Лекционный материал

Государство, являясь особой организацией публичной политической власти, имеет свои задачи и функции. Вполне очевидно, что эти задачи и функции практически реализуются посредством конкретных действий кадрового корпуса, находящегося на службе у государства, т.е. государственными служащими. Задачи и функции государства становятся, при их практической реализации, задачами и функциями набранных государством служащих. От умело подбора, квалификации, уровня профессиональной компетентности государственных служащих зависит эффективность работы государственного аппарата в целом.

РАЗДЕЛ 1. Система государственного и муниципального управления: методологические основы, построение основ кадровой политики на уровне субъекта РФ и муниципалитета.

Тема 1 Основные понятия системы государственного и муниципального управления

Общество является сложноорганизованным и многоуровневым об­разованием. Для того чтобы в полной мере удовлетворять интересы своих членов и иметь возможности для развития, оно должно выработать режим саморегулирования и адаптации к внешней среде. Выработка такой способности означает упорядочивание элементов, процессов, институтов в рамках единой системы, форма которой призвана сделать эту способность главным условием такого саморегулирования.

Условием образования и функционирования такой системы является общественное производство, основной целью которого должно стать максимально полное удовлетворение потребностей людей, возможное лишь при правильной и эффективной организации этого общества с учетом сформированных в нем базовых ценностей. Основу этой организации составляет совокупность социальных систем, образо­ванных вокруг функционально значимых сфер общественной жизни: экономики, политики, религии, морали, науки, культуры и пр.

Главным координатором этого процесса может выступать государство, ответственное за достижение конкретных результатов, полученных в ходе функционирования этих систем.

Управление социальной системой означает способность субъекта сделать ее динамику прогнозируемой и направляемой. Поэтому научное управление должно исходить из анализа управляемого объекта и выявления факторов, определяющих режим его внутренней саморегуляции и устойчивости к внешним воздействиям.

Всякая система управления имеет как субъектную, так и объектную природу и может быть рассмотрена только с учетом многоуровневых взаимодействий со средой. Есть субъект, который определяет характер управленческого воздействия, и есть объект, в отношении которо­го это воздействие осуществляется. Специфика государственного управления заключена в том, что субъектом этого управления высту­пает специально уполномоченный представительный аппарат, осу­ществляющий свои функции исключительно на профессиональной основе . Однако информацию о последствиях реализации этого воздей­ствия на объект он получает лишь через значительный промежуток времени из неопределенно локализованного источника. Этим объяс­няется то обстоятельство, что зачастую меры государственной реак­ции на внутригосударственные процессы бывают неадекватными.

При этом в сфере государственного управления можно выделить сле­дующие способы воздействия субъекта на объект: постоянное и эпи­зодическое, силовое и мягкое, радикальное и постепенное, прямое и опо­средованное.

К перечню объектов государственного управления следует отнести социально-экономические процессы, общественные институты, а также различные социальные группы, действующие на территории данного государства. Объектом управленческого воздействия может являться не только внешний по отношению к субъекту элемент, но и любая составляющая самого субъекта. В ходе же воздействия субъекта на объекты реакция последнего может быть различной и зависеть как от ха­рактера этого воздействия, так и состояния самого объекта. Объект сам способен обрести свойства субъекта и активно противодейство­вать его намерениям. Чтобы воздействие субъекта на объект было максимально эффективным, необходимо своевременное и точное пред­ставление о поведении объекта, которое может дать организация прямых и обратных связей между сторонами этого взаимодействия. Действие обратной связи, вызванной реакцией объекта государственного управления, может иметь и конструктивный для субъекта характер, если его активность определяется, к примеру, добровольным участи­ем населения в правительственных мероприятиях. В западной лите­ратуре этот феномен получил название партиципации и стал одним из проявлений гражданской самоорганизации населения, положенной в основу общественного самоуправления.

Рассмотрение объекта управления через призму этих характери­стик позволяет максимально полно отобразить объект в единстве его статического и динамического содержания. Подобная теоретическая реконструкция объекта в терминах системного подхода закладывает основу для решения вполне конкретных практических задач. К числу этих задач можно отнести следующие:

* описание функций соответствующих подразделений и групп;

* определение и разъяснение технологии реализации этих функций;

* разработка направлений деятельности хозяйственных подразде­лений и групп;

* разработка и анализ организационных схем выполнения функций.

Специфика этих задач такова, что их достижение неразрывно свя­зано с предварительной реконструкцией встающих перед организацией проблем в определении приоритетов в управленческой деятельности.

Однако управленческая деятельность имеет несколько онтологиче­ских уровней, освоение которых обеспечивает режим особой компетен­ции, формируемой в процессе профессиональной подготовки. Речь идет о макроуровне, включающем сферу государственного управления, и макроуровне - области управления автономными торгово-производ­ственными подразделениями. Не следует забывать о формирующемся значении мезоуровня - уровня современного муниципального управ­ления, в пределах которого осуществляется синтез государственных и частных, национальных и территориальных интересов.

Система государственного и муниципального управления является одной из ключевых дисциплин управленческого цикла. Особенностью этой дисциплины является анализ и обобщение практики государ­ственного строительства в развитых демократических странах, опира­ющихся на институты гражданского общества. Предметом системы государственного управления является территориальное образова­ние. Территориальное образование может выступать в роли государ­ства, региона или любого другого территориального поселения, располагающего административными границами, являющегося составной частью региона, а также наделенного формальной способностью к са­моуправлению. Основу системы управления территориальными обра­зованиями составляют вертикальные и горизонтальные связи, созда­ющие устойчивые для каждого образования структуры управления, определяющие характер работы составляющих эти структуры соци­альных институтов.

Вертикальные связи включают в себя разделение территориальных образований на уровни власти, тогда как горизонтальные - на ветви власти.

Уровни власти - это горизонтально упорядоченные ранги испол­нительской деятельности, разделенные в соответствии с режимом де­легирования полномочий от высших управленческих звеньев низшим. Количество уровней свидетельствует о степени субординации в принятии управленческих решений и порядке передачи командной ин­формации.

Уровни власти задают способ разделения административной ответ­ственности между должностными функциями в организационной струк­туре. Причем число уровней тем больше, чем более обширным становит­ся количество этих функций и чем выше степень их специализации.

Ветви власти (зоны управления) - вертикально упорядоченные направления управленческой деятельности, определяемые в соответ­ствии с принципом разделения властей, используемым в условиях демократического политического режима. Традиционно к ветвям власти относят исполнительную, законодательную и судебную. Идентифика­ционными признаками, на основе которых определяется содержание ветви власти, являются следующие:

* наличие специализированных органов государства, наделенных широкими полномочиями;

* одическое закрепление места, которое занимает эта власть в иерархии системы управления государством;

* структура органов власти, приходящихся на каждую ветвь, явля­ется иерархической и сквозной, охватывающей все имеющиеся уровни и ориентированной на комплексные общие цели;

* цели, ставящиеся перед ветвью власти, имеют общегосударствен­ный характер и не могут быть приписаны ни одному из ведомств отдельно.

Разделение системы государственного и муниципального управле­ния на вертикальные и горизонтальные составляющие призвано обес­печить бесперебойное функционирование управляемой системы на основе принципов пропорциональности и непрерывности в согласо­ванной работе всех ее подразделений.

Однако горизонтальные связи в сфере государственного управле­ния не следует сводить только к разделению функций между ветвями власти. Так, признаки координации, взаимодействия и взаимопомощи также характерны и для отношений внутри той или иной ветви.

Система государственного и муниципального управления, как видно из названия, содержит два основных уровня управления: государствен­ный и муниципальный. Функции обоих уровней существенно различа­ются, но в совокупности способны определять эффективный режим развития общества.

Государственное управление призвано регулировать социальные отношения, обеспечивающие защиту и воспроизводство целостности государства и его основных институтов. Преимущественным направ­лением вектора государственного управления является направление «сверху вниз», в связи с чем государство берет на себя право реализа­ции общественного интереса в развитии составляющих его террито­риальных образований.

