести в массы важность общинной жизни. Кроме того, она призвана подчеркнуть наличие у местных общин особых интересов и необходимость внедрения на местах начал самоуправления в качестве естественного права общин.

Теория свободной общины несет в себе необходимость расширения полномочий общины. Община нуждается самостоятельности при решении негосударственных вопросов, связанных с существованием и функционированием общины.

Теория подчеркивает, что государство не должно вникать и, тем более, вмешиваться во внутренние дела общины. В обязанности государства входит осуществление контроля за деятельность органов МСУ общины.

Не меньший интерес для исследований представляет общественная теория . Она была основана О. Ресслером и Р. Моля. Общественная теория с особым колоритом разрабатывалась и в России. Ею занимались В.Н. Лешков и А.И. Васильчиков.

Общественная теория во много определяется как продолжение теории общины. Сторонники общественной теории разграничивали общество и государство. В данной теории главенствующая роль отдана самоуправлению. Именно оно должно решать дела местного значения, а не государство. К местным или общинным делам принято было относить вопросы хозяйственно-бытовой самоорганизации мест. Отсюда и встречающееся в некоторых источниках название "хозяйственная теория".

Общественная теория выделяет следующие группы самоуправляющиеся общины:

• местные территориальные коллективы,
• частные союзы, корпорации,
• промышленные компании,
• благотворительные и иные общества .

В общественной теории общины выступают носителями уникальных прав, которыенаправлены на регулирование жизнедеятельности общины. В этой связи вмешательство государства рассматривается как недопустимое. Общины являются субъектами специальных прав, а потому государственное вмешательство в их дела недопустимо.

Несмотря на достаточную обоснованность каждой из вышеупомянутых теорий, самой актуальной является государственная теория. Она основана немецкими юристами Л. Штейном и Р. Гнейстом. В дореволюционной России она активно разрабатывалась А.Д. Градовским, В.П. Безобразовым, Н.И. Лазаревским.

Государственная теория теория отличается от двух предыдущих тем, что, по мнению её сторонников, именно государство играет важнейшую роль в местном самоуправлении. Государство наделяет органы местного самоуправления государственными функциями. Однако задачи местного самоуправления, пусть и с государственной подоплекой, нацелены на решение местных задач.

Государственная теория определяет местное самоуправление как определенную форму вовлечения жителей, их общин в государственную деятельность. При этом органы местного самоуправления не являются государственными и формируются силами общины.

Сторонник государственной теории местного самоуправления Л. Штейн отдельно выделял местные коллективы как субъекты права, которые наделены определенной самостоятельностью. По его мнению, местное самоуправление вступает в юридические отношения с государством. В этом и состоит отличие органов МСУ от государственных органов управления, действующих от имени и в интересах государства. При этом иных собственных интересов у государственных органов управления нет. Это и обуславливает невозможность юридических отношений между государством и органами государственного управления.

Р. Гнейст считал, что самостоятельность местных сообществ должна опираться на их формирование населением и на систему почетных и безвозмездных должностей. Такая точка зрения характеризуется как политическое ответвление государственной теории самоуправления.

Большинство современных ученых придерживаются позиции двойственной государственно-общественной природы местного самоуправления. Государственная теория предполагает выполнение общиной как местных задач, не требующих вмешательства и контроля со стороны государства, так и определённого круга дел государственной важности. В последнем случае, органы местного самоуправления выступают в качестве агентов государства на местном уровне и действуют под его контролем.

Литература

1. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ
2. Чепурнова Н.М. Муниципальное право Российской Федерации. – М.: ЕАОИ, 2016.