Порядок изменения статуса субъекта Российской Федерации. Субъекты РФ, их правовой статус. Порядок изменения статуса субъектов РФ

Согласно ч.5 ст.66 Конституции статус субъекта может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации

и субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом.Однако, как показывает реальность, у Российской Федерации вовсе нет желания менять статус субъектов в составе Российской Федерации. Когда Свердловская область хотела объявить себя Уральской республикой, центральные органы власти предприняли все усилия, чтобы не допустить этого. Проблемы с выходом республик из состава Российской Федерации еще более сложны.

Выход автономного округа из состава края или области является изменением его статуса с точки зрения делениясубъектов Федерации на два типа: непосредственно входящих в состав Федерации и являющихся не только субъектомФедерации, но и составной частью сложного образования (например, Тюменская область и автономные округа в еесоставе).

Очевидно, что выход автономного округа из состава края (области) и его непосредственное вхождение в состав Федерации влечет за собой территориальные изменения, так как территория округа является одновременно и частью территории другого субъекта Федерации . Не ясно следующее: происходит ли в этом случае изменение границмежду субъектами Федерации в смысле ч.3 ст. 67? Если да, то в этом случае для изменения статуса недостаточносогласования воли Федерации и автономного округа. Необходимо соблюсти требование и ч.З ст. 67 Конституции о

том, что границы между субъектами Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия (конституции и уставытребуют для этого проведение референдума или же принятие решения об изменении границ законодательным собранием субъекта Федерации, чье согласие на изменение территории требуется).

Между тем, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. по запросу о толковании ч.4 ст.66Конституции (см. 3.2.2) говорится, что для изменения статуса автономного округа, входящего в состав края илиобласти, не требуется согласия края (области). Причем в Конституции (ч.4 ст.66) упоминается о вхождении в состав края или области только автономных округов. Следовательно, любой вариант изменения статуса автономногоокруга, входящего в состав края (области), должен быть приобретением статуса субъекта, непосредственно входящего в состав Российской Федерации.

Предметы ведения субъектов Российской Федерации.

сфера общественных отношений (круг вопросов), регулирование которой отнесено Конституцией РФ исключительно к компетенции субъектов РФ. К П.в.с. РФ относится круг тех вопросов, которые находятся вне пределов ведения и полномочий РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов . По вопросам исключительной компетенции органы власти республик, краев, областей, городов федерального значения и автономий осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Федеральный закон, по смыслу ст. 73 действующей Конституции, не может вторгаться в сферу исключительной компетенции субъектов РФ. Нарушение этой конституционной нормы влечет за собой признание федерального закона неконституционным. По соглашению с федеральными органами государственной власти субъекты РФ вправе относить любые вопросы, находящиеся в их ведении, к ведению РФ. В то же время субъекты РФ вправе в своих конституциях (уставах) объявлять вопросы, определенные в ч. 4 ст. 76 Конституции РФ (по которым субъекты РФ могут самостоятельно осуществлять полномочия), вопросами их исключительной компетенции, предметами их исключительного ведения, которые не могут передаваться в компетенцию Федерации

Статья 80 К. Субъекты Российской Федерации являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, соглашений с другими субъектами Российской Федерации, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.

Под статусом субъекта Российской Федерации обычно понимаются совокупность полномочий, прав и обязанностей или система государственно-правовых компетенций в осуществлении им власти на своей территории в качестве субъекта правоотношений с Федерацией и другими государственными образованиями , а также указание на его принадлежность к определенному виду субъектов РФ: республике, краю, области, городу федерального значения, автономной области, автономному округу 1 . Нормы, определяющие основы статуса субъекта РФ, отражены в конституционном законодательстве, что и характеризует данный статус как конституционный, т. е. юридически закрепленный на высшем конституционном уровне. Конституционный статус субъекта РФ устанавливается федеральной Конституцией и конституцией (уставом) соответствующего субъекта РФ и характеризуется обладанием субъектом всей полнотой государственной власти на своей территории , кроме тех полномочий, которые находятся в ведении федеральных органов государственной власти.

Конституция РФ допускает возможность изменения статуса субъекта Федерации. Согласно ч. 5 ст. 66 Конституции РФ статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом. Таким образом, ни Российская Федерация, ни ее субъекты не вправе в одностороннем порядке изменять конституционный статус субъектов РФ. В основных законах субъектов РФ часто воспроизводится федеральный конституционный императив. Например, в ст. 13 Устава Омской области установлено: «Никто не может изменить государственно-правовой статус Омской области в одностороннем порядке».

Федеральный конституционный закон об изменении статуса субъекта Российской Федерации еще не принят, хотя проекты его разработаны давно . Вместе с тем в конституциях (уставах) некоторых субъектов РФ определен порядок выражения согласия субъекта на изменение его статуса. Так, согласно Конституции Республики Тыва изменение конституционно-правового статуса Республики возможно только по взаимному согласию Российской Федерации и Республики Тыва в соответствии с федеральным конституционным законом (ст. 1). Аналогичные нормы содержатся в конституциях и уставах других субъектов РФ. В уставах отдельных субъектов РФ устанавливается порядок выражения согласия на изменение их статуса. Так, согласно Уставу Красноярского края изменение статуса края, а также его объединение с другими субъектами РФ могут быть произведены только на основе решения, принятого на краевом референдуме, если иное не будет предусмотрено федеральным законодательством (ст. 15). Соот-ветствуюшая формулировка Конституции Республики Мордовии более мягкая: «Республика Мордовия выражает согласие об изменении своего статуса с учетом мнения населения Республики Мордовия» (ч. 2 ст. 56).

