Административная реформа в российской федерации. Разработка и проведение административных реформ

Произошедшие перемены сделали необходимым пересмотр содержания в трех сферах: исполняемые государством функции; деятельность органов, на которые возложено исполнение этих функций; а также принципы функционирования органов государственной власти.

Эти три области были затронуты проводимой административной реформой.

Модернизировать государственное управление – значит, сделать его проще, яснее, эффективнее, постараться добиться гласности в области государственных расходов и четко определить ответственность каждого из многочисленных операторов государственного управления.

Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» были определены приоритетные направления административной реформы:

ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики; организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам; завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Решение указанных задач было возложено на Правительственную комиссию по проведению административной реформы, образованную постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. №451.

Основным содержанием разграничения полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью является закрепление за каждым уровнем власти четких функций, обеспеченных финансовыми ресурсами, исходя из принципа субсидиарности, т. е. закрепления функции за минимально необходимым уровнем власти. Одна из главных проблем этой части реформы, имеющей значение для успеха административной реформы в целом, состоит в том, что она производна от определения функций, остающихся за государством и за исполнительной властью на всехуровнях. Поэтому произведенное законом разграничение полномочий между федеральной, региональной и муниципальной властью нельзя рассматривать как окончательное, и оно будет пересмотрено после определения необходимых функций государства.

Реформа государственной службы состоит в пересмотре статуса государственных служащих и порядка прохождения ими государственной службы с целью сделать государство конкурентоспособным работодателем, а государственных служащих – эффективными исполнителями функций государства – в этом ее основное значение для административной реформы.

Реформа функций и структуры исполнительной власти представляет собой административную реформу в собственном смысле слова. Она состоит из двух частей: оперативной и институциональной.

Сущность административной реформы заключается в необходимости качественных изменений в системе государственного управления с целью адаптации этой системы к условиям внешней среды. Но, при этом, следует учитывать, что административная реформа направлена, прежде всего, на повышение эффективности управления. Следовательно, в рамках административной реформы основные преобразования осуществляется в сфере управления. Таким образом, сущность административной реформы заключается не в том, чтобы, например, увеличить ВВП, а в том, чтобы достигнуть такого уровня государственного управления, при котором данная задача может быть решена качественно и в установленные сроки.

1. Под административной реформой следует понимать концептуально осмысленный процесс реализации чётко регламентированных и контролируемых мероприятий по осуществлению качественных изменений в организационно-функциональной системе государственного аппарата, исполнительных органов власти различного уровня в целях повышения эффективности государственного управления.

2. Административная реформа затрагивает, прежде всего, сферу исполнительной власти, но при этом может стимулировать процесс реализации преобразований во всех органах государственной власти и местного самоуправления, их полномочиях, сферах компетенции, методах деятельности и взаимодействия.

3. Административную реформу следует рассматривать в рамках полноценного управленческого процесса, требующего серьезного содержательного наполнения.

5. Незначительные изменения (например, изменения наименования управленческой структуры, дополнение или ликвидация функций без каких-либо комплексных преобразований) целесообразно характеризовать более нейтральными понятиями, например, такими как «рационализация» или «развитие».

Административная реформа должна привести к оптимизации административно-управленческих процессов повышению качества оказания государственных услуг гражданам снизить издержки взаимодействия с органами исполнительной власти. № 210-ФЗ Об организации предоставлении государственных и муниципальных услуг...

Поделитесь работой в социальных сетях

Если эта работа Вам не подошла внизу страницы есть список похожих работ. Так же Вы можете воспользоваться кнопкой поиск

Другие похожие работы, которые могут вас заинтересовать.вшм>
21213.		Административная реформа, направленная на повышение доступности государственных и муниципальных услуг	38.54 KB
	В процессе инвентаризации функций федеральных органов исполнительной власти проводимой в рамках административной реформы последние были объединены в три группы а именно: - группа правоустанавливающих функций; - группа правоприменительных функций; - группа функций по предоставлению государственных услуг государственные публичные услуги. Таким образом анализ существовавших на то время функций федеральных органов исполнительной власти позволил вычленить из общего объема функций и вытекающих из них полномочий государственных органов услуги...
14230.		Реформа местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе: состояние, проблемы, перспективы	53.37 KB
	Раскрыть процесс становления и развития реформы местного самоуправления, выделить проблемы реформирования местного самоуправления в России на современном этапе, определить реализацию целей реформы местного самоуправления и результаты принятия решений, рассмотреть перспективы развития реформы местного самоуправления в РФ на современном этапе.
19586.		Административная юрисдикция	27.48 KB
	В роли инспектора группы лицензионно-разрешительной работы подготовьте макет дела об административном правонарушении ответственность за которое предусмотрена ст. Возбуждение дела об административном правонарушении Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются непосредственное обнаружение должностными лицами уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях достаточных данных указывающих на наличие события...
14317.		Административная власть в управлении	30.96 KB
	Место административной власти в управлении. Понятие содержание и основные принципы административной власти. Формы реализации административной власти. Методы воздействия органов административной власти на управляемые объекты.
10715.		АДМИНИСТРАТИВНАЯ СИСТЕМА (СЛУЖБА) В ИВС	245.41 KB
	В сетях ЭВМ, наряду с прикладными процессами абонентов, являющихся основными потребителями сетевых ресурсов, существуют процессы административной службы, призванной управлять сетью таким образом, чтобы получать высокую эффективность ее функционирования при низкой себестоимости сетевых услуг.
19589.		Административная юрисдикция органов внутренних дел	25.43 KB
	Производство по делам об административных правонарушениях - это деятельность должностных лиц, органов исполнителей власти, судей, уполномоченных на применение мер административных наказаний, осуществляемая в административно-процессуальной форме и представляющая собой составную часть административно-юрисдикционного процесса.
4306.		Административные правонарушения и административная ответственность	7.4 KB
	Имеются особенности административной ответственности родителей и лиц их заменяющих. Административной ответственности подлежат лица достигшие к моменту совершения административного правонарушения 16 лет. Лицо действовавшее в состоянии крайней необходимости и необходимой...
3416.		Народные восстания в России в XVII в.: причины, характер, итоги	26.17 KB
	После свержения Лжедмитрия I и прихода к власти Василия Шуйского не произошло нормализации обстановки в стране. Сохранились волнения в крестьянской среде, выступления против крепостнического гнета.
6719.		Аграрные отношения и аграрная реформа в переходной экономике	142.51 KB
	Нормативная цена земли. Механизм функционирования земельного рынка Землевладение собственность на землю признание права данного лица на определенный участок земли на исторически сложившихся основаниях. Особенности земли как фактора производства...
11468.		Судебная реформа: направления, эффективность, кадровое обеспечение	42.38 KB
	Вопрос судебной реформы на данный момент широко освещается и в юридической литературе. В соответствии с вышеизложенным, объектом данного исследования будет являться непосредственно судебная реформа. В настоящее время не приходится лишний раз говорить об актуальности исследуемого вопроса.

