Государственно-правовые реформы середины xix в. и их развитие. Государственно-правовые реформы Александра I

Страницы в журнале: 12-16

Т.Ю. ИЛЬЧЕНКО,

аспирант кафедры теории и истории государства и права Омского государственного университета tatiana -ilchenko @mail .ru

Реформа российского права рассматривается как процесс, складывающийся из трех этапов: первые два - в рамках советской политической системы, третий - в рамках постсоветской. Раскрываются особенности этих этапов.

Ключевые слова: реформа права, этапы развития, конституция, кодекс.

Stages of Law Reform in Russia

Ilchenko T.

The article is devoted to the reform of Russian law, which is considered as a process which consists of three stages: the first two in the framework of the Soviet political system, the third is the Post-Soviet. The peculiarities of these stages are described.

Keywords: reform of law, stage of development, constitution, codex.

Под реформой понимается преобразование, изменение, переустройство какой-либо стороны общественной жизни. Одной из них является право. Строгого и общепринятого научного понятия правовой реформы нет. В.Д. Зорькин считает, что правовая реформа - это создание системных предпосылок для того, чтобы Россия наконец, «взяла правовой барьер», т. е. полностью состоялась как правовое, демократическое, социальное государство. Правовая реформа - прежде всего нововведения в правовом регулировании, обусловленные новыми общественными потребностями, глубокое совершенствование законодательства, направленного на создание качественно новых общественных отношений. Она представляет собой процесс, который развивается в пределах определенного отрезка времени, проходя ряд этапов. Данный аспект реформы права малоисследован, а предлагаемые решения противоречивы. Нет единого мнения не только о дате ее завершения, но и начала. Одни авторы началом реформы считают 1991 год, время распада СССР, провозглашения суверенитета и независимости России, другие - 1993 год, т. е. связывают начало реформ с принятием Конституции РФ, третьи - 1995 год, когда был издан Указ Президента РФ от 06.07.1995 № 673 «О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации» (далее - Указ № 673). По мнению Ф.М. Сафина, правовая реформа началась в конце 80-х - начале 90-х годов ХХ века и продолжается и поныне.

Неоднозначно решается вопрос и о периодизации данного процесса. В.Ф. Яковлев называет три этапа: революционный, сплошной систематизации, совершенствования того, что создано.

Для первого этапа характерно быстрое, спонтанное принятие неотложных законов. Его задача состоит в сломе старой правовой системы и всего общественного строя.

Второй этап - работа над Конституцией РФ, принятие кодексов по всем основным отраслям законодательства. Задача этого этапа - создание системы права.

Третий этап представляет собой процесс совершенствования законодательства.

Предложенный вариант развития реформы права в России заслуживает внимания, интересна также характеристика выделяемых этапов. Однако данная классификация не имеет четких временных границ, в частности, не ясно, когда начинается и заканчивается второй этап, когда начинается третий. Спорным является мнение о том, что на втором этапе были приняты кодексы по всем основным отраслям права. Тем более что они принимались в различное время и с большим временным интервалом. Какой кодекс завершает второй этап реформы? Обязательно ли последний? Далее, автор определяет первый этап реформы права как революционный, но был ли он таковым? Аргументы не приводятся.

Иной вариант развития реформы права предлагает М.М. Файнберг, которая выделяет три этапа: 1) изучение правовой системы с учетом национально-исторических особенностей ее развития; 2) оценка функционирования правовой системы в условиях переходного периода государства и общества с учетом специфики экономического и социального развития на современном этапе; 3) сопоставление тенденций общеправового развития с курсом национальной правовой политики внутри страны и за рубежом.

В.В. Сорокин в реформировании права усматривает четыре этапа: 1) сначала преобразования готовятся в политической сфере, но ограничиваются рамками идеологии; 2) затем готовятся юридические средства реформирования общества; 3) после чего поэтапно проводятся социально ориентированные экономические преобразования; 4) и лишь затем осуществляется перестройка политического строя и другие необходимые социальные изменения. Такой подход охватывает не весь период реформирования права, продолжающийся в России и в настоящее время. Не определено и место правового сознания в этом процессе.

В.Д. Зорькин основой и началом правовой реформы считает реформу юридического образования.

Представляется, что в основу периодизации реформы права следует положить политический критерий, изменения политического строя и на этом основании выделить три этапа реформирования: 1) в рамках СССР, период перестройки (1985-1990); 2) в рамках самостоятельного государства советского типа, период приобретения суверенитета (1991-1993); 3) в рамках постсоветского периода (буржуазного) (с декабря 1993 года).

Преобразования в юридической сфере начались в 1985 году. Из системы права удалялись элементы, связанные с тоталитарным строем, обновлялись институты, имеющие значение для развития демократии, экономики, вводились новые, прогрессивные законоположения. Была провозглашена концепция «социалистического правового государства», в которой подчеркивались приоритет права и принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную.

Что отличает этот этап? Во-первых, упрощенное понимание реформы права, восторженный характер, романтический настрой ученых и юристов-практиков. Уже в 1986 году министр юстиции Б. Кравцов заявил: «Мы теперь имеем упорядоченное, достаточно обновленное законодательство, регулирующее все сферы жизни страны». Более осторожную позицию занимал профессор А.М. Васильев, который в 1987 году писал: «Мы практически вошли в правовую реформу, которая охватила все отрасли законодательства». А.И. Лукьянов полагал, что правовая реформа была практически закончена к 1991 году. Он писал: «Коренным образом обновлена правовая база политической системы, включая конституционные основы нашей государственности... создан правовой каркас проводимых реформ».

С.С. Алексеев считал, что подобные выводы вызывают большие сомнения, потому что «мы в результате указанной революции получили …. лоскутно-дырявое и к тому же взаимно-конфликтное этико-нормативное поле». Кроме того, «реформа права проходила в рамках советского социалистического государства, поэтому правовая система в целом оставалась советской (просоветской), огосударствленной, построенной во всех своих подразделениях на началах публичного права, т.е. такой, когда она соответствует не демократическому, не правовому, а авторитарному строю жизни общества. И суть проблем, связанных с правовыми реформами в России, состоит в том, что такого рода реформы и не могут по настоящему состояться в действующем праве, во многом еще “советском”, огосударствленном, пронизанном публичными началами».

Тем не менее этот период социально-экономического ускорения страны, перестройки (именно так назывался период 1985-1990 годов) был назван революционным. Данная характеристика была перенесена и на право. Такой подход едва ли можно признать верным.

Во-первых, потому что подобное обновление законодательства осуществлялось и в 1960-1970-е годы. Именно в этот период была принята Конституция РСФСР, действовавшая до 1994 года.

Во-вторых, изменения в праве 1980-х и начале 1990-х годов в большей своей части выразились в устранении негативного отношения к законодательству, удалении из него элементов, связанных с тоталитарным строем, в устранении противоречий, плакатности, декларативности правового материала, усилении гарантированности существующих правовых предписаний, т. е. были направлены на исправление былых ошибок. Исправление ошибок нельзя отождествлять с революционным процессом.

Однако законодательство периода перестройки заложило правовую основу для радикальных социально-экономических преобразований последующих лет, и опыт нормотворчества этого периода не утратил определенной ценности и в наши дни.

В-третьих, следует указать на отсутствие государственной программы реформирования, доктринальной концепции реформы права, а также на большой объем преемственности с предшествующим законодательством.

В.Д. Зорькин полагает: то, что произошло в России в ходе слома советской системы, - именно социальная революция, к счастью, почти бескровная.

Второй этап реформирования права обусловлен распадом СССР в конце 1991 года, когда Россия утвердила себя как полностью самостоятельное государство со своей суверенной правовой системой.

Изменение государственного устройства и экономических отношений в России в начале 1990-х годов существенно отразилось на российском законодательстве. Жизнь утверждала новые формы собственности и правоотношения, которые не регулировались действовавшими нормативными правовыми актами. В этой связи появляются новые законодательные акты, а государство демократизируется.

На этом этапе государственная власть осознает важность реформы права, необходимость решения проблемы и делает практические шаги в данном направлении. В октябре 1991 года принимается Концепция судебной реформы.

В декабре создается Государственно-правовое управление, одной из задач которого была разработка предложений по концепции правовой политики и правовому обеспечению осуществляемых реформ. На данном этапе был принят ряд важных законодательных актов, а также разрабатывалась Конституция РФ.

Разработка Конституции РФ проходила в условиях политического противостояния. М. Баглай называл этот этап революцией: «События октября 1993-го были концом буржуазно-демократической революции в России, начавшейся в августе 1991-го».

Конституция, по которой жила Россия в 1991-1993 годах, по его мнению, была «ублюдочна», это был переходный мутант - помесь советских и антисоветских законов. Система, согласно которой вся власть принадлежит Советам, а верховной властью в стране обладает Президент. Такой «двуглавый орел» был изначально не жильцом на этом свете, весь вопрос был в том, какая голова, какую склюет.

Третий этап реформы права связан с упразднением советской системы. Для него характерен ряд особенностей.

Во-первых, принятие в 1993 году Конституции РФ, которая заложила правовую, конституционную основу реформы права. Неудивительно, что многие ученые считают это началом реформирования права.

Во-вторых, формирование государственно-правовой политики. Наиболее активно это происходило в середине 1990-х годов. 2 февраля 1994 года постановлением Совета Федерации была утверждена разработка Концепции развития российского законодательства и Общая программа законодательной работы Государственной Думы на 1994-1995 годы и дальнейшую перспективу.

24 февраля 1994 года Президент РФ, выступая в Федеральном Собрании РФ, назвал принципы, на которых должна проводиться правовая реформа:

Системности нового законодательства (принятие пакета законодательных актов, исключение пробелов, правовой экономии);

Принятия меньшего числа нормативных правовых актов;

Использования кодификации;

Единства правовой системы;

Установления четкой иерархии нормативных правовых актов.

В 1995 году начался переход от формирования концепции законодательства к созданию концепции правовой реформы в целом. Вслед за Указом № 673 Президент РФ издал Распоряжение от 22.08.1995 №389-рп, утвердившее Комплексный план мероприятий по реализации Указа Президента Российской Федерации от 6 июля 1995 г. № 673 «О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации», в котором предписывалось закончить всю работу по подготовке правовой концепции в ноябре 1995 года.

Указ Президента РФ от 07.11.1995 № 1086 «О проведении Общероссийского конгресса по правовой реформе» предписывал созвать в феврале 1996 года в Москве Общероссийский конгресс по правовой реформе. Первый Общероссийский конгресс по правовой реформе состоялся в феврале 1996 года. Его участникам была представлена лишь первая часть концепции правовой реформы - реформа законодательства.

По времени третий этап реформирования права весьма длителен: прошло около 20 лет. Условно его можно разделить на две части:

1) реформы 1990-х годов, формирование концепции реформы права и 2) реформы 2000-х - реализация этой концепции. Доктринальные разработки правовой реформы продолжались, но они носили не общий, а отраслевой характер. В частности, Распоряжением Президента РФ от 28.11.2000 № 534-рп был утвержден состав рабочей группы по вопросам совершенствования законодательства Российской Федерации о судебной системе.

Некоторые авторы полагают, что реформа права закончилась. Уже к 2006 году произошло, как полагает В.Ф. Яковлев, полное обновление правовой системы России. В.Д. Зорькин полагает, что следует создать программу правовой реформы, утвердить ее законом и неуклонно осуществлять по этапам вплоть до 2020 года.

Представляется, что процесс реформирования права продолжается, потому что в действующие кодексы вносятся существенные изменения, не завершены судебно-правовая, административная и другие реформы. Много нерешенных проблем возникает в сфере местного самоуправления (конституционная модель местного самоуправления не работает). Недостаточно регламентированы формы и порядок участия субъектов Российской Федерации в федеральном законотворчестве по предметам совместного ведения. Не сформировано развитое социальное законодательство. Массив нормативных правовых актов формируется бессистемно и хаотично, отрасли и подотрасли законодательства развиваются неравномерно.

Подводя итог, можно сделать вывод о том, что правовая реформа должна готовиться и проводиться комплексно, с разбивкой на этапы, определяемые политическими циклами и экономическими возможностями.

Библиография

1 См.: Зорькин В.Д. Освободительные реформы и правовая модернизация России // Великие реформы и модернизация России: сб. докл. науч.-практ. конф. URL: http://www.ksrf.ru/News/Speech/Pages/ViewItem.aspx?ParamId=41

3 См.: Файнберг М.М. Модернизация правовой системы Российской Федерации: проблемы теории и практики: дис. … канд. юрид. наук. - Краснодар, 2008. С. 64.

4 СЗ РФ. 1995. № 28. Ст. 2642.

5 См.: Сафин Ф.М. Правовая реформа: проблемы реализации в субъектах Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. - Уфа, 2000. С. 21.

6 Российская правовая система: проблемы и достижения. Интервью с Советником Президента РФ по правовым вопросам, д-ром юрид. наук, заслуженным юристом России В.Ф. Яковлевым // Закон. 2006. № 8. С. 4-8.

7 См.: Файнберг М.М. Особенности юридического регулирования общественных отношений в условиях модернизации правовой системы России // Политика и право. 2008. № 3. С. 646.

8 См.: Сорокин В.В. Правовая реформа и переходный период в Российской Федерации. Конституция и правовая реформа в России // Межвузовский сборник статей. - Барнаул, 2004. С. 11-58.

9 См.: Зорькин В.Д. Тезисы о правовой реформе в России // Адвокат. 2004. № 10. С. 16.

10 Кравцов Б. Развитие законодательства от съезда к съезду // Социалистическая законность. 1986. № 1. С. 10.

11 Васильев А.М. Перестройка в правовой системе, юридической науке, практике. Материалы конференции, проводимой в Звенигорске 18-20 мая 1987 года // Советское государство и право. 1987. № 10; см. также: Собчак А.А., Егоров Н.Д. Основы гражданского законодательства: проблемы совершенствования // Советское государство и право. 1988. № 10. С. 47.

13 Зорькин В.Д. Указ. соч. С. 13.

14 Алексеев С.С. Теория права. - М., 1993. С. 212, 214.

15 См.: Российская правовая система: проблемы и достижения. С. 4.

16 См.: Мозолин В.П. Развитие гражданского законодательства на современном этапе (дискуссионные проблемы) // Журнал российского права. 2005. № 7.

17 См.: Зорькин В.Д. Указ. соч. С. 13.

18 Баглай М. Конец революции // Российская газета. 2003. 3 окт. URL : http ://www .rg .ru /2003/10/03/Konetsrevolutsii .html

19 См. там же.

20 См.: Заикин Н. Общероссийский правовой конгресс // Законность. 1996. № 5. С. 20; Вицин С. Правовая реформа // Юридический вестник. 1995. № 37.

21 См.: Выступление Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина в Федеральном Собрании Российской Федерации 24 февраля 1994 года // Вестник Высшего Арбитражного Суда. 1994. № 5. С. 7.

2 2 СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3520.

2 3 СЗ РФ. 1995. № 45. Ст. 4423.

24 См.: Российская правовая система: проблемы и достижения. С. 4.

25 См.: Зорькин В.Д. Указ. соч. С.12, 19.

Родился 24 января 1712 в Берлине. Два старших брата умерли в детстве, и Фридрих стал наследником прусского престола. Будущий король получил суровое аскетическое воспитание. Его отец, которого называли «солдатским королем» (Soldatenkönig), был ревностным протестантом, он с недюжинной энергией и целеустремленностью отстаивал интересы своей династии, создав эффективную, предельно централизованную военно-бюрократическую машину, нацеленную исключительно на поддержание политической и военной мощи Пруссии. В юности разнообразно одаренный кронпринц увлекался французской литературой и искусством, играл на флейте, не чуждался светских развлечений, хотя они и осуждались его отцом, строгим пуританином. Фридрих Вильгельм опасался, что легкомысленные увлечения сына пагубно скажутся на судьбе наследника, а значит и государства, и стремился сломить волю Фридриха; сыну, в свою очередь, не нравились аскетический образ жизни отца и его пристрастие к военным занятиям.

