Управление муниципальным хозяйством - одна из функций местного самоуправления. В вопросе формирования структуры органов местного самоуправления есть два аспекта - «политический» и «хозяйственный». «Политический» аспект связан с моделью организации властных структур местного самоуправления, т.е. с определенным «набором» органов и должностных лиц и установлением их полномочий и порядка взаимодействия по приему нормативно-правовых актов, «хозяйственный» - с управлением этими и специализированными органами муниципального хозяйства. Ни одна из составляющих - ни политическая, ни хозяйственная, - не может быть вычленена абсолютно; всегда существует их взаимопроникновение. Структура же и порядок деятельности местной администрации связаны с необходимостью решения задач управления муниципальным хозяйством.

С учетом особенностей объекта управления определяется перечень необходимых управленческих функций и соответствующим образом структурируется субъект управления (т.е. определяется наиболее целесообразная в каждом конкретном случае структура органов управления муниципальным хозяйством). При этом речь не идет о том, что под каждую функцию нужно создавать отдельное управленческое звено. Если, например, объем муниципального строительства измеряется единичными объектами или в муниципальном образовании имеется всего одна общеобразовательная школа, то и нет необходимости создавать отдел строительства или соответственно отдел народного образования. В этом случае указанные функции могут исполнять укрупненные структурные подразделения органов местного самоуправления. В приведенных примерах управление строительством может быть поручено отделу коммунального хозяйства, а управление образованием - отделу социальной политики.

Органы местного самоуправления не только решают вопросы местного значения , отнесенные к ведению местного самоуправления, но и исполняют отдельные государственные полномочия , возложенные на них органами государственной власти. Расширение самостоятельности местного самоуправления в управлении местными делами и одновременное обременение органов местного самоуправления государственными полномочиями, которые более целесообразно исполнять на местах, стало общемировой тенденцией, направленной на создание разумного баланса между централизацией и децентрализацией.

Отдельные государственные полномочия могут исполняться и органами, созданными для решения вопросов местного значения, хотя, как правило, исполняются специально создаваемыми органами (отделами записи актов гражданского состояния, военно-учетными столами и т.д.). В части исполнения отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления подконтрольны государственным органам.

В зависимости от характера решений они могут приниматься в коллегиальном порядке или единолично . Волевой подход в отношении того, какие органы и по каким вопросам принимают решения тем или иным способом, возможен. Но на самом деле способ принятия решения обусловлен как природой органа, так и характером принимаемого решения. Очевидный пример - представительный орган местного самоуправления. Его основное назначение - представление интегрированных интересов населения; коллективный интерес выражается здесь посредством выборного коллегиального органа. Ни один из членов этого органа и никакая их обособленная группа не вправе претендовать на выражение мнения всех избирателей. Следовательно, свои решения от имени населения этот орган принимает коллегиально.

Но коллегиальное принятие решения присуще не только выборному представительному органу. Его коллегиальность - прямое следствие его природы, но важен также и характер принимаемых решений. Представительный орган принимает наиболее значимые для муниципального образования решения. Но также и некоторые другие решения, принимаемые другими органами и также имеющие принципиальное для муниципального образования значение, могут приниматься коллегиально. Скажем, решения по вопросам распоряжения важнейшими объектами муниципальной собственности (приобретение, отчуждение, сдача в аренду) могут приниматься специально создаваемыми коллегиальными органами. В «политическом» плане коллегиально имеет смысл принимать решения в тех сферах, где возможны предположения о предвзятом отношении или даже личном интересе должностного лица (предоставление муниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание социальной помощи отдельным лицам и т.п.), в то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством гораздо более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, при котором конкретными сферами деятельности управляют профессионалы и они же несут персональную ответственность за результаты этой деятельности.

