8. Административно-правовые нормы: понятие, структура и критерии их классификации. Проблемы кодификации норм административного права.

10. Правовые акты управления: понятие, признаки и значение. Система правовых актов управления.

12. Исполнительная власть в системе разделения властей. Правовые основы ее статуса. Конституционные и организационные принципы деятельности исполнительной власти и ее функции.

14. Законодательные основы системы органов исполнительной власти субъектов рф. Система органов исполнительной власти Вологодской области.

5. Закон субъекта о высшем должностном лице субъекта

16. Система субъектов административного права. Административная право- и дееспособность.

18. Административно-правовой статус государственных предприятий и учреждений. Автономное учреждение.

20. Административно-правовой статус граждан рф: понятие, структура. Проблемы административно-правового закрепления статуса граждан рф.

1. Социальное равенство

24. Соотношение государственного управления и государственного регулирования. Система и структура государственного управления.

26. Методы административного права. Проблемы их эффективности. Основные концепции классификации методов административно-правового регулирования.

28. Основные направления административной реформы в рф.

30. Место и роль прокуратуры в системе контрольно-надзорных органов рф.

32. Административно-правовой статус государственных гражданских служащих: права, обязанности, гарантии, запреты и ограничения, ответственность.

34. Государственная гражданская служба. Основные этапы ее прохождения.

36. Военная служба как вид государственной службы. Соотношение военной службы с альтернативной гражданской службой.

38. Организационно-правовая система управления образованием и наукой. Государственные образовательные стандарты. Правовой статус ран рф.

40. Государственное управление в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды.

42. Административно-правовое регулирование в промышленном комплексе.

44. Административно-правовые основы технического регулирования. Технические регламенты, стандартизация и подтверждение соответствия.

46. Правовые основы управления внутренними делами. Правовой статус и система органов внутренних дел рф.

48. Нотариальные органы в рф.

52. Государственное регулирование деятельности общественных объединений и политических партий.

54. Государственное регулирование деятельности средств массовой информации. Правовой статус органов Роскомнадзора.

56. Административная ответственность: понятие, особенности и субъекты. Обстоятельства, отягчающие, смягчающие и исключающие административную ответственность.

58. Административное правонарушение: понятие, признаки и состав. Отличие от других видов неправомерного поведения.

60. Стадии производства по делам об административных правонарушениях: общая характеристика.

62. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: понятие, цели применения, виды.

64. Административное принуждение: понятие, признаки, Особенности, значение.

66. Понятие и признаки административного процесса. Специфика административно-процедурного и административно-юрисдикционного производства. Перспективы создания административных судов в рф.

68. Административно-юрисдикционное производство как вид административного процесса: понятие, особенности, виды.

70. Кодекс административного судопроизводства рф от 08.03.2015 n 21-фз. Предмет регулирования. Задачи и особенности административного судопроизводства.

28. Основные направления административной реформы в рф.

Основными мероприятиями административных реформ являются сокращение численности чиновников, оптимизация функций и структуры органов государственной власти, совершенствование системы предоставления государственных услуг, создание и развитие "электронного правительства", сокращение государственных затрат и совершенствование бюджетирования, а также децентрализация и более активное взаимодействие с обществом.

В Российской Федерации административная реформа началась в 2003 г. и в настоящее время прошла три этапа. Некоторые исследователи выделяют большее количество этапов и более раннее начало реформ, рассматривая подготовительный период как одну из стадий.

Основными направлениями реформирования можно считать следующие:

Внедрение управления по результатам и проектам;

Регламентация и стандартизация государственных и муниципальных услуг;

Предоставление информации о государственных услугах, оказываемых в электронной форме;

Организация государственных услуг по принципу "одного окна" на базе многофункциональных центров предоставления государственных услуг;

Оптимизация функций органов исполнительной власти;

Размещение государственного и муниципального заказа;

Противодействие коррупции.

С целью реализации реформы Правительством РФ была создана специальная Комиссия, которая уже на начальном этапе:

Упорядочила управленческие функций (проанализировав 5 тыс. функций, она признала 20% ненужными и 30% нуждающимися в уточнении);

Способствовала выявлению форм и сфер избыточного государственного вмешательства (например, в бизнесе);

Распределила государственные учреждения по трем типам: министерства, службы и агентства;

Сократила число министерств.

Реформа продолжается уже более 10 лет, что позволяет подвести первые итоги, назвать успехи и неудачи. Так, выявлено несколько концептуальных недостатков реформ:

1) преобразования осуществляются непосредственно самим государственным аппаратом;

2) отсутствие комплексного подхода;

3) слабая проработанность методологической базы вводимых инноваций (например, регламентов).

Причинами недостатков являются отсутствие политической настойчивости, недостаточное финансирование, отсутствие единой и авторитетной команды для ее реализации. Реформы не повысили доверия к правительству со стороны населения. Гражданская активность населения по-прежнему остается низкой.

Все практики, которые участвовали и участвуют в проведении мероприятий, столкнулись с необходимостью подготовки новых документов, разработки новых регламентов, внедрения новых практик и документов, их сопровождающих. Эти документы потребовали огромного дополнительного объема работ от служащих. Часто им самим приходилось разрабатывать методики по составлению документации, осваивать новые квалификации, чтобы соответствовать новым требованиям. К таким новым видам деятельности можно отнести аналитику, организацию мониторинга процессов и фактов, сопровождающих реформирование.

За 10 лет административных реформ сделано и создано немало: развивается институт местного (муниципального) управления, распространяются системы выборов губернаторов, растут полномочия муниципалитетов и регионов. Много положительных перемен произошло в системе государственной гражданской службы: введены и действуют антикоррупционные меры на низшем звене управления путем распространения регламентов должностей и должностных обязанностей. В России успешно создается открытое правительство. Многие государственные учреждения активно включились в оказание электронных услуг населению. При этом еще много предстоит сделать, а главное - сформировать новую идеологию государственного управления как обслуживающего население и подконтрольного ему. Все это будет проанализировано в следующих главах.

Ключевыми областями административных реформ являются:

• 1. Роль государства в обществе;
• 2. Структура и функции органов государственного управления;
• 3. Повышение эффективности и результативности деятельности государственного аппарата;
• 4. Управление государственной службой;
• 5. Реформа финансового управления;
• 6. Подотчётность и прозрачность государственного аппарата.

Несмотря на то, что в основе программ административных реформ лежат потребности правительства в решении самых разнообразных проблем, представляется правомерным обобщение, что конечная цель современных административных реформ состоит в совершенствовании способности государства реализовывать политику, предписанную законом. Целью таких реформ является, устранение препятствий, с которыми сталкивается правительство при попытке изменить направления социальной и отраслевой политики.

Отрицать роль государства в обществе невозможно с исторической и политической точек зрения. Поэтому административные реформы во всех странах основываются на принципах целесообразности, прагматизма и экономичности. Их цель - не разрушить систему государственного управления, а применить к деятельности государства опыт всех «прогрессивных событий», произошедших в мире в течение последних 20 - 30 лет. Все мероприятия в рамках административных реформ призваны способствовать укреплению законности, развитию открытости и доступности информации о деятельности государственных органов. Их цель - сделать государство социально более сплочённым и сильным, «приблизить» его к гражданину и обеспечить всеобъемлющую конкурентоспособность страны.

Что означает понятие «административная реформа»? Если обратиться к этимологии терминов «реформа» и «административная реформа», то первый из них означает изменение, переустройство, преобразование чего-нибудь в какой-либо сфере общественной жизни, области знаний; «административный» означает «осуществляемый администрацией или по её распоряжению». С учётом указанных понятий кратко административную реформу можно определить как комплекс мероприятий государственной власти по совершенствованию организации исполнительного аппарата государства, государственной администрации, её функций, форм и методов деятельности.

Административная реформа - самая трудная в истории современной России - идёт непрерывно и постепенно с 1991 г., с момента прекращения советского общественного и государственного строя и преобразования социалистической плановой экономики в рыночную. Революционный образ действий по преобразованию России предполагал коренную перестройку всего государственного механизма. Отсюда - формирование новой системы законодательной власти и проведение судебной реформы, которая продолжается и по сей день. Настала пора приступить к реорганизации государственного управления и, прежде всего, исполнительной власти.

Что касается исполнительного аппарата государственной власти - наиболее сложного и масштабного по своим людским, материальным и финансовым ресурсам, то часть реформаторов выдвигали лишь одну задачу: всячески сокращать бюрократический аппарат, лишать его льгот и привилегий.

Государственные служащие нужны в любом государстве. От эффективности исполнения ими своих должностных обязанностей зависит на самом деле эффективность всего государственного управления. Поэтому реального сокращения численности государственных служащих не произошло, льготы и привилегии не упразднены. Тогда как ненормированный рабочий день, повышенная ответственность, небезопасный для жизни и здоровья характер служебной деятельности и т. д. являются веским обоснованием наличия льгот. Задача состоит в их законодательно регламентированном и реальном предоставлении.

Осознавая всё это, политическая элита проводила административную реформу, приспосабливая советский исполнительный аппарат к потребностям проводимых в стране политических и экономических преобразований. Общий вектор этого приспособления характеризовался словами: если что-то менять, то по минимуму.

Конституция РФ определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти, ввела понятие единой системы исполнительной власти, установила в самых общих чертах порядок формирования Правительства РФ и оставила открытыми вопросы о системе и структуре исполнительной власти и её функциональной ориентации. По этим вопросам вокруг Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 31.12.1997 г. № 3 развернулась острая дискуссия.

Многие юристы, в том числе составители законопроекта, имея в виду отсутствие надлежащей конституционной основы исполнительной власти, предлагали в нем:

• 1. Закрепить принципы организации органов исполнительной власти;
• 2. Определить существенность органа исполнительной власти;
• 3. Обозначить критерии определения каждого вида органов исполнительной власти;
• 4. Установить назначение каждого вида органов исполнительной власти и их место в системе;
• 5. Сформулировать задачи и функции каждого вида органов исполнительной власти;
• 6. Отразить соответствие наименования органа характеру и содержанию его деятельности и т.д.

Но и в Законе о Правительстве РФ эти вопросы оставлены открытыми. И это не случайно. Замысел законодателя состоял в том, чтобы предоставить полный простор для формирования исполнительного аппарата, адаптированного к новому типу экономики.

