В законодательстве предприняты меры, обеспечивающие независимость действий членов избирательных комиссий всех уровней. Штатные члены избирательных комиссий не могут замещать другие государственные должности, заниматься предпринимательской и другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой. Члены комиссий, работающих на непостоянной основе, в период подготовки и проведения выборов не могут быть уволены или переведены администрацией со своего основного места работы.

Существуют нормы, ставящие заслон применению «серых» технологий, при помощи которых происходит манипуляция сознанием и поведением избирателей. Так, кандидатам вменяется в обязанность указывать неснятую или непогашенную судимость в предоставляемых документах, а избирательным комиссиям - помещать данную информацию в избирательный бюллетень. Кандидаты во все уровни власти обязаны предоставлять декларацию о доходах и сведения об имуществе. Им запрещается в предвыборный период заниматься благотворительностью, обеспечивать доставку избирателей к месту голосования, чтобы пресечь возможности открытого подкупа и защитить граждан от давления.

2. В соответствии с Конституцией РФ выборными органами государственной власти в России являются Президент РФ и Государственная Дума.

Достаточно подробное регулирование основ выборов Президента обусловлено его статусом главы государства и широким объемом его конституционных полномочий. Конституция предусматривает, что порядок выборов Президента Российской Федерации определяется федеральным законом, то есть выборы Президента могут проходить только в соответствии с федеральным законом, принятым в установленном Конституцией порядке.

Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Не имеет права избирать Президента Российской Федерации и быть избранным Президентом, участвовать в иных избирательных действиях гражданин, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда. Не имеет права быть избранным Президентом гражданин России, занимающий на день официального опубликования решения о назначении выборов Президента должность Президента РФ второй срок подряд.

Статья 5 устанавливает порядок назначения выборов Президента. Выборы назначает Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее, чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования на выборах Президента Российской Федерации является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих выборах Президента.

В случае прекращения Президентом Российской Федерации исполнения своих полномочий до истечения конституционного срока в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, Совет Федерации не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий назначает досрочные выборы Президента. Днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня досрочного прекращения исполнения своих полномочий Президентом Российской Федерации.

Кандидаты на должность Президента могут быть выдвинуты политическими партиями, имеющими право в соответствии с Федеральным законом от 11 июля 2001 года "О политических партиях" принимать участие в выборах, а также в порядке самовыдвижения. Гражданин может выдвинуть свою кандидатуру при условии поддержки его самовыдвижения группой избирателей.

Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов Президента, осуществляется за счет средств федерального бюджета (статья 9).

Избранным Президентом считается зарегистрированный кандидат, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Центральная избирательная комиссия РФ признает выборы Президента Российской Федерации не состоявшимися в одном из следующих случаев:

1) если в выборах приняли участие менее половины избирателей, включенных в списки избирателей;

2) если число голосов избирателей, поданных за зарегистрированного кандидата, набравшего наибольшее число голосов избирателей по отношению к другому зарегистрированному кандидату (другим зарегистрированным кандидатам), меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов;

3) если в избирательный бюллетень на общих выборах были включены два кандидата и ни один из них не получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании;

4) если все кандидаты выбыли до проведения повторного голосования.

Если в избирательный бюллетень было включено более двух зарегистрированных кандидатов, и ни один из них по результатам общих выборов не был избран на должность Президента, назначается повторное голосование по двум зарегистрированным кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей. Повторное голосование проводится через 21 день со дня голосования в первом туре.

Избранный Президент вступает в должность по истечении четырех лет со дня вступления в должность Президента, избранного на предыдущих выборах. При проведении досрочных выборов, а также в случае, если ко дню истечения четырех лет со дня вступления в должность предыдущего Президента России, назначены повторные выборы (второй тур), он вступает в должность на тридцатый день со дня официального опубликования результатов выборов Президента Российской Федерации.

Государственная Дума избирается сроком на четыре года. Порядок выборов депутатов Государственной Думы установлен Федеральным законом от 18 мая 2005 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", который вступает в силу 7 декабря 2006 года.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в Государственную Думу избираются 450 депутатов по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы. Выборы депутатов Государственной Думы нового созыва назначаются Президентом Российской Федерации. Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 110 дней и не позднее, чем за 90 дней до дня голосования.

Днем голосования является первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва. Если Президент не назначит выборы депутатов Государственной Думы в срок, выборы назначаются Центральной избирательной комиссией и проводятся в первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва.

Выдвижение кандидатов в составе федеральных списков кандидатов осуществляется политическими партиями, имеющими в соответствии с Федеральным Законом «О политических партиях» право принимать участие в выборах, в том числе выдвигать списки кандидатов. Политическая партия вправе выдвинуть в составе федерального списка кандидатов граждан Российской Федерации, не являющихся членами данной политической партии.

Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов депутатов Государственной Думы, осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Выдвижение федерального списка кандидатов должно быть поддержано избирателями путем внесения ими своих подписей в подписные листы либо обеспечено избирательным залогом, внесенным политической партией. Политическая партия, федеральный список которой допущен к распределению депутатских мандатов на последних выборах депутатов Государственной Думы, вправе не собирать подписи избирателей и не вносить избирательный залог для регистрации выдвинутого ею списка кандидатов, что отчасти нарушает принцип равенства, закрепляет преимущества для парламентских партий.

Если политическая партия собирает в поддержку выдвинутого ею федерального списка кандидатов подписи избирателей, она обязана собрать не менее 200 тысяч подписей, при этом на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более 10 тысяч подписей избирателей, место жительства которых находится на территории данного субъекта Российской Федерации.

В случае проведения досрочных выборов депутатов Государственной Думы количество подписей избирателей, необходимое для регистрации сокращается вдвое.

Политическая партия в поддержку выдвинутого ею федерального списка кандидатов вправе внести избирательный залог. Избирательный залог составляет 60 миллионов рублей. Если федеральный список кандидатов получил по результатам голосования не менее 4 процентов голосов избирателей от общего числа избирателей, принявших участие в голосовании, избирательный залог возвращается Центральной избирательной комиссией в избирательный фонд этой политической партии не позднее чем через пять дней со дня официального опубликования результатов выборов депутатов Государственной Думы.

Центральная избирательная комиссия отказывает в регистрации федерального списка партии, если выявлено 5 и более процентов недостоверных и (или) недействительных подписей избирателей от общего количества подписей, отобранных для проверки. Решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о регистрации федерального списка кандидатов либо об отказе в его регистрации может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации, который рассматривает жалобу в течение пяти дней со дня ее поступления.

Если за 35 дней до дня голосования будет зарегистрировано менее двух федеральных списков кандидатов, голосование на выборах депутатов Государственной Думы по решению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации откладывается на срок не более двух месяцев для дополнительного выдвижения федеральных списков кандидатов.

Предельная сумма всех расходов из средств избирательного фонда политической партии не может превышать 400 миллионов рублей. В указанную сумму не включаются расходы из средств избирательных фондов региональных отделений политической партии.

К распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил семь и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что таких списков было не менее двух и что за эти списки подано в совокупности более 60 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Таким образом, участвовать в осуществлении власти смогут только крупные и влиятельные политические партии, а также их число во власти будет резко ограничено. Скорее всего, это будет вариант двухпартийной системы, или системы двух «с половиной» партий.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации признает выборы депутатов Государственной Думы несостоявшимися:

1) если в выборах приняло участие менее 25 процентов избирателей, включенных в списки избирателей;

2) если ни один федеральный список кандидатов не получил семь и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании;

3) если все федеральные списки кандидатов получили в совокупности 60 и менее процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

3. Конституция и Федеральный Закон от 6 октября 1999 года « Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определяют меру самостоятельности населения соответствующих субъектов федерации в формировании органов государственной власти субъектов федерации.

Устав (Основной Закон) Тульской области от 12 ноября 2001 г. устанавливает следующий порядок выборов в органы государственной власти Тульской области.

Постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти Тульской области является Областная Дума. Областная Дума - однопалатный орган, состоит из 48 депутатов, избираемых гражданами Российской Федерации, проживающими на территории области, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет.

Половина депутатов областной Думы избирается по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутых избирательными объединениями и избирательными блоками. Другая половина депутатов избирается по одномандатным избирательным округам. Областная Дума является правомочной, если в ее состав избрано не менее двух третей депутатов от установленного числа. Полномочия областной Думы предыдущего созыва и ее депутатов прекращаются со дня первого заседания областной Думы нового созыва.

Депутатом областной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право быть избранным в соответствии с федеральным и областным законодательством.

Система органов исполнительной власти Тульской области устанавливается во главе с администрацией области. Губернатор области является руководителем администрации области. Губернатором может быть гражданин Российской Федерации, достигший 30 лет. Гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями губернатора области по представлению Президента Российской Федерации областной Думой. Предложение о кандидатуре губернатора области вносится Президентом Российской Федерации в областную Думу не позднее, чем за 35 дней до истечения срока полномочий действующего губернатора области. Областная Дума рассматривает представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру губернатора области в течение 14 дней со дня внесения представления. Решение областной Думы о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями губернатора области считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов областной Думы.

Таким образом, непосредственно избираемой народом является только областная дума, состав которой формируется на основе смешанной избирательной системы.