Конституционно-правовой статус субъекта РФ согласно федеральному законодательству может быть изменен двумя способами :

• 1) путем преобразования одного вида субъекта РФ в другой;
• 2) путем объединения (слияния) нескольких субъектов РФ.

Изменение конституционно-правового статуса субъекта Федерации путем преобразования одного вида субъекта РФ в другой означает присвоение субъекту иного вида конституционно-правового статуса субъекта РФ из числа установленных в ч. 1 ст. 5 Конституции РФ, что подтверждается правовыми позициями Конституционного Суда РФ 1 . Например, область может быть преобразована в край, край - в республику и т. п. Таким образом, изменяется субъектный состав Российской Федерации, конституционный статус субъекта РФ, но при этом его территория остается без изменения .

Среди ученых бытует мнение, что без изменения вида и территории субъекта РФ изменение его индивидуального названия является изменением статуса субъекта . Представляется, что в данном случае нельзя рассматривать как изменение статуса субъекта РФ смену по его инициативе наименования, поскольку, кроме этого, ничто другое не меняется.

Изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ путем объединения (слияния) нескольких субъектов РФ предусмотрено Федеральным конституционным законом «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», регулирующим процедуру объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ.

Объединение субъектов РФ проводится в целях: 1) обеспечения сохранения и развития самобытности народов, традиционно проживающих на территориях соответствующих округов; 2) ускорения социально-экономического развития объединяющихся территорий, повышения уровня жизни населения, защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни народов, проживающих на территориях округов; 3) эффективного осуществления государственной власти; 4) организации местного самоуправления с учетом особенностей административно-территориальных единиц с особым статусом; 5) дополнительных гарантий для коренных малочисленных народов .

Объединение субъектов РФ влечет возникновение нового укрупненного субъекта Федерации в территориальных границах объединенных субъектов. По существу, прежние субъекты РФ (на практике это автономные округа) прекращают свое существование и в границах их территорий возникает новый субъект, который может: 1) сохранить тип и наименование одного из прежних субъектов (например, Красноярский край при его объединении с Таймырским (Долгано-Ненецким) и Эвенкийский автономными округами); 2) при сохранении наименования избрать новый тип из перечня установленных в ч. 1 ст. 5 Конституции РФ (например, Пермский край при объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа); 3) избрать новый тип и новое наименование (например, Забайкальский край при объединении Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа). Во всех трех случаях изменение статуса субъекта Федерации сопряжено с изменением его территории.

Необходимо обратить внимание на некорректные положения ряда уставов, в которых объединение с другими субъектами Федерации выведено из понятия «изменение статуса». Так, согласно ч. 4 ст. 3 Устава (Основного Закона) Саратовской области «изменение статуса области, ее объединение с другими субъектами Российской Федерации могут быть осуществлены в соответствии с Конституцией Российской Федерации». Более ярким примером служит положение Устава Волгоградской области: «Изменение статуса, наименования, границ области, а также ее объединение с другими субъектами Российской Федерации могут быть осуществлены в порядке, установленном действующим законодательством» (ч. 4 ст. 1) (выделено мной. - И. #.).

Необходимо заметить, что в науке также существует мнение о том, что объединение в форме присоединения субъекта РФ к уже сущест-вуюшему субъекту РФ и, как следствие, изменение его территории и населения не означает изменения его статуса - необходима процедура признания прекращения существования присоединенных субъектов РФ и легитимации изменения территории и населения субъекта РФ, в состав которого вошли присоединенные субъекты Федерации 1 .

В. В. Кульчевский полагает целесообразным процедуру прекращения существования субъекта РФ рассматривать как изменение статуса территориальной единицы, а не изменение статуса субъекта РФ, объясняя это тем, что субъект Федерации представляет собой определенное правовое образование, «наличие территории у которого является лишь одним из признаков. Статус же субъекта Федерации - это его правовое качество» . С данной позицией сложно согласиться, поскольку без своей территории, на которую распространяется юрисдикция его органов, субъекта Федерации как государственно-территориального образования просто не может быть.

В теории конституционного права выделяют и другие способы изменения статуса субъекта Федерации, сопровождающиеся территориальными изменениями:

• 1) разделение субъекта Федерации на несколько новых субъектов;
• 2) выделение части территории субъекта Федерации с предоставлением ей статуса субъекта Федерации;
• 3) объединение частей территорий нескольких граничащих между собой субъектов Федерации с предоставлением этой объединенной территории статуса субъекта Федерации.

Федеральным законодательством эти способы не предусмотрены, что объясняется необходимостью исключения самой возможности дальнейшего дробления территориального устройства государства. Учитывая размеры территории России, наличие самого большого числа субъектов из всех федераций мира, проблемы экономического отставания ряда субъектов РФ, такая позиция законодателя вполне оправданна .