Государственное управление - это процесс регулирования отно­шений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти. В ос­нове государственного управления лежит государственный интерес, направленный на защиту целостности государства, его ключевых институтов, поддержку уровня и качества жизни его подданных. Среди приоритетных направлений в реализации общественного (государ­ственного) интереса лежит необходимость исполнения нескольких функций: защитной, оборонной, социальной, правовой, экономиче­ской, политической и арбитражной.

Государственное управление становится возможным благодаря существованию государственной власти.

Государственная власть яв­ляется органом легитимного принуждения в интересах большинства населения при условии соблюдения государственного интереса. Распро­страняется государственная власть на объекты, находящиеся как на тер­ритории самого государства, так и за его пределами, если этого требу­ют государственные интересы. Главным признаком государственной власти является ее целостность, неделимость и суверенность.

Системный характер государственного управления заключается в том, что он обеспечивает единство распорядительного (командно-административного) и партнерского (социально-консолидированного) начал в практике регулирования социальных отношений и процессов. В качестве системы государственное управление реализует несколько функций.

1. Институциональную - через утверждение необходимых при ре­шении государственных вопросов социально-экономических, по­литических и гражданских институтов для распределения власт­ных полномочий.

2. Регулятивную - через системы норм и законов, которые призваны установить общие правила, регулирующие поведение субъектов.

3. Целеполагающую - через разработку и выбор приоритетных направлений социально-экономического и политического разви­тия путем реализации поддерживаемых большинством населе­ния программ.

4. Функциональную - через разработку и реализацию действий, на­правленных на поддержку всей хозяйственной инфраструктуры государства в лице ее ведущих отраслей.

5. Идеологическую - через формирование общенациональной идеи, призванной консолидировать общество в границах государства.

При разделении власти на государственную и муниципальную не­обходимо учитывать глубокое внутреннее различие между публичной и социальной (общественной) властями. Особенностью публичной власти является непременное наличие санкционных возможностей, делегируемых учредителями ее центрального аппарата представи­тельному органу управления. Публичная власть обладает верховен­ством в решении вопросов государственного значения, публикуя рас­поряжения, обязательные для исполнения.

Вектор муниципального управления имеет направление «снизу вверх», будучи призванным адаптировать местный территориальный интерес к государственному. Смысл этой адаптации состоит в обуст­ройстве среды непосредственного обитания человека, удовлетворении его первоочередных потребностей и налаживании межхозяйственных связей между территориями. Все это составляет суть муниципального интереса, способствующего кристаллизации фундаментальных ин­ститутов гражданского общества и служащего отправной точкой в ор­ганизации местного самоуправления. Объектом муниципального ин­тереса являются вопросы местного значения, характер и особенности которых могут быть адекватно осознаны только людьми, непосред­ственно проживающими на данной территории. Удовлетворение му­ниципального интереса есть обязательное условие для удовлетворе­ния общественного (государственного) интереса.

Основными принципами формирования системы государственного управления являются:

· принцип разделения властей;

· принцип комплементарности;

· принцип субсидиарности;

· принцип суверенности;

· принцип демократизма;

· принцип гомогенности.

Принцип разделения властей, введенный в 1748 г. французским энциклопедистом Ш. Монтескье (1698-1755), предполагает разделение единоличной государственной власти на три сферы: законодательную, исполнительную и судебную, что должно служить условием эффектив­ного контроля за деятельностью государственного аппарата. Система сдержек и противовесов, представленная реализацией принципа, спо­собствует формированию сбалансированной политической системы, отвечающей признакам справедливости и целесообразности. «Если, - пишет Монтескье в своем сочинении "О духе законов", - власть зако­нодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или уч­реждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот мо­нарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы также тиранически применять их. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не отделена от власти законодательной и испол­нительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет за­конодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем. Все погибло бы, если бы в одном и том же лице или учреждении, составленном из сановни­ков, из дворян или простых людей, были соединены эти три власти: власть создавать законы, власть приводить в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступления или тяжбы частных лиц».

Принцип комплементарности характеризуется установкой на непре­рывность в структуре власти. Принцип нацеливает на создание усло­вий равномерного распределения властных функций в разрезе всей вертикали управления по различным территориальным уровням. Ха­рактерным признаком равномерного распределения власти в структу­ре управления является выделение властных полномочий как сверху, так и снизу. Такой порядок реализации власти не оставляет места для проявления нелегальных центров управления. Дефицит власти спо­собствует тому, что функцию управления социальной системой берут на себя дисфункциональные структуры. Деятельность таких структур способствует разрушению общества, утрате им способности пропор­ционально удовлетворять основополагающие потребности всех его представителей.

Принцип субсидиарности определяет процедуру распределения и перераспределения полномочий между управленческими уровнями государственной власти. Действие принципа определяет устойчивую последовательность исполнения властных полномочий управленческими органами и порядок распределения ответственности этих орга­нов перед населением. Передача полномочий на более высокий уро­вень управления, в соответствии с этим принципом, может быть осу­ществлена только при условии-невозможности их исполнения на низшем уровне. Смысл принципа субсидиарности замечательно ил­люстрируется одним из положений в Конституции США: «Полномо­чия, не делегированные Конституцией Соединенным Штатам и не за­прещенные в соответствии с нею штатам, соответственно являются закрепленными за штатами или за народом». Принцип также обуслов­ливает необходимость в предварительном распределении управленче­ских функций между уровнями управления.

Принцип субсидиарности имеет два измерения: вертикальное и го­ризонтальное. Вертикальное измерение включает распределение вла­стных полномочий между уровнями власти в направлении от местной власти к государственной. Динамичный характер происходящих в го­родах процессов требует учета соответствия имеющихся потребностей населения и властных полномочий, вверенных уровням государствен­ного и муниципального управления. Горизонтальное измерение охваты­вает процедуру распределения полномочий между ветвями власти на федеральном, региональном или местном уровнях. В триаде испол­нительная – законодательная - судебная ветви власти горизонталь­ное измерение принципа субсидиарности устанавливает устойчивую последовательность в организации социальной политики: если за­конодательная ветвь задает правовые рамки такой политики, а испол­нительная власть определяет ее реальные направления, то судебная - контролирует механизмы ее реализации в конкретных социальных и политических условиях. В соответствии с принципом субсидиарности, власть должна быть разделена между властными структурами глав­ным образом в связи с сокращением дистанции между властью и пред­ставляющим ее населением. Увеличение численности населения спо­собствует увеличению числа управленческих уровней и определению их взаимосогласованной политики, главным критерием эффектив­ности которой является максимальное удовлетворение потребностей всего населения, а также строгое распределение сфер ответственности между субъектами власти.

Принцип суверенности предполагает наличие фактической неза­висимости как сущностного признака государства. Государственный суверенитет означает «верховенство и независимость власти, под­чиненной праву, монополию на принуждение в рамках государственных правомочий и независимость государства в рамках международного правопорядка». Будучи атрибутивным признаком государства, суве­ренитет предполагает набор специальных институтов, обеспечива­ющих данному государству статус самостоятельного субъекта между­народных отношений.

Принцип демократизма нацеливает на необходимость активного участия городского населения в принятии решений государственного и муниципального значения: избрании государственных и муници­пальных органов власти, разработке программ территориального раз­вития, базирующихся на овладении механизмами вовлечения обще­ственности в текущие дела региона либо муниципалитета, выделение зон полномочий за организованными на территориях общественными объединениями.

Принцип гомогенности отображает преимущество федерального пра­ва перед региональным. Сущность принципа гомогенности проявля­ется в соответствии и соподчиненности регионального законодательства федеральному, чем обеспечивается единство государства и всеобщая подчиненность всех институтов власти его Основному закону.

Государственное управление представляет собой сложный процесс взаимодействия основополагающих элементов, результатом которого становится особая система государственного управления, обусловли­вающая способ и характер взаимодействия составляющих ее социальных институтов. Основу системы государственного управления составляют четыре элемента: власть, управление, территория и экономическая си­стема. Блок-схема взаимодействия между этими элементами изобра­жена на рис. 1.