4. Особенности избирательной системы России во многом связаны с политической культурой российских граждан, проявляющейся в стереотипах политического поведения. Электоральная статистика, а также данные многолетних социологических наблюдений за электоральным поведением российских граждан, позволяют сделать вывод о том, что российский электорат имеет собственную специфику, которую нельзя не учитывать при организации и проведении избирательной кампании.

Исследователи отмечают, что поведение россиян отличается непредсказуемостью. Так, например, 10% избирателей меняют свое решение непосредственно при заполнении избирательного бюллетеня. Активными участниками избирательного процесса являются не более 43% граждан, из которых делают свой выбор на основе устоявшихся политических предпочтений приблизительно 18%, а 25% избирателей руководствуются эмоциональными мотивами. Почти 40% вообще не интересуются политикой, третья часть из которых являются «убежденными» абсентеистами, а две трети – «сомневающимися».

Из года в год российский электорат демонстрирует более высокий уровень активности на федеральных, средний – на региональных и низкий – на муниципальных выборах. Сказывается традиционное недоверие граждан к местным институтам власти. Ведущим фактором выборов любого уровня является так называемое «протестное голосование», когда главный мотив выбора – не лучшая власть, а только бы не коммунисты или демократы. Основную часть протестного электората составляют граждане со средним и низким уровнем достатка, разделяющие убеждения коммунистов или ультраправых. Велико и голосование «против всех», которое достигало в определенные периоды 19% от проголосовавших избирателей.

Наблюдается инверсионное голосование: за тех, кого преследуют, кому создан ореол «мученика», «страдальца за правду». Показателен в этом плане пример М.Ходорковского, который был выдвинут кандидатом в депутаты Московской городской Думы и активно поддерживался электоратом.

Воспитанные в советской политической системе граждане старших возрастных групп, в отличие от своих западных ровесников, активно участвуют во всех избирательных кампаниях. Более активным является сельское население по сравнению с городскими жителями. Участие молодежи снижается от выборов к выборам.

Выборы последних лет в России выявили, что наибольшее число воздержавшихся от голосования избирателей наблюдается в округах, результат в которых был предрешен, или исход голосования не оказывал заметного влияния на общественную жизнь. Напротив, выборы, происходившие в обстановке острой политической борьбы между кандидатами, оказывали мобилизующее воздействие на избирателей.

Общие выводы.

1. Избирательная система Российской Федерации включает в себя четыре подсистемы: конституционную, федеральную, региональную и местную. Она использует принципы мажоритарной системы абсолютного большинства и системы пропорционального представительства. При этом поиск оптимальной системы делегирования граждан в органы государственной власти продолжается, о чем свидетельствуют многочисленные поправки, вносимые в избирательное законодательство.

2. Особенности избирательной системы связаны со стремлением общества, не нарушая основных принципов демократии, сделать политическую систему более стабильной, защитить законные интересы граждан. Она ориентирована на создание равного «игрового поля» для участников выборов, заслон «серым» технологиям.

3. Поведение российского электората отличается непредсказуемостью, что связано с незавершенностью политической идентификации, особенностями политической культуры населения, влиянием советской культуры однопартийности, отчужденностью значительной части населения от политики.

Литература.

1. Конституция Российской Федерации. - М., 1993.

2. Российская Федерация. Законы. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: [федер.закон: принят Гос. Думой 22 мая 2002 г]. - М., 2002.

3. Российская Федерация. Законы. О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: [федер. закон: принят Гос. Думой 22 апр. 2005 г]: //Российская газета. -2005. - 24 мая. – С.22.

4. Российская Федерация. Законы. О выборах Президента Российской Федерации: [ федер. закон: принят Гос. Думой 24 дек. 2002 г]. - М., 2003.

Что такое «временная избирательная комиссия»?

Законом предусмотрено формирование временных избирательных комиссий субъектов Федерации или избирательных комиссий муниципальных образований. Такие комиссии формируются в исключительных случаях для проведения конкретных выборов, если в период избирательной кампании соответствующая комиссия была расформирована судом, а также во вновь создаваемых субъектах РФ. Временные комиссии формируются Центральной избирательной комиссией или избирательной комиссией субъекта Федерации соответственно.

ИЕРАРХИЯ КОМИССИЙ

Приведенный выше список, заимствованный из Закона «Об основных гарантиях...», строго говоря, не устанавливает иерархию комиссий. Как мы видели, в конкретных выборах могут принимать участие не все комиссии из указанного списка. Закон «Об основных гарантиях…» требует16 , чтобы иерархия комиссий устанавливалась законом о конкретных выборах, то есть, чтобы в законе о конкретных выборах были прописаны соотношения «вышестоящий/нижестоящий» между всеми типами комиссий, участвующими в выборах. Однако это требование по большей части не соблюдается: не только региональные законы не содержат прямого указания на иерархию комиссий, но даже Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» (в отличие от Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации») не содержит такого указания.

Для каждых выборов устанавливается своя «высшая» комиссия, которая, в соответствии с законом, называется «комиссией, организующей выборы». Так, для обоих типов федеральных выборов организующей является ЦИК РФ.

16 См. п.п.22 и 23 ст. 2 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Теория и практика российских выборов

Избирательная комиссия субъекта Федерации является организующей только для выборов законодательных органов этого субъекта Федерации. Для муниципальных выборов организующей должна быть избирательная комиссия муниципального образования.

В соответствии с Федеральными законами о выборах депутатов Госдумы и о выборах Президента РФ федеральные выборы организуют ЦИК РФ, комиссии субъектов Федерации, территориальные и участковые комиссии. Региональные выборы организуют комиссии субъекта Федерации, окружные (при наличии мажоритарных округов), территориальные и участковые. Муниципальные выборы организуют комиссии муниципальных образований, окружные (если они образованы), территориальные (если на территории муниципального образования есть несколько ТИК), участковые комиссии. Иерархия комиссий устанавливается в том же порядке17 . Таким образом, в конкретных выборах принимают участие только те типы комиссий, которые указаны в законе об этих конкретных выборах.

Иерархия комиссий на конкретных выборах устанавливает, в частности, последовательность обжалования нарушений избирательных прав через избирательные комиссии: решения и действия (бездействие) избирательной комиссии могут быть обжалованы в вышестоящей комиссии. Поскольку для организующей комиссии вышестоящая комиссия не существует, Закон «Об основных гарантиях…» (п.7 ст.75) предусматривает возможность обжалования решений и действий (бездействия) организующей комиссии: на комиссию муниципального образования поселения можно пожаловаться в комиссию муниципального района, на комиссию муниципального района – в комиссию субъекта Федерации, на комиссию субъекта Федерации – в ЦИК РФ.

17 Строго говоря, некоторые территориальные комиссии (которые мы выше назвали «экстерриториальными») могут нарушать иерархию.

Теория и практика российских выборов

Таким образом, в настоящее время в России существует довольно стройная система избирательных комиссий, которые де-юре организуют и проводят выборы. По закону они являются самостоятельными, независимыми от других органов власти органами. Беда в том, что избирательные комиссии на верхнем своем уровне являются частью административной системы, а на нижнем – ее придатком. Реально организацией и проведением выборов в России занимается администрация, являющаяся одновременно и участником выборов. Избирательные комиссии играют роль декораций, которые в случае каких-либо неожиданностей еще подстрахованы судами и другими правоохранительными органами.

Противодействие такому положению вещей наиболее эффективно оказывать изнутри избирательных комиссий, поскольку этот путь предоставляет законные способы получения информации и законные способы борьбы за честные выборы.

«ПРИРУЧЕНИЕ» ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ

Адаптация администрации к новому избирательному законодательству проявляется, в частности, в практике формирования избирательных комиссий. Подбором членов избирательных комиссий и раньше занималась исполнительная власть (исполкомы), но идеологическое руководство этим процессом в период советской власти осуществляли все-таки райкомы КПСС. В начале и середине 90-х контроль со стороны администрации несколько ослаб, но в конце 90-х годов администрация стала вновь уделять самое пристальное внимание избирательным комиссиям. Конечно, процесс имел разную скорость в разных частях России; особенно интенсивно он наблюдался там, где была высока политическая активность.

Анализ составов избирательных комиссий, критериев отбора членов комиссий, который многократно проводился в Москве А.Е.Любаревым и автором этой книги, с очевидностью проявляет связь составов комиссий с

Теория и практика российских выборов

московскими префектурами18 . «Административное влияние» на составы окружных избирательных комиссий проявилось и на федеральных выборах 2003, о чем свидетельствуют наблюдения ассоциации «Голос»19 .

Следует отметить высокую степень адаптивности администрации к тем изменениям избирательного закона, которые вносились с целью уменьшить административное влияние на формирование комиссий. До 1997 года избирательный закон не содержал требования об обязательном включении в комиссии представителей «парламентских» партий20 , да и технология «партий власти» тогда еще не была отработана в достаточной степени. Поэтому в то время при формировании комиссий максимально отсеивались кандидатуры, выдвинутые любыми политическими партиями. После предоставления «квот» парламентским партиям (за фракциями и партиями, представленными в законодательных органах, резервировалось не менее трети, а позже – не менее половины мест в избирательных комиссиях) отсеву

18 См. http://www.votas.ru/oik01.html; http://www.votas.ru/oik.htm; http://www.votas.ru/oik03.html.