Н.А.Баранов

Тема 17. Административные реформы в России

Современный административно-политический процесс в России свидетельствует не только о наличии серьезного разрыва между «концептуальной моделью» реформ и действительностью, но глав-ным образом о наличии противоречий внутри самой «модели», кото-рые во многом и определили развитие ситуации. Периодизация со-временных реформ представляет значительный интерес и слож-ность, поскольку процесс не завершен. С точки зрения идеологии, т.е. тех ценностных ориентации и принципов, которые предполага-лось реализовывать в России, можно выделить следующие этапы ад-министративных реформ :

1990—1991 гг. — борьба за суверенитет России. Административно-политические преобразования носили несамостоятельный, достаточ-но хаотичный характер, отвечали потребностям противостояния с со-юзным центром.

1991—1993 гг . — радикально-либеральная административная фор-ма. В период становления российской государственности ее опреде-лили глобальная экономическая реформа, а также острая борьба ад-министративно-политической элиты за право внедрить свою модель развития, проводить реформы в соответствии со своей идеологией, в правящей элите прослеживается сильная ориентация на западные мо-дели. На этом этапе идет разработка основ Конституции. Административные преобразования испытывают влияние внутреннего проти-востояния.

1993—1995 гг. — этап адаптации и перестройки государственных и общественных структур в соответствии с нормами Конституции. К этому периоду становятся очевидными последствия радикальных экономических реформ, возникает необходимость корректировки позиций. Неудачи реформ заставляют более критично относиться к применению «западных моделей» экономического и политического развития. Очевидными становятся и противоречия в отношениях с субъектами Федерации в процессе реализации принципа разделения властей. Постепенно происходит усиление государственнических на-строений.

1995—1996 гг. — курс на укрепление Российского государства, пе-ресмотр отношений к отечественным традициям и особенностям. Россия открыто заявляет о своих национальных интересах как во внутренней, так и во внешней политике, о стремлении ввести россий-ский политический процесс в русло законности. Более гибкой стано-вится политика государства в экономической сфере, признается не-достаточность чисто рыночных механизмов, происходит переход к сочетанию административных и рыночных методов. Осознается не-обходимость планомерных административных реформ для укрепле-ния государственной власти;

1997 г. — начало новой административной реформы, которая мо-жет быть определена как умеренно-либеральная. Разрабатывается концепция административной реформы, ориентированная на учет специфики российских традиций.

Становление новой российской государственности и соответствую-щие административные реформы начались в условиях Союза, что во многом определило их специфику. В процессе становления Россий-ской государственности следует обозначить период с мая 1990 г. - времени провозглашения Декларации о независимости - до ав-густа 1991 г.

Административные преобразования этого периода нельзя рассмат-ривать как самостоятельные административные реформы. В этот пе-риод происходит процесс адаптации существовавшей системы к но-вым политическим и экономическим условиям. Административные преобразования не носят системного характера, однако принципы и ориентиры, определенные в этот период, оказали влияние на даль-нейшее формирование системы управления. Этот период становле-ния определили взаимоотношения России и Союзного центра, борь-ба за суверенитет России и отношение к социализму.

В соответствии с принятыми поправками к действующей Консти-туции, высшая представительная власть в республике обрела двух-уровневую структуру : Съезд Народных депутатов , высший орган госу-дарственной власти, избираемый на 5 лет, работающий не менее двух раз в году, и Верховный Совет — постоянно действующий законода-тельный и контрольный орган, избираемый на тот же срок. Модель эта в России была точной копией модели всесоюзного образца, реализованной в 1989 г. Система высших органов государственной вла-сти была восстановлена по образцу Конституции 1918 г. и соответст-вовала общей идеологии горбачевской перестройки : возвращению к ленинским образцам, очищению и реабилитации советской системы, в основу которой был заложен принцип полновластия Советов.

Конституция 1977 г., с учетом поправок, внесенных в период с 1989 по 1993 г., содержала существенные противоречия . Среди них —

Ø полновластие Советов и разделение властей,

Ø отсутствие пра-вового механизма политического плюрализма,

Ø примат власти над за-коном.

Противоречия и неясности Основного закона на протяжении всего исследуемого периода служили основанием, легитимацией со-вершенно взаимоисключающих действий, и это вполне осознавалось многими.

