Законотворческий процесс в РФ

законотворчество – деятельность представительных органов по подготовке, обсуждению и принятию законов

Законодательный процесс состоит из следующих стадий:

1) внесение законопроекта в Государственную Думу;

2) обсуждение законопроекта в соответствующих комитетах или комиссиях (с привлечением экспертов и представителей заинтересованных организаций, органов, министерств и ведомств) Государственной Думы;

3) принятие федерального закона Государственной Думой (большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией РФ);

4) направление принятого Государственной Думой закона в пятидневный срок на рассмотрение Совета Федерации;

5) рассмотрение Советом Федерации закона, принятого Государственной Думой;

6) направление в течение пяти дней принятого федерального закона Президенту РФ для подписания и обнародования;

7) подписание и обнародование Президентом РФ закона в течение четырнадцати дней после его поступления.

1. Законодательная инициатива – право внесения законопроекта в законодательные органы, влекущее его обязательное рассмотрение. Правом законодат. инициативы в РФ обладают: президент, члены ГосДумы, члены Совета Федерации, Совет Федерации в целом, высшие представительные органы субъектов РФ, высшие судебные органы РФ (ВС, Констит.суд, ВАС)

2. Обсуждение законопроекта бывает: неофициальное (обсуждение с привлечением широкого круга заинтересованных лиц); официальное (обсуждение законотворческим органом с соблюдением необходимых процедур).

В ГосДуме (нижняя палата Федерального Собрания) обсуждение законопроекта проходит в соответствующих комитетах или комиссиях (с привлечением экспертов и представителей заинтересованных организаций, органов, министерств и ведомств) Государственной Думы в 3 чтениях: в первом законопроект обсуждается в целом, с внесением изменений, дополнений, поправок; во втором – постатейное обсуждение законопроекта с внесением изменений, дополнений и поправок; в третьем чтении законопроект одобряется или нет. Внесение изменений и поправок в третьем чтении не допускается.

После обсуждения в ГосДуме законопроект в течение 5 дней направляется в Совет Федерации (верхняя палата Федерального Собрания) . Совет Федерации может отказаться от обсуждения законопроекта. В данном случае законопроект считается одобренным Советом Федерации. Совет Федерации не может отказаться от обсуждения конституционных федеральных законов, а также законов, принимаемых по вопросам, перечень которых дается в Конституции РФ (федерального бюджета; федеральных налогов и сборов;инансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров РФ; статуса и защиты государственной границы РФ; войны и мира).

Если в течение четырнадцати дней после поступления из ГосДумы закон не был рассмотрен, он считается одобренным Советом Федерации, он считается одобренным верхней палатой, если за него проголосовало более половины общего числа членов Совета Федерации.

При отклонении Советом Федерации федерального закона, принятого Государственной Думой, палаты могут создавать согласительную комиссию для преодоления возникающих разногласий. После этого федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. Если последняя не согласна с решением Совета Федерации, федеральный закон считается принятым при условии, что при повторном голосовании за него было подано не менее двух третей голосов от общего числа депутатов ГосДумы.

Принятие закона происходит путем голосования. Для ФЗ достаточно простого большинства голосов от общего числа депутатов ГосДумы и членов Совета Федерации (50%+1голос). Для принятия ФКЗ необходимо квалифицированное большинство – 2/3 от общего числа депутатов ГосДумы и ¾ от общего числа членов Совета Федерации.

После принятия Федеральным Собранием законопроект поступает на утверждение президенту. Если Президент РФ в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его («налагает вето»), то ГосДума и Совет Федерации обязаны вновь рассмотреть этот закон. Если при повторном рассмотрении закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов ГосДумы, он подлежит обязательному подписанию Президентом РФ в семидневный срок и обнародованию.

При рассмотрении законотворческого процесса на первый план выдвигается его характеристика как упорядоченной системы определенных стадий, которые связаны между собой и направлены на создание первичных юридических норм - принцип этапности.

В юриспруденции под стадией законотворческого процесса понимают самостоятельный этап в осуществлении процедурных действий по формированию государственной воли, либо организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, которые направлены на создание норм права высшей юридической силы .

Стадии этого процесса присущи принятию как законов, гак и для подзаконных актов, так как любой правотворческий процесс включает в себя два основных этапа:

• 1) предварительные действия по созданию нормативного правового акта;
• 2) действия соответствующего правотворческого органа по принятию нормативного правового акта.

Однако в современном обществе нельзя обойтись в правотворческом процессе и без дополнительных процедурных действий по доведению содержания принятого акта правотворчества до сведения всех адресатов. Таково содержание третьего этапа - официального опубликования текста нормативного правового акта. Таким образом, при первом приближении в законотворчестве можно четко обособить три основных стадии, о которых еще пойдет в дальнейшем речь.

Однако иногда считается целесообразным указать большее количество стадий :

• 1) принятие решения о внесении изменений в действующую систему норм права;
• 2) подготовка проекта нормативного правового акта;
• 3) рассмотрение его правотворческим органом;
• 4) обсуждение и согласование проекта с заинтересованными субъектами;
• 5) принятие нормативного правового акта;
• 6) опубликование нормативного правового акта.

Большинство из выделяемых стадий носит подготовительный или вспомогательный характер и не порождает юридически значимых последствий. Однако для осуществления правотворческого процесса они необходимы.

В последнее время одним из элементов правотворческого процесса в России становится проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения (см. параграф 1.4).

Только принятие проекта нормативного акта как правового соответствующим правотворческим органом превращает его в общеобязательный документ и позволяет признать эту стадию правотворческого процесса в качестве основной. А официальное опубликование текста принятого акта правотворчества способно возвести содержащиеся в нем правила поведения во всеобщий ранг и должно рассматриваться как решающая стадия правотворчества .

Законотворческий процесс носит более сложный характер. Однако и здесь в любом случае четко обособляются три основополагающие стадии. Правда, их именуют немного иначе:

• 1) начальная (предпарламентская) стадия подготовки и внесения законопроекта;
• 2) основная (парламентская) стадия рассмотрения и принятия закона;
• 3) заключительная (послепарламентская) стадия промульгации (обнародования).

Промульгация (обнародование) - это официальное провозглашение принятого парламентом закона, которое означает его санкционирование главой государства в установленные конституцией (обычные и сокращенные) сроки, а также опубликование в официальном издании.

При этом под санкционированием понимается подписание главой государства официального текста закона.

Ряд конституций различают промульгацию, санкционирование и опубликование закона. В этом случае под промульгацией понимается особый акт главы государства, постановляющий об опубликовании принятого парламентом законодательного акта и предлагающий органам исполнительной власти соблюдать предписания этого акта .

Каждая из основополагающих стадий может включать несколько основных и дополнительных этапов. Их количество и содержание определяется принятой в стране регламентацией законодательного процесса, т.е. законодательной процедурой, которая в разных странах обладает рядом особенностей, но в то же время имеет много общих черт .

Соответственно, в Российской Федерации выделяют следующие стадии законотворческого процесса:

• 1) стадия законодательной инициативы;
• 2) стадия обсуждения законопроекта;
• 3) стадия принятия закона;
• 4) стадия промульгации.

