Местное самоуправление понятие особенности организации. Местное самоуправление: понятие, принципы, система

Вопросы по теме:

1. Понятие местного самоуправления.

2. Принципы местного самоуправления.

3. Система местного самоуправления.

4. Правовая основа местного самоуправления.

5. Вопросы местного значения.

6. Устав муниципального образования.

7. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью.

Местное самоуправление - комплексное и многообразное явление, регулируемое Конституцией РФ 1993 г. Оно выступает не только как одна из основ конституционного строя Российской Федерации и форма народовластия, но и как разновидность социального управления, форма децентрализации власти и самоорганизации местных жителей, деятельность граждан по самостоятельному решению вопросов местного значения, форма публичной власти, взаимодействующая с государственной властью.

Проблематика местного самоуправления поднимает ряд важнейших вопросов конституционно-правового развития современной России, в том числе: разграничения полномочий между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями; территориальной организации местного самоуправления; муниципальных полномочий по решению вопросов местного значения; статуса органов и должностных лиц местного самоуправления; муниципальной собственности; местных финансов.

Решение указанных вопросов в федеральном законодательстве фактически означает определение места местного самоуправления в государственном механизме Российской Федерации.

Конституция РФ, а вслед за нею Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131 определяют, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признаётся, гарантируется и осуществляется на всей территории РФ.

Местное самоуправление в РФ - форма осуществления народом своей власти, которая обеспечивает в пределах, установленных Конституцией РФ, с помощью федеральных законов, а в случаях, установленных федеральными законами, - законов субъектов РФ самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление в этом качестве логически связано с намерением России быть демократическим и правовым государством (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ). Конституция РФ свидетельствует о понимании ценности местного самоуправления, обеспечивающего осуществление народом своей власти (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ), реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32) и ряда других основных прав (ст. 24, 33, 40, 41, 43), позволяющего территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью (ч. 2 ст. 8; ч. 2 ст. 9), создающего предпосылки к единению общества, человека и государства, укреплению федерации как целого, служащего формой решения национальных вопросов.

Принцип местного самоуправления в полном соответствии с Европейской хартией местного самоуправления признан Конституцией РФ и российским законодательством.

Конституция РФ гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством. В соответствии со ст. 12 органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Кроме того, она устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, что предполагает выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны прежде всего перед своим населением.

В соответствии со ст. 16 Конституции РФ положения её ст. 3 и 12, гарантирующие местное самоуправление, не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном самой Конституцией. Никакие другие конституционные нормы не могут противоречить её положениям о местном самоуправлении, закрепленным в главе 1.

Пространством осуществления местного самоуправления является вся территория РФ. Муниципальные образования создаются с учётом федеративного устройства государства, охватывают всю территорию соответствующих субъектов Федерации, кроме территорий с низкой плотностью населения.

Согласно ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является её многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно (т.е. путём референдума, выборов), а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление - одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти.

Законодательное определение местного самоуправления позволяет выделить его основные признаки и место в системе народовластия.

1. Местное самоуправление осуществляется населением.

Иногда отмечается, что точнее было бы определить субъект местного самоуправление не как «население» вообще, а именно как «местное население». Думается, включение данного понятия в определение местного самоуправления не обязательно, т.к. последнее осуществляется на территории муниципальных образований. Субъектом местного самоуправления является население муниципального образования. Дискутируется вопрос относительно термина «местное сообщество» - оправдана ли его замена понятием «население» в законодательной дефиниции .

Это вполне допустимо. Категории «местное сообщество» и «население» можно либо отождествлять, либо разграничивать по их лексическому значению, имея в виду, что «население» - это группа лиц, формально объединённых территорией проживания, а «местное сообщество» - объединение людей по месту жительства не только с многочисленными связями, но и с неформальными связями. Таким образом, категория «местное сообщество» видится жизнеспособной, а включение её в законодательные акты сделало бы концепцию местного самоуправления логически стройной и доказательной.

2. Местное самоуправление - деятельность в пределах, установленных Конституцией России, федеральными законами, законами субъектов РФ. Государство с помощью правовых средств упорядочивает, внешне оформляет самоуправленческую активность местного населения, не учреждая её. Местное самоуправление защищается государством с помощью ряда мер, прежде всего тех, что предусмотрены конституционно и законодательно. Имеется в виду материальное, организационное, методическое и другое содействие населению, органам местного самоуправления со стороны государства.

Законодательное определение впервые указывает на то, что местное самоуправление подчиняется исключительно Конституции РФ, федеральным и региональным законам.

3. Самостоятельность местного самоуправления в решении отнесённых к его ведению вопросов.

По общему мнению, это главная черта местного самоуправления,которая проявляется в организационной обособленности его органов в системе управления обществом, государством, в государственном признании за местным самоуправлением права на финансово-экономические ресурсы, необходимые для осуществления его функций, что является более правильным.

4. Ответственность за принятые решения.

Данный признак подкрепляет предшествующий и является едва ли не самым специфичным, поскольку самостоятельность и ответственность неотделимы друг от друга. Раз населению дано право участвовать в разрешении вопросов местного значения, значит, ведение местных дел осуществляется им под свою ответственность. Порядок и условия ответственности органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления перед населением определяются уставами муниципальных образований. Ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Закон предусматривает ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством, а также перед физическими и юридическими лицами.

Под ответственным осуществлением деятельности иногда понимают обязанность населения муниципального образования деятельно осуществлять собственные самоуправленческие права (так называемая позитивная ответственность).

5. Осуществление местного самоуправления населением как непосредственно, так и через органы местного самоуправления.

Законом определяются формы непосредственного участия жителей в решении местных вопросов. К ним, в частности, относятся референдум, выборы, собрания (сходы) граждан, территориальное общественное самоуправление и т. д. Законом также установлены общие принципы формирования и деятельности органов местного самоуправления.

6. Местного самоуправление имеет свой объект управления: вопросы местного значения, касающиеся обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.

Их перечень закреплён законом применительно к разным типам муниципальных образований. Перечень не является исчерпывающим. Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесённые к вопросам местного значения уставами муниципальных образований, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесённые к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств.

7. Местное самоуправление осуществляется с учётом интересов населения.

Это означает, что управление муниципальной собственностью и местными финансовыми ресурсами должно осуществляться в интересах населения муниципального образования, которое вправе осуществлять контроль за этой деятельностью, получать необходимую информацию о ней. Учёт интересов местного населения предполагает также, что органы и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять и защищать интересы населения муниципального образования, взаимодействуя с государственными, общественными и иными органами, учреждениями и организациями.

8. В местном самоуправлении находят отражение исторические и иные местные традиции.

Это проявляется в специфике организации местного самоуправления на территориях, отличающихся своеобразием исторических, культурных и иных местных традиций, обычаев. Такие особенности должны учитываться при регулировании законами субъектов РФ организации местного самоуправления и находить своё отражение в уставе муниципального образования.

В самом общем смысле самоуправление - это самостоятельное, без вмешательства извне улаживание тем или иным сообществом собственных дел.

Сообщества могут быть территориальными, производственными, научными, студенческими, иными, относительно формализованными коллективами, решения которых принимаются всеми их членами или уполномоченными органами и относительно обязательны для каждого члена данного коллектива.

Под свою ответственность. Ответственность может быть перед населением, государством, физическими и юридическими лицами . "Своя ответственность" означает также, что местное самоуправление должно опираться на собственные или преимущественно собственные материальные и финансовые ресурсы.