Государственное управление (англ. public administration ) - деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса (public policy). Деятельность по государственному управлению традиционно противопоставляется, с одной стороны, политической деятельности, а с другой стороны, - деятельности по формулированию политического курса.

В теории государственного управления существуют три основных подхода к формулированию основных принципов государственного управления:

• правовой подход;
• политический подход;
• менеджеристский (управленческий) подход.

Согласно правовому подходу, ключевыми ценностями государственного управления являются ценности верховенства права, защиты прав граждан. Государственный служащий подчинён не столько своему руководству, сколько требованиям правового государства и Конституции.

Согласно политическому подходу, основной задачей государственного управления является максимально лучшее воплощение воли народа. Государственные служащие должны быть политически ответственны (подотчётны), восприимчивы к текущим интересам граждан. Для того, чтобы воплотить это, иногда предлагается реализация концепции «представительной бюрократии», в рамках которой органы исполнительной власти должны быть социальной моделью общества в миниатюре. Предполагается, что в этой ситуации облегчится учёт ведомствами существующих в обществе интересов, будут снижены возможности для дискриминации отдельных групп.

Согласно менеджеристскому подходу, основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность, формулируемые, по возможности, в квантифицируемой (измеримой) форме. Основная проблема, которая ставится в этом подходе, состоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами или, как вариант, как получить максимальный результат при заданных затратах. Характерным признаком данного подхода является использование понятия «государственный менеджмент» (public management) в качестве синонима понятию «государственное управления».

Общей для всех трёх подходов является проблема соответствия действий государственных служащих сформулированным заранее принципам:

• следования принципу верховенству права (правовой подход);
• следования воле народа (политический подход);
• следования цели получения нужного социально-экономического результата (менеджеристский подход).

Оценка того, насколько эта проблема решается, называется качеством государственного управления. Каждый подход использует в качестве основных разные показатели качества государственного управления.

Муниципальное управление - это составная часть местного самоуправления, связанная с упорядочивающим воздействием органов муниципального управления (местного самоуправления) на муниципальное образование и взаимодействие с его субъектами с целью повышения уровня и качества жизни населения муниципалитета.

Внутри муниципального управления, также, как и на общенациональном уровне, может существовать принцип разделения властей: исполнительная власть сосредотачивается в руках главы (мэра), законодательная - в руках городского совета, и судебная - в руках городского суда и муниципального подразделения министерства юстиции.

Муниципальное , как и государственное, связано с определенной территорией и разными группами населения, живущими на данной территории. Отмеченное сходство не исключает глубоких различий, основные из которых заключаются в следующем:

1. муниципальный орган не создает законов, это прерогатива государственных законодательных органов;
2. государство управляет гражданами (через нормативные акты), муниципалитет как орган управляет не гражданами и жителями территории (за исключением решений о налогах и выборах органов муниципальной власти), а собственными службами и предприятиями. Главным средством управления этими службами выступают проекты деятельности (цели, планы, решения, приказы, распоряжения и т. д.).

Согласно Положению об основах организации местного само­управления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденному Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г., выборный представительный орган местного самоуправления:

• утверждает местный бюджет и отчет о его исполнении;
• устанавливает местные налоги и сборы;
• утверждает программы развития соответствующих территорий;
• принимает положение (устав) о местном самоуправлении;
• осуществляет контроль над деятельностью главы местного самоуправления (главы администрации).

Решения, связанные с утверждением местного бюджета, расходованием финансовых средств, установлением или отменой местных налогов и сборов, принимаются выборным представительным органом местного самоуправления. Эти решения представляютcя и согласуются с главой местного самоуправления, соответствуют установленным в России межбюджетным отношениям.

Сравнение с частным предприятием. У муниципалитета много общего с частными предприятиями. Последние тоже управляют только своими сотрудниками и работниками, для чего используют организационные нормы, такие как устав или должностные инструкции, решения. Однако статус этих документов муниципального органа иной. Федеральный закон № 154 определяет акты, принимаемые ОМС и должностными лицами местного самоуправления, как правовые, то есть обладающие характером общеобязательности на территории муниципального образования, неисполнение или ненадлежащее исполнение которых влечет применение мер государственного принуждения.

Также муниципальное управление отличается от частного предприятия тем, что одним из источников его финансирования являются налоги. Муниципалитет является бюджетной, а не коммерческой общностью.

Еще одно отличие состоит в том, что частное предприятие поставляет товары на рынок, а муниципальная служба - только жителям определенной территории.

Наконец, частное предприятие может быть монопродуктовым, а муниципалитет всегда имеет множество служб.

9. Организация как функция управления: понятие, этапы, принципы осуществления. Делегирование полномочий как важная составная часть функции организации

10. Современные модели менеджмента: развитие менеджмента в сша, особенности и основные черты японского менеджмента

11. Организация как объект управления. Понятие организации, ее общие характеристики. Современные формы и модели организаций

12. Управленческие решения: понятие, классификация, требования, предъявляемые к ним

13. Условия и факторы качества управленческих решений

14. Функции мотивации: понятие, теории мотивации

15. Коммуникации в процессе управления: понятие, виды и модели

16. Функция контроля: понятие, состав, виды

17. Лидерство и руководство: понятие, стиль руководства и элементы его определяющие

18. Природа и сущность управления: понятие, соотношение с понятием «менеджмент», субъекты и объекты, разновидности управления

19. Зарождение управления как науки. Периодизация развития управленческой мысли

20. Научные школы менеджмента: основатели, периоды, вклад в развитие теории управления

21. Эффективность управления: понятие, показатели

22. Формальные и неформальные группы в организации. Команда, ее характеристики. Повышение эффективности деятельности групп

23. Функция контроля: понятие, этапы, организация эффективного контроля

24.Основные этапы разработки и реализации управленческого решения

25. Сущность коммуникационной политики и основные принципы ее осуществления

26. Организационные коммуникации: значение в функционировании организации, формы и методы

27. Порядок построения и реорганизации структур управления

28. Внутренняя среда организаций: понятие, характеристика основных внутренних переменных, их взаимосвязь

29. Внешняя среда организаций: понятие и классификация ее факторов. Характеристика состояния внешней среды

30.Власть и влияние руководителя: понятие и формы. Харизма

Региональная экономика и управление

2. Современные направления развития территорий региональной экономики: новые объекты исследования, теория полюсов роста

3.Основы построения региональных бюджетных систем

4. Система национальных и региональных счетов как современный инструментарий расчета индикаторов регионального развития

5. Экономическое пространство: основные характеристики, формы пространственной организации хозяйства и расселения

6. Статистическая база регионального анализа. Типологизация регионов.

7. Процедура и принципы разработки системы инструментов регулирования социально – экономического развития

8. Прогнозирование социально – экономического развития регионов: понятие, состав, инструменты

9. Подходы к определению понятия «регион». Территориальное деление (районирование) страны

10. Показатели, характеризующие межрегиональные связи страны

11. Экономическая эффективность производства

12. Стратегический план развития региона: понятие, этапы разработки. Альтернативы регионального развития

13.Индикативное планирование регионального развития

14. Программно – целевое регулирование развития регионов

15. Региональная политика государства: сущность, цели, инструменты проведения

16. Закономерности, принципы и факторы размещения производительных сил

17. Понятие самовоспроизводства и саморазвития регионов. Особенности российских регионов как объектов реализации принципов саморазвития

19. Сущность, цели и средства инвестиционной политики регионов

20. Генеральная схема развития и размещения производительных сил страны как инструмент социально – экономического развития региона

21. Задачи, особенности, пути решения проблемы дефицита регионального бюджета

22. Совершенствование финансово – бюджетных отношений в регионе

23. Инвестиционный климат региона и пути его улучшения

24. Региональный экономический интерес. Возможности выравнивания региональных диспропорций

26. Структура и функции органов управления экономикой региона

27. Мониторинг региональных ситуаций и региональных проблем

28. Отраслевая структура производства в регионе

29. Регулирование занятости в регионе

30.Государственное регулирование свободных экономических зон

Система государственного и муниципального управления

2. Местное самоуправление: сущность, понятия, признаки. Теории местного самоуправления

3.Концепция и сущностные признаки местного самоуправления

4. Местное самоуправление как составная часть системы управления государством. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления.