Становление характера.

Когда Фридриху исполнилось 18 лет, сочувствовавшая его настроениям мать задумала двойной брак: Фридриха и английской принцессы Амелии, а также его столь же несчастливой в отцовском доме сестры Вильгельмины и принца Уэльского. По ряду причин король отказался от такого варианта. Огорченный Фридрих хотел бежать в Англию во время путешествия с отцом в юго-западную Германию в августе 1730. Замысел был раскрыт, и Фридрих предстал перед военным судом как изменник. Разгневанный король собирался лишь напугать сына, однако сообщник и друг кронпринца лейтенант Катте поплатился за свой поступок жизнью и был казнен под окнами камеры, где содержался Фридрих. Принц пробыл в заключении в крепости Кюстрин 6 недель, затем по приказу короля он два года прожил в самом городе Кюстрин без права покидать его пределы. Там он получал знания, связанные с сельским хозяйством, экономикой и государственной службой.

В 1732 Фридрих получил под свое начало полк, а в 1733 по воле отца женился на принцессе Елизавете Кристине Брауншвейгской. В 1736 ему было позволено завести собственный двор в Райнсберге. Здесь он предался изучению философии, истории, поэзии, наслаждался музыкой, любительским театром и беседами в кругу образованных и остроумных людей. Фридрих мечтал о славе писателя (он писал на французском языке), но со временем все в большей мере ощущал свое призвание как монарха, продолжающего государственные и военные традиции Пруссии.

За три года до восхождения на трон он писал главному министру отца, что король сделал необходимые приготовления для войны, диктуемые мудростью и осторожностью, а ему, Фридриху, возможно, суждено воспользоваться этими приготовлениями и завоевать славу. В 1739 родилась книга, название которой – Анти-Макиавелли (Anti-Machiavell ) – дал Вольтер , с которым кронпринц длительное время переписывался. В этом трактате Фридрих нарисовал образ миролюбивого и просвещенного государя. Монарх – первый слуга своей страны, его власть неограниченна, долг его – заботиться о благосостоянии народа. Фридрих не скрывал своего презрения к мелким немецким властителям, удовлетворявшимся лишь внешними атрибутами власти. Сам он стремился к власти реальной.

Ранние годы правления.

В мае 1740 28-летний кронпринц стал прусским королем Фридрихом II. Первые его действия – отмена пыток и восстановление Академии наук (ее возглавил президент-француз) – свидетельствовали, о том, что монарх разделяет идеалы века Просвещения. Более того, в первые месяцы правления на полях одного документа он оставил знаменитую заметку: «Следует относиться с терпимостью ко всем религиям... каждый ищет путь к спасению на свой лад». Однако он уже написал Вольтеру, что во имя интересов державы распрощался со стихами, музыкой и развлечениями.

В октябре 1740 неожиданно скончался император Карл VI, и возникла возможность, которой Фридрих страстно ожидал, – добыть славу в войне и осуществить важные территориальные приобретения. Земли Габсбургов унаследовала 23-летняя дочь Карла VI Мария Терезия . Ее право наследования опиралось на Прагматическую санкцию 1713, в которой Карл VI провозгласил Австрийскую империю нераздельной и установил порядок престолонаследия, допускавший переход короны к дочери в том случае, если император не оставил сына. Тем не менее Фридрих предвидел, что Бавария и другие государства будут оспаривать право Марии Терезии на австрийские наследственные земли, и решил воспользоваться явной слабостью Австрии. Он намеревался захватить Силезию, на часть которой Пруссия давно претендовала. Если бы Мария Терезия согласилась с его претензиями, Фридрих признал бы ее право наследования и помог избранию ее мужа императором. Вопреки совету своего министра иностранных дел он решил сначала нанести удар, а затем перейти к переговорам. Использовав фактор неожиданности, он легко захватил Силезию, однако Мария Терезия не собиралась сдаваться. Последовал ряд дипломатических демаршей, и началась война за Австрийское наследство.

В этой войне агрессивная политика Фридриха создала ему славу полководца, но его дипломатия – впрочем, как и дипломатия большинства его оппонентов, – не слишком считалась с принципом нерушимости договоров. Так, в 1742 он обманул своих союзников-французов, втайне от них заключив Бреславльский сепаратный мир с Австрией, и вышел из войны (1-я Силезская война). В 1744 он – снова при поддержке Франции – возобновил войну с Австрией (2-я Силезская война), которая закончилась Дрезденским миром (1745), закрепившим за Пруссией бóльшую часть Силезии.

Образ жизни.

Поспешные, хотя и удачные действия в Силезии расширили круг обязанностей Фридриха. И все-таки он продолжал живо интересоваться литературой, философией и музыкой. По словам Вольтера, его столица была «Спартой утром и Афинами вечером». Жизнью короля управляли часы и календарь, Фридрих спал всего пять-шесть часов в сутки и, постоянно занимаясь государственными делами, находил время и для учебного плаца, и для приема гостей, и для занятий литературой и музыкой. Год был жестко распланирован – регулярные посещения многочисленных дворцов-резиденций, маневры и инспекционные поездки.

В 1750 король уговорил Вольтера поселиться в Берлине и сделал его своим личным секретарем, однако за шесть месяцев эти два гениальных человека перестали строить иллюзии относительно характеров друг друга, и тесное общение в течение более двух лет закончилось полным разрывом (но их переписка продолжалась). Вольтер помогал Фридриху в работе над Мемуарами относительно истории Бранденбурга , опубликованными в 1751. Король написал и более пространное историческое исследование под названием История моего времени ; однако эти труды стали достоянием читающей публики лишь в середине 19 в., а его Политические размышления и Политическая переписка были опубликованы лишь в 20 в.

Система правления.

Фридрих хорошо понимал: чтобы удерживать Силезию, Пруссия должна оставаться сильной и постоянно быть начеку; этому он отдавал все силы в течение десяти мирных лет – от Дрезденского мира до начала Семилетней войны (1756–1763). Он придерживался крайней формы автократии, введенной его отцом, которая предполагала концентрацию всей власти в руках монарха. Где бы ни был король, министры присылали ему доклады и предложения в письменном виде, которые он утверждал, делая содержательные замечания на полях. На их основе секретари кабинета составляли указы за его подписью, которые затем проводились в жизнь правительственными департаментами.

«Хорошо работающее правительство, – писал король в 1752, – должно представлять столь же прочно связанную систему, как и система понятий в философии. Все его решения следует хорошо обосновывать; хозяйственная, внешняя и военная политика должны способствовать единой цели – консолидации власти государства и увеличению его мощи». Ради этой цели Фридрих стремился усовершенствовать систему управления государством, достигшую высокой степени централизации еще при его отце.

Созданная его отцом Генеральная директория постепенно утрачивала значение при Фридрихе, который в своем нетерпении требовал немедленных результатов. До 1756 были введены три независимо функционировавших министерства, а после Семилетней войны – несколько новых департаментов, включая пользовавшийся дурной репутацией королевский. Новые министерства и департаменты несли ответственность только перед королем, который лично управлял экономикой страны.

Экономическое развитие.

Король стремился улучшить благосостояние своих подданных, но делал это лишь ради развития и усиления государственной мощи. В первую очередь он увеличил людские ресурсы в малонаселенных владениях – форсированно осваивались пустующие земли, создавались сотни новых поселений, совершенствовалась обработка земли, внедрялись новые сельскохозяйственные культуры, например картофель. Поощрялось переселение людей из соседних стран. Особо приветствовались люди с капиталом и техническими навыками, если они способствовали росту новых форм производства и развитию промышленности. На пользу торговле шло улучшение средств сообщения, например строительство каналов для обслуживания Берлина.

Эти процессы начал еще Фридрих Вильгельм I, который покровительствовал местной текстильной промышленности. Фридрих расширил текстильное производство, внедрил производство шелковых тканей. Основной целью его экономической политики стало развитие промышленности для нужд страны, а по возможности и производство товаров на экспорт – включая предметы роскоши, которые ранее ввозились из других стран. Хотя прогресс был поначалу незначительным, некоторые города, в первую очередь Берлин, в конце правления Фридриха значительно увеличили выпуск промышленных товаров. Новые отрасли освобождались от цеховых ограничений и защищались системой пошлин. В ходе Семилетней войны Фридриху удалось преодолевать финансовые трудности не только с помощью субсидий из Британии, но и благодаря увеличению косвенного налогообложения, которое затронуло главным образом средний класс в городах. После войны он быстро восстановил экономику и оставил после себя армию, по численности вдвое больше отцовской.

Законодательная реформа.

Стремление Фридриха укрепить власть в государстве лежало в основе законодательной реформы, осуществлявшейся королем в начале правления. Была создана единая централизованная система судопроизводства. Государство гарантировало гражданские права, в первую очередь имущественные.

Все эти реформы осуществлялись в духе, присущем эпохе Просвещения, однако в социальной структуре Пруссии сохранились многие полуфеодальные пережитки, которые были тесно связаны с ее военной системой. Крестьяне, особенно на востоке, все еще находились в полукрепостной зависимости и были привязаны к земле. Полновластным хозяином был дворянин-землевладелец, юнкер, поместье которого обслуживалось барщинным трудом крестьян (барщина доходила до 5–6 дней в неделю). Король не мог урезать привилегии юнкерства, которое поставляло государству офицеров и высших гражданских служащих. Однако, чтобы улучшить систему набора новобранцев, он выступил против сноса крестьянских дворов, производимого юнкерами с целью увеличения своих пахотных земель и уменьшавшего число рекрутов и поступление налогов.

Успехи правления Фридриха.

Семилетняя война, в которой прошли испытание личные качества Фридриха и мощь Прусского государства, была следствием захвата Силезии, в начале его правления принадлежавшей Австрии. Когда королю стало ясно, что на Пруссию могут напасть войска коалиции ряда европейских держав (Австрии, Франции, России, Швеции, Саксонии и др.), он в августе 1756 снова первым нанес удар. Однако спасительным исходом дальнейшей борьбы Фридрих был обязан не столько своей смелости и находчивости, сколько большой доле везения: смерть русской императрицы Елизаветы привела к коренной смене политического курса России. Пруссия не получила больших выгод от войны, но борьба короля с превосходящими силами коалиции произвела сильное впечатление на Европу. Укрепился статус Пруссии как великой державы, каковой она была признана по Губертусбургскому мирному договору (1763).

Заключив союз с Россией в 1764, он участвовал с ней и Австрией в первом разделе Польши (1772) и приобрел Западную Пруссию. После смерти бездетного курфюрста Баварского Максимилиана III Иосифа (1777) ему удалось не допустить аннексии Австрией значительной части Баварии. В конце жизни Фридрих, играя на чувстве страха перед Австрией небольших государств Германии, создал направленный против нее Союз князей (1785).

Последние годы.

Личные привычки и убеждения Фридриха, равно как и характер его правления мало изменились даже в преклонные годы. Он жил в Потсдаме близ Берлина, в прекрасном дворце Сан-Суси, построенном сразу после его первой войны, где его окружали книги, картины и произведения искусства. Король не жалел денег на строительство внушительных общественных зданий, подобных Берлинской опере, построенной архитектором Георгом Кнобельсдорфом в 1743, но при этом не изменил своего скептического отношения к немецкой литературе. Умер Фридрих Великий в Потсдаме 17 августа 1786.

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

Основные цели, результаты и проблемы реформы государственного управления;

уметь

• оперировать понятиями «реформа государственного управления», «смысл реформы»;
• оценивать достоинства и недостатки правовых основ реформирования государственного управления;

владеть

Действующей нормативно-правовой базой, регламентирующей реформу государственного управления.

Предпосылки, правовые основы, цели и результаты реформы государственного управления

Государственное и муниципальное управление при определенных условиях может терять необходимые взаимосвязи с обществом, превращаться в разрушительную и консервативную силу. Очевидно, что государственное и муниципальное управление, которое мы получили в наследство от времен президентства Б. Н. Ельцина, не удовлетворяет многим общественным запросам и ожиданиям, во многом оторвано от народа, глубоко поражено вирусом бюрократизма и коррупции, корпоративно замкнуто и не оказывает позитивного влияния на общественную жизнедеятельность.

По оценке многих специалистов, действующая система государственного и муниципального управления имеет серьезные недостатки. Налицо подмена общественного интереса корпоративными интересами чиновничества, бюрократизм, формализм и волокита. Кроме того, нередко имеет место игнорирование потребностей и интересов народа, отчуждение граждан от органов государственной власти и местного самоуправления, медленная адаптация к быстро меняющейся внешней среде и потребностям общества. Следует также упомянуть отсутствие стремления государственной и муниципальной бюрократии к рациональному использованию бюджетных средств.

По качеству государственных институтов Россия находится на 89 месте в мире , что, естественно, порождает недовольство в обществе.

Как справедливо отмечает М. Делягин, «государство долго ориентировалось на либеральную идеологию, пыталось превратить себя в “ночного сторожа” как по функциям, так и по интеллектуальным и финансовым ресурсам. Между тем в любом относительно организованном обществе нужно постоянно активно и оперативно вмешиваться в его развитие, осуществляя цивилизованное, рыночное государственное регулирование.

Времена, когда можно было развиваться за счет стихийного высвобождения инициативы, прошли: рыночная инициатива давно нуждается в разумных административных подпорках (начиная с обеспечения исполнения законов и судебных решений и кончая индикативным планированием и среднесрочным программированием развития общества)» .

О серьезных издержках в функционировании системы государственного управления можно судить по такому вопросу, как минимальный размер оплаты труда. В условиях рыночной экономики МРОТ является одним из главных инструментов при государственном регулировании уровня заработной платы, так как призван оградить работника от произвола со стороны работодателя при определении цены рабочей силы. Как свидетельствует зарубежный опыт, установление минимальной заработной платы направлено на устранение чрезмерной эксплуатации рабочей силы, поддержание покупательной способности населения, обеспечение экономической стабильности и равной оплаты за равный труд, противодействие недобросовестной конкуренции между товаропроизводителями.

Однако МРОТ в нашей стране но сей день остается ниже прожиточного минимума. И это несмотря на то, что теоретически, по закону, он не может быть меньше прожиточного минимума. Дело в том, что согласно ст. 133 ТК РФ минимальная зарплата нс может быть ниже величины прожиточного минимума трудоспособного населения.

Правда, ст. 421 ТК РФ предусматривает, что порядок и сроки введения размера минимальной заработной платы, предусмотренной ч. 1 ст. 133 ТК РФ, устанавливаются федеральным законом.

Проект федерального закона «О поэтапном повышении минимального размера оплаты труда», принятый в первом чтении Государственной Думой 6 июня 2001 г., предусматривал, что устанавливаемое федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год среднегодовое соотношение между МРОТ и определяемой в целом по Российской Федерации величиной прожиточного минимума не может быть ниже:

в 2002 г. - 35% величины прожиточного минимума трудоспособного населения;

в 2003 г. - 65% величины прожиточного минимума трудоспособного населения;

в 2004 г. - 100% величины прожиточного минимума трудоспособного населения.

Данный Федеральный закон до сих пор не принят, так как его не поддерживает Правительство РФ. В 2012 г. Правительство РФ в отчете о своей работе за 2011 г. заявило: «При повышении минимального размера оплаты труда необходимо повышать тарифные ставки для работников бюджетной сферы, а это непосильно для бюджета» .

Блокируя принятие данного федерального закона, Правительство РФ подает дурной пример работодателям, которые, оправдывая низкий уровень заработной платы своих работников, так же заявляют, что не имеют средств для ее повышения.

Таким образом, из всех ресурсов, используемых в производстве, только цена рабочей силы в России определяется возможностями ее потребителя.