Согласно ст. 126 Гражданского кодекса РФ муниципальные образования отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности . Государство не отвечает по обязательствам муниципальных образований.

Местное самоуправление осуществляется двояким образом. Во-первых, непосредственно населением путем выборов , референдумов , сходов, собраний и конференций граждан и в других формах прямой демократии. И, во-вторых, через органы местного самоуправления - представительные, исполнительно-распорядительные, контрольные и др.

Местное самоуправление в своей деятельности исходит из интересов населения. В теоретическом плане не должно быть расхождений между интересами демократического, социального, правового государства , для которого человек , его права и свободы являются высшей ценностью, и интересами местного самоуправления. Однако на практике между органами этого государства и в данной, конкретной ситуации противоречия случаются нередко, поскольку оценка одних и тех же дел разными уровнями власти и управления не может быть одинаковой.

Местное самоуправление при решении вопросов местного значения учитывает исторические и иные традиции. Именно местная власть имеет все возможности принять во внимание в своих решениях огромное разнообразие природно-географической и экономической специфики, уклад жизни людей, их язык, культуру, бытовые и национальные особенности.

Приведенное определение в известной степени корреспондирует эталонному для современного европейского демократического государства определению местного самоуправления, содержащемуся в Европейской хартии местного самоуправления, которая подписана и Российской Федерацией. Под местным самоуправлением здесь понимается право и реальная способность органов местного самоуправления (в более точном, хотя и неофициальном, переводе на русский с английского и французского первоисточников - не "органов местного самоуправления", а "местных сообществ". - В.В.) регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами.

Данные положения не исключают обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону.

Это определение не ограничивается правом органов местного самоуправления самостоятельно принимать решения, но указывает на реальную способность это делать. Это весьма важная черта в характеристике местного самоуправления, предполагающая, что о реальном существовании местного самоуправления можно говорить лишь тогда, когда его правовая модель воплощается в жизнь. Данная идея актуальна для оценки современного российского местного самоуправления, эффективности его функционирования.

Россия делает лишь первые шаги на пути, обозначенном различными, подчас весьма привлекательными, по канонам демократии, правовыми, в том числе конституционными, установлениями об организации и деятельности местного самоуправления. Местное самоуправление в нашей стране пока не обладает в полной мере возможностями для реализации этих установлений.

Усилия, направленные на то, чтобы право и способность его осуществления слились воедино, предпринимаются федеральными и региональными органами государственной власти , а также органами местного самоуправления. Однако цель будет достигнута, когда решение получат многие политические, социально-экономические и культурно-цивилизационные проблемы, выдвинувшиеся перед новой Россией. Надо учитывать, что местное самоуправление в развитых демократических государствах утверждалось в течение не одного столетия. Российскому же самоуправлению в его современном понимании от роду всего несколько лет. И, возможно, пройдет не одно десятилетие, пока оно крепко станет на ноги.

В ряду основ конституционного строя местное самоуправление следует рассматривать как фундаментальный институт, в значительной мере определяющий сущностное содержание российского государства как демократического, правового и социального государства. В главе Конституции об основах конституционного строя о местном самоуправлении говорится в связи с осуществлением народом своей власти , формами собственности , в том числе на землю, ролью самоуправления в системе управления обществом. Эти нормы, как и все нормы данной главы Основного закона , имеют особую юридическую силу - законодатель обязан следовать данным нормам при дополнении или изменении остального текста Конституции. Другие нормы Конституции о местном самоуправлении развивают нормы, определяющие местное самоуправление как одну из основ конституционного строя.

Значение местного самоуправления как одной из основ конституционного строя наиболее ярко выражается в том, что оно наряду с другими конституционными институтами воплощает демократические идеи нового российского государства.

В местном самоуправлении заложен огромный демократический потенциал.

Европейская хартия местного самоуправления подчеркивает, что именно на местном уровне наиболее непосредственным образом может быть обеспечено участие граждан в управлении государственными делами.

Демократия не исчерпывается участием граждан в управлении. Это еще и гласность, свобода обсуждать важнейшие проблемы, высказывать свое мнение и добиваться законным образом его учета в актах и действиях соответствующих органов. Местное самоуправление способствует этому.

Демократия - это еще и внутреннее ощущение гражданином своей полезности обществу, необходимости участия в его жизни. Местное самоуправление может гарантировать это, поскольку располагает широчайшим спектром способов и форм приобщения граждан к решению насущных жизненных проблем.

При характеристике власти в государстве используется наряду с понятием власти народа понятие публичной власти. Его применение позволяет конкретизировать и развить содержание конституционного определения народовластия, выделить в ряду его проявлений государственную власть , реализуемую государственными органами и должностными лицами, общественную власть, т.е. власть общественных объединений , и муниципальную власть, осуществляемую на основе местного самоуправления .

При этом следует четко представлять отличие этого права от других близких ему по содержанию конституционных прав граждан. Иногда в литературе содержание этого права вольно или невольно расширяется, и оно становится мало различимым с конституционным правом на объединение, т.е. с правом на свободное создание общественных организаций. К данному выводу нельзя не прийти, если право на осуществление местного самоуправления толковать как безоговорочную возможность самоорганизации. Такое понимание связано с толкованием местного самоуправления как института только гражданского общества , или "прежде всего", "по преимуществу" гражданского общества . Однако данная точка зрения мало соответствует современному реальному местному самоуправлению.

Это понимание местного самоуправления давно было подвергнуто критике.

Причем высказанные против него аргументы и сегодня не потеряли своей актуальности и убедительности.

Выдающийся русский юрист-государствовед Н.М. Коркунов писал о различиях между началом свободы союзов и самоуправлением: "Отношение государства ко всем другим общениям, кроме местных, определяется началом более или менее широкой свободы... Никогда государство не требует образования союзов, не делает их существование обязательным, не вменяет им в обязанность осуществление тех или других задач. Образование, существование, деятельность союзов имеет всегда факультативный, а не обязательный характер.

Совершенно иного рода отношение государства к местным самоуправляющимся единицам. Государство не предоставляет свободе местных жителей образовывать эти местные единицы, не ставит в зависимость от усмотрения местного населения их существование, не допускает, чтобы предметы их деятельности всецело определялись волею их обывателей. Напротив, государство обязательно организует местные общения, определяет их устройство, указывает им обязательные предметы деятельности. Существование и деятельность местных общений, хотя и самоуправляющихся, не факультативны, а обязательны. Они не только могут быть, но и должны быть, государство не допускает их только, а требует".

Сторонники взглядов на местное самоуправление как на самоорганизацию граждан приводят обычно в качестве довода в свою пользу формулу Конституции РФ о признании государством местного самоуправления. Это, по их мнению, означает, что государство только регистрирует возникающее само по себе местное самоуправление в его "первородном" виде. В этой связи, считают эти авторы , надо учитывать историческое предназначение местного самоуправления, его "концептуально-логический" смысл, принимать во внимание возможную трансформацию его роли в будущем мире при изменении территориального устройства государств, например при их "разукрупнении". Говорится также о "классическом" самоуправлении, развивающемся "снизу", о "классических" его вариантах, применительно к рыночным условиям и т.д. В Основном законе речь идет не о "возможности осуществления", а именно об "осуществлении" местного самоуправления как обязательном требовании. Конституция определяет важнейшие вопросы местного значения, которые решаются органами местного самоуправления , и упоминает о "других" вопросах, подведомственных этим органам. Причем "другие" вопросы, вслед за названными Конституцией, определяются не самими органами местного самоуправления, а законами государства. Местное самоуправление по Конституции реализуется на территориях , границы которых определяются этим государством, а не населением, хотя при этом мнение населения должно обязательно учитываться.