5. Фз «Об общих принципах организации местного самоуправления в рф» №131, его основные положения

7. Организационные основы местного самоуправления

8. Экономическая основа местного самоуправления

9. Правовые основы местного самоуправления

10. Основные научные школы о государстве и управлении

11. Региональное управление: разграничение предметов ведения, органы государственной власти в субъектах рф

12. Типология муниципальных образований. Особенности города как муниципального образования

13. Местные интересы, роль и функции местного самоуправления в обществе

14. Муниципальное образование как территориальное звено местного самоуправления

15. Конституционные основы государственного и муниципального управления

16. Федеральные органы законодательной власти рф

17. Федеральные органы исполнительной власти рф

18. Возникновение и развитие местного самоуправления. Местное самоуправление в России на различных исторических этапах

19. Основы государственной и муниципальной социальной политики

20. Муниципальная служба: понятие, признаки, правовая регламентация, прохождение. Муниципальные должности и квалификации муниципальных служащих

21. Специфика муниципального управления. Муниципальное управление как вид управленческой деятельности. Особенности управления в муниципальной сфере

22. Эффективность муниципального управления: оценка, критерии и измерители. Определение эффективности организации муниципального управления

23. Организационная структура местной администрации

24. Муниципальная деятельность и муниципальная политика

25. Непосредственное участие граждан в местном самоуправлении

26. Устав муниципального образования как его основной нормативно - правовой акт. Положения устава муниципального образования

27. Муниципальные услуги: характеристика, классификация, измерители объема и результативности. Роль органов местного самоуправления в оказании муниципальных услуг

28. Кадровое обеспечение муниципального управления

29. Информационное обеспечение муниципального управления

30. Разработка и реализация государственной политики

Система государственного и муниципального управления

Местное самоуправление: сущность, понятия, признаки. Теории местного самоуправления

Концепция и сущностные признаки местного самоуправления

Местное самоуправление как составная часть системы управления государством. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления.

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» №131, его основные положения

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» №131 о типах муниципальных образований, их характеристика

Организационные основы местного самоуправления

Экономическая основа местного самоуправления

Правовые основы местного самоуправления

Основные научные школы о государстве и управлении

Региональное управление: разграничение предметов ведения, органы государственной власти в субъектах РФ

Типология муниципальных образований. Особенности города как муниципального образования

Местные интересы, роль и функции местного самоуправления в обществе

Муниципальное образование как территориальное звено местного самоуправления

Конституционные основы государственного и муниципального управления

Федеральные органы законодательной власти РФ

Федеральные органы исполнительной власти РФ

Возникновение и развитие местного самоуправления. Местное самоуправление в России на различных исторических этапах

Основы государственной и муниципальной социальной политики

Муниципальная служба: понятие, признаки, правовая регламентация, прохождение. Муниципальные должности и квалификации муниципальных служащих

Специфика муниципального управления. Муниципальное управление как вид управленческой деятельности. Особенности управления в муниципальной сфере

Эффективность муниципального управления: оценка, критерии и измерители. Определение эффективности организации муниципального управления

Организационная структура местной администрации

Муниципальная деятельность и муниципальная политика

Непосредственное участие граждан в местном самоуправлении

Устав муниципального образования как его основной нормативно - правовой акт. Положения устава муниципального образования

Муниципальные услуги: характеристика, классификация, измерители объема и результативности. Роль органов местного самоуправления в оказании муниципальных услуг

Кадровое обеспечение муниципального управления

Информационное обеспечение муниципального управления

Разработка и реализация государственной политики

Государственное управление призвано регулировать социальные отношения, обеспечивающие защиту и воспроизводство целостности государства и его основных институтов. Преимущественным направлением вектора государственного управления является направление “сверху вниз”, в связи, с чем государство берет на себя право реализации общественного интереса в развитии составляющих его территориальных образований.

Государственное управление – это процесс регулирования отношений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти. В основе государственного управления лежит государственный интерес, направленный на защиту целостности государства, его ключевых институтов, поддержку уровня и качества жизни его подданных. Среди приоритетных направлений в реализации общественного (государственного) интереса лежит необходимость исполнения нескольких функций: защитной, оборонной, социальной, правовой, экономической, политической и арбитражной.

Системный характер государственного управления заключается в том, что он обеспечивает единство распорядительного (командно-административного) и партнерского (социально-консолидированного) начал в практике регулирования социальных отношений и процессов. В качестве системы государственное управление реализует несколько функций.

1. Институциональную – через утверждение необходимых при решении государственных вопросов социально-экономических, политических и гражданских институтов для распределения властных полномочий.

2. Регулятивную – через системы норм и законов, которые призваны установить общие правила, регулирующие поведение субъектов.

3. Целеполагающую – через разработку и выбор приоритетных направлений социально-экономического и политического развития путем реализации поддерживаемых большинством населения программ.

4. Функциональную – через разработку и реализацию действий, направленных на поддержку всей хозяйственной инфраструктуры государства в лице ее ведущих отраслей.

5. Идеологическую – через формирование общенациональной идеи, призванной консолидировать общество в границах государства.

Основными принципами формирования системы государственного управления являются:

♦ принцип разделения властей предполагает разделение единоличной государственной власти на три сферы: законодательную, исполнительную и судебную, что должно служить условием эффективного контроля за деятельностью государственного аппарата.

♦ принцип комплементарности характеризуется установкой на непрерывность в структуре власти. Принцип нацеливает на создание условий равномерного распределения властных функций в разрезе всей вертикали управления по различным территориальным уровням.

♦ принцип субсидиарности определяет процедуру распределения и перераспределения полномочий между управленческими уровнями государственной власти

♦ принцип суверенности предполагает наличие фактической независимости как сущностного признака государства.

♦ принцип демократизма нацеливает на необходимость активного участия городского населения в принятии решений государственного и муниципального значения

♦ принцип гомогенности - преимущество федерального права перед региональным..

Государственное управление представляет собой сложный процесс взаимодействия основополагающих элементов, результатом которого становится особая система государственного управления, обусловливающая способ и характер взаимодействия составляющих ее социальных институтов. Основу системы государственного управления составляют четыре элемента: власть, управление, территория и экономическая система.

Власть определяет порядок избрания и характер осуществления функций управления государством, структуру взаимодействия между ключевыми политическими институтами. В системе государственного управления власть реализуется через форму правления, задающую типовые особенности функционирования исполнительных и представительных органов власти.

Управление, будучи производной от власти, выражает комплекс правительственных акций, направленных на регулирование текущих социально-экономических и политических процессов. Управление воплощается в характере государственного вмешательства в экономическую жизнь, обеспечении политических прав граждан, содержании институтов гражданского общества и пр. Составным элементом государственной системы управления является политический режим, вбирающий в себя совокупность методов реализации функций государственной власти.

Пространственные особенности территории оказывают особое влияние как на саму систему государственного управления, так и на характер экономической политики государства. Если территория государства занимает значительную площадь, то это требует создания большего числа управленческих уровней по территориальным образованиям в сравнении со странами, занимающими меньшую площадь. Кроме того, не последнюю роль в механизме государственного управления имеют географические особенности территории: рельеф, наличие водных артерий, климат и пр. Важнейшим средством ассимиляции территориальных особенностей в характер системы государственного управления является форма государственного устройства, определяющая структуру государственной власти с учетом региональных, этнических и географических особенностей местности.

И наконец, экономическая система государства, служащая функциональной подсистемой государственного управления, способствует обеспечению функций рационального управления хозяйственной жизнью страны, удовлетворению базовых потребностей ее граждан, поддержке жизненно важных сфер производства и распределения продукции.