Каждый год федеральная структура исполнительной власти изменялась, а в отдельные периоды и два раза в год. Если мы сравним структуру федеральной исполнительной власти, утвержденную Указом Президента РФ от 30.09.1992 № 1148, и структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом № 314, то увидим, что между ними мало общего. В период с 1992 по 2005 г. г. редакция указов, закрепляющих структуру федеральных органов исполнительной власти, менялась около 100 раз. Последние изменения структуры федеральных органов исполнительной власти осуществлены Указами Президента РФ от 20.05.2004 № 649, от 28.07.2004 № 976, от 13.09.2004 № 1168, от 18.11.2004 № 1453, от 03.10.2005 № 1158, от 01.12.2005 № 1383 и др.

Что означает изменение структуры органов исполнительной власти? Это - изменение функций государственного регулирования, его объектов и «объёмов», видов органов исполнительной власти, их компетенции, форм и порядка реализации полномочий, штатов, видов государственных должностей, квалификационных требований к государственным служащим, обеспечивающим реализацию соответствующих полномочий органов исполнительной власти, и т.д.

Не существовало и не существует официальной концепции проведения административной реформы как единого официального документа. Наиболее острые проблемы развития исполнительной власти, и в самых общих чертах меры по её реформированию и логике их осуществления, намечались в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию начиная с 1996 г. Однако, понятие «административная реформа» употребляется лишь в Послании на 2001 год. При этом в качестве основной поставлена задача: «...пересмотреть не только и не столько структуру и штаты, но главным образом - функции органов власти». И только в Послании на 2002 год говорится «...о необходимости административной реформы» и определяются основные направления модернизации исполнительной власти, охватываемые в настоящее время понятием "административная реформа» .

Итак, можно сделать следующие выводы, что административная реформа рассматривалась как существенный и самый трудный элемент экономических и социальных реформ, проводимых в России с 1990 г. Проведение этой масштабной реформы продиктовано, прежде всего, необходимостью приведения не только системы органов государственной власти, но и самих принципов государственного управления в соответствие с уровнем развития экономических, политических и общественных отношений в стране.

Административная реформа - целенаправленные изменения в организационных структурах, управленческих процессах и административных процедурах органов власти и управления, направленные на повышение эффективности их работы и качества предоставляемых ими услуг

Административная реформа в РФ

1. Реформа функций и структуры исполнительной власти

2. Реформа государственной службы

3. Разграничение полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью

Административная реформа как комплексная целенаправленная политико-административная трансформация включает в себя,

o во-первых, реформирование полномочий федеральных и региональных органов государственной власти (реформа государственных полномочий ),

o реформирование системы и структуры органов исполнительной власти (реформа исполнительных органов), и,

o наконец, реформирование системы государственной и муниципальной службы РФ (реформа службы).

В свою очередь, реформа полномочий потребовала существенной корректировки Бюджетного и Налогового кодексов,

а реформа структуры и системы федеральных органов исполнительной власти сопровождается переходом к программно-целевому бюджетному планированию (бюджетная реформа).

Кроме того, были проведены серьезные мероприятия по реформированию администрации Президента РФ.

Стратегические направления административной реформы в России:

1. Развитие законодательной и нормативно-правовой базы.

2. Системная перестройка (обновление функций и задач) -- переход на трёхступенчатую систему ГУ : министерства - агентства (гос и негосударственные органы, могут быть общественныи и частные), гос надзоры, службы -государственные корпорации.

3. Развитие федерализма и распределение полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями управления.

4. Формирование развитой системы местного самоуправления;

5. Создание эффективной системы государственной службы, совершенствование профессионального образования.

На настоящий момент проблема не столько в численности, сколько в кач-ве образования гос служащих.

6. Повышение кач-ва государственных услуг (одна из главных проблем, поскольку раньше ей никто не занимался) -- выработка стандартов.

7. Развитие системы контроля за органами гос власти , связанной с методами оценки эффективности д-ти органов ГУ, и мониторинга гос политики.

8. Реализация принципов финансового менеджмента -- отход от сметного финансирования гос оргканов и переход к бюджетированию по результатам.

9. Внедрение информационных технологий -- E-Government.

Администрати́вная рефо́рма в Российской Федерации - реформа системы государственного управления.

Административные преобразования в период с 1991 года по настоящее время можно условно разбить на три периода:

• административные преобразования 1991–1999 годы, политическим мотивом которых выступала необходимость радикальной перестройки советской системы государственного управления экономикой и формирование новой структуры и системы органов государственной власти Российской Федерации ;

• первый этап административной реформы, проведенный в 2003–2005 годы, преследующий политическую цель укрепления государственной власти в стране и определяемый соответствующим замыслом, выработанным в период 2000–2002 годов;

• второй этап административной реформы, начавшийся в 2006 году, политически ориентированный на построение эффективного и компактного государства на основе специально разработанной Концепции административной реформы .

Основным недостатком существующей в настоящее время системы государственного управления является неэффективность, проистекающая, в первую очередь, из несовершенства самой концепции управления, ее несоответствия экономическим (рыночным) реалиям . Речь идет как о внешних характеристиках системы – излишнего с точки зрения экономической целесообразности ограничения рыночной инициативы , наличия значительного числа регуляторов, деформирующих мотивацию и поведение рыночных агентов (избыточность государственного регулирования),

– так и о внутренних –неоправданной сложности государственного аппарата, его структуры, порождающей дублирование функций государственного управления, перегруженности зачастую избыточной работой в рамках межведомственного взаимодействия.

Соответственно, реформирование государственной деятельности может быть условно разделено на два приоритетных направления:

· повышение эффективности государственного управления всеми сферами общественной жизни (в том числе, экономической) в контексте выработки четкой и адекватной концепции внутренней политики

· оптимизация работы самого государственного аппарата , имеющая целью устранение внутренней неэффективности.

Основными ее целями заявлены :

Первое направление связано с проведением преобразований, которые имеют целью создать модель государства, предполагающую полную и качественную реализацию необходимых государственных функций с одновременным максимально возможным сокращением вмешательства в те сферы, где несовершенства рыночного механизма не проявляются, т.е. устранением избыточных функций.

Второе направление предполагает принятие мер по повышению эффективности реализации возложенных на государство функций: - - четкое разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации; - принципиальное изменение системы бюджетирования, переход к программно-целевому бюджетированию (по результатам); - создание стимулов повышения результативности труда государственных служащих, переход на систему трудовых контрактов.

· Проведение в жизнь принципов разделения властей, сдержек и противовесов, раскрытия информации, недопущения конфликтов интересов (в первую очередь, разделение правоустанавливающих и правоприменительных функций).

· Функции, связанные с оказанием различного рода конкурентных услуг, в том числе и платных, должны передаваться на аутсорсинг , т.е. выполняться рынком (презумпция нецелесообразности предоставления конкурентных услуг органами исполнительной власти).

ВВЕДЕНИЕ 3

1. Понятие, сущность и содержание административной реформы 5

2. Этапы проведения в России административной реформы 8

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 18

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ 20

ВВЕДЕНИЕ

На современном этапе развития нашего общества ярко выражены новое понимание роли государства, его функций, взаимоотношений государства, его органов и общества. В ряде стран в результате этого стало необходимостью, проведение административных реформ.

И, безусловно, осуществление данных реформ требует огромных усилий и четко распланированных действий. Мероприятия и этапы реализации административной реформы должны быть добросовестно и тщательно выверены и последовательно реализованы. В свою очередь, от хорошо продуманных действий, связанных с проведением административной реформы, зависит и достижение ранее поставленных целей.

Административная реформа определяет следующие свои направления: по масштабу и по эффективности воздействия на деятельность системы государственного управления, а также по особенностям и специфике осуществления регулирования правовой системы. Вопросы регламентации деятельности исполнительных органов власти в сфере правового регулирования наименее разработаны в научном плане: пересмотр полномочий, исключение дублирования, излишних функций; а также стандартизации государственных услуг и управления по результатам.

Данные преобразования должны простимулировать сокращение административного давления на деятельность предпринимателей, наведение необходимого порядка в сферах, в которых существует переизбыток государственного вмешательства. Определить действенность деятельности государства можно не широтой охвата контролируемых им сфер, а, в большей мере, объективным соблюдением интересов современного общества, эффективностью политических и правовых механизмов в стране.

Административная реформа, в рассматриваемом случае, определяет, в первую очередь, предпосылки создания оптимальной системы государственного управления. Результативная государственная власть, в свою очередь, определяет конкретный способ решения неотложных социально-экономических проблем, для улучшения уровня жизни населения нашей страны.

Цель данной контрольной работы - проанализировать результаты проведения административной реформы в нашей стране, а также выявить основные проблемы реализации реформы.

В соответствии с поставленной ранее целью контрольной работы и её структурой можно поставить определенные задачи:

Рассмотреть и проанализировать теоретические основы административной реформы в России на современном этапе ее развития;

Определить понятие, сущность и содержание административной реформы;

Раскрыть этапы проведения в России административной реформы;

Выявить и изучить направления развития концепции административной реформы в России и ее итоги

1 Понятие, сущность и содержание административной реформы

Изменения структуры и функций органов исполнительной власти, определенный порядок в ее отношениях с обществом - данные преобразования представлены в большом количестве. Но отнести к классу административных реформ можно только базирующиеся на законных основаниях и проводящиеся высшими органами власти в виде существенных преобразований административных отношений и институтов исполнительной власти.

Если обратить внимание на происхождение термина "административная реформа", то очевидно следующее: это совершенствование чего-то в определенной области знаний, сфере общественной жизни, которое осуществляется администрацией или по ее распоряжению. Учитывая уже указанное определение, кратко административную реформу следует определять как совокупность мероприятий, проводимые государственной властью и направленные на осуществление преобразований в исполнительном аппарате государства - государственной администрации, ее форм, функций и методов деятельности. В данной реформе, как правило, объект и субъект направленных на преобразование действий в большинстве случаев совпадают.

Административная реформа преимущественно основана на принципах прагматизма и, конечно, целесообразности. Абсолютно все действия, которые проводятся в рамках данных реформ, способствуют развитию доступности информационных ресурсов о деятельности государственных органов, а также укрепляют законность в России. Их основная цель - создать внутреннюю политику Российской Федерации более эффективной и обеспечить ее повсеместную и высокую конкурентоспособность за пределами.

Определяющими задачами российской административной реформы являются:

Становление и возрастание роли исполнительной власти в системе государственного управления;

Преобразование структуры органов данной власти на федеральном и региональном уровнях;

Строгое соблюдение государственными служащими законности;

Стандартизация государственных услуг и изменение последовательности их предоставления;

Укрепление взаимоотношений и улучшение взаимодействий между государством, бизнесом и гражданами;

Предоставление публичных услуг высокого качества населению;

Обеспечение права граждан на объективную информацию.