Между тем МРОТ, как установленная в ст. 37 Конституции РФ государственная гарантия по оплате труда, должен, по меньшей мере, обеспечивать работнику возможность выживания. Применяемый в настоящее время для определения прожиточного минимума состав потребительской корзины установлен именно на уровне физиологического выживания. Он не учитывает ни норм рационального потребления самого работника, ни необходимые расходы на содержание его семьи и иждивенцев.

Более того, такой подход противоречит требованию п. 3 ст. 23 Всеобщей декларации прав человека, согласно которому каждый работающий имеет право на справедливое и удовлетворительное вознаграждение, обеспечивающее достойное человека существование для него самого и его семьи.

В силу положений ч. 4 ст. 15 Конституции РФ «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Исходя из смысла изложенных положений, правоприменители, в частности такие, как судьи, имеют все правовые основания по требованиям работников, получающих заработную плату ниже прожиточного минимума, взыскать в их пользу суммы, недостающие до прожиточного минимума для самого работающего и нетрудоспособных членов его семьи, причем на основании ст. 395 ТК РФ - за весь период нарушения прав работников, когда им выплачивалась заработная плата ниже установленного минимума.

На наш взгляд, ст. 421 должна быть исключена из ТК РФ как противоречащая самому Кодексу, Конституции РФ и международным правовым нормам.

Стремление сделать работу государственного аппарата более эффективной и менее затратной неизменно ставит вопрос о реформе государственного управления.

И. Н. Барциц отмечает «потребность в проведении реформы системы управления в стране. При ответственном подходе к этой проблеме надлежит разработать и утвердить комплексную программу модернизации системы управления в стране. Это должна быть именно программа модернизации субъекта государственного управления, всей системы органов государственной власти, прежде всего органов исполнительной власти» 1 .

В вопросе реформирования государственного управления автор разделяет мнение Г. В. Атаманчука о том, что «смысл реформы есть совокупность логических (продуманных, спрограммированных, критически выверенных) нормативных и практических действий по переводу определенных процессов, явлений и отношений из одного качества (состояния) в другое... Реформирование предполагает сохранение (“удержание”) в преобразуемом процессе, явлении, отношении его конструктивных, созидательных начал и одновременно замену устаревшего, неработающего более прогрессивным, новым... Реформа имеет смысл, если только приносит позитивные исторические результаты» .

Традиционно реформы государственного управления проводятся в нескольких областях, среди которых наиболее важными являются: государственная служба и кадровая политика; сфера управления государственными расходами; организационные структуры исполнительной власти; разработка и реализация государственной политики .

По мнению В. Ю. Сишогина, «если правовое обеспечение отдельных реформ давно находится в центре внимания законодателя и научного сообщества , то вопросы правовой регламентации процессуальных аспектов административно-правового управления реформированием в целом остались вне рамок правовой и теоретической регламентации» .

Первой и, по существу, единственной попыткой упорядочения процессов правового обеспечения государственного управления реформированием стало постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 01.11.1991 № 1831-1 «О правовом обеспечении экономической реформы».

Данный нормативный правовой акт регламентировал «порядок правового регулирования и обеспечения радикальной экономической реформы в РСФСР». По существу, он определял лишь приоритетность применения законов РСФСР, указов Президента РСФСР и иных актов, принятых в обеспечение экономической реформы в РСФСР, по отношению к законодательным актам Союза ССР, препятствующих проведению экономической реформы. Кроме того, он придавал особый, приоритетный статус указам Президента РСФСР по вопросам банковской, биржевой, валютнофинансовой, внешнеэкономической, инвестиционной, таможенной деятельности, бюджета, ценообразования, налогообложения, собственности, земельной реформы, занятости населения, компетенции, порядка формирования и деятельности исполнительных органов, издаваемым в целях оперативного регулирования хода экономической реформы и находящимся в противоречии с действующими законами РСФСР.

Одновременно отметим, что вышеуказанный нормативный правовой акт сыграл важную роль в развале СССР. Кроме того, он закладывал в России основы режима суперпрезидентской республики (возможно, выборной монархии), в последующем закрепленного в Конституции РФ 1993 г.

Иные вопросы регламентации государственного управления реформами, в том числе связанные с определением принципов, стадийности, порядка, терминологии, методов и инструментария, субъектного состава, контроля, ресурсного обеспечения экономического реформирования, оказались вне предмета регулирования рассматриваемого акта. В последующем попыток комплексного подхода к правовому обеспечению как реформирования в целом, так и его административно-управленческого аспекта не предпринималось 1 .

В сентябре 1996 г. главе Российского государства была представлена аналитическая записка «О проблеме слабой управляемости государственными процессами», где в качестве основной проблемы выделялась необходимость подготовки концепции нового правового порядка в государственном управлении .

В 1997-1998 гг. был подготовлен первый проект концепции реформы государственного управления. Эта попытка, предпринятая группой советников Президента России Б. Н. Ельцина, привела к созданию (с учетом международного опыта) теоретического фундамента последующих реформ государственной службы. Именно в это время были сформулированы принципы построения профессиональной государственной службы, создаваемой на основе системы заслуг и достоинств и призванной служить обществу (государственная служба для гражданского общества). Но организационного механизма реализации разработанных предложений не было создано и реформа вяло «закончилась, не начавшись».

Среди других нормативных правовых актов, регламентирующих процесс реформирования государственного управления, следует отметить:

• - Концепцию реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденную распоряжением Президента РФ от 15.08.2001;
• - Указ Президента РФ от 19.11.2002 № 1336 «О Федеральной программе “Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)”»;
• - Указ Президента РФ от 12.12.2005 № 1437 «О продлении срока реализации Федеральной программы “Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)” на 2006-2007 годы»;
• - Указ Президента РФ от 10.03.2009 № 261 «О Федеральной программе “Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)”»;
• - Указ Президента РФ от 23.07.2003 № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах»;
• - Указ Президента РФ от 16.07.2004 № 910 «О мерах по совершенствованию государственного управления», в котором были объединены три реформы: по реформированию государственной службы, по вопросам федеративных отношений и по вопросам системы и структуры федеральных органов исполнительной власти;
• - Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления».

Представляется, что научно обоснованное древо целей должно стать исходным элементом процесса реформирования государственного управления. Необходимо упорядочить целевые установки, касающиеся отдельных направлений реформы государственного управления и подчинить их цели, зафиксированной в ст. 7 Конституции РФ, - обеспечению достойной жизни и свободного развития человека.

Целями административной реформы в 2006-2010 гг. в соответствии с Концепцией административной реформы в Российской Федерации на эти годы являлись:

• 1) повышение качества и доступности государственных услуг;
• 2) ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
• 3) повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

В Указе Президента РФ от 10.03.2009 № 261 «О Федеральной программе “Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)”» обозначены следующие целевые установки:

• 1) создание целостной системы государственной службы Российской Федерации посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой;
• 2) формирование высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.

Трудно не согласиться с теми исследователями, которые обращают внимание на то, что «цели и ожидаемые результаты многих федеральных целевых программ сформулированы аморфно, без четких критериев и индикаторов оценки их достижения...» 1 .

По каким критериям и индикаторам можно оценить, был ли сформирован высококвалифицированный кадровый состав государственной службы, обеспечивающий эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики? Вопрос является риторическим.

Представляется, что одной из ключевых целей реформы государственного и муниципального управления должно стать создание новой модели государственного и муниципального управления, способной разрешить целый ряд внутренних проблем, стоящих перед российским обществом, укрепить его единство, повысить авторитет органов государственной власти и местного самоуправления в глазах народа, укрепить положение России на международной арене.

Достижение этой цели требует стимулирования управления государством и политикой на основе закона, строгого его исполнения, соблюдения закона всеми судебными органами и гражданами, равенства всех перед законом, привлечения к ответственности за нарушения закона. При этом большинство принимаемых законов и подзаконных нормативных правовых актов следует направить на регулирование социально-экономической и административной сфер государства. Принимая их, желательно придерживаться древней китайской пословицы «переходить реку, нащупывая камни».

Очевидно, что цели реформирования государственного и муниципального управления в современной России неразрывно должны быть связаны с обеспечением реализации социально-экономических целей, сформулированных в программной речи В. В. Путина на заседании Государственного совета 8 февраля 2008 г. , а именно:

• 1) превращение России в самую привлекательную для жизни страну;
• 2) обеспечение уровня жизни 60-70% населения, определяющего принадлежность к так называемому среднему классу;
• 3) выплата пенсионерам и инвалидам достойных пенсий и пособий;
• 4) сокращение дифференциации доходов семей с нынешнего 15-кратного разрыва до более умеренного;
• 5) превращение отечественного образования - от школы до университета - в одно из лучших в мире;
• 6) сокращение уровня смертности более чем в 1,5 раза, повышение рождаемости и обеспечение средней продолжительность жизни до 75 лет;
• 7) обеспечение личной безопасности граждан, безопасности, в самом широком смысле обеспечивающей надежную защиту жизни и имущества людей, благоприятную экологическую среду, безаварийную работу транспорта и коммунальной инфраструктуры, эффективное предупреждение техногенных катастроф;
• 8) формирование современного, лучшего в мире энергетического сектора, создание высокотехнологичных предприятий, добывающих и перерабатывающих сырье;
• 9) кардинальное повышение производительности труда. В основных секторах российской экономики должен быть достигнут как минимум четырехкратный рост этого показателя за 12 лет;
• 10) развитие базовых секторов экономики, включая глубокую переработку природных ресурсов, использование энергетических, транспортных и сельскохозяйственных возможностей России;
• 11) масштабная модернизация существующих производств во всех сферах экономики. Для этого России потребуется и принципиально иное качество управления предприятиями, и изменение практически всех используемых в России технологий, почти всего парка машин и оборудования;
• 12) развитие новых секторов глобальной конкурентоспособности. Прежде всего - в высокотехнологичных отраслях, которые являются лидерами в «экономике знаний»: в авиакосмической отрасли и судостроении, в сфере энергетики, а также развитие информационных, медицинских и других новейших технологий;
• 13) дальнейшее строительство новых и модернизация действующих дорог, вокзалов, портов, аэропортов, электростанций и систем коммуникаций;
• 14) развитие финансовой инфраструктуры до уровня, адекватного растущим потребностям экономики. В конечном счете в России должен сложиться один из мировых финансовых центров;
• 15) проведение эффективной региональной политики. Для сегодняшнего дня характерна большая и все усиливающаяся дифференциация между социально-экономическим развитием регионов с преобладанием количества субъектов Федерации, имеющих низкие показатели. Разница между субъектами РФ практически по большинству основных параметров - феноменальна и достигает десятки раз. Важную роль здесь играет работа по формированию новых центров социально-экономического развития в Поволжье, на Урале, Юге России, в Сибири и на Дальнем Востоке, создание сети инновационных территориально-производственных комплексов;
• 16) развитие духовно-нравственного потенциала человеческой личности. Что касается последней цели, то трудно не согласиться с В. И. Кнор- рингом в том, что государственное управление комплексной целевой программой духовного и культурного развития нации, даже в современных сложных экономических условиях, не только вполне возможно, но и настоятельно необходимо .

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что выше обозначенные цели пока не стоят в центре внимания общественного мнения, вокруг них не разворачивается надлежащая организационная работа органов государственного и муниципального управления. Если эта тенденция будет продолжаться и дальше, то правильные по существу цели в очередной раз могут быть дискредитированы, как это уже неоднократно имело место в отечественной истории.

Очевидно, что для реализации указанных целей нужны и совершенно новые требования к государственному управлению. По мнению В. В. Путина, чертами завтрашней системы государственного управления должны стать самостоятельность и ответственность, динамичное движение вперед, следование общей идеологии развития страны, эффективное использование ресурсов, смелые и неординарные решения, поддержка инициативы и инноваций, сменяемость кадров, расширение их компетенции и кругозора. Причем эти подходы должны стать основой функционирования не только государственного управления, но и всей бюджетной сети и предприятий, контролируемых государством и органами местного самоуправления 1 .

Очевидно, что реформа государственного и муниципального управления должна осуществляться в соответствии с определенной логикой, проявляющейся и реализующейся через систему общих принципов реформы.

Первый общий принцип реформы государственного и муниципального управления можно сформулировать следующим образом: независимо от конкретного содержания причин, требующих и вызывающих реформу государственного и муниципального управления, его преобразование должно начинаться с преобразования исходных начал, задающих построение и осуществление государственного управления. В связи с этим в государственном управлении на первое место должна выйти идея развития человеческой личности, поскольку сейчас личность рассматривается прежде всего в качестве средства развития производства.

В настоящее время возникла «двузначная схема формирования личности: по линии образования и воспитания - создание хорошего работника (грамотного и дисциплинированного производителя), по линии жизненных ориентаций и установок - ненасытного потребителя, все расширяющего емкость рынка» .

Представляется, что по линии образования и воспитания требуется также формирование грамотного и дисциплинированного гражданина, по линии жизненных ориентаций, ценностей и установок - творца более совершенной и эффективной формы государства, ставящей в центр внимания развитие человеческой личности.

Представляется, что одной из стратегических целей новой системы государственного и муниципального управления должно стать формирование современной личности , которая имеет следующие качества:

• 1) открытость к экспериментированию, инновациям и изменениям;
• 2) готовность к плюрализму мнений и одобрению такого плюрализма;
• 3) ориентация на современность и будущее, а не на прошлое;
• 4) экономия времени, пунктуальность;
• 5) убежденность в способности организовать жизнь так, чтобы преодолевать создаваемые ею препятствия;
• 6) планирование будущих действий для достижения предполагаемых целей как в общественной, так и в личной жизни;
• 7) вера в урегулированность и предсказуемость социальной жизни, и возможность рассчитывать действия благодаря известным экономическим законам, торговым правилам и правительственной политике;
• 8) чувство справедливости распределения - вознаграждение по возможности зависит от мастерства и вклада;
• 9) высокая ценность формального образования;
• 10) уважение достоинства других независимо от их статуса, объема власти и т.д.

Принцип ориентации государственного и муниципального управления на развитие человеческой личности должен стать одним из приоритетных принципов государственного управления. При этом перестройка отдельных элементов, связей и подсистем системы государственного и муниципального управления должна идти не по принципу повышения их функциональных качеств по сравнению с предыдущим состоянием или же по принципу повышения их эффективности, а на основе приведения в соответствие с преобразованными исходными началами государственного и муниципального управления.

Второй общий принцип реформы государственного и муниципального управления состоит в том, что необходимость и направленность этой реформы преимущественно определяются содержанием новых задач, стоящих перед государством. Конкретизация этого принципа для практической реализации означает то, что реальная потребность реформы государственного управления вытекает не из несовершенства отдельных сторон управления и не из возможностей повышения его эффективности, а порождается появлением новых задач, которые должны быть закреплены в качестве общих целей деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Третий общий принцип реформы государственного и муниципального управления состоит в следующем: ограничительным фактором любого преобразования государственного и муниципального управления являются кадры. Люди не только приводят в движение и создают новое, но они же и тормозят развитие, причем не обязательно сознательно. В конечном счете успех любого преобразования зависит от людей, задействованных в нем. Любая логически обоснованная и полностью подкрепленная ресурсами схема преобразования государственного и муниципального управления будет реализована в той мере и в том виде, в каком она соответствует возможностям, знаниям, интересам, желаниям и потребностям людей.

Основными элементами (направлениями) реформы государственного управления в современной России являются:

• 1) модернизация государственной власти, включающая в себя реформу законодательной, исполнительной и судебной власти;
• 2) реформа административно-территориального устройства государства;
• 3) разграничение полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью;
• 4) реформа государственной службы;
• 5) реформа функций и структуры исполнительной власти.

Первые две реформы не направлены на пересмотр функций исполнительной, законодательной и судебной власти. Они, в частности, касаются совершенствования процедур реализации имеющихся функций судебной власти, приведения в соответствие с ними судебной системы. А для законодательной власти они в большей степени связаны с изменением порядка формирования представительных органов власти - избрание членов Совета Федерации или формирование Государственной Думы и региональных представительных органов власти по смешанному (пропорциональному и мажоритарному принципу).