Из этого следует, что нужно четко различать право на местное самоуправление и право на осуществление местного самоуправления. Эти понятия по содержанию близки. На самом деле это неодинаковые юридические категории. Права на самоуправление как субъективного права не существует.

Местное самоуправление является обязательным институтом конституционного строя , и его присутствие на территории всего государства не зависит от воли отдельных граждан или их коллективов. Оно учреждено в системе публичной власти общей волей всего народа, и нормативно объективировано в соответствующих положениях Конституции РФ. В отличие от него право на осуществление местного самоуправления является субъективным правом, содержание которого не связано с учреждением или упразднением местного самоуправления как такового. Игнорирование этого различия может привести не только к ошибочным выводам в теории, но и к усложнению практики местного самоуправления.

Известные события, связанные с укрупнением территориальных самоуправленческих единиц в некоторых субъектах Российской Федерации в конце 90-х гг. прошлого столетия, свои правовые обоснования находили в трактовке региональными властями права на осуществление местного самоуправления именно как права на самоуправление, т.е. как права иметь или не иметь самоуправление. Органы исполнительной власти субъектов Федерации устраивали референдумы , на которых населению предлагалось решить вопрос о целесообразности существования местного самоуправления на данной территории. Так, например, было в 1999 г. в Курской области, где предварительно законодательный орган - областная Дума внесла соответствующие изменения в

Устав области и другие законодательные акты.

Губернатор Курской области А. Руцкой в своем обращении перед проведением референдума к населению писал: "Если на референдуме вы выразите желание образовать местное самоуправление на принципах экономического самообеспечения своей жизнедеятельности, на вашей территории будут проведены выборы и сформировано муниципальное образование с местным органом самоуправления. Если на референдуме вы выразите желание установить государственную власть в лице Совета народных депутатов, избираемого населением района, и исполнительного органа государственной власти в лице главы администрации района, избираемого

Советом народных депутатов по представлению Губернатора Курской области, на вашей территории будет установлена государственная власть, по закону отвечающая за экономическое развитие и социальное обеспечение , как это было в советское время. Поэтому вас никто не лишал права самим определиться, какая вам нужна власть. Государственная - подотчетная населению через

Советы народных депутатов и исполнительный орган власти, или муниципальная (самоуправляющаяся) - не подотчетная и не подчиненная никому. Выбор за вами" (курсив мой. - В.В.).

Таким образом, под флагом свободы использования конституционного права была сделана попытка демонтажа местного самоуправления.

Потребовалось вмешательство Конституционного Суда РФ, чтобы поставить ему правовой заслон. Суд в очередной раз занялся восполнением пробелов и устранением противоречий и недоговоренностей федерального законодательства о местном самоуправлении, которое не давало однозначного ответа на вопрос о содержании права на осуществление местного самоуправления.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 30 ноября 2000 г. указал, что местное самоуправление является необходимой формой осуществления власти народа и составляет одну из основ конституционного строя РФ. В то же время он сделал вывод о том, что граждане имеют право на осуществление местного самоуправления и реализуют его путем использования форм прямого волеизъявления и через органы местного самоуправления. "Это означает, в частности, что граждане имеют право на участие - непосредственно или через своих представителей в осуществлении публичной власти в рамках муниципальных образований, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции Российской Федерации и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования".

Суд признал не соответствующими Конституции РФ положения законов Курской области, предусматривающих возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации.

Таким образом, во-первых, подтверждено право граждан не на самоуправление, а на его осуществление. Во-вторых, ограничено содержание этого права - оно исключает возможность создания и упразднения муниципального образования по воле населения (хотя при создании муниципальных образований, как и при изменении границ их территорий, мнение населения обязательно учитывается).

В отличие от прежнего Федерального закона о местном самоуправлении Федеральный закон N 131-ФЗ определяет возможность ограничения права граждан на осуществление местного самоуправления в точном соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, а именно - только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В законе появились новые статьи, предполагающие установление федеральными законами особенностей организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, на приграничных территориях и в других условиях. Эти федеральные законы, по сути, и должны расшифровать понятие "отдельные территории", которое только упоминается, но не раскрывается в Федеральном законе 1995 г.

Используемое в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 154-ФЗ) понятие "права местного самоуправления", воспроизводящее формулу ст. 133 Конституции РФ, не идентично понятию "права граждан на осуществление местного самоуправления".

Первое шире второго, права местного самоуправления имеют весьма важную компетенционную (муниципальных образований, органов и должностных лиц местного самоуправления) составляющую. И хотя эта составляющая непосредственно влияет на нормативно-правовое содержание права граждан на осуществление местного самоуправления, она имеет относительно самостоятельное значение и особый механизм ее защиты.

Это отнюдь не означает, что установленный ст. 133 Конституции РФ запрет на ограничение прав местного самоуправления следует понимать в абсолютно-императивном смысле безотносительно к другим положениям Конституции РФ. Данная норма Конституции РФ не носит такого характера, а ее реальное содержание может быть выявлено только в системной связи с иными статьями Конституции РФ, прежде всего с ч. 3 ст. 55 Основного закона. Если же ее рассматривать вне всего контекста Конституции РФ, то права местного самоуправления окажутся превыше всех остальных, в том числе основных прав и свобод человека и гражданина, что не соответствует концептуальному подходу к этим правам Основного закона.

Даже если поставить права местного самоуправления в общий ряд с основными правами и свободами (а они по определению таковыми не являются), то и в этом случае надо будет признать возможность их ограничения, поскольку Конституция РФ в ч. 3 ст. 55 предполагает это. Реальный, практический смысл запрета на ограничения этих прав состоит в том, что они не могут быть лимитированы никаким другим органом, кроме парламента Российской Федерации, и никаким другим актом, кроме федерального закона.

Будучи составной частью характеристики прав местного самоуправления, право граждан на осуществление местного самоуправления само является интегральным правом, воплощающим в себе те или иные возможности человека участвовать в решении вопросов местного значения. Конституционное значение имеют правомочия, обеспечивающие: во-первых, право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления; во-вторых, участвовать в местных референдумах и иных формах прямой демократии; в-третьих, иметь доступ к муниципальной службе ; в-четвертых, обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. Кроме того, осуществление местного самоуправления предполагает и другие полномочия граждан. Эти права могут быть индивидуальными, принадлежащими каждому гражданину и реализуемыми отдельными членами территориального коллектива независимо от других его членов, и коллективными, осуществление которых возможно лишь посредством коллективных действий всех или большинства членов территориального коллектива. Например, право на осуществление правотворческой инициативы, право принимать решения по вопросам местного значения, право формировать органы местного самоуправления может быть осуществлено только коллективно.

Право на доступ к муниципальной службе, или право на получение информации о деятельности органов местного самоуправления, реализуется индивидуально.

При этом основу права граждан на осуществление местного самоуправления как права комплексного, с богатым нормативным содержанием, составляет индивидуальное право гражданина. Гражданин - член территориального сообщества - является главным субъектом права на осуществление местного самоуправления, как и главным субъектом местного самоуправления - демократического института публичной власти.

В местном самоуправлении самоорганизация наличествует, но не безусловная, а в предопределенной данными объективными обстоятельствами мере. Нереально также отказывать государству в его причастности к организации местного самоуправления, осуществляющему публичную власть, и вообще видеть смысл развития местного самоуправления в движении к полной самоорганизации или, что в принципе одно и то же, абсолютной отделенности его от государства (и с этой позиции оценивать нормы позитивного законодательства как правовые или неправовые).