Стадия законодательной инициативы - это официальное внесение законопроекта в законодательный орган (Государственную думу РФ) субъектами, обладающими таким правом в соответствии со ст. 104 Конституции РФ (идентично ст. 103 Регламента ГД РФ), влекущее за собой обязанность законодателя рассмотреть законопроект на своем заседании. Среди субъектов, обладающих правом законодательной инициативы - Президент РФ, Совет Федерации РФ, депутаты ГД РФ и многие другие органы государственной власти и должностные лица (всего 715 субъектов). Право законодательной инициативы является субъективным нравом и может быть осуществлено только в определенных формах. Часть 2 ст. 104 Конституции РФ предусматривает одну форму реализации права законодательной инициативы - законопроект. Статья 104 Регламента ГД РФ определяет, что право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную думу:

• проектов федеральных конституционных и федеральных законов;
• законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы РФ и законы РСФСР, федеральные конституционные и федеральные законы либо о признании этих законов утративших силу, либо о неприменении на территории РФ актов законодательства СССР;
• поправок к законопроектам.

Основная масса законопроектов (до 90%) вносится Правительством РФ. Регламент ГД РФ устанавливает определенные требования к оформлению представляемых законопроектов. Наряду с текстом законопроекта следует представить:

• пояснительную записку к законопроекту;
• перечень законов, подлежащих отмене или изменению в связи с принятием законопроекта;
• финансово-экономическое обоснование (в случае если реализация законопроекта потребует материальных затрат);
• заключение на проект Правительства РФ (оно обязательно, если законопроект предусматривает производство расходов из федерального бюджета).

Часть 3 ст. 104 Конституции РФ устанавливает, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.

Право Правительства РФ на обязательную экспертизу можно рассматривать как его право на своеобразное, не столько юридическое, сколько политико-экономическое, предпарламентское вето отлагательного типа на определенный Конституцией РФ вид законопроектов. Такое вето может быть преодолено ГД РФ в рамках стандартной парламентской процедуры.

Ряд проектов проходит особые, дополнительные стадии подготовки, что обусловлено их исключительной важностью и значимостью для регулирования общественных отношений. В практике подготовки законопроекта нередко используется его общественное обсуждение.

Скажем, ст. 35 Трудового кодекса РФ предусматривает право органов социального партнерства на соответствующих уровнях инициировать разработку проектов законов и других нормативных правовых актов в сфере труда. Им же предоставлено право на обеспечение условий для участия в разработке и (или) обсуждении проектов названных актов. При этом указанная статья предусматривает обязанность органов, принимающих эти акты, направлять проекты нормативных правовых актов, а также документы и материалы для их обсуждения в соответствующие комиссии по регулированию социально-трудовых отношений.

Стадия обсуждения законопроекта, которое происходит на заседаниях Государственной думы РФ. Вначале внесенный законопроект направляется Советом ГД РФ в профильный комитет, который после обсуждения выносит проект на пленарное заседание ГД РФ с собственными замечаниями и предложениями. Обсуждение законопроекта на пленарном заседании называется чтением закона, в ходе которого в его текст вносятся поправки. Таких чтений может быть три (см. параграф 1.4).

Стадия принятия закона , которое происходит путем голосования депутатов ГД РФ. Федеральные законы принимаются Государственной думой РФ большинством голосов от общего числа депутатов.

В соответствии с Конституцией РФ принятый Государственной думой закон должен быть одобрен Советом Федерации и подписан Президентом РФ. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более 50% от общего числа членов этой палаты, либо если в течение 14 дней не было составлено заключение Совета Федерации об этом законе. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной думой РФ. В случае несогласия ГД РФ с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной думы РФ (ст. 105 Конституции РФ).

Президент РФ имеет право наложить вето на федеральный закон, принятый Федеральным собранием РФ, не допустив или, по крайней мере, отсрочив его вступление в силу. Парламенту в последнем случае предоставляется право принять этот закон вторичным голосованием, т.е. преодолеть вето. В Российской Федерации для преодоления отлагательного вето Президента РФ закон при повторном голосовании должен получить 2/3 голосов депутатов Государственной думы РФ и членов Совета Федерации.

Принятие федеральных конституционных законов регламентируется ст. 108 Конституции РФ. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной думы РФ. Па принятый конституционный закон не может быть наложено вето Президента РФ.

Стадия промульгации , на которой происходит опубликование принятого и утвержденного закона в официальном печатном органе, осуществляемое главой государства в установленные законом сроки (см. параграф 2.6). Только после промульгации закон обретает обязательную силу. В Российской Федерации законы подлежат обязательному опубликованию в течение семи дней после подписания их Президентом РФ. См.: Нисевич Ю. Л., Платонов В. М., Слизовский Д. Е. Законодательная деятельность...С. 111.

См.: Парламенты мира: сб. М.: Интерпракс, 1991.

Правотворческий и законотворческий процессы, как мы убедились, соотносятся как общее и особенное. Но, памятуя о том, что законы занимают в правовой системе особое положение, мы выделяем в законотворческом процессе ряд характерных признаков. Саму процедуру принятия законов регулируют правила, закрепленные конституционно.

Следует рассмотреть каждую стадию законотворческого процесса более подробно.

Итак, первым этапом законотворческого процесса является подготовка проекта закона. Это, как представляется, наиболее сложный и ответственный момент создания правового акта. Как уже говорилось, потребность в регулировании общественных отношений может возникнуть с появлением новых либо существенным изменением старых общественных отношений, что может быть объяснимо меняющейся социально-экономической ситуацией в государстве.

"Как известно, воля законодателя, как бы широко ни трактовалось это понятие, формируется под воздействием объективных закономерностей. Поэтому осознание объективной необходимости того или иного явления или процесса, его оценка в субъективном сознании, соотнесение с отдаленными и близкими целями, выявление возможности воздействия права на проявление объективных законов, применение соответствующих - правовых форм для реализации принятого решения - все это основные этапы принятия правотворческого решения", так считают авторы книги "Научные основы правотворчества". .Научные основы правотворчества./Отв. ред. Р.О. Халорина. М.: Юрид. лит., 1981. С.37.

Принятие решения о подготовке законопроекта знаменует собой начало законотворческого процесса. С принятием такого решения определяется тема будущего акта, его общая направленность. Очень много зависит от того, каков законопроект изначально, как подана его основная идея и насколько он соответствует реальным общественным потребностям.

По предлагаемому к разработке законопроекту предварительно составляется его концепция. В содержание концепции законопроекта включаются такие параметры как его общий смысл, основные идеи, характеристика и общий план. В зависимости от научной обоснованности концепции определяются сроки принятия акта, проверяется его качество и эффективность. В концепции нормативного акта указывается также и отнесение его к определенному иерархическому уровню правовой системы, что представляется особенно важным на данном этапе ее формирования. Конституция I993 г. внесла существенные изменения в структуру законодательства, углубив и расширив его. Поленина выделяет несколько уровней иерархической структуры:

• 1/ подзаконные нормативные акты;
• 2/ нормативные указы;
• 3/ "простые" федеральные законы;
• 4/конституционные федеральные законы;
• 5/ Конституция РФ /как целое/;
• 6/ Положения гл.1 Основы конституционного строя Конституции РФ I993 г. Поленина С.В. Новое в системе законодательства РФ./Государство и право. 1994.- №I2. С.27.