Рассматривая роль органов местного самоуправления как организационной структуры, выступающей от лица субъекта местного самоуправления - населения (местного сообщества), приходим к выводу, что они (органы) должны осуществлять два типа функций , объективно присущих этому субъекту: представлять его интересы (проектная функция) и реализовывать эти интересы (программная функция). Представление интересов заключается в их выявлении, агрегировании, разработке проекта развития муниципального образования в итоге и принятии необходимых решений, создающих правовую базу для реализации проекта, в форме правовых актов. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления (поэтому - «программная функция»), направленной на осуществление проекта.

Этим двум типам функций соответствуют два типа органов - представительные и исполнительные. Речь идет о не о принципе разделения властей, а именно о классификации органов местного самоуправления по типу исполняемых ими функций, связанных с управлением муниципальным хозяйством. Вопросы осуществления власти интересуют нас потому, что реализация проектов развития муниципального образования обеспечивается в том числе и принятием нормативных правовых актов.

На представительные и исполнительные в «чистом виде» мы делим органы местного самоуправления для удобства их изучения, хотя возможны совмещение функций представительного и исполнительного органов в одном органе, «вырождение» органа до одного должностного лица, расширение органа до всего состава избирателей муниципального образования (сход граждан) и другие модификации систем органов местного самоуправления.

Представительный орган в целом наделяется в связи с его ролью в системе местного самоуправления исключительной компетенцией, которая не может передаваться другим органам. Только представительный орган утверждает местный бюджет, устанавливает общеобязятельные на территории муниципального образования правила, решает принципиальные вопросы, связанные с распоряжением муниципальной собственностью, контролирует от имени населения деятельность других органов местного самоуправления.

Представительный орган не должен рассматриваться как некое монолитное и неделимое образование. Определенные решения принимаются представительным органом в целом, но разнообразие вопросов, решаемых этим органом, вынуждает выделять в его составе более мелкие структурные единицы и определять роль и место в представительном органе каждой такой единицы. Среди получивших наибольшее распространение структурных единиц представительного органа можно назвать комиссии по направлениям деятельности, территориальные группы депутатов, фракции. Их роль и место внутри представительного органа определяются уже их наименованиями. Комиссии занимаются вопросами, входящими в определенные сферы деятельности местного самоуправления (планово-бюджетная комиссия, контрольная комиссия и др.); территориальные группы выражают и по мере возможности реализуют интересы населения отдельных внутримуниципальных территориальных образований; фракции представляют интересы политических объединений. Обычно структурные подразделения представительного органа осуществляют подготовку решений, принимаемых окончательно представительным органом в полном составе. На самом деле, комиссиям, группам, фракциям может передаваться право самостоятельного решения определенного круга вопросов, отнесенных к компетенции представительного органа.

Существуют и организационные модели местного самоуправления, в которых создается не один представительный орган, а несколько органов с заранее определенными полномочиями: бюджетные, контрольные органы, органы, распоряжающиеся муниципальной собственностью. Здесь имеет смысл говорить о систем е представительных органов и определять место каждого из них в этой системе.

Исполнительный орган может иметь еще более сложную организацию, в которой требуется установить место каждой его составляющей, которая, в свою очередь, может быть самостоятельным в пределах определенной компетенции органом, структурным подразделением органа, наконец, должностным лицом. Орган и структурное подразделение при этом различаются в зависимости от наличия права принятия самостоятельных юридически значимых решений по вопросам, относящимся к компетенции местного самоуправления.

В этой связи местные администрации во многих случаях не могут рассматриваться как органы местного самоуправления, т.к. решения принимаются не самой администрацией, а должностным лицом (главой муниципального образования, городским управляющим, мэром и т.п.), который и осуществляет функции местной исполнительной власти. Администрация же при этом - аппарат управления, обеспечивающий исполнение полномочий высшего должностного лица. Только в том случае, когда администрация принимает решения в коллегиальном порядке (например, ранее существовавшие исполнительные комитеты), есть основания отнести ее к исполнительным органам местного самоуправления.