Основные направления административной реформы, обозначен-ные в период становления российской государственности, получили свое развитие в рамках всего доконституционного этапа (1991—1993), оказали влияние на весь период современности. Эту реформу можно охарактеризовать как радикально-либеральную.

В доконституционный период развития России можно выделить не-сколько основных направлений административных преобразований.

1. Формирование государством институтов гражданского общест-ва , а затем — установление таких отношений с гражданским общест-вом, которые стимулировали бы его развитие и сохранение . Основой административных реформ должно было стать принципиально другое взаимодействие власти и народа, развитие диалога, общение между членами общества по вопросам государственного устройства. Исклю-чительно важным шагом нового руководства России было признание народа носителем суверенитета и источником государственной вла-сти. Инициатором и основной движущей силой этих преобразований явилось государство, что соответствовало традиционным представле-ниям о роли государства в процессе общественного развития.

2. Реализация принципа разделения властей . Примечательно, что уже на этом этапе закладывается приоритет исполнительной власти, ее особая роль в реформаторском процессе. Суть изменений — посте-пенная замена Советской системы системой, основанной на разделе-нии властей, и укрепление исполнительной вертикали. Президент Российской Федерации, вступив в должность с 19 июля 1991 г., начи-нает с формирования своих вспомогательных структур. Вне рамок Конституции, порождая существенные противоречия в системе управления, создаются: Государственный совет, администрация Пре-зидента, органы при Президенте.

Создавая подведомственные и во многом зависимые от себя струк-туры, Президент стремился укрепить свою позицию. Истоки проис-ходящего в системе исполнительной власти — в устойчивой традиции примата власти над законом . Исполнительная власть, опираясь на эту действительно устойчивую традицию, была независима от судебной (контролирующей), а фактически подконтрольной и законодатель-ной власти. Верховный Совет, который обладал законодательной властью, пользуясь правом толковать законы и вносить поправки в Конституцию, использовал свои возможности для расширения «ис-полнительных полномочий».

Несмотря на провозглашаемый принцип законности, события ав-густа 1991 г., чрезвычайное положение и подавление путча легитими-ровали чрезвычайные действия Президента РФ. Таким образом, путч создал условия для проведения административной реформы, начало которой можно проследить в решениях по «экспериментальному управлению».

То, что Б.Н. Ельцин формировал именно систему, свидетельствует указ «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти» от 22 августа 1991 г. , в котором описывается вся вертикаль («система исполнительной власти») от Президента до глав админист-раций, ее особенности: жесткая иерархия, централизация и отсутст-вие «системы сдержек и противовесов», составляющей основу прин-ципа разделения властей.

События августа 1991 г. «ознаменовали собой завершение социали-стического этапа общественного развития». А.А. Собчак писал: «...то, о чем мы даже думать не смели, — устранение коммунистической пар-тии с политической арены, которое должно было произойти неизбеж-но, но естественным путем, — случилось».

С мая 1992 г. начинается «война законов» и осуществляются изме-нения администрации Президента . Проанализировав историю воз-никновения и развития этого института, можно проследить, как пу-тем увеличения числа его функций происходило превращение его из чисто технического работника в аналитика, от позиции которого во многом зависело решение Президента.

В этот период встал вопрос о месте и роли Советов в складываю-щейся системе власти и управления . Основным идеологом системы Советов выступает Р.И. Хасбулатов. За период 1992-1993 гг. им опуб-ликована целая серия работ, включая статьи, материалы выступле-ний, работы исторического плана, в которых подчеркивалась тради-ционная значимость представительных органов в истории российско-го государства, Советы рассматривались как преемники древних «демократических» традиций. Р. Абдулатипов также выступал как убежденный противник «западного» принципа разделения властей, полагая, что в России он не укоренился, и именно Советы, существо-вавшие издревле, составляли и впредь должны составлять стержень российской государственности.

Сторонники реализации принципа разделения властей, либерали-зации отношений (Е. Гайдар, Г. Бурбулис, А. Чубайс, А. Собчак) опи-рались на опыт успешного существования этой системы в наиболее развитых демократических странах Запада.

В процессе споров обе стороны проявили тенденцию к абсолюти-зации собственных идей, идеализм, утопизм, проповедование своей «ортодоксальной веры».

3. Ориентация на формирование политически нейтральной систе-мы государственной власти и управления, замена номенклатурного принципа бюрократическим, в основе которого «система заслуг и достоинств». Существенным моментом на пути формирования новых принципов государственного управления в 1990 г. явился запрет на совмещение должности руководителя государственного органа власти или управления с любой другой должностью, в том числе в политиче-ских или общественных организациях [Ведомости съезда, 1990, № 4, ст. 52]. Таким образом, закреплялось разделение партийных и госу-дарственных должностей, что можно считать началом создания поли-тически нейтральной системы государственной службы.

В продолжение решений I съезда, 20 июля 1991 г. был подписан указ о департизации, объявивший прекращение деятельности органи-зационных структур политических партий и массовых общественных движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР . Когда деятельность КП была приостановлена указом Прези-дента [Ведомости съезда, 1990, № 35, ст. 1149], исполнительная власть получила указом Президента «право пользования» имуществом КПСС и КП РСФСР, а механизм ее контроля фактически отсутствовал.

4. Пересмотр отношений между государственным и частным сек-тором, изменение роли государства в регулировании экономических процессов . В рассматриваемый период курс брался на невмешатель-ство органов государственной власти и управления в регулирование рыночных процессов.

В наибольшей степени это проявилось в 1991—1993 гг., в период радикальной экономической реформы.