В России создана многоступенчатая система политического управления. Данная ее особенность прослеживается в самых разных аспектах. Так, органы власти в РФ делятся на государственные и муниципальные. В ряде случаев они рассматриваются в едином контексте. Но, по Конституции, государственная и муниципальная власть в России должны функционировать независимо. Каковы критерии их разграничения?

Соотнесение государственного и муниципального управления

Прежде чем исследовать функции государственного и муниципального управления, рассмотрим то, каким образом соотносятся два рассматриваемых понятия. С чем связана в принципе необходимость их разграничения?

Есть мнение, что государственное и муниципальное управление следует рассматривать в разных контекстах в силу того, что в Конституции РФ закреплены положения, по которым и то и другое должны быть разделены. То есть, исходя из логики основного закона России, государственное и муниципальное управление - две самостоятельные системы реализации политической власти. Но каковы фактические критерии их разграничения?

Таковым может быть прежде всего механизм формирования властных органов. Если говорить о муниципальных органах управления - тех, что функционируют в городах и районах РФ, то соответствующие должности в них занимают люди, определяемые исходя из волеизъявления граждан соответствующих населенных пунктов. Мэр города или председатель горсовета не может быть назначен президентом РФ. В свою очередь, государственные органы власти вполне могут формироваться при непосредственном участии федеральных структур. Так, долгое время главы российских регионов назначались президентом РФ.

Другой критерий, предопределяющий разграничение таких понятий, как муниципальное и государственное управление - задачи и функции соответствующих структур власти. В первом случае речь идет об эффективном управлении локальными экономическими и политическими процессами. Работа муниципальных органов власти в конкретном городе не предполагает непосредственного влияния на соответствующие активности в других населенных пунктах, даже соседствующих.

В свою очередь, функции государства и государственного управления гораздо шире. Они предполагают решение задач национального масштаба, в ряде случаев выходящих и на международный уровень. Решения, принимаемые на уровне государственного управления, как правило, влияют на все локальные административно-политические единицы. Можно отметить, что в системе организации власти в РФ функции государства и государственного управления распределены на 2 уровня - федеральный и региональный. Часть полномочий политического центра отдается, таким образом, в субъекты РФ. Основной мотив здесь - лучшая приспособленность региональных властей к решению задач на конкретных территориях, знание ими локальных факторов, влияющих на успешность достижения поставленных целей.

Некоторые функции государственного и муниципального управления могут совпадать. Прежде всего - в обоих случаях - перед властями ставится ключевая социальная задача, заключающаяся в обеспечении стабильного развития государства, высокого уровня жизни граждан, осуществлении хозяйственной модернизации. Общие функции государственного и муниципального управления - это эффективный сбор налогов, а также грамотное распределение бюджетных средств.

Таким образом, два описываемых механизма реализации политической власти могут рассматриваться как в единых контекстах, так и при условии раздельного распределения функций.

Подчинено ли муниципальное управление государственному?

Данный вопрос вызывает дискуссии в среде юристов и экспертов. С одной стороны, понятие и функции государственного управления, исходя из положений Конституции РФ, следует рассматривать отдельно от соответствующих характеристик муниципальных механизмов. Любой закон, который бы обязывал, условно говоря, мэра города подчиняться непосредственно президенту РФ, мог бы рассматриваться как противоречащий Конституции России.

Вместе с тем функции государственного управления в части бюджетной политики, реализации федеральных программ часто предполагают как раз таки подотчетность муниципалитетов госструктурам. Если на уровень локального бюджета были переведены некие денежные средства из государственных резервов, то они должны быть израсходованы целевым образом. Аналогично федеральные программы должны эффективно реализовываться на муниципальном уровне.

Таким образом, понятие и функции государственного управления в РФ могут, с одной стороны, не предполагать никакой подчиненной роли муниципалитетов, с другой - на практике коммуникации между органами власти на различном уровне могут характеризоваться подотчетностью локальных структур федеральным (либо региональным, которые также входят в систему государственной власти). В свою очередь, органы власти субъектов РФ - министерства, территориальные представительства агентств и служб полностью подотчетны политическому центру. Вместе с тем регионы могут характеризоваться большей, чем муниципалитеты, бюджетной самостоятельностью относительно федеральных финансовых ресурсов.

Выраженная субординация при соотнесении полномочий государственных и муниципальных структур власти наблюдается в сфере правового регулирования. Локальные законы должны полностью соответствовать тем, что принимаются политическим центром. Городской парламент не может выпустить акт, который бы противоречил положениям региональных либо федеральных источников.

Структура государственного и муниципального управления

Для начала рассмотрим основные элементы структуры, что формируют институт государственного и муниципального управления в России. Таковыми можно считать: субъект, объект, а также содержание. Какова специфика первого элемента?

Субъектом государственного (муниципального) управления принято считать некий орган власти: мэрию, городской совет, парламент, региональную либо федеральную структуру власти. Они могут действовать в пределах своих полномочий, которые закреплены в различных источниках права.

Объектами государственного либо муниципального управления можно считать социальные отношения между гражданами, организациями и органами власти - федеральными, региональными, муниципальными. Соответствующие правоотношения регулируются посредством издания законов и норм, также распределенных по трем указанным уровням. Данные источники права должны носить публичный характер.

Функции государственного управления либо соответствующие характеристики муниципальных политических механизмов должны определяться самими гражданами в ходе демократических процедур, либо компетентными субъектами, которым люди делегируют право осуществлять необходимые активности.

Содержание управления на уровне государства и муниципалитетов

Рассмотрим специфику содержания рассматриваемых разновидностей политических механизмов. На что стоит обратить внимание в первую очередь?

Содержание соответствующих активностей во многом определяют отдельные функции государственного управления. Такие как, например, контроль над исполнением бюджета. В этом случае содержание государственного управления будет включать процедуры формирования целей и решения задач, связанных с оптимизацией сбора налогов или повышения эффективности распределения финансовых ресурсов.

Демократические механизмы в государственном и муниципальном управлении

Итак, функции государственного управления РФ могут быть выполнены только при условии легитимного формирования соответствующих органов власти. В Конституции России и иных ключевых правовых актах ведущая роль в данных активностях отведена гражданам. Именно их волеизъявление - определяющий фактор в формировании государственных и муниципальных органов власти, в назначении на соответствующие должности определенных лиц.

Что касается локальных политических структур, то демократические процедуры, что предусмотрены российским законодательством, в данном случае могут быть реализованы посредством двух основных механизмов. Во-первых, это прямые выборы исполнительных органов муниципальной власти. Таковым чаще всего является администрация города или мэрия. В рамках прямого механизма граждане сами решают, кто будет мэром. Во-вторых, это назначение главы администрации города парламентскими структурами соответствующего населенного пункта. В свою очередь, депутаты локального законодательного собрания в этом случае должны избираться гражданами. В-третьих, обе ветви власти в городе - исполнительная и законодательная, могут формироваться при непосредственном участии граждан.

Выбор конкретного механизма зависит от особенностей культуры политического участия в том или ином населенном пункте, от специфики распределения полномочий между мэрией и парламентом в конкретном городе.

Функции государственного управления, как мы отметили в начале статьи, как правило, гораздо шире, чем в случае с соответствующими характеристиками муниципальных политических механизмов. Поэтому предполагается весьма активное участие граждан в формировании ветвей власти на уровне региона или политического центра. В первом случае жители конкретного субъекта РФ могут выбирать как главу региона, так и депутатов парламента. Если речь идет о политическом центре - граждане выбирают президента, возглавляющего исполнительную ветвь власти, а также формируют состав одной из палат Федерального Собрания - Госдумы.

Законодательные и исполнительные органы на различных уровнях

Мы изучили то, как формируются органы государственной и муниципальной власти в России. Мы выявили, что в обоих случаях речь идет о создании как законодательных, так и исполнительных структур. Но будут ли различаться функции между таковыми, если сопоставлять соответствующие политические институты на разных уровнях власти? Насколько схожи функции исполнительных органов государственного управления с таковыми, что характеризуют муниципальные структуры?