Местное самоуправление никогда не будет полностью отделено от государства, даже если провозглашать это отделение как конституционный принцип. Пока государство существует - а перспективу его перерастания в общественное самоуправление в ближайшем или отдаленном будущем все научные теории, кроме марксистской, отрицают - оно в той или иной мере будет обязательно присутствовать в организации местного самоуправления. Не стоит стремиться к тому, чтобы доказать только гражданско-общественную или государственную первородность местного самоуправления. Не будут приближать к истине и попытки определить, что главнее, существеннее в местном самоуправлении - его принадлежность к гражданскому обществу с его корпоративной властью или к государству с его институтами государственно-властного принуждения. В местном самоуправлении есть и то и другое, причем то или другое становится более значимым, широким и видимым в зависимости от обстоятельств политического, экономического, культурного свойства.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определил местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти.

Именно в сочетании с этим определением местного самоуправления следует рассматривать содержание права граждан на осуществление местного самоуправления. Это право является институционно-юридическим способом обеспечения демократической сущности местного самоуправления. Однако пока гражданин не включен в самоуправленческую деятельность, т.е. в реальный процесс муниципального властвования, его право на осуществление местного самоуправления является ничем иным, как правоспособностью или возможностью осуществлять местное самоуправление. Но коль скоро эту возможность гражданин использует, он вступает в процесс, где решение вопросов местного значения и принятие соответствующих правовых актов является уже и правом и обязанностью. По самой природе своей этот процесс предопределен и непрерывен. Поэтому он не сочетаем с положением, при котором соответствующий властный орган или должностное лицо может принимать или не принимать решения по вопросам своей компетенции. Это вытекает из публичного характера выполняемых ими функций, обеспечивающих общественные интересы, а не интересы данного органа или должностного лица. В противном случае будет искажена демократическая природа муниципальной власти.

Местное самоуправление как способ оптимизации социального управления

Современное демократическое государство не может обеспечить эффективное регулирование экономических и социальных процессов, если в нем не существует местного самоуправления . Слишком сложны и многообразны эти процессы, чтобы решать все вопросы общественного развития только в центре.

Автономия в принятии решений - важнейший способ оптимизации управленческой деятельности.

Определенная мера децентрализации управления возможна и необходима в каждом государстве - как в демократическом, так и в тоталитарном. Будучи сложной социальной управляющей системой, государство при любой форме правления и любом политическом режиме не может не допускать той или степени автономии своих подсистем, в том числе жестко структурированных по вертикали.

Однако в тоталитарном государстве (и это доказал, в частности, опыт СССР) децентрализация не бывает последовательной. Будучи проведена бюрократическими методами, она ограничивает местные управленческие структуры как в содержании управленческой деятельности, так и в выборе "маневра поведения", требует соблюдения стандартов там, где необходимо творчество, и потому оборачивается для населения ограничениями в устройстве жизни, однообразием внешних условий существования. Напротив, децентрализация в демократическом государстве, расширяющая участие в управлении населения, использующая его опыт и знание, а также местные особенности, способствует разнообразию жизненных условий, уклада жизни в разных территориальных единицах и, в конечном счете, - свободе и полноте реализации жизненных устремлений.

Местное самоуправление - особый случай децентрализации принятия управленческих решений. Оставаясь в общей системе социального управления, оно перестает быть государственным управлением в его собственном значении, предполагающем субординационные отношения, т.е. отношения подчиненности, которые включают возможность назначения и освобождения от должности руководителей подчиненных органов, прямое директивное руководство, дисциплинарную ответственность "нижестоящих" должностных лиц перед "вышестоящими". Местное самоуправление располагает более широкими возможностями в самостоятельном решении дел, включенных в его компетенцию, чем если бы эти дела находились в ведении местных государственных органов .

Сам режим решения этих дел - режим относительной свободы - иной, чем у государственно-властных структур.

В муниципальной теории и практике сложилось представление о традиционных для местного самоуправления делах: местные дороги, здравоохранение, образование, коммунальное хозяйство, благоустройство, социальная помощь. В разных странах и в разное время этот перечень выглядит неодинаково и зачастую определяется политической целесообразностью. При всем том в цивилизованном демократическом государстве политические решения, связанные с перераспределением компетенции "по вертикали", не могут быть произвольными. Международное сообщество к нынешнему времени выработало принципы разграничения компетенции, с которыми должны считаться политики. Важнейший из них - принцип субсидиарности, нашедший свое закрепление, в частности, в Европейской хартии местного самоуправления. Он является современным особым выражением идей децентрализации, если ее понимать как передачу на местный уровень управленческих задач, определяемую данными условиями, а не как заведомо оправданную передвижку "вниз" любых, безотносительно к их характеру дел.

В статье 4 Европейской хартии местного самоуправления говорится: "Осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти , наиболее близкие к гражданам . Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии". Иными словами, то, что может хорошо делаться на низовом уровне, должно делаться именно на нем, и ни на каком ином уровне.

Принцип субсидиарности не является абсолютным и не рассматривается в изоляции от других принципов управления. В ряду этих принципов - принцип единства действий. Он является одним из важнейших требований, соблюдение которого требует постоянного внимания со стороны государственной власти и вызывается необходимостью самого экономного из возможных управления ресурсами, чтобы избежать дублирования усилий. Принцип единства действий не может быть характерен для каждого региона, поскольку, как указывалось выше, существуют полномочия, которые, по определению, лучше реализуются на местном, чем на центральном уровне. В таком случае центральные или региональные органы государственной власти должны иметь возможность отказаться от своей регулирующей функции и идти на вмешательство "сверху" ради единства действий либо тогда, когда это безусловно необходимо, либо в случаях, предусмотренных процедурными правилами.

Муниципальное управление, приближенное к населению более, чем какой-либо орган государства, ставит своей главной целью качество жизни людей на территории муниципального образования , играет существенную роль в охране безопасности, здоровья, обеспеченности жильем, повышении уровня материального благосостояния людей, состояния окружающей среды, возможности каждого получить образование, удовлетворить культурные и досуговые потребности членов местного сообщества.

В научном плане муниципальное управление регулируется не только муниципальным правом и административным правом , но и общей наукой об управлении, теорией информации, социологией и другими отраслями знаний и многими прикладными дисциплинами. Процесс муниципального управления, как всякий управленческий процесс, включает изучение и анализ исходной ситуации, целеполагание, координацию, разработку, принятие и осуществление решений, контроль за их выполнением. В последнее время в некоторых муниципалитетах появились технические регламенты, регулирующие принятие решений в разных отраслях муниципального управления, которые ставят это управление на прочные организационно-правовые основы, сближая его в этом отношении с государственным управлением. Однако в этих технических регламентах больше внимания уделяется опоре на готовность, энергию, волю, интеллект, труд местного населения. Местное население выступает не только как объект, но в ряде случаев и как субъект управления.

Местное самоуправление как институт организации и предоставления услуг населению

Муниципальные услуги служат конечной целью муниципального управления , направленного на улучшение непосредственного жизнеобеспечения граждан , решение вопросов местного значения и выполнения переданных муниципалитетам государственных полномочий.

Практика предоставления организованных и полномасштабных муниципальных услуг еще только складывается. Есть муниципалитеты, которые в муниципальным услугам относят услуги нематериального характера, оказываемые органами местного самоуправления в форме предоставления различной информации в виде справок, официальных документов, разрешающих строительство, подведение газа и т.д.