Аналогично следует отметить и две важнейшие составляющие административной реформы в России - государственные услуги и обеспечение наглядности, подотчетности и доступности населению информационных ресурсов исполнительной власти.

Как правило, государственная услуга, не совсем привычное для нашей управленческой практики понятие. А соответственно "услугу" следует представлять как действие органа исполнительной власти по отношению к конкретному гражданину, организации, юридическому лицу, которые, в свою очередь, чаще всего самостоятельно обращаются в соответствующий орган исполнительной власти по поводу реализации своих прав, закрепленных в законе.

Именно из этого следует, данное указанное действие органа исполнительной власти и есть предоставление или оказание государственной услуги. Для эффективного предоставления государственных услуг необходима высокая осведомленность гражданского общества о деятельности органов исполнительной власти.

Изменения, произошедшие в исполнительной власти на федеральном уровне, не могли не затронуть и субъекты Российской Федерации. Были введены новые проекты. Так, например, создан Интернет-портал "Государственные услуги ". Данных портал, в первую очередь, формирует единство информационной справочной системы для получения сведений обо всех услугах, предоставляемых на территории региона органами власти. В нем уточняются места предоставления услуг, с указанием времени работы, перечень необходимых документов для получения нужной услуги, а так же при необходимости госпошлина.

Особо значимым является то, что созданный властями информационный банк обеспечил полноценное взаимодействие всех органов власти. В настоящие время заключены договора с 49 территориальными органами федеральной исполнительной власти, обязующиеся информировать граждан о предоставление 340 государственных услуг. Данные доступны через сеть Интернет.

Безусловно, стоит обратить особое внимание на влияние, которое непосредственно оказывает деятельность конкретных чиновников и, конечно, на оптимизацию контролируемых и выполняемых ими функций. Очевидно, что именно государственные и муниципальные служащие в основном определяют ход административной реформы.

Следовательно, у наших граждан зачастую возникают сомнения по поводу добросовестного выполнения госслужащими их должностных обязанностей. Но вопреки вышесказанному наше общество не до конца готово к активным взаимоотношениям с органами власти, контролируя их деятельность, связанную с обсуждением и принятием важных решений.

Достичь оптимального взаимодействия органов власти и граждан можно лишь путем создания действенных механизмов, которые будут обеспечивать влияние граждан посредством различных общественных объединений. К числу таких механизмов, согласно административной реформе, относятся:

Проведение публичных обсуждений по поводу подготавливаемых и в дальнейшем реализуемых решений;

Консультации с гражданами, представителями определенных организаций, деловыми сообществами на ранних стадиях подготовки их прав и законных интересов;

Реализация общественной экспертизы решений социально-значимого характера, принятых органами исполнительной власти и местного самоуправления;

Включение в состав рабочих структур и групп по подготовке и надзору нормативных правовых актов определенных представителей гражданского общества;

Создание общественных советов с участием граждан при органах исполнительной власти и органах местного самоуправления.

Таким образом, важнейшим компонентом административной реформы, обеспечивающим ее эффективность, должен являться постоянный контроль над состоянием общественного мнения и настроем на готовящиеся изменения в ходе реформы, а так же контроль, как отдельных плановых мероприятий, так и в целом административной реформы.

2Этапы проведения в России административной реформы

Административная реформа в Российской Федерации проходила определенные этапы, отличающиеся друг от друга по целям реформирования и по формам, способам информационной поддержки.

Период осуществления административной реформы в России насчитывает примерно двадцать лет.

Общепринято, что существуют следующие основные этапы административной реформы в Российской Федерации:

Первый этап (1990--1993 годы) характеризуется несогласованностью в системе государственного управления, базирующейся исключительно на единой и централизованной власти, и принципе разделения властей, федеративном устройстве государства. Данный этап, в первую очередь, основывается на хаотичных административных изменениях и, по мнению Л. В. Сморгунова, осуществлялся под лозунгом "трех Д"-десоветизация, департизация и деидеологизация. Департизация и деидеологизация, бесспорно, требовали коренных кадровых преобразований. Этот процесс основывался на высоком уровне знаний, квалификации и профессионализма.

Также в стране было характерно резкое возрастание числа госслужащих. Следовательно, закреплялось разделение на партийные и государственные должности и происходило зарождение политически нейтральной государственной службы.

Касаемо десоветизации, правительство Е.Гайдара предпринимало определенные меры, направленные на внедрение универсального рынка- условия резкого, быстрого и коренного изменения, в первую очередь, государственной идеологии. Содержание информационного потока было направлено на исключение общепринятых и исторически сложившихся советских традиций.

Четко продуманные действия по реформированию системы государственной власти отсутствовали, следовательно, появилось внутреннее противоречие, усугубляющее в целом дезориентацию в сфере общественной жизни.

Данный этап окончился глубоким кризисом в политической сфере: законодательной власть противостояла исполнительной власти, было необходимым принятие новой конституции.

На втором этапе (1993--1999 годы) формировалась правовая база демократического государственного управления. Для последующего проведения административных преобразований необходимы были новые положения. Были приняты два базовых закона для административно-политической реформы - ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 06.10.2003 № 131 и ФЗ "Об основах государственной службы в РФ" от 27.07.2004 № 79 - определяющие условия формировали местное самоуправление. Внимание акцентируется на административной реформе как на программе, способствующей переустройству системы государственного управления, основой которой являются демократические принципы, закрепленные в Конституции РФ.

В свою очередь, закрепляется принцип разделения властей, но большие полномочия предоставляются исполнительной власти. Президент практически исключен из системы разделения властей и приобретает неограниченные полномочия как гарант всех прав и свобод граждан, безопасности страны, законодатель, распускающий парламент в случае больших разногласий. Он также получает право влияния на систему федеральных органов исполнительной власти и право на выдвижение кандидатуры председателя Правительства.

Управление Президента РФ по связям с общественностью, служащее рупором Администрации, создается в 1996 году. Оно проводит работу в режиме диалога, налаживает обратную связь со СМИ. Но в 1999 г. страна оказывается в кризисе, который носит системный характер, выражающемся:

В гиперинфляции и застое промышленности в сфере экономики;

В резком разрыве правых и левых социально-политических сил, в стремлении олигархов присвоить власть себе, в развале армии и снижении обороноспособности страны в политической сфере;

В социальной сфере -- в нарастании поляризации населения и в увеличении числа граждан на границе бедности и нищеты, а также в обострении межэтнических и межрелигиозных конфликтов;

В стремлении превратить Россию в часть цивилизованного западного мира во внешнеполитической сфере.

В течение 1990-х гг., бесспорно, поддержка абсолютно всех ветвей власти населением была существенно низка. Президент Б. Н. Ельцин вынужден был добровольно оставить свой пост и назначить В. В. Путина на свою должность. Смена политического лидера и определение новых основных направлений политики способствовало частичному укреплению и объединению общества.

Третий этап (1999--2004) берет начало с официального избрания на пост Президента РФ в 2000 году Владимира Путина. В конце января 2001 года был опубликован "Путь к эффективному государству. План преобразований в системе управления РФ и государственной власти", в нем были сформулированы конкретные способы оптимизации выполнения своих обязанностей исполнительной властью. Соответственно стратегическое развитие страны, координация ветвей власти было возложено на институт президентства. За администрацией Президента была закреплена обязанность по обеспечению кадровой политики, а также по созданию плана по антикризисному управлению. Созданный политический курс должен был укрепить вертикальную власть в нашей стране. В то же время были созданы семь федеральных округов во главе с полномочными представителями Президента.

Указ "О проведении административной реформы" от 23.07.2003 N 824 выделял три ключевых направления:

Разграничение полномочий между уровнями и ветвями власти;

Сокращение численности государственного аппарата и обеспечение повышения зарплат у государственных служащих;

Обеспечение структурного изменения правительства, приведение в норму бюджетных расходов.

Важнейшим решением третьего этапа административной реформы стало переустройство федерального управленческого аппарата. Оно выразилось в создании трехуровневой системы управления: федеральное министерство, федеральная служба и федеральное агентство. Министерство координировало деятельность находящихся в его ведении федеральных агентств и служб. За федеральной службой закреплялась функция обороны, государственной безопасности, борьбы с преступностью, общественной безопасности. За федеральным агентством закрепляется функция по оказанию государственных услуг.

За первый президентский срок В. В. Путин успешно преодолел раскол политических сил и восстановил управляемость своей страны. Но, к сожалению, он так и не смог восстановить и укрепить необходимый авторитет власти.

Четвертый этап административной реформы (2004--2010 годы) связан, в первую очередь, с переизбранием В.Путина на второй президентский срок.

13 сентября 2004 г. Президент открыл расширенное заседание кабинета министров и заявил, что системе власти в нашей стране необходимо адаптироваться к работе в кризисных ситуациях и положениях.

Предложения Президента по реформированию сводились к следующим позициям: административный реформа государственный власть

Ввести пропорциональную систему выборов депутатов ГосДумы;

Избирать высшие должностных лица субъектов Федерации региональными парламентами по представлению Президента;

Взаимодействовать с руководителями регионов и руководителями муниципальных образований совместно;

Создавать Общественную палату, оценивающую деятельность государственных структур.

Так же существовала необходимость по обеспечению общественного контроля над деятельностью государственной службы. Был принят и вступил в силу Закон "Об общественной палате", утверждающий состав палаты в количестве 126 человек.

Направляющей задачей так же было осуществление федеральных программ "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003--2005 гг.)" и "Электронная Россия (2002--2010 гг.)".

Основополагающими принципами электронного правительства являются:

Осведомленность граждан о деятельности структур правительства РФ;

Обеспеченность участия граждан с помощью онлайн дискуссий в деятельности правительства и государственной администрации;

Устойчивость общественного мнения для поддержки демократических процессов и усовершенствования гражданского общества.

Но, все предпринятые меры, в том числе и информационное обеспечение проводимой реформы, не оказали желаемого результата на решение проблем реализации административной реформы, большая часть населения все так же смутно представляла суть административной реформы и сомневалась в ее успехе. И, соответственно, для приближения успеха и эффективной деятельности было принято решение о стимулирование деятельности государственных служащих посредством связанной с работой по срочным контрактам и высоким вознаграждением по достигнутому результату.