Естественно важным является вопрос о том, кто готовит законопроект. Сложившаяся юридическая практика идет "ведомственным" путем, т.е. правоподготовительная деятельность осуществляется министерствами и ведомствами. Основные адресаты в планах законопроектных работ - Министерство финансов, Прокуратура РФ, Министерство юстиции. Основная тяжесть работы ложится на работников аппарата этих государственных структур, что влечет ряд негативных последствий. Проект закона вырабатывается, как правило, в спешке из-за большой загруженности специалистов аппарата, зачастую достаточно низок их профессиональный уровень, кроме того, они, так или иначе, находятся в плену у определенного стереотипа правового мышления. Другой негативной чертой, на наш взгляд, является деперсонифицированность проекта, когда официальным автором является ведомство, а конкретные создатели просто неизвестны и не несут за свое детище никакой ответственности.

Сложившаяся ситуация естественно привлекает внимание ученых-правоведов. Большинство склоняется к тому, что подготовкой законопроектов аппарат заниматься не должен. В частности С.С. Алексеев выступил с предложением передать работу по составлению законопроектов группе специалистов, ученых, практиков, обладающих компетентностью в том или ином законодательно разрешаемом вопросе. "Закон как изобретение, как всякое достижение человеческого ума должен создаваться талантливыми личностями. Настоящие законы нельзя создавать большими коллективами. Необходимо привлечь к выработке законов людей с конструктивным мышлением". Алексеев С.С. Как готовить закон? // Известия. I992.I4 декабря.

Полезной была бы практика подготовки проектов законов специально созданными научно-исследовательскими, творческими группами, и объявление соответствующего конкурса среди авторских коллективов. Еще один момент, на котором бы хотелось остановиться. Это законотворческая деятельность членов парламента. Европейская практика показывает, что такого понятия нет вообще, депутаты работают только с готовым проектом, который создается специалистами. Статус депутата в РФ позволяет Думе обращаться с законодательной инициативой, внести обоснованное предложение о законодательном нововведении и отстаивать его". Депутат Совета Федерации и депутат Государственной Думы имеют право законодательной инициативы, которое осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

а/ законопроектов и поправок к ним;

б/ законодательных предложений о разработке и принятии

новых федеральных конституционных законов и федеральных законов;

в/ законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы РФ и законы РСФСР либо о признании этих законов утратившими силу". Федеральный закон"0 статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ. //Собрание законодательства РФ I994. №2. Ст.74.Ст.11,ч.1.

Если такая инициатива будет одобрена, то ее "обработкой" займутся профессионалы. На наш взгляд, это существенно сократило бы количество "некачественных" проектов, а возможно даже и законов. Сам процесс подготовки проекта законодательного акта складывается из ряда стадий, среди которых можно выделить:

• 1. Создание концепции будущего закона;
• 2. Анализ существующих норм, регулирующих данные отношения и изучение соответствующего мирового опыта;
• 3. Непосредственная работа над текстом проекта;
• 4. Экспертиза готового законопроекта.

Особое внимание, на наш взгляд, следует уделить разработке концепции будущего закона - ее экономическому, социально-политическому контексту. Найти объективно необходимое сочетание юридического и практического содержания акта, что требует привлечения, как юристов, так и специалистов в конкретно необходимых областях знаний /экономистов, социологов, психологов/. Безусловно, важно при разработке проекта закона использовать мировой опыт правового решения данного вопроса. Но здесь следует избегать копирования иностранных законов либо международных договоров, что зачастую и происходит. Содержание закона должно соответствовать объективным потребностям времени и экономическим условиям, учитывать национальный менталитет и особенности российского правоприменения.

В процессе составления проектов некоторых законов возникает необходимость подготовить другие акты, развивающие и конкретизирующие закон. Обычно в тексте основного закона разрешается вопрос о подготовке и принятии таких актов, предусматривается пункту с соответствующим поручением о порядке их издания. Но это еще не гарантирует своевременную подготовку всего комплекса норм для решения конкретного вопроса. Думается, целесообразно было бы принятие пакета необходимых документов по данному вопросу, что принято в законотворческой технике других стран. Одновременная разработка комплекса документов от закона до инструкций министерств и ведомств предупреждало бы недоразумения и неясности, возникающие при применении основного закона в отсутствие разъясняющих нормативных актов, а также исключило бы противоречия между ними.

Обсуждение, доработка и согласование проекта - эта стадия, завершающая подготовительный этап. Суть процедуры - обсуждение проекта рабочей группой с привлечением специалистов-экспертов. Предложения и замечания, высказанные при обсуждении, обобщаются, и в соответствии с ними проект окончательно отрабатывается и редактируется.

Затем он поступает на рассмотрение того органа или комиссии, которой поручена подготовка проекта и внесение его на утверждение.

Ряд проектов проходит особые, дополнительные стации подготовки, что обусловлено их исключительной важностью и значимостью для регулирования общественных отношений. В практике подготовки законопроекта нередко используется его всенародное обсуждение.

Основным инструментом выражения мнения общественности является пресса, которая все активнее включается в процесс законотворчества. Такую тенденцию отмечают и юристы, подчеркивая, что "поток" предложений в печати и, особенно, в письмах граждан о необходимости принятия того или иного закона либо ценой их серии увеличивается". Советское законодательство: пути перестройки./Под ред. А.В. Мицкевича, А.С. Приголкина.- М.: Юрид. лит.,1989. С.5.

Таким образом, мы имеем дело с феноменом инициирования законодательных предложений в прессе не только на стадии обсуждения выдвинутых законопроектов, но и выявления и анализа законодательных проблем. Задача общественной дискуссии в печати состоит в том, чтобы выяснить многообразие альтернативных мнений, выбрать оптимальные предложения, которые послужили бы базой для эффективного решения. К сожалению, для ряда современных изданий характерны низкая культура дискуссий по важнейшим государственно-правовым вопросам, нетерпимость к иным позициям. Важным остается вопрос о порядке учета высказанных в прессе законодательных предложений. Механизма подведения итогов обсуждения и их учета мы пока не имеем. Анализ показывает, что лишь небольшая часть предложений и замечаний к законопроектам используется в их окончательном варианте. Судьба остальных остается неизвестной, как и мотивы, по которым были отклонены те или иные замечания. В связи с этим, думается, необходимо придать каналам общественного мнения большую упорядоченность и эффективность, в частности, выделить в банке данных парламента блок "предложения общественности" для их автоматизированной обработки и использования. Тогда по каждому законопроекту можно будет давать концентрированно обработанную и достаточно объективную информацию.

Существует также много негативных моментов. Порой общественное мнение буквально опутывает все фазы подготовки принятия законов. Вихрь мнений, интересов, позиций подчас настолько силен, что законодатели действуют как бы в "безальтернативном" режиме. Смещаются их собственные оценки, и в стороне остаются другие источники информации, необходимые депутатам.