19 Обзор влияния администрации на формирование составов избирательных комиссий можно найти в статье автора «Избирательные комиссии как декорации выборов», журнал «Политические технологии», №1(7), 2007.

20 Термин «парламентская партия» мы употребляем здесь и далее

в качестве замены громоздких выражений «избирательное объединение, избирательный блок, имеющий фракцию в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации» (Закон о гарантиях 1997 года) или «политическая партия, выдвинувшая списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации» (Закон о гарантиях 2002 года).

Теория и практика российских выборов

подвергались представители всех «непарламентских» партий и неподконтрольных администрации общественных объединений.

В 2005 году была законодательно повышена до половины допустимая доля государственных и муниципальных служащих в избирательных комиссиях. Это было в полной мере использовано, например, при изменении составов территориальных комиссий перед выборами в Мосгордуму

Правила формирования избирательных комиссий потребовали от администрации более тесных связей с партиями и общественными организациями, поскольку они являются главными субъектами выдвижения кандидатур в комиссии. Анализ составов комиссий в Москве показывает, что каждая администрация (префектура, Управа) имеет «ручные» общественные организации, которые готовы предоставить свои услуги по оформлению выдвижения кандидатур в избирательные комиссии. Естественно, что такие же тесные контакты установлены с партией «Единая Россия». Более интересным является факт тесного сотрудничества администрации при формировании комиссий

с ЛДПР 21 .

Заметим, что в последнее партии и общественные

объединения проявляют слабый интерес к формированию избирательных комиссий, особенно участковых. Поэтому в составах участковых избирательных комиссий обычно

21 Так, например, на дополнительных выборах депутата Государственной Думы по 196-му избирательному округу в марте 2006 года во всех участковых избирательных комиссиях (а их было образовано около 180) оказались представители ЕР и ЛДПР. Поскольку участковые комиссии были образованы по производственному принципу (то есть подавляющее большинство членов УИК работали на одном предприятии), нетрудно догадаться, что «Единая Россия» и ЛДПР просто предоставили свои «квотные» места сотрудникам предприятия, а точнее – сотруднику префектуры, занимавшемуся формированием комиссий.

Теория и практика российских выборов

можно увидеть представителя лишь одной – двух партий. На ближайших выборах можно ожидать определенной активности также и от вновь образованных «административных партий» – в тех регионах, в которых местная администрация получит указание поддерживать такие партии.

Бюрократия нашей страны обладает большим опытом управления коллегиальными органами. Послушный коллегиальный орган совсем не обязательно должен целиком состоять из лояльных членов. В нем должно быть лояльное руководство, некоторое активное и пользующееся авторитетом меньшинство (которое обычно совпадает с руководством органа) и пассивное большинство. В коллегиальном органе современного типа могут даже присутствовать один-два оппозиционера. Таким образом, важнейшей задачей «формирователя» избирательной комиссии является обеспечение нужного руководства и обеспечение наличия пассивного большинства. Это достигается различными способами.

Методы обеспечения управляемости комиссии зависят от уровня комиссии. Комиссии высшего уровня – ЦИК РФ и региональные – это политические органы, и лояльность этих комиссий обеспечивается политической лояльностью их членов, непосредственной включенностью их в бюрократическую номенклатуру, наделением их соответствующим пакетом материального и социального обеспечения или гарантиями для бизнеса.

В качестве иллюстрации приведем выдержки из Закона города Москвы «О московской городской избирательной комиссии». Хотя в этом законе существуют большие пробелы, связанные с принципиальными вопросами выборов, основное внимание разработчика (закон принят в 2003 году) было привлечено к социальному обеспечению членов комиссии. Ниже приведена пара юридических норм, вошедших в закон.

Теория и практика российских выборов

«Медицинское, санаторно-курортное и транспортное обслуживание Председателя Городской комиссии производится в порядке и на условиях, установленных для заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы. Медицинское, санаторно-курортное и транспортное обслуживание заместителя Председателя Городской комиссии, секретаря Городской комиссии и членов Городской комиссии, исполняющих полномочия на постоянной (штатной) основе, производится в порядке и на условиях, установленных для министров Правительства Москвы». Вот такие номенклатурные тонкости описывает московский закон о городской избирательной комиссии!

Оттуда же: «членам Городской комиссии, которые работают не на постоянной основе, могут предоставляться и другие социальные гарантии, предусмотренные Законом города Москвы "О государственной службе города Москвы", в порядке и на условиях, установленных Мэром Москвы». А могут и не предоставляться: видимо, в зависимости от поведения.

В комиссиях среднего звена – территориальных, муниципальных, окружных – управляемость обеспечивается назначением в комиссию нескольких сотрудников администрации, по крайней мере один из которых входит в руководство комиссии. Очень часто сотрудник администрации занимает в этих комиссиях должность секретаря комиссии – ключевую в комиссиях данного уровня. Более того, объективные обстоятельства способствуют тому, чтобы секретарь комиссии был сотрудником администрации, поскольку обязанности секретаря комиссии связаны с освобождением от работы и с навыками делопроизводства.

Обеспечение пассивности большинства осуществляется как невключением в состав комиссий «непредсказуемых» кандидатов, так и различными мелкими подачками со стороны администрации. Членам комиссий среднего звена

Избирательные комиссии — это коллегиальные органы, осуществляющие подготовку и проведение выборов. Все избирательные комиссии делятся на две большие группы :

1) постоянно действующие избирательные комиссии , которые являются государственными органами — ЦИК РФ (ЦИК РФ), избирательная комиссия субъекта РФ , а также муниципальными органами — избирательная комиссия муниципального образования ;

2) избирательные комиссии, которые создаются в конкретном избирательном процессе — окружные, территориальные, участковые избирательные комиссии. Формирование таких избирательных комиссий является отдельным этапом избирательного процесса.

Избирательные комиссии в различных выборах могут быть:

1. Окружная избирательная комиссия — верхнее звено системы избирательных комиссий в любом избирательном процессе. Она распространяет свою деятельность на всю территорию, от которой избирается выборное лицо (выборные лица). Так, при выборах Президента РФ, депутатов ГД по пропорциональной избирательной системе вся территория РФ составляет один избирательный округ. В качестве окружной избирательной комиссии в данном случае выступает ЦИК РФ . При выборах депутатов ГД по одномандатным округам в рамках мажоритарной избирательной системы окружные избирательные комиссии создаются в соответствии со схемой одномандатных избирательных округов и выступают в качестве высшего звена избирательных комиссий по выборам депутата ГД в соответствующем округе.

2. Территориальная избирательная комиссия всегда распространяет свою деятельность на определенную территорию в соответствии с федеративным устройством РФ, а также административно-территориальным делением субъектов РФ. Территориальными комиссиями являются ЦИК РФ (территория деятельности — вся РФ), избирательные комиссии субъектов РФ, избирательные комиссии муниципальных образований. Также постоянно действующие муниципальные (городские, районные) избирательные комиссии выполняют роль территориальных комиссий на выборах в федеральные и региональные органы государственной власти.

3. Участковая избирательная комиссия — формируется вышестоящей территориальной комиссией.

ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 12.06.2002 (в редакции ФЗ от 24.12.2004)

Статья 20 ФЗ об основных гарантиях :

В РФ действуют избирательные комиссии, комиссии референдума:

• Центральная избирательная комиссия РФ (ЦИК РФ);
• избирательные комиссии субъектов РФ;
• избирательные комиссии муниципальных образований;
• окружные избирательные комиссии;
• территориальные (районные, городские и другие) комиссии;
• участковые комиссии.

ЦИК РФ — является федеральным государственным органом , организующим подготовку и проведение выборов, референдумов в РФ в соответствии с компетенцией, установленной настоящим ФЗ, иными ФЗ; действует на постоянной основе и является юридическим лицом ; состоит из 15 членов и формируется тремя субъектами — ГД, Советом Федерации и Президентом РФ. Пять членов ЦИК РФ назначаются ГД из числа кандидатур, предлагаемых депутатами и депутатскими объединениями. Пять членов назначаются Советом Федераций из числа кандидатур, предлагаемых законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ. Пять членов назначаются Президентом РФ.

Для иных комиссий установлен единый порядок формирования , обеспечивающий демократизм этой процедуры, паритетное участие в ней государственных органов законодательной и исполнительной власти, активное участие общественных объединений, органов МСУ, собраний избирателей.

Так, избирательные комиссии субъектов РФ и окружные избирательные комиссии по выборам в федеральные органы государственной власти создаются законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти субъектов Федерации на паритетных началах : половину состава комиссии назначает законодательный орган, а половину — исполнительный. Назначение осуществляется на основе предложений избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, выборных органов местного самоуправления, избирательных комиссий предыдущего состава. Гарантированная квота — не менее одной трети состава комиссии — предоставлена представителям избирательных объединений (блоков), имеющих фракции в ГД, а также в законодательных (представительных) органах власти субъекта РФ. При этом в избирательную комиссию может быть назначено не более одного представителя от каждого избирательного объединения (блока).