3Направления развития концепцииадминистративной реформыв

России иееитоги

Административные реформы начали проводиться в России без поэтапно продуманной и четко спланированной концепции преобразования нашего государства. Первоначальные попытки реформирования показали неподготовленность реформ и несогласованность выполняемых действий.

Вместо создания стратегии, ориентированной на потребности в будущем, было выбрано постепенное устранение недостатков, связанное с решением различных тактических задач.

Основные аспекты административной системы, закрепленные в Конституции, принятой на референдуме 12 декабря 1993 года, сведены к нескольким существенным моментам:

1. Народ был признан носителем суверенитета и единственным источником власти в нашем государстве. При этом Конституция обязана обеспечивать соблюдение и защиту прав и свобод граждан. Первые органы местного самоуправления не были включены в систему органов государственной власти согласно Конституции.

2. Принцип разделения властей оглашает, что органы государственной власти являются самостоятельными в пределах своей компетенции. Также Президент, официально не входя ни в одну из ветвей власти, имеет значительные полномочия в сфере исполнительной власти.

3. Изменение роли органов государственной власти в регулирование экономических отношений. Государство только устанавливает единые принципы организации экономики на всей территории РФ. Конституционные гарантии признают свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, единство экономического пространства и поддержку конкуренции.

4. Децентрализация государственной власти. Конституция формирует единую систему исполнительной власти, состоящую из органов исполнительной власти субъектов и Федерации.

5. Но только обобщенные основы создания государственной службы содержит в себе Конституция.

В декабре 1993 г. после проведения референдума происходит двусторонний процесс: адаптируются старые государственные структуры к новым условиям, но с другой стороны, происходит внедрение новых идей и подходов, а также закладываются новые традиции в государственную практику.

Следовательно, основным принципом Концепции государственной политики от 15 июня 1996 г. стала направленность на развитие федеративных отношений, обеспечивающих как самостоятельность субъектов РФ, так и целостность Российской Федерации.

Новым шагом в развитии системы государственной службы стало получение субъектами Российской Федерации права на самостоятельное осуществление организации и регулирования государственной службы в соответствии с федеральным положением. Следовательно, статус государственного служащего в Российской Федерации существенно изменился.

Положение о федеральной государственной службе, в свою очередь, установило следующие принципы:

Законность;

Служебная иерархия;

Подотчетность и подконтрольность государственных органов;

Внепартийность государственной службы;

Равный доступ граждан к государственной службе;

Ответственность государственных служащих за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих обязанностей;

Социальная защищенность.

Принятие закона "Об основах государственной службы" от 31.07.1995 N 119 обобщало предыдущие этапы реформирования государственной службы. В нем были определены основные принципы организации власти, среди которых -- функциональные требования, чиновная иерархия, а также технологические схемы управления. В то же время прослеживалась концепция к детальной регламентации работы государственного служащего, что, конечно, вело к усилению бюрократизма. Преобразование законодательства, осуществляемое государством без влияния общества, не оказывало значительного влияния на изменение института государственной службы.

В 2008 году была утверждена концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ, которая сведена к следующим существенным моментам:

Снижение административных барьеров в экономике, превращение России в страну с низким уровнем коррупции;

Устранение избыточного государственного регулирования экономики и переход преимущественно к косвенным методам регулирования экономических процессов;

Концентрация государственного предпринимательства главным образом в отраслях, связанных с обеспечением обороноспособности и национальной безопасности, развитием инфраструктуры, безусловное обеспечение равных условий конкуренции в тех секторах, где наряду с государственными функционируют частные компании;

Поддержка инициатив бизнеса по участию в развитии социальной сферы и человеческого капитала;

Эффективность механизмов защиты прав и свобод граждан, без которых невозможно создать конкурентоспособные государственные институты;

Функционирование механизмов вертикальной и горизонтальной социальной мобильности;

Применение процедур и правил, гарантирующих выявление и учет интересов каждой социальной группы при принятии решений на всех уровнях государственной и муниципальной власти, ответственность за результаты и последствия принятых и реализованных решений;

Равноправный диалог общественных организаций, бизнеса и государства по ключевым вопросам общественного развития, результаты которого становятся основой принимаемых нормативных решений;

Высокое доверие граждан к государственным и общественным институтам;

Широкий общественный консенсус по основным вопросам развития РФ.

Определяющей особенностью российских реформ является усиление роли исполнительной власти при незначительных контрольных функциях, направленных со стороны общества.

Законы о государственной службе в основном способствовали некоторому смещению приоритетов. Происходит планомерный отказ от ценностно-нейтрального подхода к государственной службе. В процессе становления данного института в его деятельность вносятся поправки, прежде всего, разрабатываются дополнительные меры по подготовке государственных служащих, возрастанию периодичности сроков повышения квалификации. Данные преобразования, очевидно, затронули глубинные основы управленческой культуры.

В свою очередь, была сформирована система мер и принципов, направленных на изменения качественного подхода к государственной службе и приведение ее согласно современным условиям:

Принцип приоритетности профессиональных качеств и предполагаемого конкурсного отбора, системы аттестаций, а также, безусловно, поощрения.

Статусный принцип разделения "карьерных" и политических административных должностей.

Принцип компенсируемых ограничений в связи с государственной деятельностью.

Принцип приоритета прямых денежных выплат над незаконными льготами и привилегиями.

Принцип перевода на хозяйственный расчет преобладающей части функций государственной службы.

Принцип открытости и гласности для общественного контроля.

Принцип, ориентированный на клиента и связанный с изменением взаимосвязей общества с государством, новыми приоритетами управления.

Принцип служебной лояльности.

Принцип этичности.

Принцип закрепленной системности подготовки и переподготовки квалифицированных кадров.

В целом административная реформа государственного аппарата в Российской Федерации проходит в русле похожих и аналогичных реформ на европейском пространстве и в большинстве своем соответствует мировым тенденциям эволюции государственного аппарата власти.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Административная реформа является одной из самых трудных и долгосрочных в истории современной России, происходящей планомерно и непрерывно, начиная с 1991 года, то есть с момента исчезновения советского государственного и общественного строя и преобразования социалистической плановой экономики в рыночную.

Лекция 17. Текущая административная реформа в РФ: проблемы и результаты

1. Выработка стратегии и механизма реформирования государственного управления в России.

В международной практике под административными реформами понимается изменение институтов (отношений, организаций, правил функционирования) исполнительной власти, а зачастую - общественного сектора в целом. Административные реформы предполагают радикальные изменения в системе государственного управления, в том числе его законодательной базы. Для сохранения и развития результатов реформ, действие которых охватывает ограниченный период времени, необходима система управления изменениями, обеспечивающая «доводку» сложившихся в процессе реформирования институтов государственного управления, распространение лучшей практики и формирование повестки дня будущих реформ. Постоянное улучшение исполнительной власти является условием решения национальных политических и социально-экономических задач, обеспечения конкурентоспособности страны в глобализируемом мире.

В целом проводимые за последнее время реформы в России можно представить в таблице 12.1.

Таблица 12.1

Реформы в России

История	1990-е годы (Экономические реформы) 2000-е годы (Экономические реформы)
Налоги	Налоговая реформа (2000-2008) Последствия реформы подоходного налога
Финансы	Денежные реформы Реформа финансовой инфраструктуры (2000-2008) Банковская реформа Реформа валютного регулирования (2000-2008)
Отрасли экономики	Реформа ВПК (2000-2008) Реформа ЖКХ России Реформа электроэнергетики Реформа железнодорожного транспорта Реформа газовой системы Реформа естественных монополий
Образование и здравоохранение	Реформа образования (1991-1999) Реформа образования (2000-2009) Реформа среднего образования (2000-2009) Реформа здравоохранения Реформа системы ОМС
Административные реформы	Административная реформа в 1990-х годах Административная реформа (2000-2009) Административная реформа в субъектах РФ Концепция административной реформы в 2006–2008 годах
Федеральные отношения и местное самоуправление	Федеративная реформа (2000-2008) Реформа местного самоуправления Реформа Совета Федерации
Судебная система	Судебная реформа (1991-1999) Судебная реформа (2000-2008)
Силовые структуры	Военная реформа (1991-1999) Военная реформа (2000-2009) Реформа МВД (2000-2009)
Прочие социально-экономические реформы	Столыпинская реформа Земельная реформа (2001-2008) Пенсионная реформа (2000-2008) Реформа социальных льгот (1990-е годы) Реформа социальных льгот (2000-е годы) Бюджетная реформа (2000-2008) Таможенная реформа Реформа корпоративного управления Реформа трудовых отношений
Прочее	Реформа системы государственного управления (2000-2008) Реформа системы ВТС Правовая реформа (2000-2008) Реформа уголовно-исполнительной системы в России Реформа технического регулирования (2000-2008) Последствия реформ

В 1990-х годах в России старый аппарат управления был полностью разрушен. С прежними управленцами пришлось «расплачиваться» собственностью, многие из них оказались в явной или неявной оппозиции новому режиму. На смену им пришли люди, часто не имевшие опыта управления, подбиравшиеся по принципу преданности начальству и приверженности «рыночной идеологии». Не существовало никакого достаточно продуманного плана административной реформы. Критерии и механизмы профессионального отбора отсутствовали. Культурные нормы, ограничивающие проникновение рыночных отношений в сферу государственного управления (например, конфликт интересов) прививались крайне медленно. Размер жалованья чиновников, особенно среднего и нижнего звеньев, серьёзно отставал от зарплаты менеджеров в частном секторе. Это неизбежно вело к всевозможным злоупотреблениям, расцвету коррупции. Созданные государством «олигархи» стали диктовать ход реформ - отнюдь не в интересах общества.

Административная реформа стартовала в 2003 году. Президентом России была поставлена чёткая задача - ограничить вмешательство государства в экономическую деятельность, исключить чрезмерное регулирование, сократить функции госорганов.

Административная реформа - реформа в России, включающая в себя:

Реформу структуры исполнительной власти, функций государственных органов и порядка их исполнения;

Разграничение полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью;

Процесс пересмотра функций исполнительной власти, закрепления необходимых и упразднения избыточных функций, создания адекватной функциям структуры и системы исполнительной власти;

Создание системы эффективного исполнения государственных функций, обеспечивающей высокие темпы экономического роста и общественного развития.

Для этого была проведена полная инвентаризация функций министерств и ведомств. Выяснилось, что более трети функций и полномочий в разных госучреждениях являются ненужными или дублируют друг друга.