Стихийно взрывающееся общественное мнение нередко мешает подготовить проект на добротной научной основе, взвесить все варианты и просчитать последствия.

Весомость общественного мнения усиливается от сочетания с другими видами информации. На каждом этапе законодательного процесса целесообразно пользоваться "информационной комбинацией", т.е. умело сочетать все виды и источники информации.

Для будущего закона важно, если пресса, научные работники, а также социологические опросы и публичные дискуссии спокойно и компетентно обнажают проблемы, требующие законодательного решения.

В подготовке законопроекта ведущая роль, несомненно, принадлежит специалистам и депутатам. Общественное мнение может лучше выразить себя в альтернативных проектах. Думается, что целесообразно было бы готовить и вносить такие проекты заранее, видя за ними определенные общественные слои с их запросами, интересами, потребностями, сопоставляя варианты проектов и выбирая лучший.

Подготовка проекта заканчивается решением органа, его готовившего, о направлении законопроекта на рассмотрение законотворческого органа. Если проект готовится в аппарате этого органа или комиссиями Государственной Думы, то эта стадия законотворчества заканчивается решением комиссии представить проект на рассмотрение Государственной Думы.

Факт внесения выработанного проекта в законотворческий орган имеет официальное юридическое значение. С этого момента прекращается первый этап процесса законотворчества - предварительное формирование государственной воли, и начинается новый этап - закрепление этой воли в нормах права. Правоотношения по выработке первоначального текста закона на этом этапе исчерпываются, но возникают новые, связанные с рассмотрением проекта в официальном порядке и вынесением решения.

Утверждение законопроекта является центральной стадией законотворческого процесса, т.к. именно на этом этапе происходит придание юридического значения правилам, находящимся в тексте законопроекта.

Можно выделить четыре основные стадии официального прохождения закона: внесение проекта на обсуждение законотворческого органа, непосредственное обсуждение проекта, принятие закона, его обнародование /опубликование/.

Стадия официального внесения законопроекта в законотворческий орган сводится к направлению полностью готового проекта в законотворческий орган.

В юридической литературе принято выделять два вида официального вынесения проекта на рассмотрение.

Первый - кооперативное внесение, когда законотворческий орган обязан рассмотреть поставленный вопрос, т.к. связан волеизъявлением инициатора проекта. Второй - факультативное внесение, когда от руководства законотворческого органа зависит, поставить ли в повестку дня внесенный проект или оставить его без рассмотрения, направить ли для доработки или редактирования.

Такая градация необходима для характеристики права законодательной инициативы. В содержании права законодательной инициативы входят следующие элементы: действие, совершать которое оно предоставляет возможным, правомочные осуществлять его субъекты, последствия реализации этих действий.

По первому элементу права законодательной инициативы в специальной литературе высказываются две точки зрения: согласно одной из них, под "правом законодательной инициативы следует понимать возможность вносить проект на рассмотрение представительного органа власти" Ковачев Д.А. Механизм социалистического правотворчества. М., Юрид. лит., 1977.С. 58.. Представители другой точки зрения дают более широкое толкование. Они включают сюда "право вносить готовые законопроекты и предложения о разработке и принятии новых законов, отмене и изменении действующих". Кривовенко Л.Т. Право законодательной инициативы.//Советское государство и право.1979. №3. С.З-П

По сути, широкая трактовка права законодательной инициативы вытекает из Конституции РФ.

Определяющим элементом содержания права законодательной инициативы является субъектный состав. Установить носителя права законодательной инициативы несложно. Таковым может быть любое лицо, орган или организация, наделенная правом вносить законопроекты в высшей представительный орган власти и реализующие это право. Согласно ст.104 Конституции РФ правом законодательной инициативы обладают: Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные /представительные/ органы власти субъектов РФ, Конституционный Суд, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд. Сложнее установить, кто является субъектом в отношении права законодательной инициативы. Правоотношение законодательной инициативы как субъективное право и корреспондирующая ему обязанность возникает лишь в том случае, когда внесен законопроект и если к нему приложена, требуемая законодателем документация.

Право законодательной инициативы возникает только с момента внесения законопроекта. Этому праву соответствует обязанность законотворческого органа принять внесенный проект и включить его рассмотрение в повестку дня ближайшего заседания, рассмотреть его и принять решение.

Необходимо учитывать, что законодательная инициатива не предполагает обязанности законотворческого органа принять предложенный проект, тем более в том виде, в котором он представлен. Наличие такой обязанности было бы посягательством на верховенство представительной власти. Но при использовании права законодательной инициативы законотворческий орган связан волеизъявлением субъекта, имеющего такое право, следовательно, должен рассмотреть проект и принять по нему решение. Этим законодательная инициатива отличается от других видов законотворческих предложений.

Наряду с обязательными, но все же дополнительными компонентами как получение законопроекта, его регистрация и информация о нем на сессии, главным все-таки является обязательное рассмотрение внесенного законопроекта или законодательного предложения в результате осуществления права законодательной инициативы. В данном случае Государственная Дума связывает себя своим же решением, закрепленным конституционно.

Проекты законов и законодательных предложений представляются к рассмотрению вместе с обоснованием необходимости их разработки, развернутой характеристикой целей, задач и основных положений будущих законов и их местом в системе законодательства, а также ожидаемых социально-экономических последствий их применения. При этом указываются коллективы и лица, принимавшие участие в подготовке законопроекта, реализация которого потребует дополнительных и иных затрат, прилагается его финансово-экономическое обоснование.

Проекты законов и иные законодательные предложения, подлежащие рассмотрению Государственной Думой, представляются, в комитеты и комиссии либо их председателям. Представленные предложения подлежат обязательной регистрации. Если форма представленного проекта не отвечает основным требованиям Регламента Государственной Думы и законодательным актам о порядке подготовки проектов законов РФ или проект представлен без обоснований, он может быть возвращен инициатору законопроекта.

Зарегистрированный законопроект или законодательное предложение для предварительного рассмотрения и подготовки предложений о дальнейшей работе над ним, как правило, направляются в соответствующие комитеты Государственной Думы и одновременно в комитет по законодательству.

Здесь необходимо отметить, что некоторые ученые включают еще "две дополнительные стадии официального прохождения проекта нормативного акта в законотворческом органе. Это рассмотрение и доработка проекта во вспомогательном аппарате законотворческого органа и включение в повестку дня заседания законотворческого органа рассмотрения внесенного проекта" Такую точку зрения высказывают авторы монографии "Правотворчество в СССР". С.202..

Думается, что такое расширение этой стадии правотворческой деятельности является логичным, т.к. непосредственному рассмотрению проекта законотворческим органом предшествует его разработка комиссиями и комитетами, связанная с подготовкой заключения по законопроекту.

В состав подготовительных комиссий и рабочих групп могут включаться депутаты, не входящие в состав комиссий и комитетов. А также в их работе могут принимать участие инициаторы законопроекта с правом совещательного голоса. Что касается альтернативных проектов, то они рассматриваются вместе с основным.