Изменение административно-территориального устройства, которое на данной стадии в основном связано с объединением субъектов РФ, не затрагивает полномочий органов государственной власти субъектов Федерации как таковых, а лишь приводит к закреплению функций, осуществляемых исполнительной властью двух регионов, за органами исполнительной власти объединенного субъекта Федерации.

Основным содержанием разграничения полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью является закрепление за каждым уровнем власти четких функций, обеспеченных финансовыми ресурсами, исходя из принципа субсидиарности, т.е. закрепления функции за минимально необходимым уровнем власти. Одна из главных проблем этой части реформы, имеющей значение для успеха административной реформы в целом, состоит в том, что она производна от определения функций, остающихся за государством и за исполнительной властью на всех уровнях. Поэтому произведенное законом разграничение полномочий между федеральной, региональной и муниципальной властью нельзя рассматривать как окончательное, и оно будет пересмотрено после определения необходимых функций государства.

Реформа государственной службы состоит в пересмотре статуса государственных служащих и порядка прохождения ими государственной службы, что делает государство конкурентоспособным работодателем, а государственных служащих эффективными исполнителями функций государства. В результате реализации мероприятий, предусмотренных федеральными программами реформирования государственной службы РФ, была определена система государственной службы РФ, установлен статус государственных гражданских служащих, принят ряд нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы проведения конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы, аттестации государственных служащих, обеспечения соблюдения требований к служебному поведению государственных служащих и урегулирования конфликта интересов, порядок сдачи квалификационного экзамена и другие вопросы.

Реформа функций и структуры исполнительной власти представляет собой административную реформу в собственном смысле слова. Как известно, в Послании Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации в 1998 г. была поставлена задача осуществить административную реформу. Необходимость ее проведения аргументировалась тем обстоятельством, что при установленном новом механизме власти сохранились многие из прежних принципов построения государственного аппарата и методов управленческой деятельности. В наибольшей степени это проявляется в работе исполнительного аппарата. В Послании речь шла о дальнейшей разработке программы государственного строительства как «продуманной системы мер модернизации различных институтов власти» .

Стержнем программы являлась концепция административной реформы по преобразованию системы исполнительной власти. Она включала обоснование необходимости реформы, т.е. создания нужной для государства «системы исполнительной власти, структуры ее органов, четкой дифференциации их правового статуса». Во-первых, намечалось разграничение собственно управления и функции оказания государственных услуг, чем должны заниматься не органы власти, а государственные учреждения, работающие, как правило, на самоокупаемости. Во-вторых, предполагалось «уточнить классификацию и сделать стабильной структуру органов исполнительной власти». В-третьих, предлагалось ограничиться тремя видами федеральных органов исполнительной власти: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

В новой структуре федеральных органов исполнительной власти федеральные министерства определяют политику в установленной сфере государственного регулирования (концепции, программы, федеральные целевые программы, бюджет), разрабатывают и принимают нормативные правовые акты, а также осуществляют международное сотрудничество (переговоры, международные договоры и соглашения). Они не должны обладать контрольно-надзорными полномочиями (проведение проверок, наложение взысканий, выдача лицензий, разрешений, квотирование и т.п.) в отношении граждан и организаций, функциями оказания государственных услуг и управления имуществом (управление подведомственными организациями, представление интересов государства в акционерных обществах с участием государства и др.). Процесс выработки политики, таким образом, отделяется от процесса исполнения политики.

Федеральные службы осуществляют контрольно-надзорные или правоохранительные функции и не обладают полномочиями по подготовке и принятию нормативных правовых актов, управлению государственным имуществом. Их предназначение - реализация политики, разработанной федеральными министерствами и одобренной Правительством РФ, пресечение нарушений законодательства, обеспечение безопасности в определенной сфере общественных отношений.

Федеральные агентства специализированы на исполнении функций управления государственным имуществом, реализации государственных программ и оказании государственных услуг. Они не могут обладать контрольно-надзорными полномочиями и правом разработки и принятия нормативных правовых актов.

Предполагалось, что такая функциональная специализация органов исполнительной власти призвана исключить конфликт интересов между функциями выработки политики, ее реализацией и контролем за ее исполнением.

Однако данная реформа не затрагивает суть государственного управления - механизмы формирования административных мотиваций - и направлена преимущественно на повышение исполнительской дисциплины.

Наиболее существенными задачами, решаемыми в процессе реформирования государственного управления, являлись следующие:

• 1) выработка траектории развития системы государственного и муниципального управления, включающая в себя поиск возможностей совершенствования, описание нового состояния системы государственного и муниципального управления, разработку процедуры и содержания перехода в новое состояние, а также определение средств обеспечения этого перехода;
• 2) организация перехода системы государственного и муниципального управления в новое состояние, включающая в себя составление программы перехода, распределение заданий и позиций между субъектами перехода, распределение функций координации и корректировки их деятельности в процессе перехода и т.п.;
• 3) анализ результатов перехода к новой модели государственного и муниципального управления, обобщение опыта работы по переводу системы государственного и муниципального управления в новое состояние, получение выводов по дальнейшему развитию этой системы.

В процессе реформирования государственного управления возникли серьезные проблемы и противоречия. Так, В. Г. Вишняков обращает внимание на то, что «в полном противоречии с теорией и практикой управления, со всем зарубежным и отечественным опытом государство было объявлено малограмотными теоретиками неолиберализма антиподом рынку. Система государственного управления оказалась дезорганизована, ликвидация ее рассматривалась как необходимое условие развития рыночной экономики» 1 .

Ю. А. Тихомиров считает, что «иногда не вполне понятна конечная цель преобразований, имеется множество недостатков при осуществлении реформ, недостаточно хорошо просчитаны их социальные последствия» .

В России не удалось принять комплексную программу реформирования государственного управления. Субъекты реформирования государственного управления ограничились полумерами, касающимися создания федеральных округов, перехода на трехзвенную систему государственных органов федерального уровня (министерства, агентства и службы), реформы государственной службы и внедрения административных регламентов и регламентов предоставления государственных услуг и др. Эти преобразования фактически не затронули ряд важных системных элементов государственного управления страной. Например, таких как стратегия развития государства на ближайшие 20-25 лет, идеология государственного управления, механизм отбора, оценки и привлечения к ответственности представителей высшего эшелона власти и др.

Очевидно, что основой и залогом эффективного проектирования будущего отечественной модели государственного управления и программирования успешных стратегий ее строительства является глубинное и объективное понимание состояния современного российского государства. Однако нужно признать, что предлагаемые объяснительные и организационные схемы реформы государственного управления продолжали и продолжают опираться на давно сложившиеся и, следовательно, традиционные способы анализа, прогноза и программирования. Большинство разработанных программ и стратегий реформирования государственного управления не обеспечены должным уровнем синтеза, интеграции и не обладают вдохновляющим эффектом созидательной прагматики. Это приводит к девальвации ценности стратегии реформирования государственного управления, ее практической значимости и тем самым к отставанию реальной политики от ожиданий, потребностей и интересов народа.

Принимаемые в ходе реформы государственного управления меры не всегда позитивно влияют на функционирование органов государственного и муниципального управления, их взаимодействие с институтами гражданского общества. Так, свыше 30% населения заявляют, что в результате административной реформы негативное воздействие бюрократии на общество только возросло 1 .

Следовательно, реформа государственного управления в России еще не завершена. Государственное управление пока не стало таким, каким его хотело бы видеть большинство граждан - эффективным и ориентированным на потребности и интересы народа.

• См.: Барциц И. Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект.М„ 2007. С. 27.
• Делягин М. Государственное управление: проблемы и перспективы // Проблемы теории и практики управления. 1999. № 6. С. 49. См.: Постановление Правительства РФ от 19.03.1992 № 176 «О нормативном обеспечении процессов экономической реформы и стабилизации экономики». Цит. по: Егорова Н. Е., Ивашок О. А., Потапенко В. С. Правовое обеспечение государственных реформ: проблемы и пути их разрешения. С. 130.

В целях реализации положений Конституции Российской Федерации и укрепления на ее основе российской государственности и правовых основ российского общества, а также обеспечения системности, плановости и скоординированности законотворческого процесса в России проводится правовая реформа.

Общее мнение, высказываемое в юридической литературе можно свести к тому, что основными элементами правовой реформы являются вопросы правового обеспечения ряда важнейших направлений формирования и функционирования российской государственности и развития полноценного гражданского общества, в том числе:

законодательное обеспечение системы прав человека в обществе, прежде всего реальных гарантий прав и законных интересов личности;

упрочение основ и защита конституционного строя;

реформирование государственного управления, в том числе совершенствование системы государственной регистрации общественных объединений и других юридических лиц и контроля за их деятельностью;

создание целостной правовой базы организации и деятельности судебной системы и органов юстиции;

обеспечение координации нормотворческой деятельности федеральных органов государственной власти, а также федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

формирование правовой базы и институциональная реформа правоохранительной системы для усиления борьбы с преступностью;

конкретизация основ федерализма в Российской Федерации;

выработка принципиальных направлений и форм осуществления реформы местного самоуправления;

дальнейшее системное правовое обеспечение развития экономики;

развитие системы правового воспитания, в том числе укрепление системы юридического образования и юридической науки и др.

На наш взгляд современную правовую реформу можно разделить на два основных и самых важных направления:

1) законодательная реформа;

2) судебная реформа.

Оба эти направления правового реформирования тесно связаны и переплетены друг с другом. Так, невозможно судебное реформирование без создания соответствующей законодательной базы, как и воплощение норм закона невозможно без судебной системы. Поэтому в данной работе, будут преимущественно рассмотрены именно эти два направления современной правовой реформы.

Правовая реформа, как и любое другое кардинальное преобразование, представляет собой смену ранее существующих правовых принципов. Современная правовая реформа строится на нижеследующих правовых принципах закрепленных в Конституции Российской Федерации.

Российская Федерация - демократическое государство. Это видно из общепризнанных политических и иных прав граждан, о которых говорится в ст. 2 и 6 Конституции РФ, которые излагаются во многих статьях последующих глав, из перечня форм народовластия - непосредственного и представительного (ст. 3), а также местного самоуправления (ст. 12), из признания идеологического и политического плюрализма, многопартийности (ст. 13).

Российская Федерация есть федеративное государство. Это конкретизируется затем в положениях о суверенитете Российской Федерации, верховенстве ее Конституции и законов на всей территории России и т.д. (ст. 4), о составе равноправных субъектов Российской Федерации и основах федеративного устройства (ст. 5), о единстве гражданства Российской Федерации (ст. 6), органах государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации (ст. 11).

Российская Федерация есть правовое государство. Эта характеристика, долгое время считавшаяся неприемлемой буржуазной выдумкой для обмана трудящихся при современном капитализме, теперь принята и у нас. Зато отвергнуто отождествление права с законом, открывавшее путь к подмене права, которое законодатель обязан соблюдать, законом, который законодатели принимают произвольно. Правовое государство не есть просто государство, соблюдающее законы. Это общество и государство, признающие право как исторически развивающуюся в общественном сознании, расширяющуюся меру свободы и справедливости, выраженную именно в законах, подзаконных актах и практике реализации прав и свобод человека, демократии, рыночного хозяйства и т.п. Идея господства права в жизни общества и государства - это современный этап тысячелетних поисков сверхисточника для государственного нормотворчества. Его видели то в божественной воле, то в воле народа, то в экономическом базисе и т.п. Маркс считал государство не творцом норм, а только переводчиком объективных потребностей на язык закона.

Идея господства права выражается в гл. 1 Конституции Российской Федерации в том, что государство не создает, не дарует людям их права, которые неотчуждаемы и принадлежат им от рождения (ч. 2 ст. 17), а только признает их, соблюдает и защищает их носителя - человека, его права и свободы как высшую ценность (ст. 2). Права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, обеспечиваются правосудием (ст. 18). Государство, становясь правовым, превращается из аппарата властвования прежде всего в социальную службу для человека и общества, выражающую их волю и действующую под их контролем.

Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

Статья 2 Конституции РФ раскрывает важнейшую сторону содержащейся в ст. 1 характеристики Российской Федерации как правового государства. Одним из важнейших признаков такого государства является выраженное в Конституции провозглашение человека, его прав и свобод высшей ценностью. Это единственная высшая ценность; все остальные общественные ценности (в том числе обязанности человека) такой конституционной оценки не получили и, следовательно, располагаются по отношению к ней на более низкой ступени и не могут ей противоречить. Только в отдельных, специально оговоренных в Конституции Российской Федерации исключительных случаях, при особых, как правило, временных обстоятельствах отдельные права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены.

Провозглашение прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью является важным новшеством в конституционном праве и во всем законодательстве России. Ранее верховенство всегда принадлежало государственным интересам. В советское время они отождествлялись с "общественными", которым требовалось подчинять индивидуальные и коллективные личные интересы.

Другим не менее важным принципом является то, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

И, наконец, важнейший принцип современной правовой реформы – закрепление в Основном законе РФ того, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Это фундаментальный принцип организации власти в Российской Федерации. Принцип разделения властей был выработан мировым сообществом в ходе развития демократических государств. Суть его в том, что демократический политический режим может быть установлен в государстве при условии разделения функций государственной власти между самостоятельными государственными органами. Поскольку существуют три основные функции государственной власти - законодательная, исполнительная и судебная, то каждая из этих функций должна исполняться самостоятельно соответствующим органом государственной власти.

Напротив, соединение законодательных, исполнительных и судебных функций в деятельности одного органа государственной власти приводит к чрезмерной концентрации власти, что создает питательную среду для установления в стране диктаторского политического режима.

Каждый государственный орган, осуществляющий одну из трех функций государственной власти, взаимодействует с другими государственными органами, и при этом они ограничивают друг друга. Такая схема взаимоотношений часто называется системой сдержек и противовесов. В настоящее время она представляется единственно возможной схемой организации государственной власти в демократическом государстве.

На федеральном уровне организации государственной власти в Российской Федерации система сдержек и противовесов согласно Конституции выглядит следующим образом. Законодательный орган - Федеральное Собрание - принимает законы, определяет нормативную базу деятельности всех органов государственной власти, влияет парламентскими способами на деятельность исполнительной власти (самый серьезный инструмент влияния - возможность постановки вопроса о доверии Правительству), в той либо иной форме участвует в формировании Правительства, судебных органов Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть: организует исполнение законов, различными способами влияет на законодательный процесс (право законодательной инициативы, обязательность представления заключений Правительства на законопроекты, требующие привлечения дополнительных федеральных средств). Возможность выражения недоверия Правительству сбалансирована возможностью роспуска законодательного органа главой государства.

Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный суды Российской Федерации имеют право законодательной инициативы. Эти суды в пределах своей компетенции рассматривают конкретные дела, сторонами которых являются другие федеральные органы государственной власти.

В системе разделения властей на федеральном уровне особое место принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации. Это проявляется в следующих полномочиях, закрепленных за ним Конституцией. Конституционный Суд России разрешает дела о соответствии Конституции федеральных законов, актов Президента, палат Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации, разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти, дает толкование Конституции (ст. 125).

Являясь главой государства, Президент Российской Федерации не входит в систему разделения властей. Выполняя задачи, возложенные на него Конституцией, Президент обеспечивает необходимое согласование деятельности различных ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной, позволяющее бесперебойно действовать всему государственному механизму.

Существует мнение, что реализация принципа разделения властей ведет к многовластию. Это суждение ошибочно. Власть в Российской Федерации едина, так как ее единственным источником согласно ст. 3 Конституции является многонациональный народ России. Никакой государственный орган в отдельности не может претендовать на суверенное осуществление государственной власти. Сама по себе государственная власть не делится между государственными органами. Осуществление государственной власти связано с разделением определенных функций между органами законодательной, исполнительной и судебной власти, и они самостоятельны лишь в осуществлении этих функций, закрепленных за ними Конституцией и законами.