Если речь идет о федеральных и региональных структурах, то главная их задача - обеспечивать эффективное применение положений источников права, принятых на законодательном уровне политическим центром и парламентами субъектов РФ соответственно. В свою очередь, муниципальные органы исполнительной власти должны внедрять в практику законы, утвержденные местными законодательными структурами - например, городскими советами. Таким образом, сферы и функции государственного управления и муниципального в части соотнесения законодательных и исполнительных органов в целом очень схожи. Основное различие между ними - в уровнях источников права. Муниципальные исполнительные органы обеспечивают реализацию только локальных законов и норм. Региональные и федеральные - тех источников права, что приняты парламентами субъекта РФ и политического центра соответственно. Основной критерий, которому должны соответствовать законы первого типа - отсутствие противоречий с положениями источников права второго и третьего типа.

Подотчетны ли законодательные структуры муниципалитетов таковым, что функционируют на уровне субъекта или политического центра? Можно отметить, что локальные парламенты в РФ могут работать практически полностью автономно. Самый главный критерий, которому должны соответствовать их активности, мы определили выше - издаваемые муниципальными парламентами законы не должны противоречить государственным, что принимаются на уровне регионов или политического центра.

То же можно сказать и об исполнительной власти в муниципалитетах. Прямой подотчетности мэры городов перед региональными и федеральными структурами не имеют. Вместе с тем на практике участие муниципалитетов в федеральных и региональных программах может предполагать формирование дополнительных механизмов ответственности местных органов исполнительной власти перед государственными.

Какова специфика судебных органов власти на муниципальном, региональном и федеральном уровне? Можно отметить, что соответствующая ветвь политического управления в РФ характеризуется гораздо более строгой субординацией, чем при сопоставлении законодательных и исполнительных структур (в большей степени, конечно, здесь прослеживается схожесть со спецификой коммуникации институтов второго типа). Решения судов первой инстанции, локализованных в конкретных муниципалитетах, могут пересматриваться на уровне региональных структур, а после - федеральных.

Специфика местного самоуправления

Изучив то, что представляют собой структура и функции государственного управления, мы можем рассмотреть специфику политических механизмов, реализуемых конкретно на муниципальном уровне.

Так, для начала исследуем трактовки соответствующего понятия, что распространены в среде российских исследователей. Понятия «местное самоуправление» и «муниципальное управление» можно считать синонимами. Для определения соответствующих терминов мы можем обратиться к положениям Европейской хартии о местном самоуправлении. Так, рассматриваемое понятие можно трактовать как право, а также реальную способность локальных органов регламентировать значительный объем государственных дел и управлять ими, функционируя в рамках закона, при готовности брать ответственность и действиях в местных интересах.

Муниципальное управление, как мы отметили выше, в Конституции РФ отделено от государственного. Фактически же его самостоятельность прослеживается не во всех сферах, но во многих аспектах.

Основные критерии местного самоуправления, которые выделяют российские исследователи:

• автономность административного контроля муниципального органа власти над локальной территорией;
• отсутствие строгой подотчетности муниципального органа власти государственному;
• участие граждан города или района в локальных политических процессах, гарантии предоставления социальной защиты жителям муниципалитета со стороны местных органов власти.

Соотнесение государственной и муниципальной службы

Следующий аспект, в котором полезно будет рассмотреть функции системы государственного управления, а также муниципальных политических механизмов - специфика соответствующих видов гражданской службы. Дело в том, что не все должности в структурах власти на том или ином уровне выборные. Значительный процент сотрудников соответствующих учреждений - назначаются на свою должность в рамках служебных контрактов.

Насколько велика разница между государственной и муниципальной службой? В принципе, закономерность здесь схожа с таковой, что характеризует соотнесение исполнительных и законодательных ветвей власти на разных уровнях. Госслужащие - как на государственных должностях, так и на муниципальных, в принципе, могут заниматься одной и той же работой. Их позиции могут звучать совершенно одинаково. Это неудивительно, поскольку ключевые функции органов государственного управления и муниципальных политических механизмов, в принципе, совпадают.

Касательно российских служащих - к ним предъявляются практически одинаковые требования в части профессиональной компетентности при поступлении на службу и заключении соответствующего контракта вне зависимости от уровня функционирования того или иного органа власти. В свою очередь, практическое содержание деятельности служащих на государственных и муниципальных должностях может различаться в силу разности правовой базы, составляющей основу работы специалистов на соответствующих должностях. Предполагается, что госслужащие будут опираться в своей деятельности главным образом на федеральные и региональные законы. Сотрудники на соответствующих должностях в органах муниципальной власти будут задействовать чаще всего локальные источники права, утверждаемые парламентами городов и районов.

Госслужащие в своей деятельности, как правило, подотчетны вышестоящим структурам власти. Например, человек, работающий в Министерстве финансов Республики Башкортостан, должен будет согласовывать свои активности с Минфином РФ. В свою очередь, гражданин, занимающий должность муниципального служащего в Комитете по финансам, налоговой и кредитной политике Барнаула, будет обязан подчиняться распоряжения Минфина РФ только в случае, если это прямо предписывается тем или иным источником права.

Таким образом, основные функции государственного управления находят отражение также и на уровне муниципальных политических процессов. Однако, непосредственное содержание активностей на разных уровнях может быть несхожим в силу различающейся правовой базы, которая лежит в основе деятельности служащих и выборных лиц.

Государственное управление на предприятии

В России значительный процент предприятий находится во владении государства. Какова специфика организации менеджмента в таких фирмах? Функции государственного управления организацией, осуществляющей те или иные коммерческие активности, конечно же, будут значительно отличаться от таковых, что характерны для политических процессов. В некоторых аспектах между ними можно находить корреляцию - например, если речь идет о решении социальных задач, связанных с трудоустройством граждан или экономическим развитием региона. Но функции управления предприятием, осуществляемого государством, будут характеризоваться, прежде всего, решением хозяйственных задач. Таких как повышение рентабельности производства, поиск новых партнеров, поставщиков, освоение перспективных рынков сбыта и т. д. В этом смысле государственные предприятия могут задействовать схемы менеджмента, свойственные для частных структур.

На госпредприятиях в общем случае не предполагается формирования должностей, на которые назначаются люди в рамках служебных контрактов. Как правило, сотрудники соответствующего типа компаний заключают трудовые договоры с работодателем. В некоторых сегментах экономической деятельности подходы государственных и частных предприятий и вовсе трудно различимы - например, в банковской сфере. То же самое, вероятно, можно сказать о нефтегазовом секторе. Вместе с тем в ряде случаев функции и методы государственного управления все же могут внедряться практику менеджмента на госпредприятиях. Например, это может касаться выстраивания отношений между управляющими структурами фирмы по вертикали - так как это происходит, например, в случае взаимодействия федеральных и региональных органов власти.

План

Лекция 2. ГиМУ и государственная служба

1. Субъект, объект и содержание ГиМУ

2. Государственная служба и органы государственного и муниципального управления

I. Субъект, объект и содержание ГиМУ

Конкретным субъектом государственного или муниципального управления является соответствующий орган, должностное лицо государства или местного самоуправления. Существует огромное разнообразие органов государства (от парламента до местного отдела министерства внутренних дел) и должностных лиц (от президента до начальника паспортного стола местного отделения милиции). В федеративных государствах государственной властью (правда, несуверенной) обладают такие субъекты федерации, которые имеют свои законодательные и исполнительные органы, свою государственную службу. В местном самоуправлении существуют различные органы (представительный орган - совет, комитет и т.д., местная администрация), муниципальная служба.