Вместе с тем о возможности не только объединения, но и разделения субъекта упоминают отдельные региональные акты, например Устав (Основной Закон) Томской области (ч. 5 ст. 2), Устав Челябинской области (ч. 5 ст. 1), ч. 2 ст. 6 Устава (Основного Закона) Орловской области.

Разделение субъекта Федерации может не только иметь отрицательный эффект, связанный с усложнением системы управления территориями, но и быть обусловлено обострением в нем межнациональных отношений, когда разделение служит исключительной мерой снятия напряжения в регионе. Примером может служить опыт разделения Чечено-Ингушетии на два субъекта РФ. В силу обострившихся экономических и социально-политических проблем на данной территории принятое решение предотвратило конфликт между чеченцами и ингушами, а также не дало распространиться событиям, произошедшим в 1990-е гг. в Чечне, на территорию Ингушетии 1 . В основе разделения субъекта лежало взаимное согласие двух субъектов и Федерации.

Обращает на себя внимание позиция, высказанная Конституционным Судом РФ в отношении вхождения автономных округов в состав края, области. Суд отметил, что для изменения статуса автономного округа не требуется согласия края или области . Но ведь изменение статуса автономного округа может включать и выход из состава края, области, в результате которого изменится и территория последних. Очевидно, в федеральном законе о порядке изменения статуса субъекта Федерации этот вопрос должен быть решен.

Иногда к способам изменения статуса субъектов Федерации относят изменение границ между субъектами РФ путем разрешения приграничных споров , что представляется неверным, поскольку в данном случае речь идет об изменении границ территории субъектов, за счет чего они могут уменьшаться или увеличиваться без изменения статуса субъектов.

Изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ может осуществляться лишь в рамках Конституции РФ. Конституция не содержит права субъектов РФ на выход из Российской Федерации, поэтому изменение статуса субъекта не может осуществляться таким способом.

В зарубежных федерациях, например в Индии и Пакистане, допускаются в качестве исключительной меры юридической ответственности преобразование и даже ликвидация субъекта федерации . Российское конституционное законодательство не знает таких мер ответственности субъектов РФ.

• См.: Филиппов И. К. Правовой статус республик - субъектов Российской Федерации: автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 1992. С. 5.
• См.: Конституция Российской Федерации. Вопросы и ответы. М., 1994. С. 44.
• См., например: Козлов А. Е., Румянцева Т. С., Чехарина В. И. Инициативный проект федерального конституционного закона Российской Федерации «О порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, образования в ее составе нового субъекта и принятия в Российскую Федерацию нового субъекта» // Государство и право. 1996. № 3. С. 110-117.
• См. постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П; постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П; постановление Правительства РФ от 9 декабря 1994 г. № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа»; Указ Президента РФ от 2 ноября 1993 г. № 1833 «Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации».
• Некоторые ученые изменением статуса субъекта Федерации считают его преобразование в иной вид, аргументируя этот вывод тем, что между субъектами РФ нет никаких различий, кроме конституции и государственного языка в республиках. По мнению В. В. Иванова, «изменение статуса субъекта Российской Федерации - это отказ региона от статуса субъекта Федерации с последующим включением его территории в состав другого региона либо с предоставлением этому образованию какого-либо иного статуса в Федерации» (Иванов В. В. Конюхова И. А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М., 2004. С. 303.
• См.: Кондрашев А. А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации: теория и практика. М., 2006. С. 105.

1. Виды субъектов Российской Федерации, особенности их конституционно-правового статуса.

2. Проблемы реализации принципа равноправия субъектов Российской Федерации.

3. Особенности правового статуса отдельных видов субъектов.

4. Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации. Виды административно-территориальных единиц.

Доклад: Право сецессии в конституционном праве.

Задание на самостоятельную подготовку:

1. Как Вы оцениваете идею превращения РФ в унитарное государство?

2. Каковы проблемы равноправия субъектов РФ и в чем выражена асимметричность РФ?

3. Можно ли говорить о суверенитете субъектов РФ? Какова позиция Конституционного Суда в этом вопросе?

4. Каким образом может быть изменен статус субъектов РФ?

5. В чем отличие изменения статуса от изменения наименования субъекта РФ?

6. Могут ли субъекты РФ выйти из состава России?

Тесты:

1. В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы …

а) деятельности в космосе

б) природопользования

в) войны и мира

г) амнистии и помилования

2. В соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся вопросы …

б) охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности

в) федеральной государственной службы

3. Конституция Российской Федерации __________ полномочия субъектов Российской Федерации.