В ходе проведения правовой реформы важно точное и неуклонное соблюдение всех принципов.

Направления и этапы правовой и законодательной реформ.

В настоящее время понятно, что правовая реформа в России еще далеко не завершена, а переживает, скорее, свой пик. Начало же современной правовой реформе было положено в конце 1991 года.

Правовая среда, сложившаяся в СССР к началу реформ, характеризовалась приоритетом политических решений и подзаконных актов органов исполнительной власти перед законами и конституционными установлениями. Соответственно в реализации нормативных установок преобладало административное решение, а не постановление суда. При этом оно нередко принималось в интересах административной структуры, вопреки направленности нормативного акта.

Изменение государственного устройства и экономических отношений в России в начале 90-х годов существенно отразилось на российском законодательстве. Жизнь утверждала новые формы собственности и новые правоотношения, которые не регулировались действовавшими правовыми актами. Появились новые отрасли законодательства Российской Федерации, другие же были существенно пересмотрены.

Становление новой правовой системы, ориентированной на достижение политической и экономической свободы личности, определили главные направления начавшейся судебно-правовой реформы - обеспечение верховенства закона на всей территории Российской Федерации и создание условий для свободного и независимого отправления правосудия.

Начиная с конца 80-х годов, в России предпринимались попытки реформирования существовавшей судебной системы. В то время Верховный Совет СССР одобрил 4 августа 1989 г. Закон СССР “О статусе судей в СССР”, а 13 ноября 1989 года - Основы законодательства о судоустройстве Союза ССР и союзных республик. Оба этих закона, как и Закон СССР от 2 ноября 1989 г. “О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан”, а также Закон РСФСР “О судоустройстве в РСФСР” от 8 июля 1981 года и другие правовые акты содержали ряд прогрессивных норм, но не обеспечили в полной мере процесса реформирования существующей судебной системы. Однако эти законодательные акты в определенной степени послужили основой для разработки задач судебной реформы в России.

В октябре 1991 года, с принятием Концепции судебной реформы в СССР, было провозглашено: возвращение Отечества в лоно мировой цивилизации требует, чтобы наряду с политическими и экономическими преобразованиями разворачивался процесс правовой реформы. Государство, переставая быть инструментом насилия в руках тоталитарного режима, демократизируется, чтобы в конце концов совершить мужественный акт самоотрицания, превратившись из политического в правовое.

Там же отмечалось: в правовом государстве обеспечивается верховенство закона, незыблемость основных прав и свобод человека, охрана непротивоправных интересов личности, взаимная ответственность государства и граждан, защита общества от произвола властей. Функционирует полноценная система сдержек и противовесов, где почетную роль играет правосудие, способное сглаживать конфликты и примирять законность с целесообразностью в каждом конкретном случае. Достигается реальное разделение властей, децентрализация властных функций создает подлинный плюрализм, затрудняющий узурпацию суверенных прав народа.

Подчеркивалось и то, что грядущая судебная реформа в РСФСР должна осуществляться комплексно, без хаотической поспешности в законотворчестве, подстегиваемой заинтересованными ведомствами. Ей должна сопутствовать последовательная политическая воля и искреннее желание стоящих у кормила государства Российского деятелей провести начатые преобразования во всей их полноте и нелицеприятности. Главное при этом - тщательное обдумывание, теоретическое обоснование каждого шага, последовательность принимаемых решений.

Еще до начала правового реформирования государственные деятели участвующие в разработке Концепции, подчеркивали: реформа должна быть комплексной, то есть охватывающей вопросы судоустройства, организации и деятельности правоохранительных органов, включая органы дознания и предварительного следствия, прокуратуру, адвокатуру; касающейся основных принципов и норм судопроизводства; определяющей требования к отраслям материального права, применяемого судами. Предстоит учесть принципы системной организации и опыт зарубежных стран. Стремление к демократизму должно сочетаться с научной обоснованностью реформы. Необходимо исходить во всех принимаемых решениях и проводимых мероприятиях из внутренней природы правосудия, суда и других составляющих объект реформы элементов.

Судебная реформа состоится, если концептуально будут решены следующие основные задачи:

Получит правовую защиту суверенитет Российской Федерации в части осуществления правосудия в соответствии с собственными материальными и процессуальными законами;

Назначение суда будет определено и задачи перед ним поставлены в соответствии с возможностями и истинной природой правосудия, юстиция из карательной превратится в правоохранительную;

Законодатель гарантирует в сфере юстиции защиту основных прав и свобод человека;

Судебная власть утвердится в государственном механизме как влиятельная сила, независимая от законодательной и исполнительной властей;

Удастся обеспечить верховенство суда в правоохранительной деятельности, примат юстиции над администрацией;

Будет ликвидирована идеологизация правоохранительной деятельности и ее ориентация на предпочтительную защиту публичного интереса;

В уголовном и гражданском судопроизводстве будут последовательно проведены демократические принципы;

Станет доступной и достоверной информация о деятельности правоохранительных органов и судебно-правовая статистика;

Возникнут предпосылки для превращения чиновника юстиции из функционера в личность с независимым правовым и социальным статусом, а также для образования судейской корпорации;

Повысится престижность работы в правоохранительных органах;

Будет налажено ресурсное обеспечение правоохранительных органов.

Мы не зря остановились на рассмотрении правовых основ и предпосылок современной реформы – такое исследование позволит проанализировать результаты и тенденции правовой реформы.

Решающие шаги в практическом осуществлении судебной реформы были предприняты Верховным Советом РФ незадолго до принятия Конституции РФ 1993 г. В этот период в компетенцию судов общей юрисдикции перешли новые категории дел: налоговые, земельные, пенсионные, о праве на занятие предпринимательской деятельностью, на свободу слова, получение и распространение информации, разрешение конфликтов в сферах административного регулирования, споров о праве заниматься политической и общественной деятельностью и др. Расширился круг полномочий в сфере уголовного судопроизводства, области контроля за соблюдением законодательства о выборах, трудового законодательства.

Интенсивный процесс законотворчества сопровождался расширением сферы судебного регулирования. Переход от административно-командного управления экономикой к государственному регулированию новыми методами рыночных отношений создал объективные условия для отказа от системы государственного арбитража и для формирования арбитражных судов.

Уже в 1993 году с принятием Конституции Российской Федерации было провозглашено, что Россия – это правовое демократическое государство.

Конституция Российской Федерации, закрепившая систему органов правосудия, отводит арбитражным судам функции судебного органа по разрешению экономических споров. Традиционно в течении многих десятилетий разрешение хозяйственных (экономических) споров между юридическими лицами было обособлено от разрешения споров с участием граждан. Характер дел, рассматриваемых арбитражными судами, особенности споров, возникающих в предпринимательской деятельности, значимость быстрого и правосудного разрешения сложных конфликтов в сфере экономики обусловили существование арбитражного суда наряду с судами общей юрисдикции, а также особенности процессуальной формы его деятельности. В 91-92 годах были приняты утратившие ныне силу закон об арбитражном суде и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации.

Расширение судебной компетенции за счет сужения компетенции административных органов и их должностных лиц не только реально обеспечило защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц, но и значительно увеличило объем полномочий и работы по осуществлению судебной власти в Российской Федерации судами общей юрисдикции. Законодательное обеспечение деятельности судов общей юрисдикции могло бы решить важнейшие проблемы судебной реформы. Однако различие в подходах к организации судов общей юрисдикции отодвинуло принятие закона о судебной системе на длительное время.

В развитие базовых положений Конституции РФ существенный вклад внесла Государственная Дума первого созыва. В период ее работы были приняты:

Федеральный конституционный закон “О Конституционном Суде Российской Федерации” от 21.07.94, №1-ФКЗ;

Федеральный закон “О некоторых вопросах организации и деятельности военных судов и органов военной юстиции” от 03.12.94, № 55-ФЗ;

Федеральный закон “О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов” от 20.04.95, №45-ФЗ;

Федеральный конституционный закон “Об арбитражных судах в Российской Федерации” от 28.04.95, №1-ФКЗ;

Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 05.05.95, №70-ФЗ вместе с федеральным законом о введении его в действие 05.05.95, №71-ФЗ;

Федеральный закон “О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации” от 10.01.96, №6-ФЗ.

Основной системообразующий документ, который установил единое правовое пространство для законодательства о судоустройстве, приняла Государственная Дума второго созыва. Этим документом стал Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31.12.96, № 1-ФКЗ.

За ним последовали другие законы, обеспечивающие дальнейший ход судебной реформы:

Федеральный закон «О судебных приставах» от 21.07.97, №118-ФЗ;

Федеральный закон «Об исполнительном производстве» от 21.07.97, №119-ФЗ;

Федеральный закон “О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации” от 08.01.98, № 7-ФЗ;

Федеральный закон “О мировых судьях в Российской Федерации” от 17.12.98, № 188-ФЗ;

Федеральный закон “О финансировании судов Российской Федерации” от 10.02.99, № 30-ФЗ;

Федеральный конституционный закон «О военных судах Российской Федерации» от 23.06.99, № 1-ФКЗ;

Федеральный закон “Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации” от 29.12.99, №218-ФЗ;

Федеральный закон «О народных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации» от 02.01.2000, № 37-ФЗ.

В течение всего хода реформы создавались, и в настоящее время в России формируются и функционируют различные группы и комитеты по совершенствованию законодательства. Так, в 2000 году Распоряжением Президента Российской Федерации от 28 ноября 2000 года №534-рп была образована рабочая группа по вопросам совершенствования законодательства Российской Федерации о судебной системе.

Серьезный виток судебно-правовая реформа получила в середине-конце 2001 года.

Во-первых, наконец-то была принята Концепция «Развития судебной системы России на 2002-2006 годы» - программа, направленная на реализацию современной судебно-правовой реформы, повышение эффективности деятельности судебной власти в Российской Федерации, создание оптимального организационно-правового и материально-технического обеспечения судебно-правовой системы в Российской Федерации.

Во-вторых, к началу 2002 года Государственной думой были приняты:

Уголовно-процессуальный кодекс РФ;

Кодекс об административных правонарушениях;

Трудовой кодекс РФ.

Поэтому можно отметить, что современное состояние правовой базы, обеспечивающей проведение судебной реформы, позволяет говорить, что достигнуты серьезные результаты по концептуальным направлениям, отвечающие требованиям правового государства:

судебная власть утвердилась как самостоятельная и независимая в своей деятельности от законодательной и исполнительной властей, конституционно определена ее компетенция;

решены основные вопросы независимости судей;

создана единая система судебной власти Российской Федерации, закреплена структура федеральных судов и судов субъектов Российской Федерации;

создан Конституционный Суд, органы конституционного правосудия субъектов Российской Федерации и система арбитражных судов;

учреждены институты мировых судей, присяжных заседателей, судебных приставов, усилены гарантии независимости судей военных судов от командования и органов исполнительной власти;

обеспечена система гарантий самостоятельности судов, сформированы органы судейского сообщества - съезды и Советы судей, квалификационные коллегии судей;

учрежден Судебный департамент при Верховном Суде РФ, урегулирован вопрос материального обеспечения деятельности судов всех уровней;

реализован принцип финансирования судов из федерального бюджета;

обеспечена государственная защита судей при исполнении ими полномочий и создана система материальных и социальных гарантий судей.

Однако темпы процесса обновления законодательства в этой сфере не вызывают удовлетворения ни у законодателей, ни у правоприменителей. Это отмечалось и в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 30 марта 1999 г., где подчеркивалось, что достаточная законодательная база, обеспечивающая осуществление быстрого, полного, справедливого, гуманного и неотвратимого правосудия, еще не создана.

Обновление законодательства, кодификация и формирование свода законов.

Правовая реформа всегда предполагает обновление законодательства. Обновление законодательства СССР началось с конца 1980-х годов, в РСФСР – РФ с 1990 года. После принятия Конституции РФ 1993 года помимо необходимости замены устаревших законов и урегулирования новых отношений появилась ещё и необходимость приведения законодательства в соответствие с Конституцией РФ. Практически все законодательные акты, принятые до принятия Конституции либо уже заменены (УК РФ), либо подлежат замене (УПК РСФСР), во всяком случае, в них вносятся существенные изменения.

В условиях построения правового государства и свободы договора требуется более детальное регулирование правоотношений, в первую очередь гражданских. Объём частей I, II Гражданского Кодекса РФ более чем в три раза превышает объём соответствующих положений ГК РСФСР.

После формирования основных принципов новой правовой системы и принятия Конституции РФ наметилась тенденция к кодификации законодательства. Части I и II ГК РФ заменили более десятка законодательных актов. Статья 75 Конституции РФ предусматривает принятие единого федерального закона, устанавливающего систему федеральных налогов и общих принципов налогообложения (Налогового кодекса РФ). Бюджетный и Градостроительный кодексы появились только в 1998 году. В Государственной Думе рассматриваются и другие проекты кодексов, в том числе и ранее неизвестные отечественному законодательству.

В 1993 году Президент РФ утвердил Общероссийский классификатор отраслей права. С 1995 года Президент неоднократно издает указы о проведении работ, направленных на формирование Свода законов РФ.

В 1998 году, судя по указам Президента, завершён учет действующих нормативных правовых актов и начата их систематизация.

МОСКОВСКАЯ АКАДЕМИЯ МВД РОССИИ

КАФЕДРА ИСТОРИИ ПРАВА И ГОСУДАРСТВА

РЕФЕРАТ по ТЕМЕ:

I .

ВЫПОЛНИЛ: Слушатель 3-го курса 311 учебной группы

заочной формы обучения

МА МВД России

лейтенант юстиции

Трофимов А.А.

МОСКВА 2001г

Государственно-правовые реформы Александра I .

Воспитание и взгляды молодого Александра I и юного Павла были во многом схожи. Как и отец, Александр был воспитан в духе идей Просвещения об «истинной», «законной» монархии. Его наставником с 1783 г. был швейцарец Ф.-Ц. де Лагарп, профессиональный юрист, последователь энциклопедистов. Для Александра Лагарп был не просто учителем, но и нравственным авторитетом. Документы свидетельствуют, что взгляды Александра в юности носили довольно радикальный характер: он симпатизировал Французской революции и республиканской форме правления, осуждал наследственную монархию, крепостное право, процветавшие при петербургском дворе фаворитизм и взяточничество. Есть основания полагать, что сама придворная жизнь с ее интригами, вся закулисная сторона «большой политики», которые Александр мог близко наблюдать еще при жизни Екатерины, вызывали у него негодование, чувство отвращения к политике как таковой, желание не принимать в ней участия. Так же относился он и к слухам о замысле Екатерины передать ему престол в обход Павла:

«Если верно, что хотят посягнуть на права отца моего, то я сумею уклониться от такой несправедливости. Мы с женой спасемся в Америку, будем там свободны и счастливы, и про нас больше не услышат».

И позднее, уже, как кажется, смирившись с необходимостью царствовать, он писал:

«Но когда же придет мой черед, тогда нужно будет трудиться над тем, постепенно, разумеется, чтобы создать народное представительство, которое будучи направляемо, составило бы свободную конституцию, после чего моя власть совершенно прекратилась бы и я... удалился бы в какой-нибудь уголок и жил бы там счастливый и довольный, видя процветание своего отечества, и наслаждался бы им».

Цит. по: Лихоткин Г. А. Сильвен Марешаль и «Завещание Екатерины I I». Л., 1974. С. 12.