Определяя место администрации в системе органов местного самоуправления, в частности в структуре исполнительных органов, нельзя однозначно отождествлять администрацию с исполнительным органом местного самоуправления, а необходимо каждый раз анализировать ее функции, полномочия и внутреннюю структуру. Даже при более или менее явном разделении органов местного самоуправления на представительные и исполнительные практически невозможно «в чистом виде» выделить «абсолютно представительные» и «абсолютно исполнительные» органы; органы, ведающие только вопросами местного значения или исполняющие только отдельные государственные полномочия; органы, полностью самостоятельные в принятии каких-либо решений или только обеспечивающие деятельность других органов и должностных лиц. Кроме того, могут создаваться и специфические органы для решения достаточно узкого круга вопросов, представляющих интерес для различных субъектов (например, комиссия по здравоохранению, образуемая путем кооптации представителей местной власти, представительного органа местного самоуправления, учреждений здравоохранения, благотворительных организаций, которая может наделяться правом принятия решений и иметь собственную исполнительную структуру; подобные комиссии могут создаваться по многим направлениям деятельности местного самоуправления).

Поэтому при достаточно полном анализе структуры органов местного самоуправления необходимо применять все возможные классификации. Например, представительный орган в системе органов местного самоуправления определяется следующими характеристиками: по способу образования - выборный, по назначению - орган общего назначения, по предметам ведения - решающий вопросы местного значения, по способу принятия решений - коллегиальный, по типу исполняемых функций - представительный.

В основных чертах муниципальные органы различных стран, за немногим исключением, обладают одним общим типом структуры: 1) муниципальный избирательный корпус как база, 2) вышедший из его лона распорядительный совет, 3) исполнительный орган и 4) наверху этой пирамиды - должностное лицо, облеченное ролью высшего представителя муниципальной коммуны. Начиная с 20-х годов XX века этот четырехступенчатый тип муниципального уклада был изменен в ряде стран Европы, где отказались ради экономии и простоты конструкции от особого исполнительного органа, поручив исполнительные функции единолично высшему должностному лицу муниципального образования или же соединяя как распорядительную, так и исполнительную власть в едином представительном органе.

VI . ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Место и роль органов местного самоуправления в управлении муниципальным хозяйством

Мы рассматриваем вопросы управления муниципальным хозяйством, но невозможно полностью отделить их от вопросов осуществления местного самоуправления, так как управление муниципальным хозяйством является лишь одной из функций местного самоуправления. Поэтому, переходя к субъекту управления муниципальным хозяйством, мы будем говорить об органах местного самоуправления в целом, выделяя по мере необходимости специализированные органы или хозяйственные функции органов общего назначения. Каждый из этих органов в той или иной мере имеет отношение к управлению муниципальным хозяйством.

В широком смысле местное самоуправление, а следовательно, и управление муниципальным хозяйством осуществляется населением. Более точно, поскольку мы имеем в виду управление в границах муниципального образования, речь должна идти не о населении вообще, а о жителях конкретной локальной территории. Существуют различные термины для обозначения населения, проживающего в границах муниципального образования и объединенного общими интересами (территориальный коллектив, община, коммуна и т.п.); мы используем в своих рассуждениях термин “местное сообщество” как уже получивший некоторое устойчивое распространение.

Под муниципальным образованием понимается населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Такими территориями могут являться:

· любое городское или сельское поселение (город, поселок, село, деревня, станица, хутор);

· часть поселения (район в городе);

· несколько поселений, объединенных общей территорией (сельсовет, волость, сельский округ, район, уезд).

В каждом конкретном случае территории муниципальных образований устанавливаются с учетом исторических и иных местных традиций (так, в соответствующих законах республик в составе РФ зачастую используются национальные названия муниципальных образований: кожууны, сумоны, арбаны, улусы и т.п., не меняющие, однако, принципа территориального или поселенческого объединения населения - местного сообщества), а также с учетом способов хозяйствования (кочевое, хуторское хозяйство), географических особенностей и сложившейся коммунальной и социальной инфраструктуры.

Реализация населением права на местное самоуправление, в том числе и на управление муниципальным хозяйством, возможна либо непосредственно, либо через создаваемые местным сообществом органы местного самоуправления и должностных лиц.