Формирование территориальных избирательных комиссий , а также окружных избирательных комиссий по выборам в органы государственной власти субъектов РФ и органы МСУ, участковых избирательных комиссий осуществляется представительными органами МСУ в том же порядке на основе предложений тех же субъектов, что и в предыдущем случае, а также предложений собраний избирателей по месту жительства, работы, учебы, службы.

Как дополнительную гарантию независимости избирательных комиссий ФЗ устанавливает, что в их составе государственные (муниципальные) служащие не могут составлять более одной трети состава. ФЗ об основных гарантиях впервые устанавливает возможность расформирования избирательных комиссий субъектов РФ, окружных, территориальных, участковых комиссий в случае такого нарушения ими избирательных прав граждан, которое повлекло признание недействительными итогов голосования на соответствующей территории либо результатов выборов в целом. Решение о расформировании избирательной комиссии может быть принято только судом по заявлению депутатов законодательного (представительного) органа соответствующего уровня, а также ЦИК (в отношении комиссии субъекта РФ).

Федеральный закон "Об основных гарантиях …" не устанавливает иерархию избирательных комиссий. В соответствии с ним такая иерархия должна устанавливаться конкретными избирательными законами. Однако эта концепция не реализована в действующем законодательстве. Так, Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 20.11.2002 содержит прямое указание на иерархию комиссий (ст.18), а Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» таких указаний не содержит.

Действующее законодательство делит комиссии на две большие группы, соответствующие территориальной классификации власти. В первую входят ЦИК РФ, комиссии субъектов Федерации и комиссии муниципальных образований, а во вторую – остальные. Современный порядок формирования комиссий введен только в 2002 году.

Условно можно сказать, что в первую группу входят комиссии, организующие выборы. Эти комиссии обладают большей самостоятельностью, чем комиссии второй группы, поскольку они формируются законодательными (представительными) и исполнительными органами, а их председатели избираются самой комиссией. Тем не менее, влияние вышестоящих комиссий на формирование «организующих» комиссий существует: их председатели назначаются по предложению вышестоящей комиссии; один из членов комиссии муниципального образования и два члена комиссии субъекта Федерации назначаются по предложению вышестоящей комиссии. Комиссии второй группы целиком формируются вышестоящей избирательной комиссией, и их председатели назначаются ею же.

Описанный порядок формирования усиливает вертикальные связи в системе избирательных комиссий, однако не настолько, чтобы кардинально изменить ситуацию, при которой комиссии в большей степени связаны с местной властью, а не с вышестоящей комиссией. Характерный пример – события в Самарской областной комиссии в 2004 году. Борьба между губернатором области и мэром Самары за влияние на комиссию происходила без участия ЦИК РФ, хотя обращения туда были, и закончилась выводом из комиссии 4-х членов. Судебное решение о выводе «за систематическое непосещение» было принято, несмотря на то, что все выведенные члены комиссии представили доказательства уважительных причин непосещения (листы нетрудоспособности, приказы об отпуске). Аналогичный случай произошел и в Дмитровском районе города Москвы в 2005 г.

Вышестоящая комиссия имеет право отменить решение нижестоящей и принять по существу вопроса свое решение. Хотя прецеденты такого рода известны, однако вышестоящая комиссия не имеет права вмешиваться в дело, если оно рассматривается судом. Этот факт существенно ограничивает полномочия вышестоящих комиссий по пересмотру решений нижестоящих.

Таким образом, конкретная иерархия комиссий выстраивается только при проведении конкретных выборов. При этом вершиной иерархии являются ЦИК РФ – при проведении федеральных выборов, комиссия субъекта Федерации – при проведении региональных выборов и комиссия муниципального образования – при проведении муниципальных выборов. Такая конструкция формально соответствует территориальному разделению властей, отделенности местного самоуправления от государственной власти. Но на практике эта конструкция позволяет профессиональным комиссиям – ЦИК РФ и региональным – уклониться от исполнения своих обязанностей по обеспечению реализации и защиты избирательных прав и по контролю за соблюдением этих прав. Так, у указанных комиссий всегда есть возможность не заниматься нарушениями на муниципальных выборах, а у ЦИК РФ – нарушениями на региональных выборах.

Об отрыве законодательства от избирательной практики в этой области говорит и тот факт, что полномочия комиссии муниципального образования могут быть возложены на территориальную избирательную комиссию. Таким образом, полномочия местного самоуправления могут быть переданы государственному органу. Получается, что там, где местное самоуправление является слабым (например, в Москве), организация муниципальных выборов остается в руках региональной власти, что позволяет воспроизводить несамостоятельность местного самоуправления.

В действительности, указанные высшие комиссии реагируют на спорные вопросы, связанные с выборами, которые они не организуют, в зависимости от политической конъюнктуры. Это утверждение хорошо иллюстрируется выборами Губернатора Красноярского края в 2002 году, муниципальными выборами в Москве 2004 года и другими.

Несмотря на тенденцию к централизации, имеющую место в последние два года, избирательные комиссии не составляют самостоятельной централизованной подсистемы государственного аппарата. Связи избирательных комиссий с местной исполнительной властью намного сильнее вертикальных связей между избирательными комиссиями различных уровней. Это является одной из причин, не позволяющих в полной мере обеспечить конституционные права граждан избирать и быть избранными.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона об основных гарантиях к основным принципам проведения в Российской Федерации выборов относится то, что выборы организуют и проводят избирательные комиссии, работающие открыто и гласно.

При этом законодателем было специально отмечено, что вмешательство в деятельность комиссий со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, организаций, должностных лиц, иных граждан не допускается. Этим положением подчеркивается особая роль избирательных комиссий в обеспечении конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

В систему избирательных комиссий, действующих в Российской Федерации, входят: Центральная избирательная комиссия РФ (ЦИК России), избирательные комиссии субъектов РФ (ИКС РФ), избирательные комиссии муниципальных образований (ИКМО), окружные избирательные комиссии, территориальные (районные, городские и др.) комиссии, участковые комиссии. Избирательные комиссии не образуют жесткую, строго централизованную систему комиссий для проведения всех выборов в Российской Федерации. Федеральные законы о выборах устанавливают соподчиненность и распределение полномочий между комиссиями только применительно к проведению выборов в федеральные органы государственной власти. Так, ЦИК России является вышестоящей комиссией для всех других комиссий только при проведении выборов в Государственную Думу и Президента РФ. Взаимосвязи и полномочия избирательных комиссий при выборах в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления устанавливаются законами субъектов РФ. Таким образом, при проведении выборов действует определенная система избирательных комиссий, структура и полномочия которой предопределяются уровнем и видом выборов в соответствии с федеральным законом или законом субъекта РФ.

Понятие "статус" определяет правовое положение избирательных комиссий как участников избирательного процесса по отношению к государству и его органам, а также к другим субъектам правоотношений в сфере организации и проведения выборов. Статус комиссий по отношению к государству определяет их политико-правовое положение в структуре и механизме функционирования государственных органов. Система избирательных комиссий не входит ни в одну из ветвей государственной власти, однако ЦИК России и ИКС РФ являются государственными органами, осуществляющими подготовку и проведение выборов в Российской Федерации в соответствии с компетенцией, предусмотренной федеральными законами и законами субъектов РФ *(40). Избирательные комиссии в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и местного самоуправления. Федеральный закон обеспечивает самостоятельность комиссий путем установления круга их полномочий и порядка их формирования. В частности, решения и иные акты комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны не только для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, государственных учреждений и органов местного самоуправления, но и для кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, должностных лиц, избирателей. Установленный Федеральным законом порядок финансирования деятельности ЦИК России, ИКС РФ, ИКМО, территориальных комиссий, действующих на постоянной основе, делает их не зависимыми в финансовом отношении от органов исполнительной власти и должностных лиц. Расходы комиссий по подготовке и проведению выборов, обеспечению их полномочий производятся за счет средств соответствующего бюджета - федерального, регионального или местного.

На практике при проведении выборов независимость (самостоятельность) избирательных комиссий не только не исключает, но и предполагает их тесное взаимодействие с государственными органами, органами местного самоуправления, государственными предприятиями, учреждениями и организациями с государственным участием при решении таких вопросов, как регистрация (учет) избирателей, выделение необходимых помещений, транспорта, средств связи, технического оборудования, бесплатного эфирного времени и т.д. Обязанность указанных органов и их должностных лиц оказывать избирательным комиссиям содействие в реализации их полномочий закреплена в федеральных законах.

Так, государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения, организации всех форм собственности, в том числе осуществляющие телерадиовещание, и (или) редакции периодических печатных изданий, а также их должностные лица обязаны предоставлять комиссиям необходимые сведения и материалы, давать ответы на обращения комиссий в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день, предшествующий дню голосования, и в день голосования - немедленно. Данная норма имеет особое практическое значение, поскольку комиссиям в период избирательных кампаний приходится в сжатые сроки решать большое количество вопросов, связанных с обеспечением и защитой избирательных прав граждан (проверкой достоверности предоставленной им информации о кандидатах, избирательных объединениях, избирательных блоках; а также сведений, содержащихся в финансовых отчетах кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, и др.) *(41).