Объект государственного и муниципального управления - это общественные отношения социальных, национальных и иных общностей людей, поведение общественных объединений, организаций, юридических лиц, поведение отдельных граждан, приобретающее общественное значение. Иногда общественное значение могут приобрести и личные отношения (например, алиментные обязанности детей в отношении престарелых родителей или запрет детям, не достигшим определенного возраста, посещать некоторые кинофильмы). В этом случае такие отношения могут быть подвергнуты государственному или муниципальному регулированию, т.е. с использованием публичной власти.

В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют различные средства, имеющиеся в их распоряжении: экономические, политические, идеологические. С целью ускоренного развития какой-либо отрасли, определенного объекта устанавливаются преференции (предпочтения) для нее, предоставляются государственные или муниципальные инвестиции. Государство (путем судебного решения) может запретить политическую партию за ее антиконституционную деятельность, а мэрия - не разрешить политическую демонстрацию с националистическими лозунгами, запретить пропаганду экстремистской идеологии и т.д.

Те или иные органы и должностные лица могут применять только такие средства государственного и муниципального управления, которые разрешены им законом (и в соответствии с ним уставом муниципального образования). Различные виды органов и должностные лица используют неодинаковые способы государственного и муниципального управления и каждый из них - те способы и в тех рамках, которые установлены соответствующим правовым актом.

Элементы государственного и муниципального управления:

2. обоснованность управленческого решения,

3. стабильность

4. ресурсы управления

5. сроки выполнения

6. институты

7. прямые и обратные связи.

Всистеме управления важнейшее значение занимают его цели. Есть конкретные цели (организующая деятельность по ремонту местной дороги), а есть цели глобального порядка, которые должны сообразовываться с общечеловеческими ценностями (свобода, демократия, социальная справедливость и т.д.). Цели должны быть реальны и выполнимы. Бесполезно заниматься управленческой деятельностью, если цель невыполнима сама по себе (например, быстро построить коммунизм в Китае путем «большого скачка» в 70-80-х гг. XX в.).

Цели управления определяют суть управленческого решения: выбор действий, при помощи которых цели должны быть достигнуты.

Важнейшее значение имеет обоснованность управленческого решения. В таком решении, возможно, полно следует учесть все обстоятельства, имеющее как прямое, так и косвенное отношение к решаемой задаче, факторы благоприятствующие и противодействующие.

Для достижения успеха важное значение имеет стабильность управления. Не авралы, а настойчивая последовательная работа приносит результат. С этой точки зрения необходимо заранее просчитывать эффективность управления: достижение наилучших результатов в возможно короткий срок с наименьшими затратами материальных ресурсов и управленческой энергии. Эффективность не связана с количественной стороной управления: слишком много управления (излишек управления) так же плохо, как и его недостаточность (мало управления).

Важнейшей материальной базой управления являются ресурсы управления (наличие соответствующих органов, кадров, финансовых возможностей, управленческой техники и т.д.). Они различны в государственном и муниципальном управлении. Решая ту или иную управленческую задачу, важно оценить предварительно наличие ресурсов (в том числе не только материальных, а и духовных).

Важное значение имеют сроки. Управленческая задача должна быть решена в срок. В противном случае может оказаться, что ее решение запоздало и просто больше не нужно.

В государственном и муниципальном управлении могут использоваться институты. В странах мусульманского фундаментализма (Саудовская Аравия, Оман и др.) важнейшую роль в управлении играют религиозные нормы. В некоторых странах для управления используются общественные объединения (например, многие функции по контролю за охраной труда переданы в России профсоюзам, во Франции арбитраж по торговым делам могут осуществлять предпринимательские союзы и др.).

Прямые и обратные связи в управлении. Воздействие управляющего субъекта (органа, должностного лица и т.д.) на объект - это установление его прямых связей с объектом. Такое воздействие может быть постоянным (например, подчиненность по службе), эпизодическим или временным (например, введение чрезвычайного положения на срок 30 суток в определенном регионе России). Оно может быть активным, даже силовым (мероприятия государственных органов по прекращению забастовки, признанной судом незаконной), а может быть мягким «управлением дирижера» или вовсе внешне незаметным. Для хорошо отлаженного управления характерно именно последнее. Не авралы и штурмы, чрезвычайные и экстренные меры, а текущая, незаметная, на первый взгляд, управленческая работа всегда дает наилучший эффект. Конечно, в чрезвычайных ситуациях необходимы и чрезвычайные меры, когда формы прямого управления резко изменяются. Однако применять их следует крайне осторожно, так как они могут разрушить управленческий механизм.

Поскольку воздействие субъекта на объект имеет место, то объект на него реагирует (если воздействие оказалось незамеченным, то управление, по существу, отсутствует). Объект может не изменить свое поведение (например, органы охраны правопорядка требуют от организатора демонстрации возвратиться на утвержденный маршрут, но они продолжают направлять движение по закрытым для этого улицам), а может изменить. Такие изменения могут соответствовать воле управляющего субъекта - реакция согласия, подчинения (гражданин своевременно представляет декларацию о своих доходах в налоговое ведомство, правительство Италии уходит в отставку в результате вотума недоверия, принятого парламентом), но могут и не соответствовать (реакция несогласия), приобретая форму не только неповиновения . (продолжение собрания, которое полиция требует закрыть), но и активного противодействия (нападение демонстрантов на полицию). В этом случае прямые связи меняют свой характер, на первый, план в них выступает принуждение, а то и прямое насилие. Так было во многих странах в условиях военных диктатур, тоталитарных режимов.

Воздействие субъекта (органа, должностного лица и т.д.) на объект управления порождает обратные связи. К субъекту управления поступает информация о поведении объекта, о выполнении (невыполнении) управленческих «команд».

Способы выражения обратных связей могут быть активными (действия в знак согласия с управленческим решением, протест) и пассивными (текущая информация). Они многообразны: например, поддержка или отклонение на референдуме проекта закона, демонстрация протеста, отказ избирателей голосовать на выборах за кандидатуру прежнего или предлагаемого губернатора, критика действий правительства в печати и т.д. В западной литературе особенно действенным способом активных обратных связей считается партиципация - добровольное участие населения в правительственных проектах и мероприятиях местного самоуправления.

Непосредственная демократия :

2. отзыв депутатов избирателями

3. референдум

4. народная законодательная (правотворческая) инициатива

5. народные обсуждения важных вопросов государственной жизни

6. гражданская инициатива

7. массовая демонстрация с требованиями к правительству

8. требования, выдвинутые на сельском сходе

9. простое обращение гражданина в орган государственной власти или местного самоуправления.

Государственное и муниципальное управление не ограничивается деятельностью его органов и должностных лиц. Оно осуществляется и при участии (нередко решающем) институтов непосредственной демократии. К их числу относятся выборы, когда граждане решают, какая партия будет формировать правительство (в парламентарной монархии Великобритании или в парламентарной республике Германии), кто займет высший государственный пост (пост президента в России). Участие граждан в управлении осуществляется путем отзыва депутатов избирателями (в России нельзя отзывать членов Государственной Думы, но можно - депутатов законодательных органов в некоторых субъектах РФ и депутатов муниципальных образований). В некоторых субъектах РФ, в муниципальных образованиях возможен также досрочный отзыв избранных должностных лиц. Путем голосования на референдуме граждане могут принять конституцию, определяющую всю систему управления страной (например, в России в 1993 г.) или иной закон. На местных референдумах во многих муниципальных образованиях России принимались их уставы. Референдум может быть не только решающим, но и консультативным (результаты голосования в данном случае не обязательны для государственных органов).

Новый закон (местный нормативный акт) можно предложить путем народной законодательной (правотворческой) инициативы, для чего необходимо собрать определенное количество подписей избирателей в поддержку такого акта (например, в Италии 500 тыс.; для закона, для нормативного акта местного органа самоуправления в некоторых муниципальных образованиях в России достаточно 200 подписей).

Применяются народные обсуждения важных вопросов государственной жизни (в России порядок их проведения регулируется специальным правовым актом).