Затем прошла организационная реформа с решительным изменением структуры правительства России. Ранее функции управления государственным имуществом, оказания государственных услуг, регулирование экономической деятельности, принятие политических решений, надзор и контроль - все находилось в одних руках. В результате доходило до курьёзных ситуаций, что жалобы на действия чиновника порой рассматривал именно тот, на кого жаловались.

Таким образом, исключив дублирование и создав структуры, ответственные за чётко очерченный фронт работ, стало возможным контролировать качество государственных услуг: формулировать требования к услугам, исходя из интересов общества, строго спрашивать за результат, сделать так, чтобы выполнение каждой функции было обеспечено достаточными финансовыми и кадровыми ресурсами.

Был завершён процесс разграничения полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти. Стало понятным, кто за какой объём работ отвечает. Почти наполовину было сокращено количество госучреждений. Огромные суммы, которые тратились на их содержание, остались в бюджете.

Реформирование системы государственного управления в России является одним из важных условий высоких темпов социально-экономического развития страны.

После Послания президента России Федеральному Собранию в 2002 году подготовительный, концептуальный этап подготовки административной реформы перешёл в начальный этап её реализации.

В Послании Президента России Федеральному Собранию в 2003 году в качестве основного препятствия экономическим реформам названа недостаточная эффективность государственного аппарата, несоответствие количества его полномочий качеству власти. Приоритетной задачей развития государственного управления на 2003 год называлось радикальное сокращение функций государственных органов, а также необходимость формирования эффективно работающего механизма разрешения споров между гражданином и государством за счёт совершенствования административных процедур и судебных механизмов.

В 2003-2005 годах были приняты важные решения по реализации административной реформы. Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 года № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» были определены приоритетные направления административной реформы:

Ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

Исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

Развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

Организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

Завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации.

Решение указанных задач было возложено на Правительственную комиссию по проведению административной реформы, образованную постановлением Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 года № 451.

Реформа в основном затронула федеральный уровень исполнительной власти. На региональном уровне административная реформа реализуется лишь в форме экспериментов.

Целями административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах являются:

Цель 1: повышение качества и доступности государственных услуг;

Цель 2: снижение административных барьеров;

Цель 3: повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Для достижения этих целей необходимо решение следующих задач:

Внедрение в органах исполнительной власти принципов и механизмов управления по результатам;

Разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;

Оптимизация функций органов исполнительной власти и введение особых механизмов регулирования в коррупционно опасных сферах деятельности органов исполнительной власти;

Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности и открытости деятельности органов исполнительной власти;

Модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;

Формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Первый этап реализации административной реформы (2006 год)

На первом этапе административной реформы осуществляется работа по следующим направлениям:

Разработка нормативно-правовой и методической базы проведения административной реформы, в частности, создание организационных, нормативно-правовых и методических основ разработки, принятия и применения процедур управления по результатам, стандартов государственных услуг и административных регламентов, досудебного обжалования гражданами и организациями действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц, модернизации системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;

Разработка стандартов массовых общественно значимых государственных услуг, предоставляемых федеральными органами исполнительной власти, и начало их пилотного внедрения на федеральном и региональном уровнях;

Разработка и принятие нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции органов исполнительной власти, позволяющих передавать ряд государственных функций саморегулируемым организациям и создавать механизмы, предотвращающие появление новых избыточных функций органов исполнительной власти, а также закрепляющих процедуры раскрытия информации о деятельности государственных органов;

Разработка и принятие нормативных правовых актов и разработка методической базы совершенствования действующей системы контроля и надзора, закупок для государственных нужд, аутсорсинга административно-управленческих процессов, противодействия коррупции, в том числе в части создания особых методов управления в коррупционно опасных сферах деятельности органов исполнительной власти, развития механизмов взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским обществом, создания системы мониторинга по направлениям административной реформы и информирования общества о ее реализации;

Реализация пилотных проектов по созданию и внедрению процедур управления по результатам в федеральных органах исполнительной власти;

Разработка, апробация и начало реализации программ подготовки кадров по основным направлениям административной реформы;

Разработка типовых программ административной реформы для федеральных органов исполнительной власти (федерального министерства, федеральной службы, федерального агентства) и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

Подготовка типовых антикоррупционных программ для федеральных органов исполнительной власти, субъектов Российской Федерации;

Разработка ведомственных антикоррупционных программ;

Пилотное внедрение антикоррупционной экспертизы законопроектов и иных нормативных правовых актов;

Разработка и утверждение ведомственных и региональных программ (планов мероприятий) по проведению административной реформы на 2007 и последующие годы; начало реализации программ административной реформы в субъектах Российской Федерации;

Формирование механизма управления мероприятиями административной реформы.

Второй этап реализации административной реформы (2007 год)

На втором этапе административной реформы осуществляется работа по следующим направлениям:

Продолжение ликвидации избыточных функций федеральных органов исполнительной власти;

Оптимизация функций органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации;

Завершение разработки нормативно-правовой базы и внедрение процедур управления по результатам в федеральных органах исполнительной власти;

Внедрение приоритетных стандартов государственных услуг, административных регламентов и электронных административных регламентов;

Внедрение механизмов досудебного обжалования гражданами и организациями действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц;

Совершенствование действующей системы контроля и надзора, пилотное внедрение механизмов аутсорсинга административно-управленческих процессов, развитие механизмов взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским обществом, в том числе участия его представителей в подготовке и принятии общественно значимых решений, информирования общества о ходе административной реформы;

Обеспечение информационной открытости федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

Пилотное внедрение особых методов управления в коррупционно опасных сферах деятельности органов исполнительной власти, начало реализации антикоррупционных программ в федеральных органах исполнительной власти и на региональном уровне;

Внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов, иных нормативных правовых актов;

Завершение разработки и внедрение систем информационного обеспечения федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: поэтапное развертывание систем мониторинга результативности деятельности органов исполнительной власти, качества и доступности государственных услуг, уровня коррупции и антикоррупционных мероприятий, информационной открытости, закупок для государственных нужд, распространения успешного опыта в системе государственного управления, результативности административной реформы;

Реализация программ обучения кадров по основным направлениям административной реформы;

Внедрение механизмов, обеспечивающих распространение успешного опыта и лучших примеров государственного управления, взаимодействие с общественностью по вопросам административной реформы;

Реализация программ административной реформы в субъектах Российской Федерации.

Третий этап реализации административной реформы (2008 год)

На третьем этапе административной реформы осуществляется работа по следующим направлениям:

Разработка и внедрение основных стандартов государственных услуг и административных регламентов (в том числе электронных административных регламентов) в органах исполнительной власти в ходе реализации ведомственных и региональных программ административной реформы;

Завершение ликвидации избыточных функций федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

Реализация механизмов управления по результатам в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

Завершение мероприятий, направленных на оптимизацию функций контроля и надзора;

Внедрение аутсорсинга административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти;

Обеспечение широкого внедрения успешного опыта государственного управления на региональном уровне;

Развитие форм участия гражданского общества в разработке и принятии решений органов исполнительной власти, в мониторинге мероприятий административной реформы;

Корректировка нормативно-правовой базы с учетом анализа накопленного опыта реформы.

Показатели (индикаторы) достижения целей административной реформы

В соответствии с целями административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах в качестве индикаторов их достижения предлагается использовать следующие:

Оценка гражданами деятельности органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг: В настоящее время существуют социологические методы измерения удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг, которые в значительной мере формируют отношение населения к деятельности органов исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях. Основным инструментом для исследования качества и доступности государственных услуг, признанным в мировой практике, является проведение социологических опросов. В соответствии с проведенным фондом «Общественное мнение» в 2004 году исследованием только 14 % граждан, обращавшихся в течение последних двух лет в государственные органы, смогли получить интересующую их государственную услугу с приемлемым качеством.

Предполагается в результате проведения мероприятий административной реформы повысить степень удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг к 2008 году до 50 % и к 2010 году - не менее чем до 70 %. Методика оценки отношения граждан к качеству и доступности предоставляемых государственных услуг планировалась к утверждению в установленном порядке в 2006 году.

Уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров, связанных с госрегулированием экономики : В 2004 году Общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России» совместно с Всероссийским центром исследования общественного мнения (ВЦИОМ) провела в 80 субъектах Российской Федерации исследование издержек малых предприятий на преодоление административных барьеров. По результатам данных исследований, их размер составил в среднем 8,5 % от выручки предприятия. Целевым показателем реализации мероприятий административной реформы является снижение доли издержек бизнеса на преодоление административных барьеров в выручке к 2008 году до 5 %, к 2010 году - до 3 %.

Место России в международных рейтингах по качеству госуправления: Интегральным показателем качества государственного управления является индикатор GRICS, рассчитываемый Всемирным банком один раз в два года на основе сопоставления 25 различных показателей эффективности государственного управления, подготавливаемых 18 независимыми организациями, и состоит из шести самостоятельных показателей, отражающих основные параметры государственного управления. В 2004 году в рейтинг входило 209 стран.

2. Российская бюрократия и модернизация государственной службы. Формирование законодательной базы административных реформ.

В условиях четкого разделения ответственности, надлежащей организации и внятного определения результатов реформирования бюрократия с ее системой иерархического контроля, исполнительской дисциплины и лояльности становится не препятствием, а созидательной силой. И наоборот, необоснованное требование решить сложную проблему в короткий срок заведомо ставит исполнительную власть в неловкое положение, отводит чиновникам роль консерваторов, отягощающих жизнь граждан и бизнеса. Те бюрократы, которые из принципа лояльности соглашаются со сверхамбициозными целями, становятся на какое-то время положительными героями, а более ответственные и менее лояльные их коллеги оказываются в роли противников прогресса.

Принцип презумпции оппортунистического поведения бюрократов не верен постольку, поскольку в бюрократической среде существует конкуренция, основанная на долгосрочных карьерных стратегиях. В этих стратегиях большое значение имеет репутация чиновника, его профессионализм, формируемые в рамках не одного, а нескольких электоральных циклов, периодической смены политического руководства. Именно поэтому принцип лояльности перед политиками не всегда соблюдается, а те цели, которые они формулируют, подвергаются обсуждению среди исполнителей с точки зрения их обоснованности и достижимости.