Например, Светлогорский городской совет Калининградской области утвердил реестр муниципальных услуг и юридических действий, который содержит регулярно обновляемый перечень действий органов местного самоуправления и муниципальных учреждений только за плату. К ним отнесены, например, оформление договора приватизации жилья, консультация по вопросам приватизации жилья, выдача справки о приватизации жилой площади, услуги по бронированию, поднайму, обмену жилой площади, предоставление справок по этим вопросам, замена ордера, выдача дополнительного ордера при разъезде, выдача дубликата ордера, технических условий на подключение электробытовых приборов мощностью свыше 1,3 кВт к электросети жилых домов и т.д.

На самом деле, как это определяется, например, постановлением главы г. Волгограда, муниципальные услуги - это услуги, оказываемые муниципалитетом физическим и юридическим лицам , которые соответствуют перечню вопросов местного значения (включая инфраструктурные), решаемые данным муниципалитетом. Они оказываются органами местного самоуправления и бюджетными учреждениями города по всему спектру решаемых ими задач. Они предоставляются безвозмездно или по ценам (тарифам), установленным в порядке, определенном органами местного самоуправления.

Механизм предоставления муниципальных услуг включает, в частности, как это следует из сказанного выше, создание реестра услуг. Он нужен при формировании информационной базы для оценки расходных обязательств муниципалитета и для обеспечения соответствия предоставляемых услуг требованиям законодательства и муниципальных нормативных актов . Реестр включает порядковый номер каждой услуги, ее наименование и содержание, единицу измерения (в натуральном или денежном измерении), частичное финансирование, способ расчета стоимости, отраслевое или территориальное структурное подразделение администрации муниципалитета, потребителя услуг.

Иногда в реестре услуг прямо указывается их стоимость.

Чаще органы местного самоуправления нормативы стоимости услуг определяют в отдельном документе. В некоторых субъектах Федерации (например, в Московской области) нормативы стоимости предоставления государственных и муниципальных услуг определяются Законом субъекта Федерации, причем действующим только в предстоящем году, а затем обновляемым. Здесь, с одной стороны, устанавливаются расчетные показатели финансового обеспечения услуг за счет средств бюджета Московской области и бюджетов муниципальных образований в расчете на одного жителя Московской области или на единицу измерения при оказании отдельных услуг. Эти нормативы касаются социальной сферы, жилищно-коммунального хозяйства, системы дорожно-мостового хозяйства, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, а также содержания органов местного самоуправления области. Конкретные цифры бюджетов обозначены для муниципальных услуг, связанных с организацией предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (начального общего) образования по основным общеобразовательным программам; предоставлением дополнительного образования; предоставлением общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципальной единицы, отдыха детей в каникулярное время. Речь идет также об услугах по оказанию медицинской помощи, услугах в области культуры, дорожного хозяйства и др. Часть нормативов является общей для всех муниципальных образований, за некоторыми исключениями. Другие расчетные показатели общей стоимости услуг определяются с учетом различных поправочных коэффициентов по методике, утверждаемой законом Московской области в годовом бюджете.

В ряде случаев, когда речь идет об оказании муниципальной услуги, имеющей характер документальной информации, в порядок оказания услуг входит стандарт оказания услуги, который содержит общее описание услуги, органа, предоставляющего услугу, исчерпывающий перечень документов, необходимых для получения услуги, информацию о сроке оказания услуги и ее платности, способы получения информации о порядке предоставления услуги, в том числе через сеть "Интернет".

Стандартизация и регламентирование муниципальных услуг предполагает разработку и утверждение муниципалитетом административных регламентов предоставления этих услуг. В регламентах описывается последовательность действий при предоставлении муниципальной услуги, максимальный срок выполнения действия, формы и порядок контроля за совершением действия, способ фиксации результата этого действия, порядок обжалования действия и др.

Кроме того, к позитивным моментам порядка оказания муниципальных услуг относится мониторинг и оценка качества предоставляемых услуг. Они позволяют выявить проблемы в организации предоставления услуг, определить их качество и на этой основе сделать выводы для улучшения всей практики предоставления услуг.

Как это установлено в ряде муниципалитетов, мониторинг и оценка качества предоставления услуг проводятся с помощью социологических опросов, специализированных личных интервью в местах предоставления услуг. Решения органов местного самоуправления в ряде случаев включают содержание актов, которые дают возможность оценить качество инфраструктуры, связанной с предоставлением услуг, удовлетворенность компетентностью и вежливостью, результатами полученной услуги, распространение фактов взимания дополнительной оплаты услуги и т.д.

Системные процедуры оказания муниципальных услуг не получили широкого распространения, но сама тенденция к их все большему внедрению и улучшению, безусловно, заслуживает одобрения. Эти процедуры конкретизируют главные функции местного самоуправления, которые заключаются в обеспечении конституционных прав гражданина, создании достойных условий жизни местных сообществ и каждого их члена. Они поворачивают муниципалитеты лицом к нуждам и потребностям жителей городов и сел. Будучи оформлены решениями органов местного самоуправления, они, конечно, не могут сыграть определяющей роли в решении проблем непосредственного жизнеобеспечения граждан, но их роль не следует преуменьшать. Системное применение процедур оказания муниципальных услуг ясно высвечивает роль органов местного самоуправления как организаторов и поставщиков услуг, в которых нуждается местное население.

Улучшению предоставления услуг может существенно послужить перевод их на систему электронных информационных коммуникаций. Пока эта система в муниципалитетах внедряется очень медленно. Впереди крупные городские муниципальные образования. Например, в г. Перми жители могут записываться в очередь к врачу прямо из дома по Интернету. Таким же способом можно записаться в читальный зал библиотеки, в школы, детские сады. Однако такого опыта пока нет в подавляющем большинстве городских округов и муниципальных районах.

Существенным резервом совершенствования порядка предоставления муниципальных услуг служит объединение группировки их предоставления.

Центр, обычно, должен располагаться в отдельном здании либо в части отдельно стоящего здания. Помещения центра, предназначенные для работы с заявителями, как правило, находятся на нижних этажах здания и имеют отдельный вход. Муниципальные услуги предоставляются центром разными способами - путем приема и выдачи документов, осуществляемых сотрудниками центра с предварительной передачей документа для исполнения в орган местного самоуправления или в организацию, участвующую в предоставлении муниципальных услуг; путем приема, обработки и выдачи документов (информации), осуществляемых без передачи документов в иные органы и организации с использованием информационных систем органа местного самоуправления или организации, участвующей в предоставлении муниципальных услуг; путем приема, обработки, выдачи документов (информации), осуществляемых в центре сотрудниками органа местного самоуправления или организации, участвующей в предоставлении муниципальных услуг. Для этих сотрудников организуются специальные рабочие места.

Понятие и сущность местного самоуправления в Российской Федерации.

Принципы местного самоуправления.

Основные функции местного самоуправления.

Основные теории о сущности и природе власти местного самоуправления.

1. Понятие и сущность местного самоуправления в Российской Федерации.

В соответствии с 1 статьёй ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» местное самоуправление в РФ – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ и федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами – законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учётом исторических и иных местных традиций.

Основной субъект местного самоуправления – местное население.

Формы осуществления: либо непосредственное, либо через органы.

Для чего в государстве учреждается местное самоуправление? Для решения вопросов местного значения. Это – основной смысл, назначение местного самоуправления.

Сущность местного самоуправления.