Подготовительная комиссия вправе принять решение о проведении предварительного обсуждения на местах: в трудовых коллективах, научных учреждениях, общественных организациях, на собраниях граждан. Законопроекты могут направляться на научную экспертизу, по ним могут запрашиваться заключения Правительства РФ. Существует ряд законопроектов, которые вносятся только при наличии заключения Правительства. Согласно ч.3 от.104 Конституции РФ таковыми являются законопроекты о введении и отмене налогов, освобождении от их уплаты о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обстоятельств государства, другие законотворческие проекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.

Следующая стадия - это внесение законопроекта в повестку дня заседания законотворческого органа. Утверждение повестки дня - прерогатива самого законотворческого органа, который решает, какие вопросы и в какой последовательности должны быть рассмотрены на заседании.

Обсуждение проекта закона на заседании законотворческого органа дает возможность полно и всесторонне ознакомиться с проектом, досказать по нему мнения и соображения, внести все необходимые изменения и улучшения и в результате сформировать наиболее целесообразный и оптимальный вариант законодательного акта.

Обсуждение любого проекта начинается с доклада по нему. В качестве докладчика, как правило, выступает инициатор законопроекта. Рассмотрение проектов законов и законодательных предложений, предложенных Президентом, а также обращений Президента начинается с выступления официального представителя Президента с обоснованием необходимости их принятия.

В докладе любого инициатора проекта освещаются вопросы о необходимости принятия рассматриваемого проекта, о целях, которые стоят перед данным актом, характеризуется основное содержание проекта, важнейшие его новеллы, показывается, кто привлекался к разработке проекта. Также заслушиваются содоклады головной комиссии, оглашаются письменные заключения.

Государственная Дума обсуждает основные положения законопроекта и высказывает предложения и замечания в форме поправок, рассматривает предложения об опубликовании при необходимости проекта для обсуждения.

В зависимости от содержания проект по специальному решению законотворческого органа обсуждается либо целиком, либо по частям, главам, разделам, либо даже постатейно. Самые важные и самые сложные проекты могут обсуждаться сначала в целом, а потом по частям или по отдельным статьям. По результатам обсуждения Государственная Дума одобряет основные положения проекта или отклоняет его. В случае одобрения устанавливается срок для его представления ко второму чтению.

Если вынесены альтернативные проекты по одному и тому же вопросу, Государственная Дума обсуждает их одновременно в ходе первого чтения и принимает решение о том, какой из проектов принять за основу при подготовке ко второму чтению.

При втором чтении по проекту закона председатель головного по данному законопроекту комитета либо руководитель органа, дорабатывает проект. Обсуждение проводится постатейно, по разделам и в целом. Во время обсуждения, отдельные части или проект в целом, может быть возвращен на доработку. Каждая поправка обсуждается и голосуется отдельно.

Принятие официального решения по проекту законодательного акта - это решающая стадия официального прохождения проекта в законодательном органе. В результате ее осуществления проект превращается в правовой акт. Соответственно, предыдущие стадии этого этапа лишь создают предпосылки и условия для принятия окончательного правотворческого решения.

Конституция подробно регламентирует порядок принятия законов, разделяя процедуру принятия федеральных и федеральных конституционных законов.

В соответствии с законом Государственная Дума принимает Федеральные законы. На голосование ставятся отдельно каждая статья, либо раздел, либо глава проекта закона. Затем на голосование ставятся все поступившие в письменном виде поправки.

После обсуждения всех статей, разделов и глав законопроект принимается в целом. Решение по федеральным законам принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Согласно ч.3 ст. 105 Конституции РФ принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней направляются для рассмотрения в Совет Федерации. Для одобрения закона в Совете Федерации необходимо, чтобы за него проголосовали более половины членов палаты. Закон считается принятым, если он в течение четырнадцати дней не был рассмотрен в Совете Федерации. Из данных положений Основного закона можно сделать вывод о том, что принятие федеральных законов Советом Федерации не носит обязательного характера, но если они стали предметом рассмотрения в этой палате парламента и не нашли одобрения, то, согласно закону, требуется создание согласительной комиссии из представителей обеих палат. Комиссия рассматривает возникшие разногласия и ищет пути их устранения, дает свое заключение. После урегулирования разногласий проект законодательного акта вновь становится предметом рассмотрения Государственной Думы. При несогласии Государственной Думы с решением Совета Федерации для принятия закона необходимо, чтобы две трети членов этой палаты при повторном голосовании одобрили этот законопроект.

Существует несколько нормативных актов, которые подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации после принятия их Государственной Думой. Они касаются важнейших вопросов жизнедеятельности государства. Перечень этих вопросов дан в ст. 106 Конституции РФ, к ним относятся: вопросы федерального бюджета, налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного и таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификация и денонсация международных договоров, вопросы войны и мира, защиты и статуса государственной границы.

Особый порядок предусмотрен для принятия федеральных конституционных законов. Ввиду особой важности этих нормативных актов, Конституция предусматривает прохождение такого закона в обеих палатах парламента, и принятие их возможно при наличии трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Законы РФ подписываются и обнародуются Президентом РФ в течение 14 дней. Президент вправе вернуть до истечения указанного срока Федеральный закон для повторного рассмотрения. В этом случае закон подписывается Президентом в семидневный срок после его повторного принятия двумя третями голосов в обеих палатах парламента.

Процесс создания закона завершается его опубликованием. Чтобы стать общеобязательными велением государства, правовая норма должна объектироваться в общедоступных печатных изданиях, и этот процесс представляется особенно важным. Опубликование законов главная предпосылка их вступления в силу и юридическое основание презумпции знания законов. Нельзя полагать, что граждане могут знать неопубликованный закон, и налагать на них ответственность за нарушение неизвестных им правил.

Опубликование есть установленный законом способ доведения до всеобщего сведения принятого законодательного акта, заключающийся, как правило, в помещении полного и точного его текста в общедоступном, официальном органе печати.

Поскольку опубликование имеет осо6ое юридическое значение для вступления в силу и дальнейшего применения законодательного акта, оно представляет собой важнейший политический акт и совершается в строго определенном порядке.

Все законы России, согласно вышеупомянутому закону, подлежат обязательному опубликованию в информационном бюллетене "Собрание законодательства Российской Федерации" и в "Российской газете", затем передаются для внесения в эталонный банк правовой информации научно-технического центра правовой информации "Система".

Федеральные законы вступают в силу по истечении 10 дней со дня их официального опубликования, либо в иной срок, прямо установленный в самом законе.

На стадии опубликования завершается процесс создания закона. Следует отметить, что законотворческий процесс- это не просто механизм создания нормативного акта, это творческий процесс, деятельность созидательная, а, следовательно, креативная, подчиненная определенным логическим правилам и принципам.

Законодательный процесс – порядок деятельности по созданию и принятию закона или иного нормативного акта.