5. Суверенитет России . Принятое положение «О разграничении функций управления организациями на территории РСФСР (основ союзного договора)» в отношении с Союзом предполагало: подчине-ние Правительства России непосредственно Съезду и ВС, контроль над силовыми и финансовыми министерствами на территории рес-публики с последующим созданием собственных (КГБ, МВД, Цен-тральный банк) [Ведомости съезда, 1990, № 4, ст. 63].

6. Совершенствование федеративных отношений . Ведя борьбу с Союзом за реальный суверенитет, Россия должна была быть последо-вательной в отношении со своими субъектами. Являясь союзной рес-публикой и федерацией одновременно, она оказалась едва ли не в са-мом сложном положении: «центробежная политика», проводимая в отношении Союза, требование перераспределения власти в рамках обновленного Союза оказывали влияние на отношения в Федерации.

«Национализм», в противовес прежней союзной, да и российской национальной политике, оказался сильнодейственным средством в руках местных элит. «Парад суверенитетов» развернулся прежде, чем были продуманы механизмы и тонкости разграничения полномочий, взаимодействия властей. И это усложняло работу над федеративным договором.

7. Децентрализация, передача отдельных полномочий на более низкий уровень управления при сохранении централизованной вла-сти , в дальнейшем — создание автономных структур, обладающих собственными ресурсами для выполнения задач. Конституционное закрепление местного самоуправления как управления, отделенного от государственной власти.

Административные реформы начались и проводились в России при отсутствии единой, продуманной, четкой концепции модерниза-ции государства, четких представлений о конечных целях преобразо-ваний . Первые шаги по реформированию административных служб выявили общую неподготовленность реформ и спонтанность дейст-вий. Вместо разработки стратегии реформирования государственного аппарата с ориентацией его на будущие потребности был выбран путь постепенного устранения недостатков, решения разного рода такти-ческих задач.

Направления административных реформ, обозначенные в период либеральной реформы 1991-1993 гг., были закреплены в новой Кон-ституции, принятой на референдуме 12 декабря 1993 г.

Конституци-онные аспекты административной системы могут быть сведены к не-скольким существенным моментам .

1. Изменение отношений общества и государства , обозначенное еще в ряде поправок к Конституции 1977 г., получило свое закрепление и развитие в Конституции 1993 г. Носителем суверенитета и единствен-ным источником власти признан российский народ (ст. 3). При этом новая Конституция не ограничивается, как это было раньше, декла-рацией, а устанавливает в качестве обязанности государства защиту и соблюдение прав и свобод человека. В целом Конституция направле-на на формирование и поддержку гражданского общества, ряд глав и статей содержат конкретные его положения (гл. 1, ст. 1—3,12, 13; гл. 2). Согласно Конституции, впервые органы местного самоуправ-ления не включены в систему органов государственной власти, про-исходит фактически разделение на государственную власть и местное самоуправление. Общеидеологические изменения нашли свое отра-жение и в принципах организации и функционирования системы го-сударственного управления: принципы открытости, равного доступа граждан к управлению государством (ст. 32) и др.

2. Конституция закрепляет принцип разделения властей (ст. 10), со-гласно которому органы государственной власти являются самостоя-тельными в пределах своей компетенции. Специфика российского разделения властей состоит в том, что Президент, формально не вхо-дя ни в одну из трех ветвей власти, имеет значительные полномочия в сфере исполнительной власти (ст. 83, 111).

3. Изменение роли органов государственной власти и управления в процессе регулирования экономических отношений. В решении этого во-проса наблюдается принципиальное отличие новой Конституции от традиций советских конституций. Государство не устанавливает пла-новые задания, не вправе диктовать цены, сохранять монополию внешней торговли, заведовать сбытом и снабжением, руководить сельским хозяйством. Государство стремится только установить еди-ные принципы организации экономической сферы на всей террито-рии РФ, что соответствует традициям исторически сложившегося
экономического комплекса. Конституционные гарантии, определяющие принципы рыночной экономики и, соответственно, поле дея-тельности органов государственного управления, состоят в призна-нии единства экономического пространства, свободного перемеще-ния товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции.

4. Децентрализация государственной власти . Организация власти в федеративном государстве — крайне сложный вопрос. С одной сторо-ны , органы исполнительной власти не могут составлять жесткую вер-тикаль, поскольку это парализует инициативу субъектов Федерации. С другой стороны , от слаженного действия органов исполнительной власти на всей территории Федерации зависит эффективность управ-ления. Конституция предусматривает формирование единой системы исполнительной власти, состоящей из органов исполнительной вла-сти Федерации и субъектов, но только в пределах ведения Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Феде-рации и субъектов (ст. 77, ч. 2). Гибкость организации единой испол-нительной власти в условиях переходного периода должна была обес-печить согласование интересов.

5. Конституция содержит только самые общие положения, основы создания государственной службы .

После проведения референдума в декабре 1993 г. конституцион-ный процесс не мог быть завершен, требовалось дальнейшее закреп-ление провозглашенных норм. Продолжение конституционного про-цесса — принятый в апреле 1994 г. Договор об общественном согла-сии , повторяющий многие положения Конституции, должен был способствовать ее закреплению. В послеконституционный период развития происходит двусторонний процесс , с одной стороны, идет адаптация старых государственных структур к новым условиям суще-ствования, с другой стороны , в государственную практику внедряют-ся новые идеи и подходы, создаются новые институты, закладывают-ся новые традиции.

Учитывая предшествующий опыт, нормативные установления конституций зарубежных демократических государств, при разработ-ке новой Конституции предпринимаются меры по укреплению ее стабильности. Прежде всего, Конституция применяет иную термино-логию — вводятся понятия «пересмотр» Конституции и «поправки». Введена новая норма, определяющая перечень субъектов, которые могут инициировать процесс пересмотра Конституции или внесения в нее поправок (Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство, законодательные органы субъектов РФ, а также группы численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или де-путатов Государственной Думы) (ст. 134).