Местное самоуправление как институт в системе российского государства, как элемент системы российского государства. Подобная точка зрения основывается на статье 12 Конституции (в РФ как в государстве есть такой институт – местное самоуправление).

Местное самоуправление – обязательный элемент (неотъемлемый атрибут) современного демократического государства. На эту сущность особое внимание обращает преамбула Европейской хартии о местном самоуправлении, что любое демократическое государство обязано иметь местное самоуправление.

Местное самоуправление – это форма народовластия. На основе статье 3 Конституции (там указано, что народ – единственный источник власти).

Местное самоуправление – это одна из основ конституционного строя России. Такой вывод мы делаем на основе того, что главные нормы (статьи 3, 12) – закрепляются в первой главе Конституции.

Местное самоуправление есть средство обеспечивания децентрализации государственного управления.

Местное самоуправление есть средство для развития институтов гражданского общества.

Отличие государственной власти от муниципальной:

а) По характеру власти. Государственная – суверенная власть обладает признаком суверенитета, а муниципальная власть – подзаконная, она не обладает признаком суверенитета, то есть пределы действия муниципальной власти, его возможности определяются законами государства.

б) По сферам компетенции. Местная власти её сфера – это «вопросы местного значения», а государственная власть в свою компетенцию включает наиболее важные проблемы, вопросы, требующие общегосударственного, единого подхода в масштабах всего государства.

в) Источники финансовых средств. Каждый уровень власти наделяется собственными финансовыми источниками.

г) Территориальные границы действия власти. Государственная – на всей территории, на всех жителей. Муниципальная власть действует в границах муниципального образования. Действия и решения муниципальной власти обязательны только для жителей этого муниципального образования.

Статья 32 Конституции закрепляет право граждан на участие в управление делами государства, отсюда следует, что местная власть – это субъективное право гражданина на участие в местном самоуправлении. Каково содержание этого субъективного права гражданина?.. Прежде всего – это право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Анализ других положений законодательства позволяет дополнить: право на занятие должности муниципальной службы, право на обращение в органы местного самоуправления (с заявлением, обращением…), право на получение информации о деятельности этих органов…

С одной стороны – объективно существующий институт, с другой – субъективное право граждан.

Проблематика местного самоуправления поднимает ряд важнейших вопросов конституционно-правового развития современной России, в том числе: разграничения полномочий между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями; территориальной организации местного самоуправления; муниципальных полномочий по решению вопросов местного значения; статуса органов и должностных лиц местного самоуправления; муниципальной собственности ; местных финансов .

Решение указанных вопросов в федеральном законодательстве фактически означает определение места местного самоуправления в государственном механизме Российской Федерации.

Конституция РФ, а вслед за нею Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131 определяют, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, которая обеспечивает в пределах, установленных Конституцией РФ, с помощью федеральных законов, а в случаях, установленных федеральными законами, - законов субъектов РФ самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление в этом качестве логически связанно с намерениями России быть демократическим и правовым государством (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ). Конституция Российской Федерации свидетельствует о понимании ценности местного самоуправления, обеспечивающего осуществление народом своей власти (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ), реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства (ч. 1, 2 ст. 32) и ряда других основных прав (ст. 24, 33, 40, 41, 43), позволяющего территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью (ч. 2 ст. 8; ч. 2 ст. 9), создающего предпосылки к единению общества , человека и государства, укреплению федерации как целого, служащего формой решения национальных вопросов.

Принцип местного самоуправления в полном соответствии с Европейской хартией местного самоуправления признан в Конституции Российской Федерации и в российском законодательстве.

Конституция РФ гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством. В соответствии со ст. 12 органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти . Кроме того, она устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, что предполагает выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны прежде всего перед своим населением.

В соответствии со ст. 16 Конституции России положения ее ст. 3 и 12, гарантирующие местное самоуправление, не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном самой Конституцией. Никакие другие конституционные нормы не могут противоречить ее положениям о местном самоуправлении, закрепленным в главе 1.

Пространством осуществления местного самоуправления является вся территория Российской Федерации. Муниципальные образования создаются с учетом федеративного устройства государства, охватывают всю территорию соответствующих субъектов Федерации, кроме территорий с низкой плотностью населения.

Согласно ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно (т.е. путем референдума , выборов), а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление - одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти.

Законодательное определение местного самоуправления позволяет выделить eго основные признаки и место в системе народовластия.

1. Местное самоуправление осуществляется населением. Иногда отмечается, что точнее было бы определить субъект местного самоуправления не как «население» вообще, а именно как «местное население». Думается, включение данного понятия в определение местного самоуправления не обязательно, так как последнее осуществляется на территории муниципальных образований. Субъектом местного самоуправления является население муниципального образования. Дискутируется вопрос относительно термина «местное сообщество» - оправдана ли его замена понятием «население» в законодательной дефиниции. Это вполне допустимо. Категории «местное сообщество» и «население» можно либо отождествлять, либо разграничивать по их общелексическому значению, имея в виду, что «население» - это группа лиц, формально объединенных территорией проживания, а «местное сообщество» - объединение людей по месту жительства не только с многочисленными формальными связями, но и с неформальными связями. Таким образом, категория «местное сообщество» видится жизнеспособной, а включение ее в законодательные акты сделало бы концепцию местного самоуправления логически стройной и доказательной.

2. Местное самоуправление - деятельность в пределах, установленных Конституцией России, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Государство с помощью правовых средств упорядочивает, внешне оформляет самоуправленческую активность местного населения, не учреждая ее. Местное самоуправление защищается государством с помощью ряда мер, прежде всего тех, что предусмотрены конституционно и законодательно. Имеется в виду материальное, организационное, методическое и другое содействие населению, органам местного самоуправления со стороны государства.

Законодательное определение впервые указывает на то, что местное самоуправление подчиняется исключительно Конституции России, федеральным и региональным законам.

3. Самостоятельность местного самоуправления в решении отнесенных к его ведению вопросов. По общему мнению, это главная черта местного самоуправления, которая проявляется в организационной обособленности его органов в системе управления обществом, государством, в государственном признании за местным самоуправлением права на финансово-экономические ресурсы , необходимые для осуществления его функций, что является более правильным.

Под ответственным осуществлением деятельности иногда понимают обязанность населения муниципального образования деятельно осуществлять собственные самоуправленческие права (так называемая позитивная ответственность).

5. Осуществление местного самоуправления населением как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Законом определяются формы непосредственного участия жителей в решении местных вопросов. К ним, в частности, относятся референдум, выборы , собрания (сходы) граждан, территориальное общественное самоуправление и т.д. Законом также установлены общие принципы формирования и деятельности органов местного самоуправления.

6. Местное самоуправление имеет свой объект управления: вопросы местного значения, касающиеся обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Их перечень закреплен законом применительно к разным типам муниципальных образований. Перечень не является исчерпывающим. Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения уставами муниципальных образований, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств.

7. Местное самоуправление осуществляется с учетом интересов населения. Это означает, что управление муниципальной собственностью и местными финансовыми ресурсами должно осуществляться в интересах населения муниципального образования, которое вправе осуществлять контроль за этой деятельностью, получать необходимую информацию о ней. Учет интересов местного населения предполагает также, что органы и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять и защищать интересы населения муниципального образования, взаимодействуя с государственными, общественными и иными органами, учреждениями и организациями.

8. В местном самоуправлении находят отражение исторические и иные местные традиции. Это проявляется в специфике организации местного самоуправления на территориях, отличающихся своеобразием исторических, культурных и иных местных традиций, обычаев. Такие особенности должны учитываться при регулировании законами субъектов РФ организации местного самоуправления и находить свое отражение в уставе муниципального образования.