Можно выделить четыре основные стадии этого процесса:

1) законодательная инициатива, т.е. внесение законопроекта или законопредложения;

2) рассмотрение законопроекта в парламентских палатах и комитетах (комиссиях);

3) принятие закона;

Законодательная инициатива – это официальное внесение в компетентный орган парламента управомоченным субъектом законопроекта или законопредложения.Законопроект – текст будущего закона со всеми его атрибутами (преамбулой, статьями, параграфами, точными формулировками норм и т.д.). Законопредложение – лишь идея или концепция будущего закона.

В РФ субъектами права законодательной инициативы в соответствии со ст. 104 Конституции РФ являются Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения.

Обсуждение законопроекта . Стадия обсуждения законопроекта, которое происходит на заседаниях палат парламента. Обсуждение законопроекта на пленарном заседании проходит три чтения, в ходе которых в его текст вносятся поправки.

Стадия принятия законопроекта путем голосования депутатов парламента. В Российской Федерации законы принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа ее депутатов.

Стадия утверждения законопроекта. В соответствии с Конституцией РФ принятый Государственной Думой закон должен быть в течение 5 дней передан на рассмотрение Совета Федерации . Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты . В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты Федерального Собрания могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий.

24. Правительство России

Правительство России - высший федеральный орган, осуществляющий исполнительную власть в России. Статус Правительства и порядок его деятельности определены Главой 6-й Конституции и федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 года с позднейшими изменениями.

Правительство Российской Федерации осуществляет свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации.

На основании статьи 114 Конституции Российской Федерации Правительство осуществляет следующие полномочия :

Разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;

Обеспечивает проведение в государстве единой финансовой, кредитной и денежной политики;

Обеспечивает проведение единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

Осуществляет управление федеральной собственностью;

Осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики государства;

Осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

Осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.

Правительство России состоит из Председателя Правительства России , заместителей Председателя Правительства России и федеральных министров .

Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом России с согласия Государственной думы.

Заместители Председателя Правительства и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации по предложению Председателя Правительства.

Структура федеральных органов исполнительной власти (Правительства Российской Федерации) утверждается указом Президента Российской Федерации на основании предложения Председателя Правительства, направляемого в течение недельного срока после его назначения.

Конституция РФ, характеризуя РФ как законодательный орган государства, тем самым раскрывает главнее назначение российского парламента, его основную функцию - законотворчество.

Но законотворчество в широком смысле слова включает в себя не только непосредственные действия Федерального Собрания по созданию законов, но и те действия государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, которые предваряют законодательный процесс: рождение идеи о необходимости того или иного закона, научная разработка этой идеи, подготовка предложений или проекта закона, его обоснование, экспертная оценка, обсуждение широкой общественностью или в кругу специалистов и т.п.

Таким образом, круг лиц, которые могут быть причастны к законотворчеству, достаточно широк и ничем не ограничен. И все же главное место в этом кругу принадлежит Федеральному Собранию как органу, который только один наделен Конституцией РФ принимать законы.

Важно! Следует иметь ввиду, что:

• Каждый случай уникален и индивидуален.
• Тщательное изучение вопроса не всегда гарантирует положительный исход дела. Он зависит от множества факторов.

Чтобы получить максимально подробную консультацию по своему вопросу, вам достаточно выбрать любой из предложенных вариантов:

Что же касается законодательного процесса в узком смысле слова , то он строго регламентирован как по кругу лиц, участвующих в нем, так и по формам и стадиям деятельности.

В основе законодательной деятельности лежат принципы:

• • законности;
  • научной обоснованности нормативно-правовых актов;
  • демократизма;
  • системности.

Законодательный процесс – это совокупность последовательно сменяющих друг друга стадий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность Федерального Собрания.

При этом следует иметь в виду, что наряду с основными стадиями могут быть и факультативные.

Стадии законодательного процесса

Основные стадии законодательного процесса:

1. 1. законодательная инициатива и предварительное рассмотрение;
   2. рассмотрение законов, принятых Государственной Думой;
   3. подписание и обнародование законов Президентом РФ.

Факультативные (необязательные) стадии законодательного процесса:

• • повторное рассмотрение Советом Федерации законов, отклоненных Президентом РФ.

Осуществление права законодательной инициативы

Первой стадией законодательного процесса является осуществление права законодательной инициативы.

Ч. 1 ст. 104 Конституции РФ: "Право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения".

Праву законодательной инициативы корреспондирует обязанность Государственной Думы рассмотреть поступивший законопроект по существу. Она вовсе не обязана принять предлагаемый законопроект, но она должна его рассмотреть.

В Регламенте Государственной Думы прямо записано: "Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

1. проектов законов РФ о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов (далее - законопроект);
2. законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы РФ и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории РФ актов законодательства Союза ССР;
3. поправок к законопроектам.

При внесении законопроектов субъектом права законодательной инициативы - коллегиальным органом - должно быть представлено решение соответствующего коллегиального органа с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе по данному законопроекту.

Законопроекты, внесенные в Государственную Думу без заключения Правительства РФ, могут направляться Советом Государственной Думы вместе с финансово-экономическим обоснованием на заключение в Правительство РФ, которое в месячный срок подготавливает письменное заключение и направляет его в Совет Государственной Думы.

Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой.

Для работы над законопроектом комитет может создать рабочую группу из числа депутатов Государственной Думы - членов данного комитета.

Рассмотрение законопроектов и принятие законов Государственной Думой

Рассмотрение законопроектов и принятие законов Государственной Думой

Рассмотрение законопроектов Государственной Думой осуществляется в трех чтениях, если иное не предусмотрено действующим законодательством или Регламентом.

Под чтением понимается одна из стадий рассмотрения законопроекта в Государственной Думе.

Ст. 118 Регламента Государственной Думы устанавливает, что при рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции РФ, его актуальности и практической значимости.

Обсуждение законопроекта в комитетах Государственной Думы проходит открыто, с приглашением представителя субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, и может освещаться в средствах массовой информации.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может:

1. принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок;
2. отклонить законопроект;
3. принять закон.

После окончания обсуждения законопроекта на голосование ставится предложение о принятии законопроекта в первом чтении. Если по итогам голосования предложение о принятии законопроекта в первом чтении не набрало необходимого числа голосов, то он считается отклоненным без дополнительного голосования. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.

В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума в постановлении о принятии законопроекта в первом чтении устанавливает срок представления поправок к законопроекту. Срок представленияпоправок, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ - менее 30 дней. В случае, если у депутатов имеются предложения об установлении иного, чем в проекте постановления Государственной Думы, срока подачи поправок к законопроекту, срок подачи поправок устанавливается решением, принимаемым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

В случае принятия законопроекта в первом чтении председательствующий может поставить на голосование предложение ответственного комитета о принятии закона, исключая процедуры второго и третьего чтений, при наличии правовой и лингвистической экспертиз. Если имеются возражающие против этого предложения, председательствующий предоставляет каждому из них до трех минут для обоснования своей позиции. Представитель ответственного комитета вправе высказать мнение ответственного комитета по каждому возражению либо снять предложение о принятии закона.

Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вправе вносить субъекты права законодательной инициативы. Ответственный комитет изучает и обобщает внесенные поправки. Депутатам Государственной Думы, внесшим законопроект или поправки к нему, ответственный комитет обеспечивает возможность участия в подготовке законопроекта к рассмотрению во втором чтении.