Таким образом, в отличие от Павла I Александр, вступая на российский престол, не был, видимо, особенно властолюбив и еще не успел отказаться от идеалов молодости (ему было в это время 23 года). Сквозь призму этих идеалов смотрел он и на действия отца, совершенно не сочувствуя ни его целям, ни методам. В 1797 г. он писал своему учителю Лагарпу:

«Мой отец, вступив на престол, захотел все реформировать... Все сразу же было перевернуто с ног на голову. Это только увеличило беспорядок, и без того в слишком сильной степени царивший в делах. <...> Благосостояние государства не играет никакой роли в управлении делами; есть только абсолютная власть, которая творит все без разбора. <...> мое несчастное отечество находится в положении, не поддающемся описанию. Хлебопашец обижен, торговля стеснена, свобода и личное благосостояние уничтожены».

Цит. по: Сафонов М. М. Проблема реформ в правительственной политике России на рубеже XVIII и XIX вв. Л., 1988. С. 48-49.

В этом же письме Александр сообщает и об изменении своих планов: сначала осуществить революцию, которая «была бы произведена законной властью», а уж затем удалиться от дел.

Еще в середине 90-х годов вокруг Александра сложился небольшой кружок единомышленников. Это были, во-первых, В. П. Кочубей — племянник екатерининского канцлера графа А. А. Безбородко, во-вторых, князь А. А. Чарторыйский — богатый польский вельможа на русской службе, затем граф А. С. Строганов — сын одного из самых богатых и знатных людей того времени и, наконец, Н. Н. Новосильцев — двоюродный брат Строганова. В этом кружке «молодых друзей» обсуждались пороки Павловского царствования и строились планы на будущее.

Следует, однако, заметить, что жизненный опыт Александра и членов его кружка был очень различен. Так, Строганов и Кочубей были свидетелями событий в революционной Франции. Первый находился там в самом начале революции со своим гувернером Жильбером Роммом, посещал заседания Национального собрания, стал якобинцем и был силой возвращен домой в 1790 г. Второй попал во Францию уже в 1791—1792 гг. после нескольких лет жизни за границей и, в частности, в Англии, где он изучал английскую государственную систему. По возвращении в Россию Кочубей получил назначение послом в Константинополь, где провел еще пять лет. С образовательными целями побывал в Англии и князь Адам Чарторыйский, у которого имелся также опыт совсем иного рода: он сражался против России во время второго раздела Польши. Самым старшим из участников этого кружка был Н. Н. Новосильцев — ко времени воцарения Александра в 1801 г. ему уже исполнилось 40 лет. Что же касается Александра, его жизненный опыт ограничивался лишь знанием петербургского двора и негативным восприятием царствования сперва бабки, а затем и отца. В беседах с членами кружка Александр восхищался революционной Францией и выражал наивную веру в возможность создания «истинной монархии» путем преобразований сверху. «Молодые друзья» были настроены более скептически и реалистично, но не разочаровывали великого князя, надеясь извлечь из своего положения определенные выгоды.

Историки много спорили о том, насколько Александр был посвящен в планы заговорщиков против Павла I и, следовательно, насколько он повинен в его гибели. Сохранившиеся косвенные свидетельства указывают на то, что скорее всего Александр надеялся, что Павла удастся убедить отречься от престола в его пользу и, таким образом, переворот будет законным и бескровным. Свершенное убийство Павла поставило молодого императора совсем в иную ситуацию. С его чувствительностью, романтической верой в справедливость и законность он не мог не воспринять происшедшее как трагедию, омрачившую самое начало его царствования. При этом, если бы Александр получил власть законным путем, руки у него были бы в достаточной степени развязаны. Теперь же он оказался в зависимости от тех, кто преступлением добыл ему трон и кто постоянно оказывал на него давление, напоминая о возможности нового переворота. К тому же за спиной у заговорщиков стояла партия старых екатерининских вельмож («екатерининские старики», как их называли) — влиятельная, многочисленная, с сильными семейными связями. Главным Для этих людей было сохранение прежних порядков, и неслучайно в манифесте Александра! о восшествии на престол он обещал «управлять Богом нам врученный народ по законам и по сердцу в бозе почивающей августейшей бабки нашей государыни императрицы Екатерины Великия».

И действительно, первые указы императора подтверждали это обещание. Уже 13—15 марта 1801 г. были изданы повеления о выдаче указов об отставке всем уволенным с военной или гражданской службы без суда, амнистированы члены Смоленского кружка, которым возвращены чины и дворянство;

15 марта была объявлена амнистия политическим заключенным и беглецам, укрывшимся за границей, снят запрет на ввоз различных промышленных товаров; 31 марта — отменен запрет на деятельность частных типографий и ввоз из-за границы книг. Наконец, 2 апреля император огласил в Сенате пять манифестов, восстанавливавших в полном объеме действие жалованных грамот дворянству и городам. Одновременно было объявлено о ликвидации Тайной экспедиции Сената и передаче следствия по политическим делам в учреждения, ведавшие уголовным судопроизводством. Один из манифестов 2 апреля был адресован крестьянам; в нем обещалось не увеличивать налоги и разрешался вывоз сельскохозяйственных продуктов за границу.

Казалось бы, «старики» должны быть довольны, но реальный смысл манифестов оказался шире простого восстановления екатерининских порядков. Например, изъятие политических дел из непосредственного ведения государя воспринималось в принципе как ограничение его власти. В этом обнаруживалась вторая (не менее существенная, чем первая) цель заговорщиков: создать такую государственную систему, которая законодательно ограничила бы права любого деспота-государя в пользу верхушки аристократии. Контроль за деятельностью монарха, создание механизма, предохраняющего от деспотических тенденций, вполне отвечали и убеждениям Александра, и потому 5 апреля 1801 г. появился указ о создании Непременного совета — законосовещательного органа при государе.

В самом факте создания подобного Совета ничего принципиально нового не было: острая необходимость в таком органе ощущалась всеми императорами и императрицами после Петра I. Сперва в царствование Екатерины I и Петра II существовал Верховный тайный совет, при Анне Иоанновне — Кабинет министров, при Елизавете Петровне — Конференция при высочайшем дворе, при Екатерине II — Императорский совет. Однако значение всех этих органов было различным и, что важно, их юридический статус и права не закреплялись обычно в законах. Иначе обстояло дело с Непременным советом. Хотя верховная власть в стране продолжала полностью оставаться в руках государя и за ним сохранялось право издавать законы без согласования с Советом, члены Совета получали возможность следить за деятельностью монарха и подавать представления, т. е. по существу опротестовывать те действия или указы императора, с которыми они были не согласны. Как верно заметил историк М. М. Сафонов, «реальная же роль Совета в управлении страной должна была определиться в зависимости от того, как на практике сложатся взаимоотношения членов Совета и монарха» (Сафонов М. М. Указ. соч. С. 82).

Однако помимо взаимоотношений важно было и отношение государя к Совету — насколько серьезно он его воспринимал и насколько собирался с ним считаться. Александр, еще не успевший к этому времени в полной мере научиться лукавству, в котором его стали обвинять позднее, собирался выполнить свои обязательства в точности, и, как показало дальнейшее развитие событий, это была его ошибка. Что же касается взаимоотношений с Советом, то они, в свою очередь, зависели от состава этого органа власти.

Первоначально Совет состоял из 12 человек, преимущественно руководителей важнейших государственных учреждений. Это были генерал-прокурор Сената, министр коммерции, государственный казначей, главы Военной и Адмиралтейств-коллегий, военный губернатор Петербурга. Помимо них в Совет вошли доверенные лица императора и главнейшие участники заговора против Павла. В основном все это были люди, сделавшие карьеры еще в предыдущие царствования, представители высшей аристократии и бюрократии — те, от кого поначалу Александр I зависел в наибольшей степени. Однако такой состав Совета давал надежду избавиться от этой зависимости, потому что екатерининские вельможи оказались там рядом с павловскими, а они не могли не соревноваться между собой за влияние на императора. Довольно быстро государь научился использовать эту ситуацию в своих интересах. Один из мемуаристов вспоминал, как однажды Александр спросил у него, обратил ли он внимание на выражение лиц только что вышедших из его кабинета членов Совета А. А. Беклешова и Д. П. Трощинского:

« Не правда ли, что они похожи были на вареных раков? —продолжал император. — Они, без сомнения, по опытности своей, в Делах знающие более всех прочих государственных чиновников, но между ними есть зависть; я приметил это, потому что когда один из них объясняет какое-либо дело, кажется, нельзя лучше; лишь только оное коснется для приведения в исполнение до другого, тот совершенно опровергает мнение первого, тоже на самых ясных, кажется, доказательствах. По неопытности моей в делах я находился в большом затруднении... Я приказал, чтобы... они приходили с докладом ко мне оба вместе и позволяю спорить при себе, сколько им угодно, а из сего извлекаю для себя пользу».

Цит. по: Записки графа Е. Ф. Комаровского. М., 1990. С. 73.

При подобной расстановке сил молодой император мог надеяться найти среди членов Совета и сторонников более широких реформ, однако разрабатывать план этих реформ он собирался со своими «молодыми друзьями». Основную цель перемен Александр видел в создании конституции, гарантирующей его подданным права гражданина, аналогичные сформулированным в знаменитой французской «Декларации прав человека и гражданина». Он, однако, соглашался с мнением, что первоначально следует таким образом реформировать систему управления, чтобы гарантировать права собственности.

Между тем, не дожидаясь, когда план реформ будет создан, в мае 1801 г. Александр внес на рассмотрение Непременного совета проект указа о запрещении продажи крепостных без земли. По мысли императора, этот указ должен был стать первым шагом к ликвидации крепостного права. За ним намечался следующий — разрешение покупки населенных земель не дворянам с условием, что живущие на этих землях крестьяне будут становиться вольными. Когда в результате появилось бы некоторое количество вольных крестьян, подобный порядок продажи земли планировалось распространить и на дворян. Таким образом, замысел Александра был сходен с планом, существовавшим в свое время у Екатерины II (см. главу 6), о чем он скорее всего не знал. При этом император был достаточно осторожен и не раскрывал всех деталей даже самым близким ему людям, но уже на первом этапе ему пришлось столкнуться с бешеным сопротивлением крепостников.

Не отклонив в принципе предложение императора, что было бы с их стороны попросту невежливо, члены Совета, однако, довольно твердо дали ему понять, что принятие подобного указа может вызвать как брожение среди крестьянства, так и серьезное недовольство дворян. Совет полагал, что введение подобной меры должно быть включено в систему законов о правах владельцев имений, которую следует разрабатывать.

Иначе говоря, предлагалось отсрочить принятие указа на неопределенный срок. Показательно, что с этим мнением Совета согласились и «молодые друзья» Александра — Строганов и Кочубей. Однако царь не сдался и самолично явился на заседание Совета, чтобы защитить свой проект. Состоялась бурная дискуссия, в которой императора поддержал лишь один из членов Совета. Александр, надеявшийся на просвещенность дворянства, подобной реакции, видимо, не ожидал и вынужден был отступить. Единственным результатом этой его попытки ограничить крепостничество стал запрет печатать объявления о продаже крепостных в газетах, который уже вскоре помещики научились легко обходить.

Важнейшим следствием неудачи Александра в попытке решения крестьянского вопроса было окончательное перенесение подготовки реформ в кружок «молодых друзей», причем он согласился с их мнением, что работа эта должна вестись втайне, дабы не вызвать излишних кривотолков, а главное, крестьянских волнений, постоянно возникавших при распространении слухов об изменении законов. Так был создан Негласный комитет, в который вошли Строганов, Кочубей, Чарторыйский, Новосильцев, а позднее и старый екатерининский вельможа граф А. Р. Воронцов.

Уже на первом заседании Негласного комитета выяснилось некоторое расхождение в представлениях о его задачах между императором и его друзьями, которые полагали, что начать надо прежде всего с изучения положения государства, затем осуществить реформу администрации и уж только тогда перейти к созданию конституции. Александр, соглашаясь в принципе с этим планом, желал поскорее заняться непосредственно третьим этапом.

Что же касается официального Непременного совета, то реальным итогом первых месяцев его работы стал проект «Всемилостивейшей грамоты. Российскому народу жалуемой», который предполагалось обнародовать в день коронации императора 15 сентября 1801 г. Грамота должна была вновь подтвердить все привилегии дворянства, мещанства и купечества, означенные в Жалованных грамотах 1785 г., а также общие для всех жителей страны права и гарантии частной собственности, личной безопасности, свободы слова, печати и совести. Специальная статья грамоты гарантировала нерушимость этих прав. Одновременно с этим документом был подготовлен новый проект по крестьянскому вопросу. Автором его стал последний фаворит Екатерины II и один из руководителей переворота 1801 г. П.А. Зубов. Согласно его проекту вновь (как и при Павле I) запрещалась продажа крестьян без земли и устанавливался порядок, по которому государство обязывалось выкупать крестьян у помещиков в случае необходимости, а также оговаривались условия, по которым крестьяне могли выкупиться сами.

Третьим проектом, подготовленным к коронации, был проект реорганизации Сената. Документ готовился довольно долго, поэтому существовало несколько его вариантов. Суть всех их сводилась, однако, к тому, что Сенат должен был превратиться в орган верховного руководства страной, соединявший исполнительные, судебные, контрольные и законосовещательные функции.

По существу, все три подготовленных к коронации акта в совокупности представляли собой единую программу превращения России в «истинную монархию», о которой мечтал Александр I, однако обсуждение их показало, что единомышленников у царя практически не было. Помимо этого обсуждение проектов затруднялось постоянным соперничеством придворных группировок. Так, члены Негласного комитета решительно отвергли проект Зубова по крестьянскому вопросу как слишком радикальный и несвоевременный. Проект же реорганизации Сената вызвал в окружении царя целую бурю. «Молодые друзья» императора, объединившись с прибывшим в Россию Лагарпом, доказывали Александру невозможность и вредность какого-либо ограничения самодержавия. В письме к царю Лагарп писал:

«Во имя Вашего народа, государь, сохраните в неприкосновенности возложенную на Вас власть, которой Вы желаете воспользоваться только для его величайшего блага. Не дайте себя сбить с пути из-за того отвращения, которое внушает Вам неограниченная власть. Имейте мужество сохранить ее всецело и нераздельно до того момента, когда под Вашим руководством будут завершены необходимые работы и Вы сможете оставить за собой ровно столько власти, сколько необходимо для энергичного правительства».

Цит. по: Сафонов М. М. Указ. соч. С. 163.

Таким образом, люди из ближайшего окружения царя, те, на кого он возлагал свои надежды, оказались большими монархистами, чем он сам. В результате единственным документом, опубликованным в день коронации, стал манифест, все содержание которого свелось к отмене рекрутского набора на текущий год и уплаты 25 копеек подушного сбора.

Почему же так случилось, что царь-реформатор фактически оказался в одиночестве, т. е. в ситуации, когда никакие серьезные реформы были уже невозможны? Первая причина — та же, что и несколькими десятилетиями ранее, когда свой план реформ осуществляла Екатерина II: дворянство — главная опора и гарант стабильности трона, а следовательно, и вообще политического режима — не желало поступиться и толикой своих привилегий, в защите которых готово было идти до конца. Когда после восстания Пугачева дворянство сплотилось вокруг императорского престола и Екатерина поняла, что переворота ей можно не опасаться, она сумела осуществить ряд преобразований, решительных настолько, насколько это было возможно без опасения нарушить политическую стабильность. В начале XIX в. в крестьянском движении наметился определенный спад, что усилило позиции оппонентов Александра и давало им возможность пугать молодого царя крупными потрясениями. Вторая важнейшая причина была связана с разочарованием значительной части образованных людей не только в России, но и во всей Европе в действенности идей Просвещения. Кровавые ужасы Французской революции стали для многих своего рода отрезвляющим холодным душем. Возникла боязнь, что какие-либо перемены, реформы, и в особенности ведущие к ослаблению царской власти, могут в конечном счете обернуться революцией.