Принципы местного самоуправления

Принципы местного самоуправления представляют собой руководящие идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, и обязательные для органов государственной и муниципальной власти. Выделяют три группы принципов:

• связанные с общими условиями осуществления местного самоуправления;
• определяющие самостоятельность местного самоуправления; закрепляющие формы осуществления населением права на местное самоуправление.

  I. Принципы, связанные с общими условиями осуществления местного самоуправления.

  2. Законность в организации и деятельности местного самоуправления. Законность - это соблюдение законодательства, при котором неуклонно соблюдаются и исполняются законы и подзаконные правовые акты всеми государственными, муниципальными, общественными организациями, юридическими лицами любых форм собственности , должностными лицами и гражданами, соблюдаются права населения и иных субъектов местного самоуправления.

  Законность необходима не только в области правоприменения, но и в сфере нормотворчества. Это означает, что подзаконные акты не должны противоречить законам: муниципальные правовые акты - актам органов государственной власти; нормативные правовые акты субъектов федерации - соответствующим федеральным. Принцип законности означает и необходимость исполнения решений судебных органов, предписаний органов контроля и надзора за соблюдением законодательства о местном самоуправлении.

  Роль суда при обеспечении законности в системе местного самоуправления будет возрастать. Суды самостоятельно вправе решать вопрос о прекращении полномочий соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления при издании ими актов, противоречащих Конституции и законам.

  Особую роль в местном самоуправлении играет конституционная законность, которую обеспечивает Конституционный Суд РФ. Им принято значительное число постановлений о соответствии нормативных правовых актов федерального, регионального и местного уровней власти Конституции России.

  3. Государственное гарантирование местного самоуправления. Реализация рассматриваемого принципа означает создание системы правовых гарантий защиты прав местного самоуправления, к которым относятся прежде всего признание государством местного самоуправления в качестве уровня местной публичной власти (ст. 3 и 12 Конституции РФ), что предполагает децентрализацию управления на территории Российской Федерации в целом. Законодательство определяет задачи государственной поддержки: создание необходимых правовых, организационных, материально-финансовых условий для становления и развития местного самоуправления, оказание содействия населению в осуществлении права на местное самоуправление.

  II. Принципы, определяющие самостоятельность местного самоуправления

  1. Организационное обособление местного самоуправления в системе управления государством. Принцип непосредственно связан с децентрализацией как способом передачи полномочий из центра на периферию и укреплением политико-правовой самостоятельности мест. Субъекты местного самоуправления должны иметь автономию в рамках своей компетенции и обладать свободой действий по осуществлению собственных инициатив по любым вопросам, находящимся в их ведении.

  Организационное обособление означает:

  • самостоятельное определение муниципальными образованиями статуса и структуры своих органов в собственных уставах в соответствии с законодательством;
  • недопустимость образования и назначения органов и должностных лиц местного самоуправления органами и должностными лицами государственной власти;
  • запрет на осуществление местного самоуправления органами государственной власти;
  • обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан.

  Принципиальное значение имеет расширение экономической, финансовой, хозяйственной самостоятельности местного самоуправления.

  2. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения. Принцип связан с закреплением в законодательстве специфического статуса населения как коллективного субъекта местного самоуправления, наделенного наибольшим объемом властных полномочий по своевременному и полноценному решению вопросов местного значения. Важную роль в укреплении указанного статуса играют конструкции «согласия населения», «учета мнения населения», используемые пока в рамках территориальной организации местного самоуправления, имеющие благоприятные перспективы для применения при решении других вопросов местного значения.

  В законодательстве достаточно полно закреплены формы прямого волеизъявления населения, в том числе:

  • местные референдумы; муниципальные выборы;
  • голосование об отзыве выборных лиц местного самоуправления;
  • митинги, уличные шествия и демонстрации; опросы общественного мнения; публичные слушания; сходы граждан;
  • правотворческая инициатива граждан и др.

  Требует совершенствования ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, которая наступает в результате утраты доверия. В федеральном законе можно было бы предусмотреть обязательные основания наступления данного вида ответственности.

  3. Соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам. Проблема эффективного разграничения полномочий между уровнями власти - одна из актуальных. Разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в части общих принципов организации местного самоуправления осуществляется исходя из взаимосвязи территориальных и функциональных основ местного самоуправления и необходимости решения следующих задач: приближения местного самоуправления к населению и обеспечения эффективности деятельности муниципальных образований. Для этого в законодательстве закреплены типы муниципальных образований и вопросы местного значения для каждого из них.

  В любом случае финансовые ресурсы местного самоуправления должны быть соразмерны муниципальным полномочиям. Чего в действительности пока нет.

  Для последовательного обеспечения муниципальных полномочий достаточными материально-финансовыми ресурсами нет иного пути как разумное перераспределение данных ресурсов с федерального и регионального уровней в пользу муниципальных образований как по бюджетной, так и по налоговой линиям.

  III. Принципы, закрепляющие формы осуществления населением права на местное самоуправление

  1. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления. На динамику отношений в системе местного самоуправления ключевое влияние оказывает федеративное устройство России, политика разграничений предметов ведений и полномочий между федерацией в целом, ее субъектами и муниципальными образованиями.

  Специфический отпечаток на формы и способы осуществления местного самоуправления накладывает многонациональность России, регионы которой отличаются самобытностью, особенностями исторических и иных местных традиций. При этом органы местного самоуправления должны учитывать положения федеральных законов, предусматривающих возможность установления региональными законами квот представительства малочисленных народов в представительных органах местного самоуправления.

  Особенности организации местного самоуправления обусловлены разнообразием климатических зон и типов поселений. Местное самоуправление по разному организуется в районах Крайнего Севера, в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях , в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге.

  Наконец, многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления связано с возможностью самого населения избирать ту или иную модель построения местной власти. Перечисленные факторы свидетельствуют о том, что развитие организационных форм осуществления местного самоуправления будет продолжаться.

  2. Сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан. Принцип предполагает гарантированность равного права граждан на участие в местном самоуправлении как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям . Формы непосредственной и представительной демократии в современной трактовке получают новое развитие в свете политики разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти.

  3. Выборность органов и должностных лиц местного самоуправления. Принцип выборности обеспечивает конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Избирательное право не зависит от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного происхождения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

  Выборы депутатов и должностных лиц местного самоуправления осуществляются гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Участие в выборах является добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на граждан Российской Федерации с целью принудить к участию или неучастию в выборах, на их свободное волеизъявление.

  4. Коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления. Органы, осуществляющие властные полномочия в системе местного самоуправления могут действовать как на основе коллегиальности, так и на основе единоначалия. В соответствии с уставом муниципального образования они наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения и несут ответственность в случаях и порядке, установленных в законодательстве.

  Представительный орган не может быть единоначальным. Его основное назначение - интегрирование интересов различных групп избирателей , представленных депутатами. Ни один из депутатов не может претендовать на выражение мнения всего населения. Поэтому свои решения представительный орган принимает в коллегиальном порядке. В сфере исполнительно-распорядительной деятельности более эффективно решать вопросы на основе единоначалия, когда конкретным участком деятельности руководят профессионалы, которые несут персональную ответственность за результаты своей работы и принятых решений. Но и в сфере исполнительно-распорядительной деятельности наиболее существенные решения могут приниматься в коллегиальном порядке, особенно по тем вопросам, когда возможны предположения о предвзятом отношении или личной заинтересованности должностного лица (например, коллегия при главе местной администрации).