Комиссии обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав, осуществляют подготовку и проведение выборов в Российской Федерации. Эти полномочия органично вытекают из конституционной нормы о том, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится защита прав и свобод человека и гражданина (ст. 72), к которым относятся и права граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 32). Для защиты избирательных прав граждан комиссиями используются, в частности, такие механизмы, как рассмотрение обращений, поступивших к ним в ходе избирательной кампании, о нарушении закона, проведение проверок по этим обращениям, мониторинг агитационной деятельности, контроль за финансированием избирательных кампаний, отмена неправомерных решений нижестоящих комиссий, привлечение правоохранительных органов к пресечению противоправной деятельности участников избирательного процесса, участие в приведении региональных законов в соответствие с федеральным законодательством.

Работа по обращениям о нарушении закона представляет собой одну из важнейших сторон деятельности комиссий по обеспечению и защите избирательных прав граждан РФ. Комиссии правомочны рассматривать обращения о нарушении не любых законов, а только тех из них, которые регулируют указанные права граждан. Каждая комиссия правомочна рассматривать обращения о нарушении законов на тех территориях, на которые распространяется ее юрисдикция. Кроме того, если комиссия не участвует в организации и проведении выборов в соответствии с законом, она не вправе самостоятельно рассматривать указанные обращения. Как правило, они должны быть рассмотрены той комиссией, которая непосредственно наделена законом правом по контролю за соблюдением соответствующего закона, в том числе вправе принять меры реагирования: составить протокол об административном правонарушении, вынести кандидату предупреждение. Вышестоящая комиссия вправе направить обращение для рассмотрения в нижестоящую комиссию, в случае если в компетенции последней находится рассмотрение соответствующего обращения. Если комиссия неправомочна его рассматривать, она обязана направить его в комиссию, иные органы, компетентные рассмотреть обращение, сообщив об этом его автору.

Обращения о нарушении закона следует отличать от жалоб на решения и действия (бездействие) комиссий и их должностных лиц. Первые касаются нарушений, совершенных всеми субъектами избирательного процесса, физическими и юридическими лицами (кроме комиссий и их должностных лиц); вторые могут быть поданы в вышестоящие комиссии, в ЦИК России, в ИКС РФ, и только на решения и действия (бездействие) комиссий, их должностных лиц. Если автор обращения не удовлетворен ходом или результатами рассмотрения его обращения о нарушении закона комиссией, компетентной рассматривать такое обращение, он вправе обжаловать решение, действия (бездействие) этой комиссии в вышестоящую комиссию или в суд. Федеральным законом установлена обязанность правоохранительных и иных органов оперативно принимать меры по пресечению нарушений законов о выборах в случае обращения к ним соответствующих комиссий. Такая обязанность этих органов призвана обеспечить активную и целенаправленную защиту нарушенных в ходе проведения выборов избирательных прав граждан РФ.

Предусмотрена обязательность решений вышестоящей избирательной комиссии для нижестоящих комиссий. Федеральный законодатель наделил вышестоящую избирательную комиссию правом отменять решение нижестоящей комиссии, если оно противоречит соответствующему закону либо принято с превышением полномочий. При этом вышестоящая комиссия вправе принять собственное решение по существу вопроса, а также вправе направить соответствующие материалы на повторное рассмотрение комиссией, решение которой было отменено *(42).

На избирательные комиссии возложена обязанность по информированию избирателей о сроках и порядке осуществления избирательных действий, о ходе избирательной кампании, а также о кандидатах, об избирательных объединениях, избирательных блоках, выдвинувших кандидатов, списки кандидатов.

Особое место в системе избирательных комиссий занимает Центральная избирательная комиссия РФ. Она является комиссией, организующей выборы в федеральные органы государственной власти, т.е. комиссией, на которую федеральным законом возложено руководство деятельностью всех комиссий по подготовке и проведению федеральных выборов. Реализуя положения федерального законодательства о выборах, ЦИК России осуществляет правоприменительную и нормотворческую деятельность. Федеральное избирательное законодательство наделяет ЦИК России широкими полномочиями по контролю за соблюдением законодательства при подготовке и проведении федеральных выборов, обеспечению единообразного применения федеральных законов всеми участниками избирательного процесса. В соответствии с предписаниями федеральных законов о выборах ЦИК России:

а) осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ;

б) организует разработку нормативов технологического оборудования (кабины для голосования, ящики для голосования) для участковых комиссий, утверждает указанные нормативы и осуществляет контроль за их соблюдением, а также организует размещение заказа на производство этого технологического оборудования при проведении выборов в федеральные органы государственной власти, референдума Российской Федерации;

в) обеспечивает реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдумов, развитием избирательной системы в Российской Федерации, внедрением, эксплуатацией и развитием средств автоматизации, правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой членов комиссий и других организаторов выборов, референдумов, изданием необходимой печатной продукции;

г) осуществляет меры по организации единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями для проведения предвыборной агитации, между инициативной группой по проведению референдума и иными группами участников референдума для проведения агитации по вопросам референдума, установления итогов голосования, определения результатов выборов, референдумов, а также порядка опубликования (обнародования) итогов голосования и результатов выборов, референдумов, в том числе в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования "Интернет";

д) осуществляет меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов, референдумов, распределяет выделенные из федерального бюджета средства на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов, референдума, контролирует целевое использование указанных средств;

е) оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь комиссиям;

ж) осуществляет международное сотрудничество в области избирательных систем;

з) заслушивает сообщения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в федеральные органы государственной власти и референдума Российской Федерации;

и) устанавливает нормативы, в соответствии с которыми изготавливаются списки избирателей, участников референдума и другие избирательные документы, а также документы, связанные с подготовкой и проведением референдума;

л) осуществляет иные полномочия в соответствии с Федеральным законом об основных гарантиях и иными федеральными законами.

Федеральные законы о выборах также предписывают ЦИК России принимать ряд инструктивных документов в рамках взаимодействия с иными государственными органами. К ним относятся, в частности: инструкция о порядке использования технических средств подсчета голосов; нормативные акты, регулирующие порядок финансирования мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов в федеральные органы государственной власти; порядок передачи документов в архив. Нормативные и иные акты ЦИК России обязательны для соответствующих участников избирательного процесса. К решениям ненормативного характера относятся акты, связанные с выполнением предписаний федерального избирательного законодательства о совершении тех или иных избирательных процедур и избирательных действий.

Государственную систему регистрации (учета) избирателей, участников референдума ЦИК России осуществляет совместно с федеральными органами государственной власти, избирательными комиссиями субъектов РФ, органами их исполнительной власти и органами местного самоуправления.

ЦИК России наделена полномочиями, позволяющими ей активно участвовать в решении вопросов, связанных не только с проведением выборов, но и с дальнейшим совершенствованием избирательной системы. Наиболее важное из них - контроль за соблюдением избирательных прав граждан РФ. Эти контрольные функции Комиссия осуществляет по нескольким направлениям. Прежде всего она постоянно отслеживает состояние законодательства субъектов РФ о выборах, при этом, используя свои полномочия, в соответствии с которыми она вправе давать заключения о соответствии законов субъектов РФ федеральному закону. Контрольную деятельность по соблюдению конституционных прав граждан ЦИК России осуществляет в соответствии с положениями своего Регламента, обеспечивая единообразное применение федерального законодательства о выборах, осуществляет контрольные проверки деятельности избирательных комиссий, заслушивает сообщения органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, связанные с оказанием комиссиям содействия в реализации их полномочий. При этом по решению Комиссии к изучению данных вопросов могут привлекаться помимо членов ЦИК России, работников ее аппарата представители избирательных комиссий субъектов РФ, ученые и специалисты в области избирательного права. В целях контроля за соблюдением избирательных прав граждан, а также для обобщения практики проведения региональных выборов ЦИК России может запрашивать от избирательных комиссий субъектов РФ необходимую информацию о ходе выборов в них *(43).

ЦИК России разрабатывает стандарты технологического оборудования, необходимого для работы комиссий, и требования к его эксплуатации, утверждает указанные нормативы и контролирует их соблюдение *(44). ЦИК России обеспечила реализацию двух федеральных целевых программ, а именно: 1) по развитию ГАС "Выборы", что дает возможность использовать не только традиционные процедуры в процессе обработки избирательной информации, но и новые прогрессивные избирательные технологии, основанные на возможностях этой автоматизированной системы; 2) по повышению правовой культуры избирателей и организаторов выборов. В настоящее время ЦИК России в рамках установленных Федеральным законом "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы" полномочий осуществляет меры по использованию, эксплуатации и развитию ГАС "Выборы".

В рамках реализации Федеральной целевой программы повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации (1995-1999 гг.) были созданы Российский центр обучения избирательным технологиям при ЦИК России и его региональные структуры, осуществляющие на регулярной основе учебу членов избирательных комиссий, а также других участников избирательного процесса. Для организаторов выборов подготовлены и изданы программы обучения и переподготовки, комплексные методические сборники, созданы специальные учебные видеофильмы, другие наглядные пособия. ЦИК России в пределах ассигнований, предусмотренных ей законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, и в соответствии с законодательством РФ определяет размер и устанавливает порядок оплаты труда работников учреждений и организаций, созданных для обеспечения ее деятельности: Федерального центра информатизации при ЦИК России (ст. 9 Федерального закона "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы"); Российского центра обучения избирательным технологиям при ЦИК России (распоряжение Президента РФ от 1 ноября 1994 г. N 558-рп *(45)).