Есть и еще один вопрос, который нельзя не задать: почему Александр I не решился в день своей коронации опубликовать хотя бы один из трех подготовленных документов — тот, о котором, как кажется, особых споров не было,— Грамоту Российскому народу? Вероятно, император сознавал, что Грамота, не будучи подкрепленной другими законодательными актами, осталась бы простой декларацией. Именно поэтому она и не вызывала возражений. Следовало или публиковать все три документа вместе, или не публиковать ничего. Александр избрал второй путь, и это, конечно, было его поражением. Однако несомненным положительным итогом первых месяцев царствования стал приобретенный молодым императором политический опыт. Он смирился с необходимостью царствовать, но и планы реформ не оставил.

По возвращении из Москвы с коронационных торжеств на заседаниях Негласного комитета царь вновь вернулся к крестьянскому вопросу, настаивая на издании указа, запрещающего продавать крестьян без земли. Царь решился раскрыть и второй пункт плана — разрешить продажу населенных земель недворянам. И вновь эти предложения вызвали резкие возражения «молодых друзей». На словах они полностью соглашались с осуждением практики продажи крестьян без земли, но по-прежнему пугали царя дворянским мятежом. Это был сильный аргумент, который не мог не подействовать. В результате и этот раунд реформаторских попыток Александра закончился минимальным результатом: 12 декабря 1801 г. появился указ, разрешавший недворянам покупать земли, но без крестьян. Таким образом, монополия дворянства на владение землей была нарушена, но столь нечувствительно, что взрыва недовольства можно было не опасаться. Как отмечает М. М. Сафонов, это была «первая брешь в корпусе незыблемых дворянских привилегий».

Следующие шаги Александра I были связаны с реорганизацией государственного управления и соответствовали сложившейся в этой сфере практике предшествующих царствований. В сентябре 1802 г. серией указов была создана система из восьми министерств: Военного, Военно-морского, Иностранных дел. Внутренних дел. Коммерции, Финансов, Народного просвещения и Юстиции, а также Государственного казначейства на правах министерства. Министры и главноуправляющие на правах министров образовывали Комитет министров, в котором каждый из них обязывался выносить на обсуждение свои всеподданнейшие доклады императору. Первоначально статус Комитета министров был неопределенным, и лишь в 1812 г. появился соответствующий документ.

Одновременно с созданием министерств была осуществлена и сенатская реформа. Указом о правах Сената он определялся как «верховное место империи», чья власть ограничивалась лишь властью императора. Министры должны были подавать в Сенат ежегодные отчеты, которые тот мог опротестовывать перед государем. Именно этот пункт, с восторгом встреченный верхушкой аристократии, уже через несколько месяцев стал причиной конфликта царя с Сенатом, когда была сделана попытка опротестовать доклад военного министра, уже утвержденный императором, причем речь шла об установлении сроков обязательной службы дворян, не выслуживших офицерского чина. Сенат усмотрел в этом нарушение дворянских привилегий. В результате конфликта последовал указ от 21 марта 1803 г., запрещавший Сенату делать представления на вновь изданные законы. Таким образом Сенат был фактически низведен до прежнего положения. В 1805 г. он был вновь преобразован, на сей раз в чисто судебное учреждение с некоторыми административными функциями. Главным же органом управления стал, по сути, Комитет министров.

Инцидент с Сенатом в значительной мере предопределил дальнейшее развитие событий и планы императора. Превратив Сенат в представительный орган с широкими правами, Александр сделал то, от чего отказался годом раньше. Теперь он убедился, что исключительно дворянское представительство без правовых гарантий другим сословиям становится для него только преградой, добиться чего-либо можно, только сконцентрировав всю власть в своих руках. По сути, Александр пошел по тому пути, на который с самого начала его толкали «молодые друзья» и старый наставник Лагарп. По-видимому, к этому времени и сам император ощутил вкус власти, ему надоели постоянные поучения и нотации, непрекращающиеся споры его окружения, за которыми легко угадывалась борьба за власть и влияние. Так, в 1803 г. в споре с Г. Р. Державиным, бывшим в это время генерал-прокурором Сената, Александр произнес знаменательные слова, которые едва ли можно было услышать от него раньше: «Ты меня всегда хочешь учить, я гамодержавный государь и так хочу» (Державин Г. Р. Указ. соч. С. 465).

Начало 1803 г. ознаменовалось и некоторыми сдвигами в решении крестьянского вопроса. На сей раз инициатива исходила из лагеря сановной аристократии от графа С. П. Румянцева, пожелавшего отпустить своих крестьян на волю и просившего установить для этого законный порядок. Обращение графа было использовано как предлог для издания 20 февраля 1803 г. Указа о свободных хлебопашцах:

«Указ его императорского величества самодержца всероссийского из Правительствующего Сената.

По именному его императорского величества высочайшему указу, данному Правительствующему Сенату минувшего февраля в 20-й день за собственноручным его величества подписанием, в котором изображено:

Действительный тайный советник граф Сергей Румянцев, изъявив желание некоторым из крепостных его крестьян при увольнении их /твердить в собственность продажею или на других добровольных условиях участки из принадлежащих ему земель, испрашивал, чтоб условия таковые, добровольно заключаемые, имели то же законное действие и силу, какое прочим крепостным обязательствам присвоено, и чтоб крестьяне, таким образом уволенные, могли оставаться в состоянии свободных земледельцев, не обязываясь входить в другой род жизни.

Находя, с одной стороны, что по силе существующих законов, как то: по манифесту 1775" и указу 12 декабря 1801 2 годов, увольнение крестьян и владение уволенным землею в собственность дозволено, а с другой, что утверждение таковое земель в собственность может во многих случаях представить помещикам разные выгоды и иметь полезное действие на ободрение земледелия и других частей государственного хозяйства, мы считаем справедливым и полезным как ему, графу Румянцеву, так и всем, кто из помещиков последовать примеру его пожелает, распоряжение таковое дозволить; а дабы имело оно законную свою силу, находим нужным постановить следующее:

1) Если кто из помещиков пожелает отпустить благоприобретенных или родовых крестьян своих поодиночке или и целым селением на волю и вместе с тем утвердить им участок земли или целую дачу, то сделав с ними условия, какие по обоюдному согласию признаются лучшими, имеет представить их при прошении своем через губернского дворянского предводителя к министру внутренних дел для рассмотрения и представления нам; и если последует от нас решение, желанию его согласное, тогда предъявятся сии условия в Гражданской палате и запишутся у крепостных дел со взносом узаконенных пошлин.

2) Таковые условия, сделанные помещиком с его крестьянами и у крепостных дел записанные, сохраняются как крепостные обязательства свято и нерушимо. По смерти помещика законный его наследник, или наследники, вступает во все обязанности и права, в сих условиях означенные. <...>

4) Крестьяне и селения, от помещиков по таковым условиям с землею отпускаемые, если не пожелают войти в другие состояния, могут оставаться на собственных их землях земледельцами и сами по себе составляют особенное состояние свободных хлебопашцев.

5) Дворовые люди и крестьяне, кои доселе отпущаемы были лично на волю с обязательством избрать род жизни, могут в положенный законами срок вступить в сие состояние свободных земледельцев, если приобретут себе земли в собственность. Сие распространяется и на тех из них, кои находятся уже в других состояниях и перейти в земледельческое пожелают, приемля на себя и все обязанности оного».

Цит. по: Российское законодательство Х—ХХ вв. М., 1988. Т. 6. С. 32—33.

Примечания

1 Манифест 17 марта 1775 г. разрешал отпущенным на волю крестьянам оставаться свободными и записываться в сословие мещан и купечества.

КОММЕНТАРИИ

Начальная часть указа намеренно построена так, чтобы показать, что инициатива издания исходит от дворянства, отвечает его интересам и не противоречит уже существующему законодательству. Действительно, получивший вольную крестьянин и прежде мог записаться в мещанство и после этого стать владельцем земли, но тогда он переставал быть земледельцем. Указом же 1803 г. фактически создавалась новая социальная категория свободных хлебопашцев, владеющих землей по праву частной собственности (этим они отличались от государственных крестьян). Условия, на которых должно было происходить освобождение, определялись взаимным договором крестьян с помещиком — оно могло быть как бесплатным, так и за выкуп. Отмечая полезность начинания Румянцева, царь пытался поощрить к этому и других помещиков.

Указ о свободных хлебопашцах имел важное идеологическое значение: в нем впервые утверждалась возможность освобождения крестьян с землей за выкуп. Это положение легло затем в основу реформы 1861 г. Одобряя намерения Румянцева, правительство выражало и свое отношение к крестьянской проблеме в целом. По всей видимости, Александр возлагал на указ большие надежды: ежегодно в его канцелярию подавались ведомости о числе крестьян, переведенных в эту категорию. Практическое применение указа должно было показать, насколько в действительности дворянство готово расстаться со своими привилегиями. Результаты обескураживали: по новейшим данным, за все время действия указа было освобождено 111 829 душ мужского пола, т. е. примерно 2% всех крепостных.

Спустя год правительство сделало еще один шаг: 20 февраля 1804 г. появилось «Положение о лифляндских крестьянах». Ситуация с крестьянским вопросом в Прибалтике была несколько иной, чем в России, поскольку продажа крестьян без земли там была запрещена. Новое положение закрепляло статус «дворохозяев» как пожизненных и наследственных арендаторов земли и предоставляло им право выкупить свой участок в собственность. Согласно положению «дворохозяева» освобождались от рекрутской повинности, а телесному наказанию могли быть подвергнуты лишь по приговору суда. Вскоре основные положения нового закона были распространены и на Эстляндию. Таким образом, в прибалтийской деревне создавался слой зажиточного крестьянства.

В октябре 1804 г. здесь было введено указом еще одно новшество: выходцам из купечества, дослужившимся до чина 8 класса, разрешалось покупать населенные земли и владеть ими на основе договора с крестьянами. Иначе говоря, купленные таким образом крестьяне переставали быть крепостными и становились вольными. Это был как бы усеченный вариант первоначальной программы ликвидации крепостного права. Однако такими полумерами конечная цель не могла быть достигнута. Говоря о попытках решения крестьянского вопроса в первые годы царствования Александра I, следует упомянуть и о том, что в это время прекратилась практика пожалования государственных крестьян помещикам. Правда, около 350 тыс. казенных крестьян были переданы во временную аренду.

Наряду с попытками решить важнейшие вопросы жизни России правительство Александра I осуществило крупные реформы в сфере народного образования. 24 января 1803 г. царь утвердил новое положение об устройстве учебных заведений. Территория России была разделена на шесть учебных округов, в которых создавались четыре разряда учебных заведений:

приходские, уездные, губернские училища, а также гимназии и университеты. Предполагалось, что все эти учебные заведения будут пользоваться единообразными учебными программами, а университет в каждом учебном округе — представлять собой высшую ступень образования. Если до этого в России существовал лишь один университет — Московский, основанный в 1755 г., то в 1802 г. был восстановлен Дерптский университет (ныне Тартуский университет в Эстонии), а в 1803 г. — открыт университет на базе существовавшей еще с XVI в. Главной школы Великого княжества Литовского в Вильно (ныне столица Литвы г. Вильнюс). В 1804 г. были основаны Харьковский и Казанский университеты. Тогда же был открыт Педагогический институт в Петербурге, позднее переименованный в Главный педагогический институт, а с 1819 г. преобразованный в университет. Помимо этого открывались привилегированные учебньк заведения: в 1805 г. — Демидовский лицей в Ярославле, а в 1811 г. — знаменитый Царскосельский лицей, среди первых воспитанников которого был А. С. Пушкин. Были созданы и специализированные высшие учебные заведения — Московское коммерческое училище (1804 г.). Институт путей сообщения (1810 г.). Таким образом, при Александре I была продолжена и скорректирована начатая Екатериной II работа по созданию системы народного образования. По-прежнему, однако, образование оставалось недоступным для значительной части населения, прежде всего крестьян. Но продолжение реформы в этой сфере объективно отвечало потребностям общества в грамотных, квалифицированных специалистах.

Первый этап реформ Александра I окончился в 1803г., когда стало ясно, что нужно искать новые пути и формы их осуществления. Императору понадобились и новые люди, не так тесно связанные с верхушкой аристократии и безраздельно преданные лишь ему лично. Выбор царя (как оказалось впоследствии, роковой) остановился на А. А. Аракчееве, сыне небогатого и незнатного помещика, в прошлом любимце Павла I, известном своей преданностью «без лести», что значилось на его гербе.

В царствование Павла Аракчеев был петербургским городским комендантом и занимался в основном вопросами, связанными с реорганизацией армии, ретиво насаждая в ней прусские порядки; однако после 1799 г. попав в опалу, поселился в своем имении. Александр, по-видимому, считал Аракчеева опытным военным организатором (Аракчеев окончил Сухопутный шляхетный и Артиллерийский корпуса — высшие военные учебные заведения того времени) и уж во всяком случае прекрасным исполнителем. А поскольку на первый план в это время выдвинулись проблемы внешнеполитические и Россия начала готовиться к войне с Францией, такой человек был царю необходим. Вызвав Аракчеева в Петербург, император назначил его инспектором артиллерии, поручив подготовить этот род войск к войне; и он достаточно успешно справился с этой задачей. Постепенно роль Аракчеева становилась все более значительной, он превратился в доверенное лицо императора, а в 1807 г. последовал императорский указ, по которому повеления, объявляемые Аракчеевым, приравнивались к именным императорским указам. Но если основным направлением деятельности Аракчеева было военно-полицейское, то для разработки планов новых реформ нужен был иной человек. Им стал М. М. Сперанский.

Сын сельского священника Сперанский не только, как и Аракчеев, не принадлежал к аристократии, но даже не был дворянином. Он родился в 1771 г. в деревне Черкутино Владимирской губернии, учился сперва во Владимирской, затем в Суздальской и, наконец, в Петербургской семинарии. По окончании ее был оставлен там в качестве преподавателя и лишь в 1797 г. начал свою служебную карьеру в чине титулярного советника в канцелярии генерал-прокурора Сената князя А. Б. Куракина. Карьера эта была в полном смысле слова стремительной: уже через четыре с половиной года Сперанский имел чин действительного статского советника, равный генеральскому званию в армии и дававший право на потомственное дворянство.

В первые годы царствования Александра I Сперанский еще оставался в тени, хотя уже готовил некоторые документы и проекты для членов Негласного комитета, в частности по министерской реформе. После осуществления реформы он был переведен на службу в Министерство внутренних дел. В 1803 г. по поручению императора Сперанский составил «Записку об устройстве судебных и правительственных учреждений в России», в которой проявил себя сторонником конституционной монархии, создаваемой путем постепенного реформирования общества на основе тщательно разработанного плана. Однако практического значения Записка не имела. Лишь в 1807 г. после неудачных войн с Францией и подписания Тильзитского мира, в условиях внутриполитического кризиса Александр I вновь обратился к планам реформ.

Много лет спустя, в 1834 г., А. С. Пушкин записал в своем дневнике:

«В прошлое воскресенье обедал я у Сперанского. <...> Я говорил ему о прекрасном начале царствования Александра: Вы и Аракчеев, вы стоите в дверях противоположных этого царствования, как гении Зла и Блага. Он отвечал комплиментами и советовал мне писать историю моего времени».

Цит. по: Пушкин А. С. Указ. соч. Т. VIII. С. 33.

Взгляд Пушкина отражает общее мнение того времени. Но почему именно на Аракчеева и Сперанского пал выбор императора и чем они были для него? Прежде всего — послушными исполнителями воли монарха, который пожелал превратить двух не знатных, но лично преданных ему людей во всесильных министров, с чьей помощью он надеялся осуществить свои планы. Оба они были, по существу, усердными и старательными чиновниками, не зависимыми в силу своего происхождения от той или иной группировки сановной аристократии. Аракчеев должен был предохранить трон от дворянского заговора, Сперанский — разработать и претворить в жизнь план реформ на основе идей и принципов, подсказанных императором.