а) не перечисляет

б) перечисляет

в) закрепляет

г) растолковывает

4. В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится законодательство …

а) уголовно-исполнительное

б) гражданское

в) арбитражно-процессуальное

г) о недрах

5. В соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся вопросы …

а) режима пограничных зон

б) адвокатуры и нотариата

в) федерального бюджета

г) защиты семьи, материнства, отцовства и детства

6. В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы …

а) федеративного устройства и территории РФ

б) обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности

в) гражданства в РФ

г) денежной эмиссии

7. К принципам федеративного устройства Российской Федерации относится принцип …

а) равноправия субъектов Российской Федерации

б) неравноправия субъектов Российской Федерации

в) государственной раздробленности

г) отсутствия единства системы органов государственной власти

8. В соответствии со ст. 71 Конституции РФ к предметам ведения Российской Федерации относится …

а) административно-процессуальное право

б) административное право

в) трудовое право

г) уголовно-процессуальное право

9. В соответствии с федеральным законодательством, структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется …

а) федеральным законом

б) законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации

в) высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации

г) указом Президента РФ

10. Изменение границ между субъектами Российской Федерации …

а) допускается

б) не допускается

в) допускается только в условиях чрезвычайного положения

г) осуществляется на основе указа Президента Российской Федерации

11. В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы …

а) установления системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти

б) таможенного регулирования

в) федерального коллизионного права

г) административного и административно-процессуального законодательства

12. В соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации исключительно в ведении Российской Федерации находятся вопросы …

в) принятия и изменения Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением

г) установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления

13. В соответствии со ст. 71 Конституции РФ к предметам ведения Российской Федерации относится …

а) воспитания, образования, науки, физической культуры и спорта

б) защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей

в) установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления

г) правовое регулирование интеллектуальной собственности

14. К признакам федерации как формы государственного устройства не относится такой признак, как …

а) право субъекта федерации самостоятельно выходить из состава федерации

б) воспитания, образования, науки, физической культуры и спорта

в) защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей

г) все ответы верны

15. К предметам ведения Российской Федерации, закрепленным в ст. 71 Конституции РФ, относится …

а) защиты прав и свобод человека и гражданина

б) федеративное устройство

в) охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности

г) установления общих принципов налогообложения и сборов в РФ

16. На основе договора было создано такое федеративное государство, как …

а) РСФСР в 1918 году

б) СССР в 1922 году

в) Россия в 1992 году

г) Россия в 1993 году

17. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов осуществляется _________ Российской Федерации.

а) Конституцией

б) Федеральным законом

в) Федеральным конституционным законом

г) Указом Президента РФ

18. Согласно федеральному законодательству высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации …

а) назначается Президентом РФ

б) утверждается на референдуме

в) избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории данного субъекта Российской Федерации

г) все ответы верны

19. Сущностью Федеративного договора, подписанного 31 марта 1992 года, стало разграничение предметов ведения и полномочий между …

а) органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации

б) органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления

в) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления

г) все ответы верны

20. Статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и __________ республики.

21. Для __________, как субъектов Российской Федерации, допускается наличие своего собственного государственного языка.

22. Статус автономной области определяется Конституцией Российской Федерации и __________ автономной области.

23. Основной закон республик в составе Российской Федерации называется _________

24. Основной закон города федерального значения в составе Российской Федерации называется _________

1. Статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики.

2. Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации.

3. По представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе.

4. Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.

5. Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом.

Комментарий к Статье 66 Конституции РФ

1. Конституция исходит из необходимости сохранения исторически сложившегося государственного единства, стабильности и конституционного правопорядка на всей территории РФ. Вместе с тем, учитывая сложившиеся традиции и специфику государственно-правового регулирования в этой сфере, она допускает особенности в конституционно-правовом статусе отдельных субъектов РФ, связанные с факторами исторического, национального и иного характера. Эти особенности отражены, в частности, в ст. 66. Признание Конституцией наличия особенностей в конституционно-правовом статусе отдельных субъектов РФ не означает нарушения принципа равноправия частей, составляющих Федерацию, и тем более - наличия некоей иерархии в их статусах. Конституционный смысл понятия "статус субъекта РФ" вытекает из системного анализа положений Основного Закона, важнейшими из которых являются нормы, сформулированные в ч. 1 ст. 5, где дана структурная характеристика Российской Федерации как федеративного государства: "Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации".

Особенности различных субъектов РФ, отраженные в их конституционно-правовом статусе, а также очевидное неравенство различных частей Федерации по уровню их социально-экономического развития, размерам территории, численности населения и иным исторически сложившимся условиям не означает, что Федерация в нашей стране носит асимметричный характер, поскольку "симметрия" Федерации определяется конституционным принципом равенства прав всех субъектов РФ между собой и в отношениях с федеральными органами государственной власти (см. комментарий к ч. 4 ст. 5). Различаясь фактически, субъекты РФ в конституционном отношении, по сути, являются одинаковыми. Понятие "субъект РФ", применяемое Конституцией ко всем без исключения частям Федерации, подчеркивает их общность и обращает внимание на то, что при сохранении прежних государственно-правовых форм они обрели новое качество, став равноправными субъектами РФ.

Свой статус субъекты РФ обрели в силу федеральной Конституции, а не собственного волеизъявления в порядке договора (см. абз. 4 п. 2.1 мотивировочной части Постановления КС РФ от 07.06.2000 N 10-П). Все субъекты РФ являются не отъемлемыми составными частями России и не обладают правом сецессии, т.е. правом выхода из состава РФ. Все субъекты Федерации имеют равные права и обязанности как составные части федеративного государства. В частности, субъекты равны в своих правах иметь конституцию или устав, собственные органы государственной власти, законодательство, свою территорию, представительство в Совете Федерации и др. (ст. 66).