Обеспечение единого порядка установления итогов голосования, определения результатов выборов, а также порядка опубликования итогов голосования и результатов выборов обеспечивается путем издания нормативных актов. Правовая, методическая и организационно-техническая помощь избирательным комиссиям оказывается в форме издания методических рекомендаций, разъяснений по отдельным вопросам применения законодательства.

Меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов, распределение средств, выделенных ЦИК России из федерального бюджета на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов, деятельности избирательных комиссий и осуществления их полномочий, контроль за целевым использованием указанных средств, а также соблюдением требований федерального законодательства при финансировании избирательных кампаний кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков также осуществляются ЦИК России в соответствии с положениями, установленными в федеральном законе.

ЦИК России развивает международные контакты с центральными избирательными органами других стран *(46), входит в Ассоциацию организаторов выборов стран Центральной и Восточной Европы (АОВЦВЕ), объединяющую государственные избирательные органы, ответственные за подготовку и проведение выборов в странах названного региона. АОВЦВЕ является одной из международных организаций, проводящих большую работу по выработке международных избирательных стандартов, проведению международного наблюдения на выборах. Ассоциации предоставлен консультативный статус в Совете Европы. ЦИК России имеет свой официальный печатный орган - журнал "Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации", в котором официально публикует свои нормативные акты. Указанный журнал также предназначен для публикации федеральных законов, решений Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и иных материалов по вопросам избирательного права и избирательного процесса.

Срок полномочий ЦИК России составляет четыре года. Состоит она из 15 членов. Пять членов ЦИК России назначаются Государственной Думой из числа кандидатур, предложенных фракциями, иными депутатскими объединениями, а также депутатами Государственной Думы. Пять членов назначаются Советом Федерации из числа кандидатур, предложенных законодательными органами государственной власти субъектов РФ и их высшими должностными лицами, пять членов - Президентом РФ.

Ранее, до января 2007 г., все члены ЦИК России с правом решающего голоса должны были иметь высшее юридическое образование или ученую степень в области права. Однако Федеральным законом "О внесении изменения в статью 21 Федерального закона об основных гарантиях" были внесены изменения, согласно которым члены ЦИК России должны иметь высшее профессиональное образование.

Члены ЦИК России организуют свою работу по конкретным направлениям, определенным Регламентом, несут ответственность за результаты работы по этим направлениям. Следует подчеркнуть, что федеральный законодатель определил Регламент ЦИК России в качестве нормативного акта, детально регулирующего порядок деятельности Комиссии как коллегиального органа. В соответствии с Регламентом организацию работы осуществляет Председатель Комиссии, а именно: созывает и ведет ее заседания, осуществляет общее руководство деятельностью Аппарата ЦИК, дает поручения членам Комиссии, представляет ее в отношениях с государственными органами, должностными лицами, международными организациями, общественными объединениями, является распределителем финансовых средств, обладает рядом других полномочий.

ЦИК России правомочен приступить к работе, если его состав сформирован не менее чем на 2/3 от общего числа членов Комиссии. На первое заседание Комиссия собирается не позднее чем на 15-й день после вынесения последнего по времени решения федеральных органов государственной власти о назначении членов ЦИК России, но не ранее истечения срока полномочий Комиссии прежнего состава. Заседание ЦИК России является правомочным, если на нем присутствует не менее 10 членов с правом решающего голоса. Первое заседание Комиссии в соответствии с Регламентом открывает и ведет до избрания Председателя старейший по возрасту из присутствующих член Комиссии с правом решающего голоса. Члены ЦИК России на первом заседании из своего состава тайным голосованием избирают Председателя, заместителя Председателя и секретаря ЦИК России *(47).

Избирательная комиссия субъекта РФ. Статус ИКС РФ аналогичен статусу ЦИК России как государственного органа, действующего на постоянной основе, а также как коллегиального органа и юридического лица, за исключением положения о том, что ЦИК России является федеральным государственным органом, тогда как ИКС РФ является государственным органом субъекта РФ. Документами, регулирующими статус указанных ИКС РФ, помимо федерального закона являются конституции (уставы), законы субъектов РФ. В большинстве регионов приняты специальные законы об избирательных комиссиях субъектов РФ. Особенность статуса ИКС РФ состоит в том, что они являются не только комиссиями, организующими выборы органов государственной власти субъектов РФ, но и комиссиями, которые в соответствии с федеральными законами о выборах принимают участие в подготовке и проведении федеральных выборов. Закрепленная в законе подсистема избирательных комиссий - государственных органов позволяет эффективно решать вопросы обеспечения единого конституционно-правового пространства в сфере осуществления избирательных прав граждан РФ *(48).

Срок полномочий ИКС РФ составляет четыре года. Данный срок позволяет надлежащим образом организовать подготовку и проведение как федеральных, так и региональных выборов, обеспечивает стабильность избирательной системы Российской Федерации. Количественный состав ИКС РФ не может быть менее 10 и более 14 членов с правом решающего голоса. Конкретное количество ее членов устанавливается субъектом РФ самостоятельно в конституции (уставе), законе субъекта РФ, ИКС РФ формируется следующим образом: половина членов назначается законодательным органом, другая половина - высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. Члены ИКС РФ с правом решающего голоса назначаются на основе предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном органе государственной власти субъекта РФ, иных общественных объединений, а также предложений представительных органов местного самоуправления, ИКС РФ предыдущего состава, ЦИК России.

При этом предусмотрено, что не менее половины членов И КС РФ должны быть назначены по поступившим предложениям политических партий, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в ГД ФС РФ, законодательном органе государственной власти субъекта РФ. Норма, устанавливающая право ЦИК России принимать непосредственное участие в формировании ИКС РФ, новая и начала практически применяться с 2003 г. При этом, в случае если ЦИК России внес предложения в законодательный орган государственной власти субъекта РФ, как минимум одна из предложенных кандидатур должна быть учтена этим органом в обязательном порядке. Аналогично высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ обязан назначить не менее одного члена ИКС РФ на основе поступивших предложений ЦИК России.

ИКС РФ формируются для подготовки и проведения выборов в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, в случаях, установленных законами, могут принимать участие в организации выборов в органы местного самоуправления. На этой основе федеральным законом установлены общие полномочия избирательной комиссии, осуществляемые входе избирательной кампании, а также в период между выборами: контроль за соблюдением избирательных прав граждан РФ; обеспечение на территории субъекта РФ реализации мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов, развитием избирательной системы в Российской Федерации, внедрением, эксплуатацией и развитием средств автоматизации, правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой членов комиссий и других организаторов выборов, изданием необходимой печатной продукции и т.д. По поручению ЦИК России, оформляемому в виде решения, ИКС РФ организуют разработку и утверждают нормативы технологического оборудования, необходимого для работы комиссий, а также организуют размещение заказа на производство типового технологического оборудования; на своей территории контролируют соблюдение указанных нормативов *(49).

ИКС РФ оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь нижестоящим комиссиям, что выражается в разработке и утверждении методических рекомендаций, инструкций. ИКС РФ вправе рассматривать жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий, а также избирательных комиссий муниципальных образований. ИКС РФ вправе иметь свой официальный печатный орган. Целесообразность его учреждения определяется наличием, условиями выпуска и распространения СМИ, в которых официально публикуются нормативные правовые акты органов государственной власти и других государственных органов, количеством актов, требующих официального опубликования, динамикой интереса населения к специализированным изданиям о выборах, финансовыми ресурсами избирательной комиссии.

В аппарат каждой ИКС РФ в качестве структурного подразделения входит информационный центр, функции которого - техническое и информационное обеспечение деятельности комиссии, автоматизация информационных процессов, реализуемых в ходе подготовки и проведения выборов на территории субъекта РФ, эксплуатация и развитие части ГАС "Выборы", функционирующей на данной территории.

Так, ИКС РФ:

а) осуществляет на территории субъекта РФ контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ;

б) организует размещение заказа на производство технологического оборудования (кабины для голосования, ящики для голосования) для участковых комиссий, в том числе по поручению Центральной избирательной комиссии РФ при проведении выборов в федеральные органы государственной власти, референдума РФ; осуществляет на территории субъекта РФ контроль за соблюдением нормативов технологического оборудования для участковых комиссий;

в) обеспечивает на территории субъекта РФ реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдумов, развитием избирательной системы в Российской Федерации, внедрением, эксплуатацией и развитием средств автоматизации, правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой членов комиссий и других организаторов выборов, референдумов, изданием необходимой печатной продукции;

г) осуществляет на территории субъекта РФ меры по организации единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями для проведения предвыборной агитации, между инициативной группой по проведению референдума и иными группами участников референдума для проведения агитации по вопросам референдума, установления итогов голосования, определения результатов выборов, референдумов, а также порядка опубликования итогов голосования и результатов выборов, референдумов;

д) осуществляет на территории субъекта РФ меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов в органы государственной власти субъекта РФ, референдумов субъекта РФ, распределяет выделенные из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ средства на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов, референдума, контролирует целевое использование указанных средств;

е) утверждает перечень территориальных комиссий;

з) заслушивает сообщения органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления, референдума субъекта РФ, местного референдума;

и) по поручению Центральной избирательной комиссии РФ устанавливает нормативы, в соответствии с которыми изготавливаются списки избирателей, участников референдума и другие избирательные документы, а также документы, связанные с подготовкой и проведением референдума;

к) рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения;

л) участвует в организации государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума и в осуществлении этой регистрации (учета), в формировании и ведении регистра избирателей, участников референдума;

л) участвует в осуществлении проверки сводных финансовых отчетов и сведений о поступлении и расходовании средств политических партий, контроле за источниками и размерами имущества, получаемого политическими партиями в виде вступительных и членских взносов, пожертвований граждан и юридических лиц, информировании граждан о результатах этих проверок;

м) осуществляет иные полномочия в соответствии с Федеральным законом об основных гарантиях и иными федеральными законами, конституцией (уставом), законами субъекта РФ.