Вместе с законопроектом, подготовленным к рассмотрению во втором чтении, и проектом постановления Государственной Думы, определяющего порядок дальнейшей работы над законопроектом, ответственный комитет представляет таблицу поправок, одобренных комитетом и включенных в текст законопроекта, таблицу поправок, рекомендуемых ответственнымкомитетом к отклонению, и таблицу поправок, по которым не было принято решений.

Лингвистическая экспертиза законопроекта заключается в оценке соответствия представленного текста нормам современного русского литературного языка с учетом функционально-стилистических особенностей текстов законов.

Ответственный комитет направляет в Совет Государственной Думы для последующего представления на рассмотрение Государственной Думы:

1. 1. проект постановления Государственной Думы по законопроекту;
   2. таблицы поправок, рекомендуемых к принятию и к отклонению;
   3. таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений;
   4. текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых к принятию (с выделением изменений текста законопроекта, принятого в первом чтении);
   5. заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы на законопроект.

Совет Государственной Думы принимает решения о включении законопроекта, подготовленного к рассмотрению во втором чтении, в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой, о направлении законопроекта Президенту РФ, в Совет Федерации, в Правительство РФ, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, депутатам Государственной Думы и определяет докладчика по законопроекту - представителя ответственного комитета.

В начале второго чтения законопроекта в Государственной Думе с докладом выступает представитель ответственного комитета.

Если у депутатов Государственной Думы или у приглашенных на заседание Государственной Думы представителей иных субъектов права законодательной инициативы имеются возражения против внесения в текст законопроекта каких-либо поправок из числа рекомендуемых ответственным комитетом к принятию, то председательствующий сначала ставит на голосование вопрос о принятии поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст законопроекта и против которых не имеется возражений субъектов права законодательной инициативы,а затем отдельно каждую поправку, по которым имеются возражения. Автор поправки, представитель ответственного комитета, а также депутат Государственной Думы или представитель иного субъекта права законодательной инициативы, имеющие возражения, могут обосновать свои позиции в выступлениях продолжительностью до трех минут. После этого на голосование ставится вопрос о принятии соответствующей поправки.

По окончании голосования по поправкам председательствующий ставитна голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет.

После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Это решение направляется субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект. Решением Государственной Думы, принятым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, законопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения.

Решение о принятии поправок к проекту федерального закона принимается большинством голосов от общего числа депутатов. Решение о принятии поправок к проекту федерального конституционного закона принимается не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для голосования в целях его принятия в качестве закона. В случае, если в процессе второго чтения в законопроект были внесены изменения и дополнения, Совет Государственной Думы направляет текст законопроекта и заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Президенту РФ в Совет Федерации, Правительство РФ, депутатам Государственной Думы.

При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей.Если законопроект не принят Государственной Думой в третьем чтении, он дальнейшему рассмотрению не подлежит.

Федеральный закон принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты.

Закон РФ о поправках к Конституции РФ, федеральный конституционный закон считаются одобренными, если за их одобрение проголосовало не менее чем две трети от общего числа депутатов Государственной Думы.

Одобренные Государственной Думой законы РФ о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы с соответствующими постановлениями Государственной Думы, стенограммами заседаний Государственной Думы, заключениями Правительства РФ и другими необходимыми материалами оформляются ответственным комитетом совместно с Аппаратом Государственной Думы и в течение пяти дней передаются Государственной Думой на рассмотрение Совета Федерации.

Рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой

Порядок рассмотрения Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой, определяется Конституцией РФ и Регламентом Совета Федерации.

В соответствии с ч. 3 ст. 105 Конституции РФ принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.

Если в документах и материалах, сопровождающих поступившие из Государственной Думы федеральные законы по вопросам введения или отмены налогов, освобождения от уплаты налогов, выпуска государственных займов, изменения финансовых обязательств государства, другие федеральные законы, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, отсутствует заключение Правительства РФ, Совет Федерации обязан запросить заключения на указанные федеральные законы в Государственной Думе. Отсутствие заключений Правительства РФ может служить основанием для отклонения указанных федеральных законов.

Члены Совета Федерации организуют обсуждение федерального закона в субъектах РФ и при наличии замечаний по федеральному закону направляют их в комитет Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона.

Установленный ч. 4 ст. 105 Конституции РФ четырнадцатидневный срок, в течение которого Совет Федерации рассматривает поступивший из Государственной Думы федеральный закон, исчисляется со дня, следующего за днем регистрации этого закона в Совете Федерации.

В соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

1. 1. федерального бюджета;
   2. федеральных налогов и сборов;
   3. финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
   4. ратификации и денонсации международных договоров РФ;
   5. статуса и защиты государственной границы РФ;
   6. войны и мира.

Комитет Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона, рассматривает принятый Государственной Думой федеральный закон и принимает по нему заключение.

Заключение по рассматриваемому федеральному закону принимается путем открытого голосования большинством голосов от общего числа членов комитета Совета Федерации.

В заключении комитета (комитетов) Совета Федерации, ответственного за рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, дается оценка рассматриваемого федерального закона и формулируется одно из следующих решений:

1. 1. одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон и не вносить его на рассмотрение палаты;
   2. рекомендовать Совету Федерации рассмотреть на своем заседании принятый Государственной Думой федеральный закон.

По федеральным законам, которые в соответствии со статьей 106 Конституции РФ подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации, комитет Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона, вправе принять одно из следующих решений:

1. 1. рекомендовать Совету Федерации одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой;
   2. рекомендовать Совету Федерации отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой, изложив в заключении мотивы, по которым комитет считает необходимым его отклонить.

Началом рассмотрения в Совете Федерации федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации, считается включение в повестку дня заседания палаты соответствующего вопроса или издание Председателем Совета Федерации (либо по его поручениюзаместителем Председателя Совета Федерации) соответствующего распоряжения.

По результатам обсуждения принятого Государственной Думой федерального закона Совет Федерации принимает одно из следующих решений:

1. 1. одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон;
   2. отклонить принятый Государственной Думой федеральный закон.

Постановление Совета Федерации об одобрении федерального закона принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Решение об одобрении или отклонении принятого Государственной Думой федерального закона, внесенного на рассмотрение Совета Федерации и не подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, должно быть принято до истечения четырнадцатидневного срока. Если федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации, не был рассмотрен в течение четырнадцатидневногосрока, он направляется Президенту РФ для подписания и официального опубликования.

Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. Решение об отклонении федерального закона оформляется постановлением Совета Федерации.

Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации федеральный закон вместе с текстом постановления Совета Федерации в пятидневный срок со дня принятия постановления направляется Председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и официального опубликования.

Принятый Государственной Думой федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации в соответствии со ст. 106 Конституции РФ и не рассмотренный палатой в установленный ч. 4 ст. 105 Конституции РФ и ст. 104 Регламента четырнадцатидневный срок, на пятнадцатый день со дня поступления федерального закона из ГосударственнойДумы направляется Председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и официального опубликования, о чем направляется уведомление в Государственную Думу.

Повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Советом Федерации

Повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Советом Федерации

Преодоление разногласий, возникших при отклонении федеральных законов Советом Федерации, - это не самостоятельная стадия законодательного процесса, а способ устранения возникших противоречий между двумя палатами.

В случае, если федеральный закон отклонен Советом Федерации, он передается Советом Государственной Думы на заключение ответственного комитета. По итогам рассмотрения законопроекта ответственный комитет может рекомендовать Государственной Думе:

1. 1. создать комиссию для преодоления возникших разногласий;
   2. принять федеральный закон в ранее принятой Государственной Думой редакции;
   3. снять федеральный закон с повторного рассмотрения Государственной Думой.

При повторном рассмотрении федерального закона Государственной Думой обсуждаются только предложения, содержащиеся в протоколе согласительной комиссии. Никакие дополнительные поправки Государственной Думой не рассматриваются.

Государственная Дума принимает решение по предложениям согласительной комиссии большинством голосов от общего числа депутатов палаты.

Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного. Советом Федерации, Государственная Дума не приняла его в редакции согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением Совета Федерации об отклонении федерального закона, он ставится на голосование в ранее принятой редакции.

В этом случае федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Принятый в указанном порядке федеральный закон Председатель Государственной Думы в течение пяти дней направляет Президенту РФ для подписания и обнародования. Председатель Государственной Думы уведомляет Председателя Совета Федерации о направлении данного федерального закона Президенту РФ.

Если предложение о принятии федерального закона, отклоненного Советом Федерации, в редакции согласительной комиссии либо в ранее принятой редакции при голосовании не набрало необходимого числа голосов, то рассматриваемый федеральный закон считается непринятым.

Подписание и обнародование закона Президентом РФ

В ст. 107 Конституции РФ записано:

«1. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

2. Президент РФ в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его.

3. Если Президент РФ в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию».

Эта заключительная стадия законодательного процесса известна в ряде стран как промульгация. Она состоит в том, что принятый палатами парламента закон подписывается главой государства, после чего публикуется. Опубликование закона, в свою очередь, является необходимым условием его вступления в силу. Промульгация закона предусмотрена большинством действующих в мире конституций. Подписывая закон, глава государства констатирует, что закон принят парламентом должным образом иподлежит опубликованию, а по вступлении в силу - исполнению.

Конституция РФ термина "промульгация" не использует. Она говорит о подписании и обнародовании Президентом принятого закона. Эта стадия законодательного процесса существует для федеральных законов (ст. 107) и федеральных конституционных законов (ст. 108).

Порядок обнародования и вступления в силу законов, принятых Федеральным Собранием, регулируется Федеральным законом "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов, федеральных конституционных законов, актов палат Федерального Собрания". В соответствии с этим Законом на территории РФ применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы. Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее десяти дней после дня их принятия. Международные договоры, ратифицированные Федеральным Собранием, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации.

Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Российской газете" или "Собрании законодательства РФ".

Федеральные конституционные законы, федеральные законы и акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.

Отклонение федерального закона Президентом РФ в литературе называют президентским вето. В российском законодательстве термин "вето" не используется, но на практике он широко распространен.

Согласно ч. 3 ст. 107 Конституции РФ, если Президент в течение 14 дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном порядке вновь рассматривают данный закон.

Но в бытность Президентом России Б.Н. Ельцина имели место случаи, когда Президент возвращал принятый обеими палатами закон без рассмотрения, что означало отказ главы государства вообще рассматривать закон, принятый, по его мнению, с нарушением установленных Конституцией, федеральным законодательством и регламентами палат процедур принятия федеральных конституционных и федеральных законов. Президент и не подписывает закон, и не отклоняет его. Формально Президент считает, что такой закон не принят парламентом, и отказывается его рассматривать, пока надлежащим образом не будут соблюдены конституционные процедуры. Конституционный Суд признал подобный механизм возвращения законов без подписания обоснованным.

Повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Президентом РФ

Повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Президентом РФ

В регламентах Государственной Думы и Совета Федерации имеются специальные главы, посвященные рассмотрению федеральных законов, отклоненных Президентом РФ. Согласно ст. 133 Регламента Государственной Думы, если Президент в течение 14 дней со дня поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума вновь рассматривает данный закон. При этом он передается Советом Государственной Думы на заключение в ответственный комитет, который изучает в течение 10 дней мотивы решения Президента об отклонении федерального закона, принятого Государственной Думой. Затем ответственный комитет вносит проект постановления Государственной Думы, в котором может рекомендовать последней один из следующих вариантов решения:

1. 1. принять федеральный закон в редакции, предложенной Президентом РФ;
   2. согласиться с мотивами решения Президента РФ и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой;
   3. принять федеральный закон с учетом предложений Президента РФ;
   4. создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий и предложить Президенту РФи при необходимости Совету Федерации направить для работы в ней своих представителей;
   5. одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.

Повторное рассмотрение федерального закона, отклоненного Президентом РФ, начинается с выступления полномочного представителя Президента РФ в Государственной Думе либо иного официального представителя Президента РФ. Затем излагается заключение ответственного комитета и принимается одно из постановлений, указанных выше.

Если федеральный закон в редакции, предложенной Президентом РФ, не набрал необходимого для принятия числа голосов, то палата по предложению полномочного представителя Президента РФ в Государственной Думе либо иного официального представителя Президента РФ может принять решение о продолжении работы над указанным федеральным законом, начиная с процедуры первого чтения законопроекта.

Если палата принимает решение принять федеральный закон с учетом предложений Президента РФ, то на голосование ставится каждое предложение (поправка) Президента РФ. Перед каждым голосованием слово предоставляется полномочному представителю Президента РФ в Государственной Думе либо иному официальному представителю Президента РФ, а затем представителю ответственного комитета. Решение в каждом конкретном случае считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

Если предложения Президента РФ не сформулированы в виде конкретных поправок, то Государственная Дума может большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы отложить принятие федерального закона с учетом предложений Президента РФ и обратиться к Президенту РФ с предложением представить тексты поправок к данному федеральному закону.

Если при повторном рассмотрении Государственной Думой федерального закона, отклоненного Президентом РФ, он принят в новой редакции, то федеральный закон рассматривается Советом Федерации как вновь принятый.

При повторном рассмотрении Советом Федерации федерального закона в ранее принятой редакции он считается одобренным, если решение об этом было принято большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации (это не только определено в ч. 1 ст. 128 Регламента Совета Федерации, но и следует из ч. 3 ст. 107 Конституции РФ). Если за одобрение проголосовало менее двух третей, федеральный закон считается отклоненным палатой. Решение Совета Федерации оформляется его постановлением.

Федеральный закон, представленный Государственной Думой, вместе с постановлением Совета Федерации об одобрении федерального закона в течение пяти дней направляется Председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и обнародования. Постановление Совета Федерации об отклонении федерального закона вместе с федеральным законом в течение пяти дней направляется Председателем Совета Федерации в Государственную Думу.