На повышение стабильности Конституции направлено и то, что ее главы, выражающие концептуальную сущность Конституции, не мо-гут быть пересмотрены Федеральным собранием (гл. 1, 2, 9).

Анализируя культурно-ценностные изменения, следует отметить, что российские демократические реформы не были связаны с массо-вым распространением ценностей и ориентации, свойственных «гра-жданской культуре». Были восприняты лишь некоторые базовые элементы из системы демократических ценностей (выборы, местное са-моуправление...), что со временем могло привести к закреплению некоторых демократических привычек и навыков, но процесс этот не мог носить обязательный и необратимый характер.

Поиск новых оснований административных преобразований со-держится в обращении Б. Ельцина к Федеральному собранию 1994 г. «Об укреплении Российского государства». Но подлинное усиление национально-державного элемента в риторике политиче-ского руководства, фактический отказ от прозападной линии раз-вития относится к началу 1995 г., года выборов в Государственную Думу. На протяжении «предвыборного» периода практически все партии и движения активно используют «государственнические на-строения» россиян. Основным принципом Концепции государст-венной национальной политики от 15 июня 1996 г. стало «развитие федеративных отношений, обеспечивающих гармоничное сочета-ние самостоятельности субъектов РФ и целостности Российского государства».

В процессе осуществления административных реформ на всей территории Российской Федерации значительная роль была отведе-на реформированию института государственной службы, которое осуществлялось постепенно на протяжении послеконституционного периода.

На протяжении нескольких лет непрерывно шла работа по формиро-ванию этого института, но при отсутствии единой концепции государ-ственной службы на первоначальном этапе институционализации госу-дарственной службы можно наблюдать достаточно хаотичные дейст-вия по ее устройству.

Новым шагом в развитии системы государственной службы Рос-сийской Федерации стало издание первого Положения о государст-венной службе, которое было утверждено указом Президента Рос-сийской Федерации 22 декабря 1993 г . Федеральная государственная служба была отнесена к ведению Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации получили право самостоятельно осуществ-лять организацию и регулирование государственной службы в соот-ветствии с федеральным положением . Статус государственного слу-жащего в Российской Федерации существенно изменился . Произо-шел переход от российского традиционного, широкого понимания термина «государственная служба» (как повинность) к узкой трак-товке этого понятия: государственным служащим считается «гражда-нин Российской Федерации, занимающий в порядке, установленном настоящим Положением, оплачиваемую государственную долж-ность».

Положение о государственной службе установило следующие принципы организации и деятельности федеральной государствен-ной службы :

Ø принцип законности;

Ø принцип служебной иерархии;

Ø принцип подконтрольности и подотчетности государственных орга-нов;

Ø принцип внепартийности государственной службы;

Ø принцип равного доступа граждан к государственной службе;

Ø принцип ответственности федеральных государственных служащих за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

Ø принцип социальной защищенности.

В основу преобразований был заложен принцип «заслуг и досто-инств» (« merit system »). В целом в этот период прослеживается стрем-ление к утверждению основ веберовской концепции бюрократии, со-гласно которой бюрократический способ организации является наи-лучшим, бюрократия одинаково эффективно служит любому хозяину, не вмешивается в политику, независима от воздействия субъективного влияния на процесс принятия решений . Веберовская концепция, предполагающая действия по правилам, существующая в условиях заведенного порядка и предсказуемости, соответствует ста-бильным социально-экономическим условиям.

Положение содержало характерные для российской системы управления черты : стремление к детальной регламентации отноше-ний, восстанавливалась, по сути, система Табели о рангах . Это долж-но было привести к бюрократизации системы управления.

Государственная служба субъектов федерации в основных чертах повторяла по содержанию и форме федеральную государственную службу, что должно было способствовать формированию властной вертикали, обеспечению единства и гибкости системы органов ис-полнительной власти, к которой относится подавляющее большинст-во государственных служащих.

Принятие в 1995 г. закона «Об основах государственной службы» суммировало предыдущие шаги по реформированию государствен-ной службы. Оценка роли данного закона в процессе становления государственной службы не может быть однозначна. В нем содер-жатся основные принципы ее организации, среди которых — функ-циональные требования, чиновная иерархия, чисто технологические схемы управления . В то время как требования к нравственным, ком-муникативным и гражданским качествам государственного служа-щего представлены слабо. В значительной мере прослеживается приоритетность эффективности и рациональности как «высших ор-ганизационных ценностей». Прослеживалась тенденция к детальной регламентации деятельности государственных служащих, что неиз-бежно вело к усилению бюрократизма. Реформирование законода-тельства, осуществляемое государством, происходившее без влияния общества, не могло оказать значительного влияния на изменение института государственной службы. Старый «номенклатурный класс» был не только сохранен в ходе административных действий (различных переименований должностей при сохранении прежних персон в центре и на местах), но и «без дополнительной риторики уцелел в качестве едва ли не центрального компонента новой вла-сти».

Проблема эффективности деятельности государства, понимаемая как способность выполнения им своих экономических, социально-правовых функций и обеспечения благополучия общества, по праву может быть названа одной из основных проблем современности . Административные реформы современной России можно рассматривать в контексте европейских преобразований, «перехода от администриро-вания к менеджменту», который подразумевает отказ от традиционной иерархической структуры управления, кооперацию, рыночный обмен в сфере управления. Процессы, происходящие в европейских странах и в нашей стране, во многом созвучны. И если раньше зарубежный опыт государственного управления практически не использовался по идеологическим соображениям, то теперь проблема освоения и адап-тации зарубежного опыта государственной службы стала достаточно актуальной. При этом для российских политиков уже очевидно, что для осуществления административной реформы недостаточно огра-ничиваться сокращением количества управленцев, созданием нового законодательства.