Мы можем рассматривать местное сообщество в целом как некий представительный “квазиорган”, имея в виду, что существуют процедуры принятия решений в формах прямого волеизъявления (местный референдум, сход). Форма схода для небольших сельских поселений, где по различным соображениям нет необходимости избирать представительные органы, может быть довольно устойчивой и систематически применяемой. В крупных поселениях, особенно в городах, а также в муниципальных образованиях, объединяющих несколько поселений, прямое участие населения в оперативном управлении муниципальным хозяйством нецелесообразно, точнее, практически невозможно.

Поэтому, оставляя за непосредственными формами прямого волеизъявления населения (местный референдум, сход и т.п.) право на принятие решений по принципиальным, наиболее существенным вопросам местного значения (приобретение, создание, отчуждение и перепрофилирование наиболее значимых объектов муниципальной собственности, принятие планов и программ развития муниципального образования), необходимо признать, что регулярная, повседневная деятельность по осуществлению местного самоуправления, и, в частности, по управлению муниципальным хозяйством, практически невозможна вне системы органов местного самоуправления, наделенных собственной компетенцией, необходимой для исполнения возложенных на них функций.

Таким образом, текущее, оперативное управление муниципальным хозяйством должно осуществляться специально создаваемыми для этого структурами, сформированными из профессионально подготовленных кадров . Функции таких структур управления в муниципальных образованиях выполняют органы местного самоуправления. Они создаются в более широких целях и для решения как минимум двух задач: политического (властного) и хозяйственного управления, - причем не всегда можно четко разделить эти задачи.

Классификация органов местного самоуправления

Любые классификации не имеют самостоятельного и абсолютного значения. Они являются определенным приемом, с помощью которого упрощается задача исследования явлений. Поэтому нельзя назвать какие-либо “объективные” основания для классификации. Эти основания формулируются сознательно применительно к тем явлениям, которые исследуются, и тем задачам, которые должны быть решены в процессе исследования.

При изучении органов местного самоуправления как субъекта управления муниципальным хозяйством мы будем использовать следующие основания для классификации этих органов:

· по способу образования;

· по назначению (степени специализации);

· по предметам ведения;

· по способу принятия решений;

· по типу исполняемых функций.

По способу образования органы местного самоуправления в самом общем случае могут быть разделены на выборные и другие . Если в отношении выборных органов не требуется дополнительных разъяснений, разве что следует отметить обязательность наличия выборного органа в муниципальном образовании как один из основных принципов местного самоуправления, то другие создаются по мере необходимости и, в свою очередь, могут подразделяться на формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (напр., комиссии представительного органа), на основе назначения (местная администрация),на основе кооптации по установленным нормам (комиссии при местной администрации: административная, жилищная и пр.) и т.п.

Точно такая же классификация может быть результатом применения другого основания - способа делегирования полномочий. Общепризнанным в демократических государствах считается, что источником и носителем власти является народ. Исходя из этого, всякие органы власти, в том числе и органы местного самоуправления как одна из форм осуществления власти, получают свои полномочия от народа, т.е. выборы являются не только способом образования органов, но и способом наделения этих органов полномочиями. Органы, формируемые иными способами, получают свои полномочия опосредованно либо от выборных органов, либо в соответствии с правовым актом, принимаемым выборным органом или населением непосредственно. Указанный правовой акт может быть общегосударственным (например, конституция) или местным (устав муниципального образования).

Самостоятельное значение имеет вопрос о том, какие органы должны образовываться в результате избрания, а какие другими способами, а также вопрос о выборе той или иной избирательной процедуры. Это будет рассмотрено ниже при построении моделей структурной организации местного самоуправления.

По назначению органы местного самоуправления можно классифицировать как органы общего и специального назначения (органы с широкой и узкой специализацией), понимая при этом под органами общего назначения те, деятельность которых распространяется на все сферы местного самоуправления (или их большую часть), а под органами специального назначения “отраслевые” органы, то есть занимающиеся узким направлением деятельности местного самоуправления, одной из его сфер (возможно несколькими). Более понятным такое деление становится на конкретных примерах.