Практика показывает, что чиновники успешно решают амбициозные задачи, требующие дополнительных усилий, компенсацией которых служат наращивание опыта и навыков решения неординарных задач (человеческого капитала), надежда на то, что заслуги будут учтены и скажутся на карьерном росте. Это в полной мере относится и к российским чиновникам, восприимчивым к нововведениям в области новых технологий управления, готовых проявлять разумную инициативу.

Российский опыт показывает, что государственные служащие даже в сложных ситуациях способны решать нестандартные задачи. Так, в 2004 г. в процессе бурной реорганизации федеральных органов исполнительной власти было начато внедрение новых технологий бюджетирования по результатам параллельно с подготовкой традиционных бюджетных заявок ведомств. Задания по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности были выполнены, несмотря на новизну и отсутствие практического опыта. В 2005 г., параллельно с продолжающейся работой по модернизации бюджетного планирования, ведомства приступили к реализации совершенно новых положений вступившего в силу Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а наряду с этим к разработке в соответствии с постановлениями правительства РФ таких не имевших аналогов инструментов управления, как административные регламенты.

Использование компьютеров, информационных сетей и баз данных позволяет обеспечить оперативное управление, объективный, относительно дешевый учет и контроль деятельности органов исполнительной власти, их подразделений и отдельных служащих, создать мощную информационную поддержку процессу принятия решений. То, что ранее невозможно было сделать из-за больших транзакционных издержек (например, поэтапный контроль административных процессов и отдельных служащих), теперь возможно с применением электронного документооборота и других информационных технологий (ИТ). При использовании современных ИТ бюрократические модели организации становятся конкурентоспособными в сравнении с моделями, основанными на NPM. Во многих случаях, где раньше децентрализация и стимулирование достижения показателей результативности казались единственным решением, поскольку прямое иерархическое управление было слишком неповоротливо и дорого, теперь возможно внедрение жестких правил, «зашитых» в электронные системы (электронных административных регламентов).

На пути внедрения NPM и совершенствования бюрократической организации стоит одна общая проблема, связанная с оценкой результативности. Контрактные по своей сути инструменты NPM, так же, как усовершенствованные регламенты и правила бюрократической организации, в явном или неявном виде содержат критерии результативности (в виде условий контрактов, инструкций или правил деятельности, указаний начальства). Эти критерии так же иерархичны, как и сама бюрократия. Отталкиваясь от политических целей и критериев верхнего уровня, бюрократия самостоятельно определяет критерии результативности для своих институтов, отдельных государственных служащих, исполняя тем самым роль интерпретатора политических установок, формируемых в демократическом обществе на основе общественного выбора. Достоверность интерпретации политических целей и критериев, адекватность им исполнительских действий характеризует качество бюрократии. Одна из главных задач административных реформ как раз и состоит в создании «понятливого» и эффективно работающего бюрократа.

В традиционной бюрократической системе основным критерием результативности служит полнота и четкость исполнения законов, правил, поскольку они выражают общественные приоритеты. В то же время законы зачастую допускают широкий выбор вариантов конкретных действий, в том числе выгодных бюрократам, а не обществу. Формирование законов прямого действия, детальных процедур и правил, согласованных с приоритетами, является необходимым условием повышения общественной полезности традиционной бюрократии. Аналогично условия контрактов в рамках NPM, сформулированные не вполне конкретно, могут не гарантировать желаемых общественных результатов. Детализация и конкретизация заданий и условий их выполнения является главным признаком движения к управлению по результатам, будь то в рамках традиционной бюрократической модели или в модели NPM. С этой точки зрения противопоставление традиционной бюрократии (как системы, ориентированной на контроль затрат) и NPM (ориентированного на контроль результатов) выглядит эмоциональным и по сути не верным.

Идеи бюджетирования по результатам проще реализовать в тех типах органов исполнительной власти, для которых характерно преобладание локализуемых эффектов, наличие взаимодействий с гражданами и юридическими лицами, связанных с реализацией их законных прав и обязанностей, т.е. в агентствах и службах. Идентификация «бенефициаров» таких взаимодействий позволяет организовать обратную связь и тем самым объективно определять результаты деятельности. Однако и в этом случае, как отмечалось выше, деятельность агентств и служб должна быть достаточно специализирована, чтобы обеспечить возможность однородной оценки. В противном случае придется столкнуться с рационально не разрешимой в рамках административного процесса задачей - необходимостью сравнения разнокачественных эффектов деятельности. На практике решение подобной задачи почти всегда остается на усмотрение бюрократов.

Именно поэтому в министерствах инструменты NPM изначально могут быть применимы в очень малой степени, поскольку эти органы занимаются не точечными взаимодействиями с отдельными клиентами с понятными эффектами, а созданием общей среды - разработкой политики и нормативно-правовым регулированием подведомственных сфер. Результат их деятельности имеет долгосрочный, ярко выраженный общественный характер. Полноценно выразить его набором индикаторов невозможно, поскольку этот результат связан с трудно измеряемыми и гораздо более масштабными, чем в случае агентств и служб, побочными эффектами и в большей степени отражает влияние других властных институтов и различных экзогенных факторов.

Сказанное не означает, что для министерств не могут быть установлены на определенный период времени показатели и примерные лимиты бюджетных ассигнований на обеспечение деятельности. Необходимо лишь осознавать их вспомогательную, индикативную роль и невозможность прямой увязки планируемых результатов (целей, задач, показателей) с лимитами ассигнований на этом уровне исполнительной власти.

Расчет стоимости государственных услуг и исполнения государственных функций, приемлемый при определенных условиях для агентств и служб, не применим для министерств, численность аппарата и материально-техническое обеспечение которых является результатом политических решений. Бюджетирование должно для них строиться по традиционному сметному принципу, а показатели результативности могут играть лишь вспомогательную информационную роль, индикативно характеризуя состояние подведомственной сферы. Министерства как органы, отвечающие за выработку политики и правовое регулирование, не должны чрезмерно детально планировать свою работу, ограничивая себя тем самым в инициативе.

В министерствах, как и в других органах исполнительной власти, может и должна проводиться оценка исполнения установленных административно-управленческих процессов, анализ соблюдения формальных процедур государственной службы, стандартов взаимодействия с другими органами власти и гражданским обществом. На этой основе могут быть получены индикаторы качества внутренней деятельности, которые вполне пригодны для использования в системах премирования, оплаты по результатам, но не в бюджетировании.

Таким образом, универсальный подход к разработке систем управления по результатам для разных типов органов не является обоснованным. В одном случае он приведет к избыточной и искажающей реальную ситуацию детализации плановых заданий, а в другом случае - к недостаточной их регламентации и конкретизации.

В связи с объективной ограниченностью применения экономических механизмов NPM в государственном управлении получил развитие альтернативный (не контрактный) подход к оценке и контролю деятельности органов исполнительной власти, основанный на модернизированных бюрократических инструментах. Этот путь связан с разработкой административных регламентов и стандартов. В январе 2005 г. издано постановление правительства РФ «О Типовом регламенте взаимодействий федеральных органов исполнительной власти», а в июле 2005 г. – «Типовой регламент федеральных органов исполнительной власти в части внутренней организации». Подготовлен проект порядка разработки административных регламентов исполнения функций и оказания государственных услуг. Эти документы определяют систему регламентов и стандартов, которые призваны упорядочить иерархические взаимодействия, специфицировать права и обязанности органов исполнительной власти.

Административные регламенты исполнения государственных функций и оказания государственных услуг представляют собой подробное описание последовательности действий и взаимодействий, выполнение которых необходимо для надлежащей реализации полномочий органов исполнительной власти. Административные, по сути процедурные, регламенты являются дополнением к системе контрактов и заменяют их в тех сферах, где контракты применены быть не могут. Если на контрактной основе в принципе могут быть построены отношения министерства с находящимися в его ведении агентствами и службами, а служб и агентств, в свою очередь, с подведомственными им бюджетными учреждениями и предприятиями, то отношения внутри ведомств, между различными министерствами, агентствами и службами могут быть лишь регламентированы и стандартизированы в соответствии с законодательством.

С административными регламентами неразрывно связаны стандарты государственных функций и услуг. Стандарты задают конечные качественные и количественные характеристики административно-управленческих процессов, устанавливают требования к уровню доступности и качества взаимодействия исполнительных органов государственной власти с гражданами и организациями. В настоящее время отсутствие стандартов не позволяет конкретизировать обязательства органов власти перед гражданским обществом, внедрить объективные процедуры контроля и оценки их деятельности.

Стандарт государственной услуги представляет собой систематизированный набор требований к ее качеству и может быть установлен, с одной стороны, исходя из потребностей клиентов, с другой стороны - с учетом технологических, материально-технических, финансовых и иных ресурсных ограничений. Наряду со стандартами услуг предполагается внедрять стандарты обслуживания, которые содержат требования к общей процедуре взаимодействия государственной власти с гражданами и организациями, инвариантные к конкретным типам услуг. Стандарт обслуживания включает такие требования, как своевременность и полнота ответа на обращения граждан и организаций, периодичность обновления сайта ведомства, перечень контактных лиц и другие параметры взаимодействия. Внедрение стандартов и регламентов позволит ориентировать деятельность органов исполнительной власти на интересы пользователей.

Стандартизации подлежит взаимодействие, а не содержательное наполнение услуги (размер пособия, льготы, характер разрешения). Основная цель внедрения системы стандартов и регламентов состоит в минимизации издержек взаимодействия между гражданами и юридическими лицами с органами власти в процессе оказания государственных услуг и исполнения государственных функций.

Разработка стандартов государственных функций и услуг имеет важное значение для бюджетного планирования и управления по результатам в целом. Подготовка стандартов предполагает их экономическое обоснование. Удельные расходы на услугу, предоставляемую в соответствии со стандартом, могут в перспективе стать нормативами для обоснования бюджетных заявок ведомств.

Разработка перечней и стандартов государственных услуг может стать еще одним инструментом оптимизации размеров государства, барьером на пути появления ненужных, навязанных обществу услуг. Для этого необходимо, во-первых, чтобы включение функции или услуги в утверждаемый перечень носило доказательный характер. Во-вторых, государственные услуги, не прошедшие процедуру включения в перечень и не имеющие установленных стандартов, должны признаваться избыточными. В-третьих, вслед за бумажными версиями регламентов по наиболее массовым услугам должны разрабатываться технические задания на автоматизацию процессов, т.е. на создание электронных административных регламентов. Электронные административные регламенты в перспективе могут стать базовыми рабочими элементами электронного правительства и дать наибольший эффект с точки зрения гибкости управления, информационной насыщенности принятия решений, снижения затратоемкости исполнения государственных функций и услуг.