По распоряжению Президента в 1997 г. была образована Ко-миссия по государственному строительству, разработана концеп-ция административных реформ. В 1998 г. в аналогичном послании основные направления реформ были подтверждены, в послании они выступают под заголовком «Концепция административной реформы» .

Основные направления административных реформ , начатых в современной России, имеют много общего с реформами в странах Запада и могут быть сведены к нескольким существенным момен-там .

1. Приватизация, под которой, в широком смысле слова, подразу-меваются действия по уменьшению доли правительства и соответст-венно увеличению значения частного сектора в управлении или вла-дении собственностью . Она включает не только передачу госсобст-венности в частное владение, но и заключение контрактов с частными организациями на выполнение определенных услуг на кон-курсных условиях, предоставление гражданам альтернативных воз-можностей получения услуг. В связи с этим возникают проблемы уве-личения масштабов коррупции, уменьшения объемов услуг для бед-ных слоев населения.

2. Децентрализация . Передача отдельных полномочий, функций на более низкий уровень управления при сохранении централизован-ной власти и создание автономных структур (муниципальных образо-ваний), обладающих собственными ресурсами для выполнения воз-ложенных задач).

3. Улучшение качества государственных услуг и механизма их рас-пределения.

4. Реформирование государственной службы и развитие человеческих ресурсов.

5. Совершенствование организационных структур и деятельности органов государственного управления.

6. Улучшение управления государственными финансами и бюд-жетом.

7. Внедрение информационных технологий в процесс управления.

8. Мониторинг интересов и оценка результатов.

Характерной особенностью российских реформ является усиление исполнительной власти как приоритетное направление, при незначи-тельных контрольных функциях со стороны общества, которое пере-живает трудный процесс формирования.

Законы о государственной службе, появившиеся в 1996—1997 гг., шли, с одной стороны, в русле дополнений к Федеральному закону 1995 г., с другой — способствовали некоторому смещению приорите-тов. Происходит постепенный отказ от ценностно-нейтрального под-хода к государственной службе. В процессе становления этого инсти-тута в его деятельность вносятся коррективы, прежде всего, ведется разработка дополнительных мер подготовки государственных служа-щих, повышение периодичности аттестации, сроков повышения ква-лификации. Изменения должны затронуть глубинные основы управ-ленческой культуры, а подобное невозможно волевым путем, в огра-ниченные сроки.

В рамках концепции Комиссия по государственному строительст-ву разработала и сформулировала систему принципов и мер, направ-ленных на качественное изменение государственной службы, приве-дение ее в соответствие современным условиям.

Ø Принцип приоритета профессиональных качеств, предполагаю-щий конкурсный отбор и систему аттестаций, а также поощрения.

Ø Принцип статусного разделения политических и «карьерных» административных должностей.

Ø Принцип компенсируемых ограничений.

Ø Принцип приоритета прямых денежных выплат над «теневыми» льготами и привилегиями.

Ø Принцип «выведения за штат» и перевода на хозрасчет значи-тельной части функций госслужбы.

Ø Принцип открытости для общественного контроля.

Ø Принцип ориентации на клиента, связанный с изменением со-отношения общество—государство, новых приоритетов управления.

Ø Принцип служебной лояльности.

Ø Принцип этичности.

Ø Принцип системности подготовки и переподготовки кадров.

В целом реформа государственного аппарата в России проходила в русле аналогичных реформ на европейском пространстве и в общих чертах соответствует мировым тенденциям эволюции аппарата.

С избранием в 2000 г. новым Президентом РФ В.В. Путина начи-нается новый этап административно-политических преобразований .

Литература

Государственная политика и управление. Учебник. В 2-х ч./ Под ред. Л.В.Сморгунова. М.: РОССПЭН, 2006-2007.

Политико-административное управление: Учебник. / Под общ. ред. В.С.Комаровского, Л.В.Сморгунова. М.: Изд-во РАГС, 2004.

Ключевыми областями административных реформ являются:

• 1. Роль государства в обществе;
• 2. Структура и функции органов государственного управления;
• 3. Повышение эффективности и результативности деятельности государственного аппарата;
• 4. Управление государственной службой;
• 5. Реформа финансового управления;
• 6. Подотчётность и прозрачность государственного аппарата.

Несмотря на то, что в основе программ административных реформ лежат потребности правительства в решении самых разнообразных проблем, представляется правомерным обобщение, что конечная цель современных административных реформ состоит в совершенствовании способности государства реализовывать политику, предписанную законом. Целью таких реформ является, устранение препятствий, с которыми сталкивается правительство при попытке изменить направления социальной и отраслевой политики.

Отрицать роль государства в обществе невозможно с исторической и политической точек зрения. Поэтому административные реформы во всех странах основываются на принципах целесообразности, прагматизма и экономичности. Их цель - не разрушить систему государственного управления, а применить к деятельности государства опыт всех «прогрессивных событий», произошедших в мире в течение последних 20 - 30 лет. Все мероприятия в рамках административных реформ призваны способствовать укреплению законности, развитию открытости и доступности информации о деятельности государственных органов. Их цель - сделать государство социально более сплочённым и сильным, «приблизить» его к гражданину и обеспечить всеобъемлющую конкурентоспособность страны.