Так, очевидно, что от функционирования финансовых и бюджетных органов в прямой зависимости находится деятельность практически всех остальных органов местного самоуправления. В качестве специализированных (отраслевых) можно рассматривать органы управления образованием, здравоохранением, муниципальным жилищным строительством, муниципальной собственностью.

Конечно, такое деление, как и любое другое, достаточно условно. Можно говорить, что финансовые органы решают ограниченный круг задач - формируют и развивают доходные источники местного бюджета, а органы управления муниципальным здравоохранением - широкий круг задач, так как от состояния здоровья населения зависит и решение большинства других вопросов. Но мы рассматриваем в данном случае деятельность органов управления муниципальным хозяйством в их взаимодействии и взаимовлиянии, то есть проводим внутреннюю классификацию субъекта управления муниципальным хозяйством по степени воздействия решений одних органов на все другие.

С этой точки зрения вводимые нами основания классификации оправданы, так как позволяют с учетом особенностей объекта управления определить перечень необходимых управленческих функций и соответствующим образом структурировать субъект управления, проще говоря, определить наиболее целесообразную в каждом конкретном случае структуру органов управления муниципальным хозяйством.

При этом речь не идет о том, что под каждую функцию необходимо создавать отдельное управленческое звено. Если, например, объем муниципального строительства измеряется единичными объектами, или в муниципальном образовании имеется одна общеобразовательная школа, то и нет необходимости создавать отдел строительства или, соответственно, отдел народного образования. В этом случае указанные функции могут исполняться укрупненными структурными подразделениями органов местного самоуправления. В приведенных примерах управление строительством может быть поручено отделу коммунального хозяйства, а управление образованием - отделу социальной политики или другим близким по исполняемым функциям подразделениям.

Деление по предметам ведения мы связываем с тем, что органы местного самоуправления решают не только вопросы местного значения , отнесенные к ведению местного самоуправления, но и исполняют отдельные государственные полномочия , возложенные на них органами государственной власти.

Расширение самостоятельности местного самоуправления в управлении местными делами и одновременное обременение органов местного самоуправления государственными полномочиями, которые более целесообразно исполнять на местах, стало общемировой тенденцией, направленной на создание разумного баланса между централизацией и децентрализацией. Отношение к этому процессу со стороны населения, органов местного самоуправления, теоретиков муниципального права неоднозначно, но мы имеем дело с реальным фактом и обязаны его учитывать.

Отдельные государственные полномочия могут исполняться и органами, созданными для решения вопросов местного значения, хотя, как правило, исполняются специально создаваемыми органами (отделами записи актов гражданского состояния, военно-учетными столами и т.д.). В части исполнения отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления подконтрольны государственным органам. Выделение органов, исполняющих отдельные государственные полномочия, для нас существенно уже и потому, что материально-финансовое обеспечение их деятельности должно гарантироваться государством, что предполагает закрепление за местным бюджетом необходимых источников доходов, передачу материальных и финансовых ресурсов.

Классификация по способу принятия решений вводится в силу того, что в зависимости от характера решений они могут приниматься в коллегиальном порядке или единолично .

Волевой подход в отношении того, какие органы и по каким вопросам принимают решения тем или иным способом, возможен и тогда не имело бы смысла рассматривать предложенную классификацию как основание для структурирования органов местного самоуправления. На самом деле способ принятия решений обусловлен как природой органа, так и характером принимаемого решения. Самый очевидный пример - представительный орган местного самоуправления. Его основное назначение - представление интегрированных интересов населения; коллективный интерес выражается здесь посредством выборного коллегиального органа. Ни один из членов этого органа и никакая их обособленная группа не вправе претендовать на выражение мнения всех избирателей. Следовательно, свои решения от имени населения этот орган принимает в коллегиальном порядке.