Все субъекты РФ самостоятельно образуют органы государственной власти (ч. 1 ст. 77) и обладают на своей территории всей полнотой государственной власти вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения (ст. 73). На все субъекты Федерации в равной мере распространяется принцип территориальной целостности. Границы между субъектами могут быть изменены лишь с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67), а утверждается такое изменение на федеральном уровне - Советом Федерации (п. "а" ч. 1 ст. 102). Все субъекты РФ в равной мере обладают правом заключать внутрифедеративные договоры, в том числе о разграничении предметов ведения и полномочий с федеральными органами государственной власти (ч. 3 ст. 11), а также участвовать в международных внешнеэкономических связях в порядке, установленном соответствующим федеральным законом. Изъятия из таких единых правил, устанавливаемые для отдельных субъектов и не имеющие под собой правовых и фактических оснований, не отвечают конституционному требованию о равноправии субъектов РФ.

Часть 1 комментируемой статьи устанавливает, какими правовыми актами определяется статус республики как субъекта РФ. Как и для всех остальных субъектов Федерации, основополагающие элементы статуса республики закрепляет Конституция. Статус республики конкретизируется в ее конституции. Конституция республики как субъекта РФ - это целостный, единый акт, имеющий высшую юридическую силу в системе правовых актов субъекта. Конституция республики имеет одинаковую юридическую силу с уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.

В начале 90-х годов ХХ в. в период так называемого "парада суверенитетов" многие республики закрепляли в своих конституциях положение о государственном суверенитете, претендуя на особый статус в составе Российской Федерации. Основываясь на неверных представлениях о природе российского федерализма, некоторые республики включали в тексты конституций положения, ведущие к пересмотру предметов ведения и полномочий Федерации, а также в ряде случаев закрепляли верховенство своих законов над федеральным законодательством. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 07.06.2000 N 10-П разъяснил неправомерность постановки вопроса о суверенитете республик и указал, что все правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, в том числе конституции республик, не должны противоречить Конституции. В частности, Конституционный Суд показал, что, по смыслу преамбулы, ст. 3-5, ч. 1 ст. 15, ч. 1 ст. 65, ст. 66 и п. "б" ст. 71 Конституции в их взаимосвязи, республики как субъекты РФ не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства, даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным. Тем не менее положения о суверенитете, ограниченном пределами исключительного ведения республики, по-прежнему сохраняются в конституциях ряда республик (например, Чеченской Республики)*(744).

2. Часть 2 комментируемой статьи указывает, что статус края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа также устанавливается Конституцией, а конкретизируется в соответствующих уставах.

Уставы субъектов Федерации, как и конституции республик, занимают особое, а именно высшее место в иерархии нормативных актов субъекта Федерации, они имеют высшую юридическую силу по отношению к другим правовым актам субъекта (Постановление КС РФ от 01.02.1996 N 3-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области"*(745)). Уставы определяют организацию субъектов РФ и образуют основу законодательства и иного правотворчества по вопросам их исключительного ведения. Что касается совместного ведения РФ и ее субъектов, то уставы субъектов служат основой их законодательства по этим вопросам наряду с федеральными законами без ущерба для верховенства последних.

Уставы, как и конституции субъектов РФ, имеют особый правовой характер, о чем свидетельствует усложненный, по сравнению с обычными законами субъекта, порядок их принятия, а также внесения изменений и дополнений, наличие специальных процедур проверки на соответствие Конституции (см. комментарий к ч. 2 ст. 5). Как и все правовые акты субъектов РФ, уставы края, области, города федерального значения автономной области, автономного округа не должны противоречить принципу верховенства Конституции РФ и подлежат применению лишь в части, не противоречащей Основному Закону.

3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает дополнительные возможности для определения статуса автономной области, автономных округов. При необходимости автономная область, автономные округа вправе инициировать принятие специального федерального закона, конкретизирующего особенности статуса соответствующих субъектов РФ. До настоящего времени эта возможность не была реализована.

4. Положения ч. 4 ст. 66 устанавливают механизмы урегулирования отношений между органами государственной власти субъектов РФ, являющимися частями так называемых "сложносоставных" субъектов. Она распространяется на отношения с участием всех автономных округов, за исключением Чукотского автономного округа, который вышел в 1992 г. из состава Магаданской области (Закон РФ от 17.06.1992 N 3056-1 "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации"*(746)). Поскольку Конституция прямо не разъясняет положение о "вхождении", на практике в середине 90-х годов ХХ в. возникали различные коллизии между органами государственной власти "сложносоставных" субъектов РФ в понимании указанного положения и его правовых последствий.