Что означает понятие «административная реформа»? Если обратиться к этимологии терминов «реформа» и «административная реформа», то первый из них означает изменение, переустройство, преобразование чего-нибудь в какой-либо сфере общественной жизни, области знаний; «административный» означает «осуществляемый администрацией или по её распоряжению». С учётом указанных понятий кратко административную реформу можно определить как комплекс мероприятий государственной власти по совершенствованию организации исполнительного аппарата государства, государственной администрации, её функций, форм и методов деятельности.

Административная реформа - самая трудная в истории современной России - идёт непрерывно и постепенно с 1991 г., с момента прекращения советского общественного и государственного строя и преобразования социалистической плановой экономики в рыночную. Революционный образ действий по преобразованию России предполагал коренную перестройку всего государственного механизма. Отсюда - формирование новой системы законодательной власти и проведение судебной реформы, которая продолжается и по сей день. Настала пора приступить к реорганизации государственного управления и, прежде всего, исполнительной власти.

Что касается исполнительного аппарата государственной власти - наиболее сложного и масштабного по своим людским, материальным и финансовым ресурсам, то часть реформаторов выдвигали лишь одну задачу: всячески сокращать бюрократический аппарат, лишать его льгот и привилегий.

Государственные служащие нужны в любом государстве. От эффективности исполнения ими своих должностных обязанностей зависит на самом деле эффективность всего государственного управления. Поэтому реального сокращения численности государственных служащих не произошло, льготы и привилегии не упразднены. Тогда как ненормированный рабочий день, повышенная ответственность, небезопасный для жизни и здоровья характер служебной деятельности и т. д. являются веским обоснованием наличия льгот. Задача состоит в их законодательно регламентированном и реальном предоставлении.

Осознавая всё это, политическая элита проводила административную реформу, приспосабливая советский исполнительный аппарат к потребностям проводимых в стране политических и экономических преобразований. Общий вектор этого приспособления характеризовался словами: если что-то менять, то по минимуму.

Конституция РФ определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти, ввела понятие единой системы исполнительной власти, установила в самых общих чертах порядок формирования Правительства РФ и оставила открытыми вопросы о системе и структуре исполнительной власти и её функциональной ориентации. По этим вопросам вокруг Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 31.12.1997 г. № 3 развернулась острая дискуссия.

Многие юристы, в том числе составители законопроекта, имея в виду отсутствие надлежащей конституционной основы исполнительной власти, предлагали в нем:

• 1. Закрепить принципы организации органов исполнительной власти;
• 2. Определить существенность органа исполнительной власти;
• 3. Обозначить критерии определения каждого вида органов исполнительной власти;
• 4. Установить назначение каждого вида органов исполнительной власти и их место в системе;
• 5. Сформулировать задачи и функции каждого вида органов исполнительной власти;
• 6. Отразить соответствие наименования органа характеру и содержанию его деятельности и т.д.

Но и в Законе о Правительстве РФ эти вопросы оставлены открытыми. И это не случайно. Замысел законодателя состоял в том, чтобы предоставить полный простор для формирования исполнительного аппарата, адаптированного к новому типу экономики.

Каждый год федеральная структура исполнительной власти изменялась, а в отдельные периоды и два раза в год. Если мы сравним структуру федеральной исполнительной власти, утвержденную Указом Президента РФ от 30.09.1992 № 1148, и структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом № 314, то увидим, что между ними мало общего. В период с 1992 по 2005 г. г. редакция указов, закрепляющих структуру федеральных органов исполнительной власти, менялась около 100 раз. Последние изменения структуры федеральных органов исполнительной власти осуществлены Указами Президента РФ от 20.05.2004 № 649, от 28.07.2004 № 976, от 13.09.2004 № 1168, от 18.11.2004 № 1453, от 03.10.2005 № 1158, от 01.12.2005 № 1383 и др.

Что означает изменение структуры органов исполнительной власти? Это - изменение функций государственного регулирования, его объектов и «объёмов», видов органов исполнительной власти, их компетенции, форм и порядка реализации полномочий, штатов, видов государственных должностей, квалификационных требований к государственным служащим, обеспечивающим реализацию соответствующих полномочий органов исполнительной власти, и т.д.

Не существовало и не существует официальной концепции проведения административной реформы как единого официального документа. Наиболее острые проблемы развития исполнительной власти, и в самых общих чертах меры по её реформированию и логике их осуществления, намечались в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию начиная с 1996 г. Однако, понятие «административная реформа» употребляется лишь в Послании на 2001 год. При этом в качестве основной поставлена задача: «...пересмотреть не только и не столько структуру и штаты, но главным образом - функции органов власти». И только в Послании на 2002 год говорится «...о необходимости административной реформы» и определяются основные направления модернизации исполнительной власти, охватываемые в настоящее время понятием "административная реформа» .

Итак, можно сделать следующие выводы, что административная реформа рассматривалась как существенный и самый трудный элемент экономических и социальных реформ, проводимых в России с 1990 г. Проведение этой масштабной реформы продиктовано, прежде всего, необходимостью приведения не только системы органов государственной власти, но и самих принципов государственного управления в соответствие с уровнем развития экономических, политических и общественных отношений в стране.

Реформирование системы государственного управления в России является одним из важных условий ускорения социально-экономического развития страны. В 2003 - 2005 годах были приняты важные решения по реализации административной реформы в Российской Федерации.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2003 год основным препятствием на пути экономических реформ названа недостаточная эффективность государственного аппарата, несоответствие количества его полномочий качеству власти. Приоритетными задачами развития государственного управления на 2003 год назывались радикальное сокращение функций, осуществляемых государственными органами, и формирование эффективно работающего механизма разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов. Комментарии к административной реформе. Лобов А.В. март 2006г.

Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" определены приоритетные направления административной реформы:

ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Решение указанных задач было возложено на Правительственную комиссию по проведению административной реформы, образованную Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 г. N 451. Концепция Административной реформы в РФ административный реформирование государственный исполнительный

В результате реализации начального этапа административной реформы к 2005 году были созданы необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления.

Проведены анализ и классификация функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти. Всего в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными - 1468, дублирующими - 263, требующими изменения - 868. Приняты и готовятся нормативные правовые акты по отмене ряда избыточных и дублирующих функций.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" образованы новая система и структура федеральных органов исполнительной власти. Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора - на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом - на федеральные агентства.

Ведется работа по оптимизации сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений. Правительственной комиссией по проведению административной реформы были подготовлены предложения, касающиеся оптимизации сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных учреждений (далее - учреждения) и федеральных государственных унитарных предприятий (далее - предприятия), одобренные Правительством Российской Федерации.

Проанализирована деятельность 18983 учреждений и 6478 предприятий, из них предполагается ликвидировать, реорганизовать либо приватизировать 5008 учреждений (36,4 процента) и 3353 предприятия (51,8 процента).

Приняты изменения для внесения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, связанные с устранением функций федеральных органов исполнительной власти по внесудебному приостановлению работы организаций, отдельных производственных подразделений и оборудования при выявлении угрожающих жизни и здоровью людей нарушений требований законодательства Российской Федерации.

Внесены изменения в Федеральные законы "О лицензировании отдельных видов деятельности", "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" и в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающие поэтапную отмену лицензирования 49 из 123 видов деятельности. Концепция Административной Реформы РФ

Подготовлены законопроекты о передаче саморегулируемым организациям государственных функций в области финансового аудита и оценочной деятельности.

Постановлениями Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" и от 28 июля 2005 г. N 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" закреплены принципы административной реформы, применяемые для взаимодействия и организации деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Готовятся проекты федеральных законов об административных регламентах в органах исполнительной власти и о стандартах государственных услуг, ведется разработка перечней и стандартов государственных услуг, оказываемых на федеральном уровне.

Разработан и одобрен Правительством Российской Федерации проект Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", предусматривающий открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Начато реформирование системы закупок для государственных и муниципальных нужд: принят Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

В то же время стадии практической реализации достигла лишь относительно небольшая часть мероприятий административной реформы. По ряду ее приоритетных направлений работы еще не начаты. Прежде всего это касается механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти, необходимых для работы в новых условиях.

Не разработаны стандарты качества и доступности государственных услуг и административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Комментарии к Административной реформе РФ. Лобов А.В. март 2006г

Должны получить развитие меры, направленные на дальнейшее сокращение административных ограничений в предпринимательстве и предусматривающие повышение эффективности государственного контроля и надзора, упорядочение лицензирования, проведения государственной регистрации, аккредитации, государственных экспертиз и других форм государственного регулирования административного характера.

Необходимо разработать механизмы противодействия коррупции. Требует оптимизации взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также взаимодействие органов исполнительной власти с гражданским обществом. Концепция Административной Реформы РФ

Необходимо внедрить механизмы досудебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц.

Отсутствует необходимая координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по внедрению систем информационно-технологического обеспечения административных процессов. Уровень использования современных информационных технологий остается недостаточным для кардинального повышения эффективности деятельности органов государственной власти.

В основном административная реформа затронула федеральный уровень исполнительной власти. На региональном уровне она реализуется лишь в виде экспериментов.

По свидетельству международных экспертов, по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. А по ряду интегральных показателей, используемых в международной практике, Россия значительно уступает не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы.

Согласно индексу GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который определяется 1 раз в 2 года Всемирным Банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга.

По индексу восприятия коррупции, рассчитываемому международной организацией "Транспэренси Интернэшнл", в 2004 году Россия среди 146 стран занимала 90-е место.

Система исполнительной власти является весьма закрытой для граждан и бизнеса. По данным международных исследований, по индексу непрозрачности Россия среди 48 крупнейших держав занимает 40-е место. При таком уровне непрозрачности дополнительные расходы российских и иностранных инвесторов в связи с увеличением рисков составляют 5,64 процента вкладываемых средств. В то же время, по данным экспертов, сокращение уровня непрозрачности в среднем на 1 пункт коррелирует с увеличением среднегодового валового внутреннего продукта на душу населения на 986 долларов США, прямых иностранных инвестиций по отношению к валовому внутреннему продукту на 1 процент и сокращением инфляции на 0,46 процента. Концепция Административной реформы РФ

Результаты российских исследований состояния системы государственного управления также свидетельствуют о низкой эффективности государственной власти, коррумпированности государственного аппарата, падении доверия граждан к государственным институтам и государственным служащим. Данные опросов, проведенных фондом "Общественное мнение" в 2004 году в 7 субъектах Российской Федерации, свидетельствуют об отрицательной оценке гражданами деятельности государственных служащих по оказанию государственных услуг (более 71 процента опрошенных). Более 76 процентов опрошенных сталкивались с проявлениями коррупции в государственном аппарате.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2005 год чиновничество названо замкнутой и подчас просто надменной кастой, понимающей государственную службу как разновидность бизнеса. В этой связи основными задачами определены повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение государственными служащими законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению, обеспечение права граждан на объективную информацию.

По существу, сфера государственного управления превратилась в ограничивающий фактор для социально-экономического развития страны и повышения ее мировой конкурентоспособности.

Необходимо повысить эффективность государственного управления путем кардинального улучшения деятельности органов исполнительной власти. Для этой цели разработаны настоящая Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах (далее - Концепция) и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах (далее - план мероприятий).