В России в местном самоуправлении используется гражданская инициатива - непосредственное обращение группы граждан к органам управления с предложением каких-либо мер. В последние годы во многих демократических странах принято законодательство об «открытых окнах». Это значит, что каждый гражданин за небольшую плату (в Японии - 2-3 долл. США) вправе получить копию любого управленческого акта, включая решение правительства, если акт не имеет секретного характера (есть правила засекречивания). Существует множество других форм. Массовая демонстрация с требованиями к правительству, требования, выдвинутые на сельском сходе, простое обращение гражданина в орган государственной власти или местного самоуправления могут стать формой непосредственного участия в управлении.

Одной из основных задач государственного управления является формирование кадрового потенциала государственных органов. При данном подходе внутри государственного управления выделяется государственная служба, которая представляет собой важнейшую область теории государственного управления.

Цели государственной службы
Государственно-политические	· выполнение конституционных требований о государственной поддержке социальной сферы · реализация обязательств государства по обеспечению определенного уровня жизни, удовлетворению материальных потребностей людей · обеспечение благосостояния общества
Экономические	· повышение эффективности государственного управления экономикой · осуществление от имени государства управления государственной собственностью · поддержка предпринимательства · обеспечение финансирования затрат на государственную службу · снижение затрат на содержание государственного аппарата
Социальные	· исполнение и обеспечение полномочий государства и его органов · решение общегосударственных задач управления · выполнение публичных дел · практическое осуществление функций государства · создание условий для связи государственного аппарата с народом
Правовые	· обеспечение соблюдения законодательства государства · создание правовых условий для нормального функционирования государственного аппарата
Организационные	· организационно-техническое обеспечение органов государственной власти · профессионализация государственного аппарата · совершенствование норм, стандартов, правил регулирования состава государственного аппарата, продвижения по службе · приведение структуры государственного аппарата в соответствие с задачами государственной службы

Государственная служба - это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

Основные принципы государственной службы закреплены в конституции РФ и в законе РФ об основах государственной службы.

Данный закон выделяет 12 принципов:

1. Верховенство конституции РФ и ФЗ над иными нормативно-правовыми актами и инструкциями.

2. Приоритет прав и свобод человека.

3. Единство системы государственной власти при разграничении предметов ведения между РФ и ее субъектов.

4. Разделение властей.

5. Равный доступ граждан к государственной службе.

6. Принцип обязательности для государственных служащих решений вышестоящих органов.

7. Единство основных требований предъявляемых в государственной службе.

8. Профессионализм и компетентность.

9. Гласность.

10. Ответственность государственных служащих.

11. Внепартийность и отделение религиозных объединений от государства.

12. Стабильность кадров.

В соответствии с ФЗ к особенностям государственного управления относятся следующие:

1. Государственное управление представляет собой конкретный вид деятельности по осуществлению государственной власти, которая имеет определенную специфику и отличает его от др. форм и видов осуществления государственной власти.

2. Государственное управление – это деятельность исполнительно-распорядительного характера, т.е. главным ее выражением является исполнение нормативно - правовых актов при помощи юридически властных средств.

3. Государственное управление осуществляют специально созданные государственные органы.

4. Государственное управление – это исполнительная деятельность, которая осуществляется в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством.

5. Государственное управление как деятельность должна осуществляться на основе законов и нормативных актов. В отличие от государственного управления бюрократическое управление – это управление, которое должно следовать детально разработанным правилам и предписаниям, установленным властью вышестоящего органа, обязанность бюрократа выполнять то, что велят ему эти правила и предписания. Его свобода действовать в соответствии с собственными убеждениями ограничена.

6. Государственное управление характеризуется признаком вертикальности или иерархичности, система исполнительно-распорядительных органов, следовательно, система гос. службы должна быть также построена на отношениях субординации и подчинения.

7. Реализация органами исполнительной власти своих юридически властных полномочий осуществляются в административном, т.е. во внесудебном порядке.

8. Возможность административного правотворчества подразумевает сочетание правоприменения и правоустановления.

Органы государственного управления: Администрация Президента РФ (исполнительный аппарат), Государственный совет РФ (совещательный орган), Правительство РФ (орган федеральной исполнительной власти), Федеральное Собрание – парламент РФ – (законодательно – представительный орган), Федеральное Собрание состоит из двух палат Государственная Дума (нижняя палата, представляет интересы народа России в целом) и Совет Федерации (верхняя палата, обеспечивает интересы).

Местные органы власти – это органы местного управления, включенные в общую систему органов государственной власти.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган МО, Глава муниципального образования, местная администрация (Исполнительный комитет), контрольный орган МО (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и т.д.), Городской Совет.

Принцип государственного управления, установленный Конституцией РФ 1993 года, - принцип разделения власти при ее осуществлении , предопределяет существование особых видов государственной службы:

· государственной службы в органах представительной (законодательной) власти;

· государственной службы в органах исполнительной власти;

· государственной службы в органах судебной власти.

Характерной особенностью в функционировании видов государственной службы являются различия в компетенции и предметах ведения органов государственной власти, то есть в содержании государственно-властных функций, обеспечиваемых государственно-служебной деятельностью.

Общая или общеадминистративная государственная служба – это служба в органах государственной власти общей компетенции. Содержание государственно-служебной деятельности в них не отличается однородной функционально-профессиональной спецификой. К этому подвиду относятся:

· президентская государственная служба в Администрации Президента РФ, в том числе аппаратах Совета Безопасности, Представительствах Президента по федеральным округам, Управлении делами Президента РФ, в аппаратах (администрациях) высших должностных лиц субъектов РФ;

· парламентская государственная служба в аппаратах палат Федерального Собрания РФ, в аппаратах Законодательных Собраний (парламентов) субъектов РФ;

· правительственная государственная служба в аппарате Правительства РФ; в аппаратах правительств (администраций) субъектов РФ, а также исполнительная государственная служба в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ, регулирующих различные сферы деятельности. Исполнительная государственная служба создается и осуществляется с непременным учетом функционального многообразия отраслевой специфики сфер государственной деятельности. Для регулирования этого вида государственной службы характерно то, что оно обычно ведется системно, охватывая службу в органах всех уровней или отдельной сферы (отрасли) управления в целом.

Специализированная государственная служба предназначена для реализации особо установленных полномочий государственными служащими с соответствующей профессиональной специализацией, которые исполняют должностные обязанности в органах государственной власти, имеющих особую (специальную) компетенцию, как правило, для выполнения преимущественно однородной деятельности (по соответствующим предметам ведения). Специализированная государственная служба выделяется как вид гражданской службы в зависимости от функциональной специфики и особенностей компетенции государственных органов власти, а также специального профессионального образования, необходимого для исполнения полномочий по соответствующим должностям государственной службы.

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, они не могут рассматриваться как структурное подразделение государственной системы управления. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» определяет предметы ведения местного самоуправления, а также разграничивает полномочия органов государственной власти РФ (ст. 5) и органов государственной власти субъектов РФ (ст. 6) в области местного самоуправления.

Согласно ст. 3 ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ» граждане имеют равные права на осуществление МСУ как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка и происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Следует отметить, что МСУ не является замкнутым для государства образованием, как бы «государством в государстве». Согласно ст. 132 Конституции РФ органы МСУ могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в осуществлении государственных функций. Государственные органы вправе в этом случае осуществлять контроль над соответствием действий органов МСУ при решении вопросов местного значения Конституции РФ, законодательству РФ, законодательству субъектов РФ.

МСУ не может быть отнесено исключительно к институтам гражданского общества, ибо МСУ – это не просто форма самоорганизации населения для решения местных вопросов. Это и форма осуществления публичной власти, власти народа. Следовательно, муниципальная власти и власть государственная – это две формы власти народа.

Основные признаки МСУ:

1. МСУ имеет особый субъект: население МО;

2. МСУ – особая форма демократического механизма управления обществом и государством;

3. МСУ имеет особый объект управления: вопросы местного значения;

4. МСУ имеет особую форму организации и осуществления власти: самостоятельность;

5. МСУ осуществляет свою деятельность под собственную ответственность.