Точку в дискуссиях поставил Конституционный Суд РФ, который принял специальное Постановление о толковании ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации (см. Постановление КС РФ от 14.07.1997 N 12-П "По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области"*(747)). Суд указал, что данная норма носит констатирующий характер и потому употребление термина "входящий" означает признание Конституцией существовавшего до ее вступления в силу положения, согласно которому автономные округа, не оформившие изменение своего статуса, по-прежнему входят в состав соответствующего края или области. Однако наряду с преемственностью Конституция предусматривает ряд существенных изменений в регулировании федеративных отношений. Она провозглашает в качестве одной из основ конституционного строя равноправие всех субъектов Федерации, в том числе края, области и автономного округа. При этом принцип равноправия доминирует в статусе субъекта Федерации, что находит отражение в ч. 1 и 4 ст. 5, ч. 2 ст. 72, ч. 4 ст. 76 Конституции. Однако принцип равноправия субъектов Федерации не исключает вхождения автономного округа в состав края, области.

Вхождение автономного округа в состав края, области и по смыслу ч. 4 ст. 66 означает такое конституционно-правовое состояние, при котором автономный округ, будучи равноправным субъектом РФ, одновременно составляет часть другого субъекта РФ - края или области. Это состояние определяет особенности статуса как автономного округа, так и края, области, в состав которых он входит. Их взаимоотношения отличаются от их отношений с другими субъектами Российской Федерации: "вхождение" предопределяет обязанность органов государственной власти обоих субъектов обеспечивать сохранение территориальной целостности и единства в интересах населения края, области. Вхождение автономного округа в состав края, области не изменяет их конституционно-правовой природы как субъектов РФ и не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса - территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство и т.п. "Вхождение" не умаляет статуса автономного округа как равноправного субъекта РФ, поскольку он вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией.

Равноправие и самостоятельность автономного округа в отношении своей территории и объема полномочий обеспечиваются, наряду с другими конституционными гарантиями, тем, что для изменения его статуса в соответствии с ч. 5 ст. 66 Конституции не требуется согласия или предварительного разрешения края, области. Вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и в пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Российской Федерации и договором между их органами государственной власти.

Вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения край, область, автономный округ как самостоятельные и равноправные субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Они вправе передавать осуществление части своих полномочий друг другу на добровольной основе, по договору между соответствующими органами государственной власти либо в иной форме, в том числе путем принятия закона края, области или автономного округа. В сфере совместного ведения РФ и ее субъектов полномочия органов государственной власти края, области на территории автономного округа осуществляются в рамках, определенных федеральным законом и договорами между соответствующими органами государственной власти, которые обязаны принять все меры для достижения согласия.

Закон о порядке принятия в РФ предоставил дополнительные правовые возможности для решения разного рода практических вопросов, связанных с "вхождением" автономных округов в состав краев, областей. На основе добровольного объединения ряда автономных округов, краев и областей созданы пять новых субъектов РФ - Пермский край, Красноярский край, Камчатский край, Иркутская область и Забайкальский край (см. комментарий к ст. 65).

5. Все субъекты РФ в равной степени обладают конституционными гарантиями своего статуса. Согласно ч. 5 ст. 66 статус субъекта РФ может быть изменен лишь по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом. Взаимное согласие Российской Федерации и субъекта Федерации означает достижение единой позиции по вопросу изменения статуса субъекта и выражается путем принятия нормативных правовых актов органов государственной власти РФ и ее субъектов. Согласие субъекта может быть выражено в различных формах - как в форме регионального референдума, так и в форме закона субъекта Федерации, принятого законодательным (представительным) органом, который, будучи избранным населением региона, является выразителем его воли.

Устанавливая основные принципы изменения статуса субъекта РФ, норма ч. 5 ст. 66 не содержит прямого указания, что конкретно следует понимать под этим изменением. В практике федеративного строительства возникали ситуации, когда субъекты РФ выходили с инициативами об изменении своего статуса путем его "повышения" или предоставлении "особого" положения в составе РФ. Такая постановка вопроса была основана на прочтении ч. 1 и 2 комментируемой статьи вне системной связи с остальными положениями Конституции и неверном предположении, что наличие особенностей в конституционно-правовом статусе различных видов субъектов РФ означает их разную конституционную "ценность", при этом статус республики считается наиболее значимым, а статус автономного округа - наименее ценным. Однако, как отмечалось выше, в Конституции нет иерархической соподчиненности между субъектами Федерации, они равноправны между собой и во взаимоотношениях с федеральным органами государственной власти. Различия в названиях видов (форм) субъектов отражают лишь историческую преемственность и уже не связаны с различиями в правовом статусе.

Изменение статуса субъекта РФ не означает образования нового или упразднения существующего субъекта. С этой точки зрения практика добровольного объединения нескольких субъектов в один новый также не является изменением статуса субъекта РФ, поскольку при объединении происходит добровольное аннулирование субъектности автономных округов и распространение на их территорию юрисдикции органов государственной власти краев, областей, в состав которых они прежде входили (см. комментарий к ч. 4 ст. 66). Под изменением статуса субъекта Федерации следует понимать нормативное закрепление установленных по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта особенностей в элементах общего конституционного статуса конкретного субъекта. Речь может идти об особенностях реализации на территории субъекта РФ общих принципов организации органов государственной власти субъекта и местного самоуправления; о закреплении определенных региональных отличий от общих принципов взаимоотношений органов государственной власти субъектов РФ и Федерации (например, в части, касающейся государственного регулирования бюджетно-финансовой и экономической сферы региона); об установлении некоторых изъятий в полномочиях органов государственной власти субъекта РФ и т.д.