Избирательная комиссия муниципального образования (ИКМО) создается для подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления, т.е.

Выборов депутатов представительного органа, а в случае, предусмотренном уставом муниципального образования, - и главы муниципального образования. Создание ИКМО должно быть предусмотрено в законе субъекта РФ, либо в уставе муниципального образования, либо и в том, и другом акте. При проведении выборов в органы местного самоуправления ИКМО всегда является организующей и вышестоящей по отношению к иным избирательным комиссиям, участвующим в проведении данных выборов (окружным, участковым), а также территориальным, если на последние возложены полномочия по участию в муниципальных выборах, например на территории города, разделенного на городские районы или иные административно-территориальные единицы.

ИКМО входит в систему органов местного самоуправления. Конкретное место комиссии в этой системе и виды ИКМО зависят от организации местного самоуправления в данном субъекте РФ. ИКМО могут формироваться в городах, районах, сельских населенных пунктах. При наличии возможности финансирования деятельности ИКМО из бюджета субъекта РФ и (или) бюджета муниципального образования избирательная комиссия может получить статус юридического лица *(50).

Избирательная комиссия, организующая в соответствии с законом субъекта РФ, уставом муниципального образования подготовку и проведение выборов в органы местного самоуправления, местного референдума, является избирательной комиссией муниципального образования.

Полномочия ИКМО по решению соответствующей избирательной комиссии субъекта РФ, принятому на основании обращения представительного органа этого муниципального образования, могут возлагаться на территориальную комиссию. Порядок возложения полномочий избирательной комиссии муниципального образования на территориальную комиссию в случае отсутствия представительного органа муниципального образования может быть установлен законом субъекта РФ. Если на территории муниципального образования образуется несколько территориальных комиссий, полномочия ИКМО могут быть возложены на одну из них.

Срок полномочий ИКМО составляет четыре года. В случае если он истекает в период избирательной кампании, после назначения референдума и до окончания кампании референдума, в которых участвует данная комиссия, срок ее полномочий продлевается до окончания этой избирательной кампании, кампании референдума. Данное положение не применяется при проведении повторных и дополнительных выборов депутатов представительного органа муниципального образования.

Полномочия ИКМО могут быть прекращены досрочно законом субъекта РФ в случае преобразования муниципального образования. Днем такого досрочного прекращения полномочий является день вступления в силу закона субъекта РФ о преобразовании муниципального образования.

Избирательная комиссия муниципального образования формируется в количестве 5-11 членов с правом решающего голоса.

Представительный орган муниципального образования обязан назначить не менее 1/2 от общего числа членов избирательной комиссии муниципального образования на основе поступивших предложений:

а) политических партий, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в ГД ФС РФ;

б) политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ;

в) избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования.

Избирательная комиссия муниципального образования:

а) осуществляет на территории муниципального образования контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ;

б) обеспечивает на территории муниципального образования реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов в органы местного самоуправления, местных референдумов, изданием необходимой печатной продукции;

в) осуществляет на территории муниципального образования меры по обеспечению при проведении выборов в органы местного самоуправления, местного референдума соблюдения единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями для проведения пред выборной агитации, между инициативной группой по проведению референдума и иными группами участников референдума для проведения агитации по вопросам референдума;

г) осуществляет на территории муниципального образования меры по обеспечению при проведении выборов в органы местного самоуправления, местного референдума соблюдения единого порядка установления итогов голосования, определения результатов выборов, референдумов;

д) осуществляет на территории муниципального образования меры по обеспечению при проведении выборов в органы местного самоуправления, местного референдума соблюдения единого порядка опубликования итогов голосования и результатов выборов, референдумов;

е) осуществляет на территории муниципального образования меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления, местных референдумов, распределяет выделенные из местного бюджета и (или) бюджета субъекта РФ средства на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления, местного референдума, контролирует целевое использование указанных средств;

ж) оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь нижестоящим комиссиям;

з) заслушивает сообщения органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в органы местного самоуправления, местного референдума;

и) рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий, а избирательная комиссия муниципального района - также жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) избирательной комиссии поселения и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения;

к) осуществляет иные полномочия в соответствии с Федеральным законом об основных гарантиях, конституцией (уставом), законами субъекта РФ, уставом муниципального образования.

При проведении выборов окружные избирательные комиссии создаются на разных уровнях и могут занимать в системе избирательных комиссий и взаимоотношениях с другими избирательными комиссиями различное положение. Так, при выборах депутатов Государственной Думы окружные комиссии являются вышестоящими по отношению к территориальным и одновременно нижестоящими по отношению к избирательной комиссии субъекта РФ (за исключением случая, когда полномочия окружной избирательной комиссии возложены на избирательную комиссию субъекта РФ). При выборах депутатов представительных органов власти местного самоуправления окружные комиссии являются нижестоящими по отношению к избирательной комиссии муниципального образования и одновременно вышестоящими по отношению к участковым комиссиям. Вместе с тем полномочия окружной избирательной комиссии могут быть возложены на участковые комиссии. Окружные избирательные комиссии обычно формируются при проведении выборов в законодательные органы государственной власти или представительные органы местного самоуправления, когда депутаты избираются каждый от части соответствующей территории соответственно по одно- или многомандатному избирательному округу.

Полномочия окружных комиссий могут возлагаться на другие избирательные комиссии, если территория округа совпадает с подведомственной этой комиссии территорией или составляет часть последней. В этом случае решение о возложении полномочий принимает организующая выборы комиссия. Так, при выборах депутатов Государственной Думы по одномандатным избирательным округам ЦИК России вправе принять решение о возложении полномочий окружной комиссии на избирательную комиссию субъекта РФ, если на его территории образуется один избирательный округ; законодательного органа государственной власти субъекта РФ - на территориальную избирательную комиссию; представительного органа местного самоуправления в сельском населенном пункте - на участковую избирательную комиссию.

Срок полномочий окружных комиссий равен сроку полномочий избираемого органа и истекает в день официального опубликования решения о назначении новых выборов. Число членов окружных избирательных комиссий устанавливается законом, регулирующим проведение выборов в тот или иной орган. Так, число членов окружных избирательных комиссий по выборам депутатов ГД ФС РФ составляет 8-14 человек.

Порядок формирования окружных избирательных комиссий по выборам в федеральные органы с 2002 г. изменен. Теперь они формируются не законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, а их избирательной комиссией, что свидетельствует о повышении роли и ответственности этих комиссий при проведении федеральных избирательных кампаний, а по выборам в органы государственной власти субъекта РФ или в органы местного самоуправления - вышестоящими комиссиями: ИКС РФ, ИКМО или территориальными избирательными комиссиями. Вышестоящей избирательной комиссией по отношению к окружной избирательной комиссии на выборах в органы государственной власти субъекта РФ является избирательная комиссия соответствующего субъекта, а органов местного самоуправления - избирательная комиссия соответствующего муниципального образования. Компетенция окружных комиссий весьма специфична. Кроме общих для всех комиссий полномочий окружные комиссии регистрируют кандидатов, выполняя большой объем работы по приему и проверке представленных кандидатами документов, собранных в поддержку их выдвижения подписей избирателей, контролю за проведением агитации на территории избирательного округа, законным расходованием средств избирательного фонда кандидата и т.д. Окружная комиссия утверждает текст избирательного бюллетеня, определяет результаты выборов по избирательному округу и публикует их в средствах массовой информации. Окружная избирательная комиссия наделена правом принимать решения об аннулировании регистрации кандидата и правом обращаться в суд с заявлением об отмене регистрации кандидата.

Окружная избирательная комиссия по выборам в органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления формируется вышестоящей комиссией на основе предложений, указанных в п. 1 и 2 ст. 22 Федерального закона об основных гарантиях, а также предложений представительных органов муниципальных образований, предложений собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы.

Окружная избирательная комиссия:

а) осуществляет на территории избирательного округа контроль за соблюдением избирательных прав граждан РФ;

б) взаимодействует с органами государственной власти, органами местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в избирательном округе;

в) осуществляет регистрацию кандидатов;

г) утверждает текст бюллетеня в избирательном округе;

д) осуществляет на территории избирательного округа меры по обеспечению единого порядка голосования, подсчета голосов избирателей, установления итогов голосования, определения результатов выборов, а также порядка опубликования итогов голосования и результатов выборов;

е) определяет результаты выборов по избирательному округу;

ж) публикует (обнародует) в соответствующих средствах массовой информации результаты выборов по избирательному округу;

з) оказывает правовую, организационно-техническую помощь ниже стоящим комиссиям;

и) рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения;

к) осуществляет иные полномочия в соответствии с законом.