Новую роль Сперанский получил не сразу. Сперва, как свидетельствовал он сам, император поручал ему некоторые «частные дела». Уже в 1807 г. Сперанского несколько раз приглашают на обед ко двору, осенью этого года он сопровождает Александра в Витебск на военный смотр, а год спустя — в Эрфурт на встречу с Наполеоном. Это был уже знак высокого доверия. Впоследствии в письме к Александру Сперанский вспоминал:

«В конце 1808 года, после разных частных дел Ваше величество начали занимать меня постояннее предметами высшего управления, теснее знакомить с образом Ваших мыслей... и нередко удостаивая провождать со мною целые вечера в чтении разных сочинений, к сему относящихся. Изо всех сих упражнений, из стократных, может быть, разговоров и рассуждении Вашего величества надлежало, наконец, составить одно целое. Отсюда произошел план всеобщего государственного образования».

Цит. по: Корф М. А. Жизнь графа Сперанского. СПб., 1861. Т. 1. Ч. 2. С. 191.

Таким образом, план реформ, составленный Сперанским в виде обширного документа под названием «Введение к Уложению государственных законов», был как бы изложением мыслей, идей и намерений самого государя. Как верно замечает современный исследователь этой проблемы С. В. Мироненко, «самостоятельно, без санкции царя и его одобрения, Сперанский никогда не решился бы на предложение мер, чрезвычайно радикальных в условиях тогдашней России» (Мироненко С. В. Самодержавие и реформы: Политическая борьба в России в начале XIX в. М., 1989. С. 29). Что же это были за меры?

Прежде всего Сперанский настаивал на тождестве исторических судеб России и Европы, тех процессов, которые в них происходили; со времени установления в России самодержавия при Иване Грозном «напряжение общественного разума к свободе политической всегда, более или менее, было приметно». Первые попытки изменить политический строй произошли при вступлении на престол Анны Иоанновны («затейка вер-ховников», см. главу 3) и в царствование Екатерины II, когда она созвала Уложенную комиссию. Но «толпа сих законодателей не понимала ни цели, ни меры своего предназначения, но едва ли было между ними одно лицо, один разум, который бы мог стать на высоте сего звания», и в результате лишь «грамоты дворянству и городам остались единственными памятниками великих ее замыслов». Отчего так произошло? Да потому, что «начинания при императрице Анне и Екатерине II, очевидно, были преждевременны». Теперь же время для серьезных перемен настало. Об этом свидетельствует состояние общества, в котором исчезло уважение к чинам и титулам, подорван авторитет власти и «все меры правительства, требующие не физического, но морального повиновения, не могут иметь действия», а «дух народа страждет в беспокойствии». Причина этих явлений не в ухудшении положения народа, ибо «все вещи остались в прежнем почти положении», а в том, что царит «выражение пресыщения и скуки от настоящего порядка вещей». Что же делать? Есть два выхода из положения.

Первый состоит в том, чтобы «облечь правление самодержавное всеми... внешними формами закона, оставив в существе ему ту же силу», и тогда «все установления так должны быть соображены, чтобы они в мнении народном казались действующими, но никогда не действовали бы на самом деле». Этот путь ведет к «самовластию», т. е. к деспотизму, который обречен на гибель.

Другой путь в том, чтобы «учредить державную власть на законе не словами, но самим делом». Для этого необходимо осуществить подлинное разделение властей, создав независимые друг от друга законодательную, судебную и исполнительную власти. Законодательная власть осуществляется через систему выборных органов — дум, начиная с волостных и до Государственной думы, без согласия которой самодержец не должен иметь право издавать законы, за исключением тех случаев, когда речь идет о спасении отечества. Государственная дума осуществляет контроль за исполнительной властью — правительством, министры которого ответственны перед ней за свои действия. Отсутствие такой ответственности — главный недостаток министерской реформы 1802 г. За императором остается право распустить думу и назначить новые выборы. Члены губернских дум избирают высший судебный орган страны — Сенат. Вершиной государственной системы является Государственный совет, где «все действия части законодательной, судной и исполнительной в главных их отношениях соединяются и чрез него восходят к державной власти и от нее изливаются». Члены Государственного совета назначаются государем, который сам в нем председательствует. В Совет входят министры и другие высшие должностные лица.

Не обошел Сперанский и проблему гражданских прав. Он полагал, что ими должно быть наделено все население страны, включая крепостных. К числу таких прав он отнес невозможность наказания кого-либо без решения суда. Однако политическими правами, т. е. правом участия выборах, предполагалось наделить лишь два первых сословия государства — дворянство и купечество. Право быть избранным в представительные органы ограничивалось имущественным цензом.

Уже из этого ясно, что проект Сперанского не предполагал ликвидации крепостного права. Как бы ни относился к нему сам автор, он не мог не понимать, что, по замечанию историка С. Б, Окуня, «сохранение крепостного права являлось в тот момент исходным положением всякого проекта, рассчитанного не на послеобеденное чтение монарха, а на практическую реализацию» (Окунь С. Б. Указ. соч. С. 192). Сперанский полагал, что отменить крепостное право единовременным законодательным актом невозможно, но следует создавать условия, при которых помещикам самим станет выгодно отпускать крестьян на волю.

Предложения Сперанского содержали и план поэтапного осуществления реформ. Первым шагом предполагалось учреждение в начале 1810 г. Государственного совета, которому должно было быть поручено обсуждение предварительно составленного «Гражданского уложения», т. е. законов об основных правах сословий, а также финансовой системы государства. Обсудив «Гражданское уложение», Совет приступил бы к изучению законов об исполнительной и судебной власти. Все эти документы в совокупности должны были составить к маю 1810 г. «Государственное уложение», т. е. собственно конституцию, после чего можно было бы приступить к выборам депутатов. Таким образом, заключал Сперанский: «Если бог благословит все сии начинания, то к 1811-му году, к концу десятилетия настоящего царствования, Россия воспримет новое бытие и совершенно во всех частях преобразится» (Сперанский М.М. Проекты и записки. М.; Л., 1961. С. 144—237).

Реализация плана Сперанского должна была превратить Россию в конституционную монархию, где власть государя была бы ограничена двухпалатным законодательным органом парламентского типа. Некоторые историки полагают даже возможным говорить о переходе к буржуазной монархии, однако, поскольку проект сохранял сословную организацию общества и тем более крепостное право, это неверно.

Претворение плана Сперанского в жизнь началось уже в 1809 г. В апреле и октябре появились указы, по которым, во-первых, прекратилась практика приравнивания придворных званий к гражданским, позволявшая сановникам переходить с придворной службы на высшие должности в государственном аппарате, а во-вторых, вводился обязательный образовательный ценз для гражданских чинов. Это должно было упорядочить деятельность государственного аппарата, сделать ее более профессиональной.

В соответствии с намеченным уже в первые месяцы 1810 г. состоялось обсуждение проблемы регулирования государственных финансов. Сперанский составил «План финансов», который лег в основу царского манифеста 2 февраля. Основная цель документа заключалась в ликвидации бюджетного дефицита, прекращении выпуска обесценившихся ассигнаций и увеличении налогов, в том числе на дворянские имения. Меры эти дали результат, и уже в следующем году дефицит бюджета сократился, а доходы государства возросли.

Одновременно в течение 1810 г. Государственный совет обсуждал подготовленный Сперанским проект «Уложения гражданских законов» и даже одобрил первые две его части. Однако осуществление следующих этапов реформы затянулось. Лишь летом 1810 г. началось преобразование министерств, завершившееся к июню 1811 г.: было ликвидировано Министерство коммерции, созданы министерства полиции и путей сообщения, а также ряд новых Главных управлений.

В начале 1811 г. Сперанский представил и новый проект реорганизации Сената. Суть этого проекта в значительной мере отличалась от того, что планировалось первоначально. На сей раз Сперанский предлагал разделить Сенат на два — правительствующий и судебный, т. е. разделить его административные и судебные функции. Предполагалось, что члены Судебного сената должны были частично назначаться государем, а частично избираться от дворянства. Но и этот весьма умеренный проект был отвергнут большинством членов Государственного совета, и, хотя царь все равно утвердил его, реализован он так и не был. что же касается создания Государственной думы, то о ней, как кажется, в 1810—1811 гг. и речи не было. Таким образом, едва ли не с самого начала реформ обнаружилось отступление от первоначального их плана, и не случайно в феврале 1811 г. Сперанский обратился к Александру I с просьбой об отставке.

В чем же причины новой неудачи реформ? Почему, как пишет С. В. Мироненко, «верховная власть оказалась не в состоянии провести коренные реформы, которые явно назрели и необходимость которых была вполне очевидна наиболее дальновидным политикам»? (Мироненко С. В. Указ. соч. С. 32).

Причины, по существу, обнаруживаются те же, что и на предыдущем этапе. Уже само возвышение Сперанского, превращение его — выскочки, «поповича» — в первого министра вызывали зависть и злобу в придворных кругах. В 1809 г. после указов, регламентировавших государственную службу, ненависть к Сперанскому еще более усилилась и, по его собственному признанию, он стал объектом насмешек, карикатур и злобных выпадов: ведь подготовленные им указы посягали на давно установившийся и очень удобный для дворянства и чиновничества порядок. Когда же был создан Государственный совет, всеобщее недовольство достигло апогея. В письме к императору Сперанский писал:

«...Я слишком часто и на всех почти путях встречаюсь и с страстями, и с самолюбием, и с завистью, а еще более с неразумием. <...> Толпа вельмож, со всею их свитою, с женами и детьми, меня, заключенного в моем кабинете, одного, без всяких связей, меня, ни по роду моему, ни по имуществу не принадлежащего к их сословию, целыми родами преследуют как опасного уновителя. Я знаю, что большая их часть и сами не верят сим нелепостям; но, скрывая собственные их страсти под личиною общественной пользы, они личную свою вражду стараются украсить именем вражды государственной; я знаю, что те же самые люди превозносили меня и правила мои до небес, когда предполагали, что я во всем с ними буду соглашаться...»

Цит. по: Томсинов В. А. Светило российской бюрократии: Исторический портрет М. М. Сперанского. М., 1991. С.168-169.

А вот другое свидетельство — современника Сперанского Д. П. Рунича:

«Самый недальновидный человек понимал, что вскоре наступят новые порядки, которые перевернут верх дном весь существующий строй. Об этом уже говорили открыто, не зная еще, в чем состоит угрожающая опасность. Богатые помещики, имеющие крепостных, теряли голову при мысли, что конституция уничтожит крепостное право и что дворянство должно будет уступить шаг вперед плебеям. Недовольство высшего сословия было всеобъемлющее».

Цит. по: Мироненко С. В. Указ. соч. С. 36.

Высказывание Рунича ясно показывает, до какой степени дворянство боялось любых перемен, справедливо подозревая, что в конечном итоге эти перемены могут привести к ликвидации крепостного права. Даже поэтапный характер реформ и то, что на самом деле они не посягали на главную привилегию дворянства, да и вообще их подробности держались в секрете, не спасло положения. Результатом было всеобщее недовольство;

иначе говоря, как и в 1801—1803 гг., Александр I оказался перед опасностью дворянского бунта. Дело осложнялось и внешнеполитическими обстоятельствами — приближалась новая война с Наполеоном.

Возможно, отчаянное сопротивление верхушки дворянства, интриги и доносы на Сперанского (его обвиняли в масонстве, в революционных убеждениях, в том, что он французский шпион, сообщали о всех неосторожных высказываниях в адрес государя) в конечном счете все же не возымели бы действия на императора, если б весной 1811 г. лагерь противников реформ не получил вдруг идейно-теоретического подкрепления совсем с неожиданной стороны. В марте этого года Александр посетил Тверь, где жила его сестра великая княгиня Екатерина Павловна. Здесь, в Твери, вокруг великой княгини, женщины умной и образованной, сложился кружок людей недовольных либерализмом Александра и в особенности деятельностью Сперанского. Среди посетителей салона Екатерины Павловны был и Н. М. Карамзин, замечательный русский историк, читавший здесь первые тома своей «Истории государства Российского». Великая княгиня представила Карамзина государю, и писатель передал ему «Записку о древней и новой России» — своего рода манифест противников перемен, обобщенное выражение взглядов консервативного направления русской общественной мысли.

По мнению Карамзина, самодержавие — единственно возможная для России форма политического устройства. На вопрос, можно ли хоть какими-то способами ограничить самовластие в России, не ослабив спасительной царской власти,— он отвечал отрицательно. Любые перемены, «всякая новость в государственном порядке есть зло, к коему надо прибегать только в необходимости». Однако, признавал Карамзин, «сделано столько нового, что и старое показалось бы нам теперь опасною новостью: мы уже от него отвыкли, и для славы государя вредно с торжественностью признаваться в десятилетних заблуждениях, произведенных самолюбием его весьма неглубокомысленных советников... надобно искать средств, пригоднейших к настоящему». Спасение же автор видел в традициях и обычаях России и ее народа, которым вовсе не нужно брать пример с Западной Европы и прежде всего Франции. Одна из таких традиционных особенностей России — крепостничество, возникшее как следствие «естественного права». Карамзин спрашивал:

«И будут ли земледельцы счастливы, освобожденные от власти господской, но преданные в жертву их собственным порокам, откупщикам и судьям бессовестным? Нет сомнения, что крестьяне благоразумного помещика, который довольствуется умеренным оброком или десятиною пашни на тягло, счастливее казенных, имея в нем бдительного попечителя и сторонника».

Цит. по: Карамзин Н. М. Записка о древней и новой России. М., 1991. С. 73.

Как видим, ничего принципиально нового в Записке Карамзина не содержалось: многие его аргументы и принципы были известны еще в предшествующем столетии. Неоднократно слышал их, по-видимому, и государь. Однако на сей раз эти взгляды были сконцентрированы в одном документе, написанном живо, ярко, убедительно, на основе исторических фактов и (что, может быть, было для императора самым главным) человеком, не близким ко двору, не облеченным властью, которую бы он боялся потерять. Насколько в действительности все это подействовало на Александра, неизвестно. С Карамзиным он простился холодно и даже не взял текст Записки с собой. Правда, вернувшись в Петербург, в беседе с французским послом он упомянул о том, что познакомился в Твери с очень разумными людьми, но такая оценка еще не означала согласия. Важнее было другое: Александр конечно понимал, что неприятие его политики охватило широкие слои общества и голос Карамзина был голосом общественного мнения.

Развязка наступила в марте 1812 г., когда Александр I объявил Сперанскому о прекращении его служебных обязанностей, и он был сослан в Нижний Новгород. Судя по всему, к этому времени давление на императора усилилось, а получаемые им доносы на Сперанского приобрели такой характер, что было просто невозможно и далее оставлять их без внимания. Александра вынуждали назначить официальное расследование деятельности своего ближайшего сотрудника, и, вероятно, он так бы и поступил, если бы хоть немного поверил наветам. Вместе с тем самоуверенность Сперанского, его неосторожные высказывания, о которых немедленно становилось известно императору, его стремление самостоятельно решать все вопросы, оттесняя государя на второй план,— все это переполнило чашу терпения и послужило причиной отставки и ссылки Сперанского.

Так закончился еще один этап царствования Александра I, а вместе с ним и одна из наиболее значительных в русской истории попыток осуществить радикальную государственную реформу. Спустя несколько месяцев после этих событий началась Отечественная война с Наполеоном, завершившаяся изгнанием французов из России, за которым последовали заграничные походы русской армии. Прошло несколько лет, прежде чем проблемы внутренней политики вновь привлекли внимание императора.

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ:

1. Хрестоматия по истории государства и права. Под ред. Черниловского З.М. М., 1994 год.
2. Карамзин Н. М. Записка о древней и новой России. М., 1991 год.
3. Томсинов В. А. Светило российской бюрократии: Исторический портрет М. М. Сперанского. М., 1991 год.
4. Российское законодательство Х—ХХ вв. М., 1988 год Т. 6.
5. Лихоткин Г. А. Сильвен Марешаль и «Завещание Екатерины I I». Л., 1974 год.