Очевидно, что внесение изменений в статус субъекта РФ должно иметь под собой веские объективные причины и не может вести к нарушению основ конституционного строя, установленных в . Поскольку изменение статуса субъекта РФ в определенном смысле ведет к закреплению отличий конкретного субъекта от общей нормы, оно осуществляется только путем принятия специального федерального конституционного закона, но при этом не носит и не может носить характера изменения (поправки) Конституции. Использование для закрепления изменений в статусе субъекта РФ формы федерального конституционного закона позволяет тем самым избежать противоречий с федеральными законами, устанавливающими общие принципы организации власти и местного самоуправления в субъектах РФ.

Возможность изменения статуса субъекта РФ прямо предусматривается Конституцией РФ. Устанавливается, что статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом (ч.5 ст.66).

Согласно приведенному конституционному положению одностороннее изменение статуса субъекта РФ не допускается. Условия, формы согласования, участники согласования и порядок принятия соответствующих решений по изменению статуса субъекта РФ должны определяться федеральным конституционным законом об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ. В случае выполнения требований, предусмотренных этим законом к изменению статуса субъекта РФ, должен быть принят конкретный федеральный конституционный закон об изменении статуса данного субъекта РФ (ч.1 ст.137 Конституции РФ).

Федеральный конституционный закон, в соответствии с которым может осуществляться изменение статуса субъекта РФ, пока не принят. Поэтому предоставленное конституцией РФ право в настоящее время не осуществимо.Потребность в разработке федерального конституционного закона об изменении статуса субъекта РФ не признается политически насущной. Однако такая работа должна проводиться, а законодательное оформление соответствующего института не может длиться десятилетиями. Поскольку в данном случае речь идет о реализации конституционных правомочий субъектов РФ и России как федеративного государства.

При подготовке федерального конституционного закона об изменении статуса субъекта РФ могут быть учтены государственно-правовая практика России и зарубежный опыт.

Например, в РСФСР статус ее субъектов изменялся путем смены их государственно-правовой формы. Так, советская автономная республика в составе РСФСР могла быть преобразована в республику в составе Союза ССР ("повышена в статусе") и наоборот – союзная республика в составе СССР могла быть преобразована в автономную республику в составе РСФСР ("понижена в статусе").

Наряду с этим существовал богатый опыт преобразования автономных областей советской России в советские автономные республики ("повышение в статусе").Поскольку союзные республики в СССР и автономные образования в составе РСФСР (республики, области, округа) имели не одинаковый статус, постольку изменение их государственно-правовой формы означало не только существенное расширение (либо сужение) их политических прав, но и существа их взаимоотношений с федеральным центром.

В современной России теоретически возможная смена государственно-правовой формы субъекта РФ не ведет к трансформации основных параметров его статуса. В этом случае изменяется содержание лишь отдельных его компонентов (утрата или приобретение отдельных прав и обязанностей).

В частности, гипотетически возможный выход автономного округа из края, области может сопровождаться преобразованием округа в область (автономную область). В то же время выход Чукотского автономного округа из Магаданской области в 1992 г. не привел к смене государственно-правовой формы, но изменение его положения по отношению к "материнской" области существенно.

Государственно-правовой опыт новой России знает случаи выдвижения предложений о выходе из состава края, области других автономных округов (Ямало-Ненецкого, Ханты-Мансийского, Таймырского). Однако эти предложения не были реализованы в силу политико-эконо­мической нецелесообразности. Отрицательному решению во многом способствовало и отсутствие необходимых юридических процедур.

Ставился также вопрос о преобразовании Свердловской области в Уральскую республику. Данная инициатива получила резкую отрицательную оценку федерального центра, а ее "автор" – губернатор Э. Россель был отправлен в отставку (1995 г.).

Существовали проекты создания еще трех республик: Дальневосточной, Южнорусской и Вологодской. Известен и так называемый "ультиматум тридцати двух", в котором края и области требовали предоставления им статуса республик.

Выдвигались предложения и по объединению Ленинградской области и Санкт-Петербурга (1996-1999 гг.), Московской области и Москвы (1999-2000 гг.).

Предлагалось также присоединить Ненецкий автономный округ к Республике Коми, а Республики Алтай и Адыгея – к Алтайскому краю и Краснодарскому краю соответственно.

57. Предмет ведения РФ .

Предметы ведения РФ перечислены в Статье 71 Конституции РФ (По вопросу о применении отдельных положений статьи 71 см. определение Конституционного Суда РФ от 06.12.2001 N 250-О ):

а) принятие и изменение Конституции РФ и ФЗ, контроль за их соблюдением;

б) федеративное устройство и территория РФ ;

в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в РФ; регулирование и защита прав национальных меньшинств;

г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти (О толковании пункта «г» статьи 71 Конституции РФ см. Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.1999 N 2-П );

д) федеральная государственная собственность и управление ею;

е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области гос., экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ;

ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

з) федеральный бюджет ; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;

и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;

к) внешняя политика и международные отношения РФ, международные договоры РФ; вопросы войны и мира ;

л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

м) оборона и безопасность ; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

н) определение статуса и защита гос. границы , территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ;

о) судоустройство; прокуратура ; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

п) федеральное коллизионное право;

р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;

с) государственные награды и почетные звания РФ;

т) федеральная государственная служба.