  5. Гласность местного самоуправления. Реализация принципа гласности в местном самоуправлении означает открытый характер деятельности его субъектов, систематическое информирование о ней населения.

  Органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами другой достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом.

  Осуществление принципа гласности в местном самоуправлении может быть ограничено. Это связано с особенностями той или иной информации. Например, на приграничных территориях, в закрытых административно-территориальных образованиях согласно законодательству установлены ограничения в этой сфере.

  В Законе РФ «О государственной тайне» от 21 июля 1993 г. закреплен не только перечень сведений, относимых к государственной тайне, но и перечень сведений, не подлежащих засекречиванию. К последним относятся сведения: о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, их последствиях, о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, о привилегиях, компенсациях и льготах, о фактах нарушений прав и свобод человека и гражданина и др.

  Последовательное осуществление принципа гласности создает необходимые предпосылки для участия граждан в контроле за работой органов местного самоуправления, в решении вопросов местного значения.

  6. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. Реализация названного принципа предполагает использование населением муниципальных образований, органами государственной власти различных форм контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, которые закреплены как в уставах муниципальных образований, так и в законодательстве.

  В современных условиях нет нужды доказывать значение судебного контроля для обеспечения надлежащего правового фона деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Судебный контроль, с одной стороны, защищает физических и юридических лиц от злоупотреблений органов местной власти и их должностных лиц, а с другой - улучшает деятельность органов местного самоуправления в интересах общества в целом.

  Для эффективного судебного контроля за деятельностью субъектов местного самоуправления необходимо скорейшее решение вопроса об учреждении административных судов и формировании в Российской Федерации института административной юстиции.

  Система местного самоуправления

  Под системой местного самоуправления понимаются соответствующие виды и формы взаимодействия всех субъектов местного самоуправления между собой и с внешней средой.

  Основываясь на положениях Конституции России Федеральный закон от 6 октября 2003 г. закрепляет систему местного самоуправления таким образом, что основным субъектом местного самоуправления выступает население муниципальных образований. Оно осуществляет местное самоуправление как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Муниципальные образования в порядке межмуниципального сотрудничества объединяются в советы муниципальных образований субъектов Федерации и в общероссийское объединение муниципальных образований.

  Система местного самоуправления включает:

  • непосредственные формы осуществления населением местного самоуправления;
  • осуществление местного самоуправления органами местного самоуправления;
  • формы межмуниципального сотрудничества муниципальных образований.

  1. Непосредственные формы осуществления населением местного самоуправления - способы и средства реализации жителями муниципальных образований вопросов местного значения без использования в качестве промежуточных звеньев органов и должностных лиц муниципалитетов. Эти формы предназначены для личного, прямого участия граждан России в осуществлении местного самоуправления.

  Закон от 6 октября 2003 г. закрепляет широкий перечень форм непосредственного участия населения муниципальных образований в решении вопросов местного значения. Выделяются следующие формы:

  1. местный референдум;
  2. муниципальные выборы;
  3. голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам преобразования или изменения границ муниципального образования;
  4. сход граждан;
  5. правотворческая инициатива граждан;
  6. территориальное общественное самоуправление;
  7. публичные слушания;
  8. собрание граждан;
  9. конференция граждан или собрание делегатов;
  10. опрос граждан;
  11. обращение граждан в органы местного самоуправления.

  Закон допускает использование и иных форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, которые могут быть предусмотрены уставами муниципальных образований.

  2. Осуществление местного самоуправления через органы местного самоуправления означает, что в каждом муниципальном образовании должна быть установлена конкретная структура органов местного самоуправления. Закон от 6 октября 2003 г. предусмотрел обязательное создание в муниципальном образовании трех органов местного самоуправления: представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования). Факультативным органом местного самоуправления является контрольный орган муниципального образования, т.е. он может не создаваться в каждом муниципальном образовании.

  Указанный перечень является открытым, что дает возможность населению муниципального образования самостоятельно в зависимости от выбранной организационно-правовой модели местного самоуправления образовывать конкретные органы местного самоуправления, наделенные необходимой компетенцией.

  3. Формы межмуниципального сотрудничества муниципальных образований представляют собой варианты горизонтальной интеграции муниципальных образований как на публично-правовом, так и на частноправовом уровне регулирования.

  Муниципальные образования субъектов Федерации вправе объединяться в региональные советы - некоммерческие организации в форме ассоциаций. Советы муниципальных образований субъектов федерации могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований. Представительные органы муниципальных образований вправе принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ для совместного решения вопросов местного значения, а также могут создавать некоммерческие организации муниципальных образований в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.

  Основные функции, реализуемые объединениями и союзами местных властей, действующими на региональном и общероссийском уровнях, заключаются в лоббировании многообразных интересов муниципальных образований, участии в законопроектной работе, организации совместной хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, осуществления информационного обмена опытом их работы.

  В настоящее время активно создаются советы муниципальных образований в различных субъектах Российской Федерации. Действуют следующие общероссийские объединения муниципальных образований: Конгресс муниципальных образований Российской Федерации, Союз российских городов, Ассоциация малых и средних городов России.

  Контрольные вопросы

  1. Какие подходы к понятию местного самоуправления существуют в юридической науке?
  2. Перечислите признаки местного самоуправления.
  3. На каких принципах основано местное самоуправление?
  4. В каких формах может осуществляться местное самоуправление в Российской Федерации?

  Решите казусы

  Губернатор своим указом поделил 32 муниципальных района области на четыре зоны: северную, южную, восточную и западную. Образовал в каждой зоне территориальный орган государственной власти области и обязал эти органы непосредственно взаимодействовать с органами местного самоуправления районов. Проведите юридический анализ ситуации в соответствии с актами Конституционного Суда РФ.

  Районный совет утвердил устав муниципального района, в котором закрепил максимально широкий перечень вопросов местного значения: установленные законодательством РФ и области, а также дополнительные вопросы местного значения из сорока позиций. Правильно ли поступил районный совет?

  Областным законом было предусмотрено создание при главе администрации области консультативного совета, состоящего из представителей муниципальных образований, находящихся на территории области. Согласно этому закону представители избирались представительным органом местного самоуправления из своего состава. Прокурор области внес в законодательное собрание области протест, в котором требовал отмены закона. Такое требование он аргументировал тем, что вышеназванный закон нарушает самостоятельность органов местного самоуправления, поскольку обязывает их назначать представителей в государственный орган. Дайте правовую оценку ситуации.

  Городской совет в уставе города закрепил положение о том, что мэр города избирается населением и утверждается в должности высшим должностным лицом (губернатором) субъекта РФ по представлению городского совета. Кандидатура избранного на очередных выборах мэра была представлена на утверждение губернатору, однако тот утвердить ее отказался, предложив депутатам рассмотреть другую кандидатуру. Городской совет возражал, расценив действия губернатора как нарушающие самостоятельность местного самоуправления. Дайте правовую оценку ситуации.

  Губернатор внес на рассмотрение законодательного собрания области проект закона «О совершенствовании структуры управления областью», которым предусматривалось упразднить представительные органы в городах и районах области, а их функции передать законодательному собранию области. Местное самоуправление в городах и районах области, по мысли губернатора, будут представлять избираемые главы этих территорий, а также соответствующие городские и районные администрации. После принятия закона он был обжалован в суде прокурором области. Как правильно решить дело?