Территориальные избирательные комиссии отнесены к государственным органам субъекта РФ. Признаками, позволяющими считать их таковыми, являются:

1) порядок формирования (формируются государственным органом - избирательной комиссией субъекта РФ);

2) определенная законом компетенция (соответствующие статьи федеральных и региональных законов о полномочиях комиссий);

3) определенные полномочия в отношении органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, государственных учреждений, других участников избирательного процесса (решения территориальных комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для исполнения, причем нарушение этой обязанности влечет возможность применения административной ответственности); 4) определенное место в иерархии системы избирательных комиссий (нижестоящая по отношению к избирательной комиссии субъекта РФ, вышестоящая по отношению, например, к участковым избирательным комиссиям); 5) возможность финансирования деятельности комиссий за счет средств бюджета субъекта РФ *(51).

Конкретное место территориальных комиссий в системе государственных органов субъекта РФ определяется федеральным избирательным законодательством, соответствующим законом субъекта РФ. При этом законодатель исходит из того, что территориальные избирательные комиссии не являются органами государственной власти, а относятся к так называемым иным государственным органам специальной компетенции, постоянно действующим на соответствующей части территории субъекта РФ. Постоянная основа деятельности территориальной комиссии означает непрерывный период ее работы с момента первого заседания комиссии до истечения установленного законом срока полномочий (первого заседания комиссии нового состава). Территориальные комиссии создаются не для проведения конкретных выборов, как ранее, а для организации любых выборов, проводимых на соответствующей территории в течение срока их полномочий. Признак постоянной основы деятельности присутствует у территориальной комиссии вне зависимости от того, наделена комиссия правами юридического лица или нет. В случае наделения территориальной избирательной комиссии правами юридического лица необходимо обеспечить финансирование работы на штатной основе минимум одной единицы (председателя комиссии) с созданием одновременно необходимых условий для работы. Соответствующая норма должна содержаться в законе субъекта РФ и может распространяться либо на все территориальные комиссии, либо на некоторые из них. В настоящее время пока незначительная часть территориальных комиссий пользуется правами юридического лица.

Чтобы избежать дублирования в деятельности комиссий, сформированных на одной и той же территории, законодатель предусмотрел возможность взаимного возложения полномочий. Предусмотрено, что полномочия территориальной комиссии могут быть возложены на соответствующую избирательную комиссию муниципального образования, при этом учтена и обратная ситуация. В первом случае решение принимается избирательной комиссией субъекта РФ по согласованию с представительным органом местного самоуправления, т.е. в этом случае территориальная комиссия не образуется, но возложение ее полномочий на ИКМО возможно лишь в случае формирования ИКМО по правилам, установленным новым федеральным избирательным законодательством, т.е. после 26 июня 2002 г. ИКМО, так же как и территориальная комиссия, должна действовать на постоянной основе. В ряде субъектов РФ, в частности в Алтайском крае, Владимирской, Костромской, Ульяновской областях, созданы более 160 ИКМО, на которые возложены полномочия территориальных комиссий.

Конкретное число членов каждой территориальной комиссии определяется избирательной комиссией субъекта РФ и зависит от числа избирателей, зарегистрированных на данной территории, а также местных особенностей, например наличия отдаленных или труднодоступных местностей. Чаще всего число членов территориальной комиссии составляет до 9 человек. Предусматривается возможность образования нескольких территориальных комиссий на одной территории с большим количеством избирателей. Решение принимается ИКС РФ по согласованию с ЦИК России, которая по этому вопросу принимает соответствующее решение. Несколько территориальных комиссий обычно образуется в крупных городах - административных центрах республик, краев, областей, а также в городах с достаточно большим количеством избирателей.

Практика показывает, что число избирателей на одну территориальную комиссию в таких случаях может составлять в среднем 200 тыс. человек. При вынесении соответствующего решения могут приниматься во внимание и другие обстоятельства, например административно-территориальное деление, плотность населения, особенности географического положения территории и проч. Кроме того, именно на базе территориальных комиссий существует низовая сеть ГАС "Выборы": каждая территориальная комиссия оснащена соответствующим комплексом средств автоматизации, используемым при проведении выборов. Поэтому при согласовании решений об образовании новых территориальных комиссий в крупных населенных пунктах ЦИК России учитывает возможность технического обеспечения их работы *(52).

Помимо образования территориальных комиссий на соответствующих территориях предусмотрены особые случаи создания специализированных территориальных комиссий без их привязки к определенной территории. Одна или несколько территориальных комиссий создаются для руководства деятельностью участковых комиссий, сформированных на судах и полярных станциях, и эти комиссии создаются по решению ИКС РФ. И ЦИК России в случаях, предусмотренных, например, Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", вправе сформировать одну или несколько территориальных комиссий для руководства деятельностью участковых комиссий за пределами территории Российской Федерации. В данном случае территориальные комиссии будут нижестоящими по отношению к сформировавшей их комиссии, и протоколы об итогах голосования на "зарубежных" избирательных участках будут поступать от этих специализированных комиссий непосредственно в ЦИК России. Помимо полномочий, общих для всех избирательных комиссий и отличающихся только масштабами территории, на которой они применяются, территориальная комиссия отвечает за соблюдение нормативов технологического оборудования комиссий на своей территории. К полномочиям территориальной комиссии относится, например, такие новые обязанности, как формирование участковых комиссий, назначение их председателей *(53).

Участковые избирательные комиссии являются особым видом комиссий и обладают рядом признаков, присущих только им. Так, участковые комиссии занимают "низовое" место, составляя организационный фундамент системы избирательных комиссий в Российской Федерации. Они образуются только для проведения конкретных выборов. Целевое назначение этих комиссий - обеспечение решающего момента избирательной кампании, т.е. голосования и подсчета голосов. Участковые комиссии действуют только на непостоянной (временной) основе и имеют самый короткий по сравнению с другими комиссиями срок полномочий, который начинается с установленного законом момента их формирования (например, участковые комиссии по выборам депутатов Государственной Думы должны быть сформированы не позднее чем за 28 дней до дня голосования) и заканчивается через 10 дней со дня официального опубликования результатов выборов, которое должно осуществиться не позже трех недель со дня голосования.

Следует отметить, что на практике официальная публикация результатов бывает гораздо быстрее, поэтому и сроки полномочий комиссий обычно короче максимально допустимых. Однако в случае обжалования или опротестования итогов голосования, связанного с нарушениями, допущенными участковой комиссией при организации голосования или подсчета голосов, ее полномочия сохраняются до вынесения окончательного решения по жалобе. Число членов участковой комиссии зависит от числа избирателей, зарегистрированных на данном избирательном участке, и должно быть достаточным для того, чтобы обеспечить надлежащую организацию голосования и выдачу бюллетеней в помещении для голосования, обеспечение учета заявлений и голосования вне помещения. Число членов комиссии с правом решающего голоса устанавливается федеральным законом или законом субъекта РФ о конкретных выборах и, как правило, составляет от 5 до 15 человек.

Вышестоящими комиссиями, формирующими состав участковых комиссий, могут быть в зависимости от вида проводимых выборов: территориальные комиссии, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии по выборам в законодательные органы государственной власти субъектов РФ и в представительные органы местного самоуправления. Участковые комиссии ближе всего стоят к избирателям, и главными направлениями их деятельности являются информирование избирателей, работа со списками избирателей, подготовка и проведение голосования и подсчета голосов *(54).

Общие условия формирования всех избирательных комиссий, за исключением ЦИК России, следующие:

1) они формируются на основе предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном органе государственной власти соответствующего субъекта РФ, а также (за исключением ИКС РФ) в представительном органе местного самоуправления (при этом в качестве избирательного объединения может быть и общественное объединение) *(55);

2) вышеперечисленным политическим партиям, избирательным блокам, избирательным объединениям отдается приоритет и квота не менее чем в 1/2 от общего числа членов соответствующих комиссий;

3) в избирательную комиссию может быть назначено не более одного представителя по предложениям от каждой политической партии, от каждого избирательного объединения, иного общественного объединения, от каждого избирательного блока;

4) государственные и муниципальные служащие не могут составлять более 1/3 от общего числа членов избирательной комиссии. Указанное положение может не применяться при формировании участковых комиссий на избирательных участках, образованных на территориях воинских частей, расположенных в обособленных, удаленных от населенных пунктов местностях, а также за пределами территории Российской Федерации;

5) орган, назначающий в состав комиссии гражданина РФ, выдвинутого в соответствии с требованиями, установленными рамочным Федеральным законом, обязан получить письменное согласие указанного гражданина на вхождение в состав этой комиссии;

Глава I Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Референдум Российской Федерации (Краткий обзор)

Указ Президента Российской Федерации об изменении состава межведомственной комиссии Российской Федерации по делам Совета Европы

7. Извлечения из уголовного законодательства Российской Федерации, законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливающих ответственность за нарушение избирательных прав граждан Российской Федерации