58. Предметы совместного ведения РФ и ее субъектов . Предметы ведения субъектов РФ.

Российская Федерация, реализуя суверенитет, имеет и осуществляет все права независимого государства. В то же время субъекты Феде рации также имеют свою компетенцию. Конституция РФ, Федеративный договор, законодательство наделяют Федерацию в лице федеральных органов государственной власти широкой, многогранной компетенцией, оставляя в то же время обширные права ее субъектам. Конституция РФ разграничивает предметы ведения и полномочия между Российской Федерацией и ее субъектами, определяя, таким об­разом, и компетенцию Российской Федерации, и компетенцию ее частей ―субъектов. Компетенция РФ охватывает полномочия, предметы ведения самой Российской Федерации (ст. 71) и ее полномочия по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В остальном компетентны субъекты Федерации. Одним из наиболее сложных вопросов функционирования российского федерализма является проблема сферы ведения и полномочий самой Федерации и ее субъектов. Эта проблема, кстати, является наиболее трудноразрешимой и для многих зарубежных федераций. Конституция РФ при закреплении предметов ведения самой Федерации и ее субъектов исходит из принципа установления отдельно вопросов ведения Российской Федерации и вопросов совместного ведения Федерации и ее субъектов. Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации и ее субъектов субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. В ведение Российской Федерации входят наиболее существенные вопросы государственной жизни, социально-экономической, внешнеполитической, оборонной, законодательной и других сфер деятельности (ст. 71 Конституции).

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся:

вопросы защиты прав и свобод человека;

вопросы обеспечения законности и правопорядка;

вопросы общественной безопасности;

режим пограничных зон;

вопросы владения, пользования и распоряжения землей;

разграничение государственной собственности;

охрана окружающей среды;

защита семьи и социальная защита граждан;

установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

координация международных и внешнеполитических связей субъектов Российской Федерации;

выполнение международных договоров Российской Федерации и другие вопросы внутренней, внешней и социально-экономической политики как самой Федерации, так и ее субъектов.

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Вне предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным вне предметов ведения Российской Федерации и вне предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации. Проблемы разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами приняли довольно острый характер в связи с намерениями центральных властей к укреплению вертикали исполнительной власти в Российской Федерации.

59. Конституционно-правовой статус Российской Федерации.

Конституционно-правовой статус РФ - это совокупность прав и обязанностей РФ как федеративного государства. Ее правовой статус определен Конституцией РФ 1993 г. и Федеративным Договором от 31 марта 1992 г.

Одним из основных свойств РФ как государства является ее суверенность, которая выражается в верховенстве государственной власти, ее единстве, самостоятельности и независимости.

Это прямо вытекает из общепризнанного принципа международного права, изложенного, в частности, в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций от 24 октября 1970 г. В этой Декларации установлено: "Ни одно государство или группа государств не имеет права вмешиваться прямо или косвенно по какой бы то ни было причине во внутренние и внешние дела другого государства. Вследствие этого вооруженное вмешательство и все другие формы вмешательства или всякие угрозы, направленные против правосубъектностигосударства или против его политических, экономических и культурных основ, являются нарушением международного права".

Государственная власть возникает лишь в результате суверенных прав народа и обладает полномочиями в пределах, определенных народом в соответствии с демократической процедурой.

Государственная власть и олицетворяющие ее органы не обладают суверенитетом, поскольку последний является свойством государства. Применительно к органам государства можно говорить только об объеме властных полномочий. Объем полномочий каждого органа государства зависит от того, как определены границы этих полномочий. Даже самая высшая власть не может освободить себя от права, то есть выйти за пределы, установленные в правовых нормах.В Конституции РФ закреплены основные признаки государственного суверенитета России:

1. верховенство федерального права над правом субъектов Федерации;

2. неприкосновенность границ и территориальная целостность;

3. единство экономического пространства, бюджетно-финансовой, банковской и денежной систем;

4. единая армия (единые Вооруженные Силы), право государства на защиту своего суверенитета и прав граждан (право на оборону, ведение военных действий, введение чрезвычайного положения и т.д.), право на защиту интересов государства и его граждан вовне (международная политика, внешнеэкономическая и внешнеполитическая деятельность);

5. государственная монополия на регулирование и управление важнейшими отраслями народного хозяйства России, на основные стратегические природные ресурсы, производство и товары.

Наиболее типичным случаем противоречий между российской Конституцией и конституциями (уставами) субъектов РФ, направленным на вымывание элементов государственного суверенитета России является нарушение принципа верховенства Конституции России и федеральных законов.

60. Статус государственного языка. Языковое равноправие. Декларация о языках народов

В соответствии со статьей 68 Конституции государственным языком РФ на всей ее территории является русский язык.

Республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком РФ .

РФ гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка , создание условий для его изучения и развития.