Практика реализации реформ государственного управления показывает важность координации их отдельных элементов и мероприятий. Консервация или задержки изменений в одних элементах системы государственного управления могут затормозить и обесценить модернизацию других. Риски некомплектности, непоследовательности, подмены новых институтов их титулами, имитации реформ крайне высоки. Подготовка и принятие новых законов и методик еще не гарантирует успешной реализации эффективных принципов и механизмов государственного управления.

Нормативно-правовую и методическую поддержку мероприятий по проведению административной реформы осуществляет уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти. Для осуществления эффективного управления и контроля выполнения Плана мероприятий на федеральном уровне в каждом федеральном органе исполнительной власти должны быть определены должностные лица и соответствующие подразделения, ответственные за проведение административной реформы. Федеральные органы исполнительной власти на основании данной Концепции и Плана мероприятий утверждают собственные планы по проведению административной реформы. На региональном уровне управление, координация и контроль за ходом реализации мероприятий по проведению административной реформы осуществляются комиссиями по проведению административной реформы в субъектах Российской Федерации в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации. В целях согласования планов и реализуемых мероприятий и исключения возможного дублирования с такими федеральными программами, как федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010 годы)», федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» создаются постоянно действующие координационные органы (советы).

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» образованы новая система и структура федеральных органов исполнительной власти, состоящая из подразделений трёх типов: министерств, служб и агентств.

Приняты изменения в Кодекс российской Федерации об административных правонарушениях, связанные с устранением функций федеральных органов исполнительной власти по внесудебному приостановлению работы организаций, отдельных производственных подразделений и оборудования при выявлении угрожающих жизни и здоровью работников нарушений требований законодательства Российской Федерации.

Внесены изменения в федеральные законы «о лицензировании отдельных видов деятельности», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающие поэтапную отмену лицензирования 49 видов деятельности из 123.

Подготовлены законопроекты о передаче саморегулируемым организациям государственных функций в области финансового аудита и оценочной деятельности.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 года № 30 утверждён типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, принято постановление Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 года № 452 «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти», закрепляющие принципы административной реформы в организации деятельности и взаимодействия федеральных органов исполнительной власти.

Готовятся проекты федеральных законов об административных регламентах в органах исполнительной власти и о стандартах государственных услуг, ведется разработка перечней и стандартов государственных услуг, оказываемых на федеральном уровне. Разработан и одобрен Правительством Российской Федерации проект федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», предусматривающий открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Начато реформирование системы закупок для государственных и муниципальных нужд, принят Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

В 2005 году правительством России была принята Концепция административной реформы в российской Федерации. На основании плана мероприятий, утвержденного Концепцией, в настоящий момент проводится работа по регламентации деятельности государственных органов исполнительной власти, созданию сети многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг и переводу государственных услуг в электронную форму.

3. Эффективность работы государственного аппарата. Текущие итоги реформирования системы государственного управления в Российской Федерации.

Для оценки системы государственного управления России предполагается использовать следующие показатели:

Эффективность государственного управления - показатель отражает качество государственных услуг, качественные характеристики государственных институтов, компетенцию государственных служащих, уровень доверия к политике, проводимой правительством, и др.;

Качество государственного регулирования - значение данного индекса связано с оценкой политики, проводимой в сфере государственного регулирования в экономике. С помощью него измеряются такие факторы, как государственное регулирование цен на товары и услуги, неадекватный контроль в финансовой сфере, избыточное регулирование бизнеса и др.

В 2004 году по эффективности государственного управления процентный ранг Российской Федерации равнялся 48,1 единиц (из 100 возможных), по качеству государственного регулирования - 30,5 единиц (из 100 возможных).

Реализация мероприятий административной реформы должна способствовать повышению качества государственного управления и государственного регулирования. В качестве целевых ориентиров по данным показателям предполагается использовать значения, близкие к уровню стран Восточной Европы. Так, к 2008 году предполагается достичь значения показателя эффективности государственного управления 55 единиц, по эффективности государственного регулирования 60 единиц. В 2010 году предполагается достичь уровня не ниже 70 единиц по каждому из показателей

Каким образом критерий эффективности реализуется в сегодняшнем контексте административной реформы? Обратимся к показателям, иллюстрирующим общие подходы к эффективности государственного управления, которые трансформируются административной реформой (табл. 12.2).

С точки зрения развития системы органов государственной власти цели реформы заявлены благие, но характер изменений практически сразу же раскрывается на примере росписи задач в системе мониторинга эффективности административной реформы в соответствии с целевыми установками.

Таблица 12.2

Цели реформы государственного управления

Указанным целям отвечают некоторые задачи.

Цель 1.

Задача 1.1. Оптимизация структуры и численности государственного аппарата и подведомственных организаций

Задача 1.2. Оптимизация исполнения функций исполнительной власти на основе результатов функционального обзора

Задача 1.3. Оптимизация деловых процессов и внедрение административных регламентов и стандартов государственных услуг

Цель 3.

Задача 3.1 Создание условий для оптимального организационно-правового обеспечения государственной службы

Задача 3.2. Определение обязанностей, полномочий и мер ответственности госслужащих на основе должностных (служебных) регламентов

Задача 3.3. Внедрение новых методов планирования, финансирования, стимулирования и оценки деятельности госслужащих, рациональное использование ресурсов в системе госслужбы

Задача 3.4. Обеспечение открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства

Задача 3.5. Применение эффективных методов подбора квалифицированных кадров для государственной службы, оценки результатов служебной деятельности госслужащих, а также создание условий для их должностного (служебного) роста (и т.д.)

Цель 5.

Задача 5.1. Повышение прозрачности и открытости органов государственной власти

Задача 5.2. Усиление системы внешней подотчетности

Формулировки задач показывают подход к эффективности государственного управления, применяемый в ходе административной реформы и мониторинга её эффективности. Формулировки задач в приведённых «Целях» указывают на дальнейшее построение строго иерархизированной системы управленческого аппарата, селектирующего решения внутри себя, с константными целевыми установками. То есть при реформировании системы госуправления разработчики руководствовались системой преемственности государственной власти и работы управленческого аппарата. Однако, в этой модели, как показано выше, отсутствует динамика принимаемых решений, не учитывается креативность управленцев, нет трансформации целевого и ценностного полагания в системе государственного управления в соответствии с изменяющимися условиями внешней среды. Таким образом, реализуемая модель реформирования государственного управления изначально способствует сохранению существующей структуры и методик государственного управления без их существенной трансформации, что приводит к декларативности отдельных положений (в части целевых установок административной реформы).

Эффективность инкорпорирована не как имманентно присущий системе управления фактор, а в качестве движущей системы развития системы государственного управления и корпоративного управления на уровне высшего звена. Разработчики системы мониторинга эффективности административной реформы говорят и о западных методиках мониторинга: интегративные показатели SIGMA и GRICS. Первый показатель включает в себя оценку эффективности реформ государственного управления по следующим показателям: государственная служба; управление разработкой и реализацией политики; управление государственными расходами; контроль за международными финансовыми операциями; внешний аудит; государственные закупки.

Если практически все из показателей вполне формализуемы, то «управление разработкой и реализацией политики» относится к категории слабоформализуемых хотя и может быть индикатором с помощью экспертной оценки.

Второй показатель состоит из «6 индексов, отражающих 6 параметров государственного управления: право голоса и подотчетность; политическая стабильность и отсутствие насилия; эффективность правительства; качество законодательства; верховенство закона и контроль коррупции». Здесь также предусмотрены оценки для слабоформализуемых параметров, что может свидетельствовать об активном использовании методик, сопровождающих применение политико-управленческого цикла. Более того, разработчики говорят об использовании показателей «второго поколения», в большей степени ориентированных на анализ эффективности работы сетей принятия решений, но в итоговом документе по мониторингу эффективности административной реформы слабоформализуемые параметры представлены в недостаточной степени.

Попытка перенести западный опыт и понимание эффективности работы государственного управления на российскую почву позитивна, но явно выделяются и некоторые проблемы. Во-первых, оценка эффективности административной реформы предполагает трансформацию без трансформации, то есть сохранение жёсткой структуры управления, которая обеспечит константность целевых и ценностных установок акторов системы государственного управления. Во-вторых, в системе мониторинга эффективности реформирования государственного управления показатели, предполагаемые для оценки использования более проработанных моделей принятия решений, применяются для оценки моделей принятия решений начального уровня. В результате применения подобных методов оценки эффективности при несовпадающих модельных условиях результаты мониторинга могут показать прямо противоположные результаты.

Таким образом, можно говорить об имеющем место «кризисе» понимания эффективности работы государственного управления в России. Применяемые методики соответствуют мировым стандартам, но применяются без оглядки на реальные модели принятия решений в сфере государственного управления, что загоняет понимание эффективности всё дальше и дальше в рамки рационального подхода, жёстко расписывающего полномочия, но не приспособленного для развития и учёта состояния внешней среды. Перефразируя Г. Саймона можно говорить о единственной ценности данной модели – решения для решений, управление для решений. Далее кризис усугубляется в попытках перенесения западного понимания эффективности управления без учёта трансформации целевых и ценностных установок на российской почве.

Указанный кризис лежит, прежде всего, в области практического государственного управления, где новации в России приживаются наиболее трудно. Для его разрешения необходимо разработать комплексную трактовку эффективности государственного управления, минимизирующую риск дальнейшего расширения бюрократических схем управления в Веберовском понимании и в понимании классической теории менеджмента. Центральным понятием модели может стать именно эффективность государственного управления, которая разворачивается как движущая сила развития управления, учитывающая изменчивость целей и ценностей, чувствительная к инкрементальным воздействиям внешней и внутренней среды, имеющая развитой механизм взаимодействия с управляемым социумом как в вертикальной плоскости, так и горизонтальной. Необходимо признать ценность доминирования структурного и процедурного управления, но выйти за его рамки для развития творческого потенциала лиц, принимающих решений.

Предлагаемая модель может выглядеть следующим образом (рис. 12.1).

Рис. 12.1. Структура модели интерпретации категории «Эффективность государственного управления».

Модель эффективности государственного управления ориентирована на его публичность. По этой причине эффективность трактуется как способность реализовать в рамках государственного управления публично заявленные цели и ценности. При этом не исключается их трансформация, а также динамика внутренних целевых и ценностных установок управленческой команды, которая разворачивается в методиках, применяемых для раскрытия критериев расширенного понимания эффективности.

Несмотря на то, что модель выглядит иерархичной, существуют многочисленные сетевые взаимодействия между критериями понимания эффективности. Адекватность и реалистичность, по сути, представляют собой требования формирования и управления целевыми и ценностными установками по отношению к внешней и внутренней среде политической системы. Безопасность обеспечивает стабильность функционирования в динамике изменчивости политического процесса. Профессионализм вбирает в себя методики принятия решений, обеспечения стабильности управляющей команды высшего звена. Социальный гуманизм – естественное требование управления в социальных системах, позволяющее отслеживать взаимовлияния управляющей и управляемых подсистем.

Естественно, предложенная трактовка эффективности не является всеобъемлющей и требует развития, но она позволяет учитывать проблемы, появляющиеся в государственном управлении при развитии т.н. бюрократического типа управления. Более того, она приближена к комплексному характеру и позволяет оценивать взаимовлияния управляющей и управляемой подсистем. Это взаимовлияние может быть оценено в динамике изменения целевых и ценностных установок, не исключается и управление ими. В работе предложена только «верхняя часть айсберга» проблем государственного управления, возникающих при его реализации. Для дальнейшей развёртки необходимо развитие новой модели критериев эффективности государственного управления.

На 2004-2005 годы пришёлся первый этап административной реформы, связанный с конкретизацией и разделением функций органов исполнительной власти. В результате реализации начального этапа административной реформы к 2005 году были созданы необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления.

Проведены инвентаризация, анализ и классификация функций федеральных органов исполнительной власти. Всего в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными - 1468, дублирующими - 263, требующими изменения - 868 функций. Приняты и готовятся нормативные правовые акты по отмене ряда избыточных и дублирующих функций.

Ведётся работа по оптимизации сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений. Правительственной комиссией по проведению административной реформы были подготовлены предложения по оптимизации сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУП), федеральных государственных учреждений (ФГУ), одобренные Правительством Российской Федерации.

Рассмотрено 18983 ФГУ и 6478 ФГУП, из них предложены к ликвидации, реорганизации либо приватизации 5008 ФГУ (36,4 %) и 3353 ФГУП (51,8 %).

Административная реформа предусматривает реализацию мероприятий по шести основным направлениям.

Управление по результатам: Российский опыт последних десяти лет наглядно показывает, что для достижения целей государственной политики недостаточно их сформулировать, обеспечить правовую базу и разработать планы действий. Необходимо организовать эффективное исполнение этих планов, их постоянный контроль и, при необходимости, корректировку. Практика составления докладов о результатах и основных направлениях деятельности федеральных органов исполнительной власти в 2004-2005 годах выявила ряд серьезных проблем, препятствующих формированию системы управления, ориентированного на результат. Отсутствуют методики расчета показателей результативности по ряду важнейших направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти. Не сформирована эффективная система сбора и обработки информации, необходимая для формирования достаточного набора целевых значений показателей результативности, система мониторинга их достижения. У государственных служащих нет необходимых знаний и навыков такой работы, а также мотивации к ее проведению. Целью реализации данного направления является внедрение методов и механизмов управления по результатам и проектного управления в Правительстве Российской Федерации, федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственных государственным органам организациях. Внедрение механизмов управления по результатам позволит: обеспечить высокий уровень достижения планируемых общественно значимых результатов как на уровне Правительства Российской Федерации в целом, так и на уровне отдельных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; более эффективно осуществлять контроль исполнения решений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; повысить эффективность использования ресурсов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. По данному направлению необходимо обеспечить: создание и внедрение комплексной системы ведомственного и межведомственного планирования и проектного управления по целям и результатам деятельности, конкурентного распределения ресурсов между ведомствами и контроля достижения результатов их деятельности; разработку ключевых измеримых показателей эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти по основным направлениям их деятельности в соответствии со стратегическими целями государства; внедрение технологий и процедур целеполагания, обеспечивающих привязку целей к конкретным исполнителям, выработку показателей результатов, адекватно оценивающих уровень достижения целей и усилия исполнителей по их достижению; разработку и внедрение управленческого учета, позволяющего распределять ресурсы по реализуемым задачам, а также обеспечивать контроль за достижением запланированных результатов и определять персональную ответственность руководителей и должностных лиц за реализацию запланированных задач, обеспеченных соответствующими ресурсами; разработку и внедрение системы внутреннего аудита, позволяющей оценить эффективность деятельности структурных подразделений и ответственных за реализацию запланированных задач должностных лиц, также проводить оценку эффективности бюджетных расходов; внедрение системы регулярной оценки рисков, препятствующих достижению намеченных целей на основе результатов; внедрение результативных принципов и механизмов управления подведомственными организациями, обеспечивающих достижение целей соответствующих органов исполнительной власти. В ходе создания механизмов ведомственного и межведомственного планирования необходимо решить задачи по их методическому обеспечению, пилотному внедрению, обеспечить экспертное сопровождение внедрения указанных механизмов. В целях внедрения механизмов управления по результатам и проектного управления в субъектах Российской Федерации должна быть создана соответствующая типовая нормативно-правовая и методическая база для субъектов Российской Федерации с последующей экспериментальной апробацией указанной методологии и повсеместным внедрением. Внедрение системы планирования и проектного управления в равной мере важно и для успеха самой административной реформы, и для решения других задач, связанных с реализацией полномочий органов исполнительной власти. Разработка такой системы должна осуществляться в тесной увязке с внедрением новых комплексных механизмов целеполагания и бюджетирования, ориентированного на результат. Реализация мероприятий по внедрению системы управления по результатам также предполагает тесную координацию с мероприятиями, реализуемыми в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах и федеральной целевой программой «Электронная Россия (2002-2010 годы)», включая: формирование системы показателей результативности деятельности органов исполнительной власти и бюджетных программ, включающей показатели непосредственного и конечного результата и использованных ресурсов; совершенствование методологии, методики и порядка разработки среднесрочных программ Правительства Российской Федерации; разработку и внедрение методики расчета ресурсного обеспечения поставленных целей и задач; создание механизмов конкурентного распределения ресурсов в ведомствах, то есть механизмов распределения средств соответствующего бюджета на обеспечение деятельности органов исполнительной власти, предусматривающих процедуры выбора между двумя и более вариантами расходования конкретной суммы бюджетных средств на осуществление государственных функций и предоставление государственных услуг; внедрение элементов управленческого учета, позволяющих получить достоверную информацию о затратах на обеспечение деятельности органов исполнительной власти; внедрение системы внутреннего аудита эффективности расходов бюджета; создание единой государственной информационной системы планирования и мониторинга эффективности деятельности органов власти по достижению ключевых показателей социально-экономического развития, в том числе на основе развития, интеграции и обеспечения доступности баз государственных статистических данных и внедрения в федеральных и региональных органах исполнительной власти современных информационных систем поддержки управления проектами и формирования ведомственной управленческой отчетности; формирование системы стимулирования государственных служащих, базирующейся на использовании показателей результативности, должностных регламентах, а также срочных служебных контрактах с ключевыми сотрудниками. Все эти задачи должны быть реализованы, во-первых, в отношении самих органов исполнительной власти, во-вторых, в отношении подведомственных им организаций.

Стандартизация и регламентация: Отсутствие стандартов качества и доступности государственных услуг в Российской Федерации не позволяет упорядочить и конкретизировать обязательства органов исполнительной власти перед обществом, то есть обусловленные законами, иными нормативными правовыми актами, договорами или соглашениями обязанности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации перед физическими или юридическими лицами, а также внедрить объективные процедуры контроля и оценки деятельности органов исполнительной власти. В настоящее время не существует необходимой нормативно-правовой базы стандартизации услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, включая услуги общего экономического характера, не сформированы перечни государственных услуг. Не эффективна существующая система обратной связи с пользователями государственных услуг. Административные процессы в федеральных органах исполнительной власти, также как и в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, недостаточно организованы и часто не эффективны. Качество административных процессов может быть существенно улучшено на основе их модернизации, опирающейся на разработку и внедрение административных регламентов с использованием возможностей информационно-коммуникационных технологий. Целями мероприятий данного направления является разработка и внедрение стандартов государственных услуг, административных регламентов, а также совершенствование имеющихся и создание новых эффективных механизмов досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц. Достижение данных целей позволит: повысить качество государственных услуг, их доступность для граждан и организаций, сориентировать деятельность органов исполнительной власти на интересы пользователей; повысить качество и эффективность административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти. Необходимо также решить задачи по подготовке нормативно-правовой и методической базы для внедрения стандартов государственных услуг; по созданию и ведению реестров (перечней) государственных услуг; по разработке стандартов государственных услуг и по их внедрению; по внедрению механизмов дистанционного предоставления государственных услуг на основе современных информационно-коммуникационных технологий; по созданию системы обратной связи с потребителями государственных услуг для использования данной информации при выработке решений и коррекции целевых значений показателей результативности деятельности органов исполнительной власти. Должен быть введен порядок доказательства необходимости дополнения реестров (перечней) государственных услуг новыми услугами, который позволит не допустить навязывания обществу избыточных государственных услуг. В первую очередь должны быть разработаны и внедрены стандарты массовых общественно значимых государственных услуг, непосредственно затрагивающих конституционные права и свободы граждан. Это, в частности, услуги, связанные с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним (включая земельные участки), выдачей паспорта гражданина Российской Федерации, регистрацией и трудоустройством безработных граждан, и другие государственные услуги. Перечень таких государственных услуг, предоставляемых федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в отношении которых требуется первоочередная разработка и внедрение стандартов и административных регламентов, должны быть утверждены Правительственной комиссией по проведению административной реформы. Мероприятия этого направления требуют тесной координации с работами, проводимыми в области внедрения информационно-коммуникационных технологий, прежде всего в рамках федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2010 годы)», где необходимо решить задачи: внедрения в деятельность федеральных и региональных органов исполнительной власти по предоставлению государственных услуг технологий электронного взаимодействия с населением и организациями, создания единой системы информационно-справочной поддержки населения и организаций по вопросам получения государственных услуг, создания информационной системы ведения реестра предоставляемых государственных услуг; стандартизации электронного взаимодействия между органами исполнительной власти и населением по получению государственных услуг; включения в перечень государственных услуг доступного описания процедур получения услуг и создания на его основе единой информационно-справочной системы. Другими составляющими данного направления являются разработка и внедрение административных регламентов в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Под административным регламентом исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг в настоящей Концепции понимается нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, о