Не следует, однако, делать вывод, что коллегиальное принятие решений присуще только выборному представительному органу. Его коллегиальность есть прямое следствие его природы, но важен также и характер принимаемых решений. Представительный орган принимает наиболее значимые для муниципального образования решения. Вполне логично, что и некоторые другие решения, принимаемые другими органами и также имеющие принципиальное для муниципального образования значение, могут приниматься коллегиально. Скажем, решения по вопросам распоряжения важнейшими объектами муниципальной собственности (приобретение, отчуждение, сдача в аренду) могут приниматься специально создаваемыми коллегиальными органами. В “политическом” плане коллегиально имеет смысл принимать решения в тех сферах, где возможны предположения со стороны населения о предвзятом отношении или даже личном интересе должностного лица (предоставление муниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание социальной помощи отдельным лицам и т.п.).

В то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством гораздо более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, при котором конкретными сферами деятельности управляют профессионалы и они же несут персональную ответственность за результаты этой деятельности.

По названным причинам следует со всей серьезностью подходить к вопросу о способах принятия решений каждым конкретным органом по каждому конкретному направлению деятельности и учитывать этот фактор при определении структуры органов управления муниципальным хозяйством.

Рассматривая роль органов местного самоуправления как организационной структуры, выступающей от лица субъекта местного самоуправления - населения муниципального образования (местного сообщества), - мы приходим к выводу, что они (органы) должны осуществлять два типа функций , объективно присущих этому субъекту: представлять его интересы (проектная функция) и реализовывать эти интересы (программная функция) . Представление интересов заключается в их выявлении, агрегировании, артикулировании и, в конечном итоге, разработке проекта развития муниципального образования (поэтому мы используем термин “проектная функция”) и принятии необходимых решений, создающих правовую базу для реализации проекта, в форме правовых актов. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления (поэтому - “программная функция”), направленной на осуществление проекта.

Этим двум типам функций соответствуют два типа органов - представительные и исполнительные. Отметим сразу, что речь идет не о принципе разделения властей, а именно о классификации органов местного самоуправления по типу исполняемых ими функций, связанных с управлением муниципальным хозяйством. Вопросы осуществления власти интересуют нас здесь постольку, поскольку реализация проектов развития муниципального образования обеспечивается, в том числе и принятием нормативных правовых актов.

На представительные и исполнительные в “чистом виде” мы делим органы местного самоуправления для удобства их изучения, хотя в дальнейшем будет показано, что возможны такие варианты, как совмещение функций представительного и исполнительного органов в одном органе, “вырождение” органа до одного должностного лица, расширение органа до всего состава избирателей муниципального образования (этот случай был указан выше - сход граждан) и другие модификации систем органов местного самоуправления.

Представительный орган в целом наделяется в связи с его ролью в системе местного самоуправления исключительной компетенцией, которая не может передаваться другим органам. Только представительный орган утверждает местный бюджет, устанавливает общеобязательные на территории муниципального образования правила, решает принципиальные вопросы, связанные с распоряжением муниципальной собственностью, контролирует от имени населения деятельность других органов местного самоуправления.

Представительный орган не должен обязательно рассматриваться как некое монолитное и неделимое образование. Определенные решения принимаются представительным органом в целом, но разнообразие вопросов, решаемых этим органом, вынуждает выделять в его составе более мелкие структурные единицы и определять роль и место в представительном органе каждой такой единицы. Среди получивших наибольшее распространение структурных единиц представительного органа можно назвать комиссии по направлениям деятельности, территориальные группы депутатов, фракции. Их роль и место внутри представительного органа определяются уже и их наименованиями. Комиссии занимаются вопросами, входящими в определенные сферы деятельности местного самоуправления; территориальные группы выражают и по мере возможности реализуют интересы населения отдельных внутримуниципальных территориальных образований; фракции представляют интересы политических объединений. Принято считать, что структурные подразделения представительного органа осуществляют подготовку решений, принимаемых окончательно представительным органом в полном составе. На самом деле комиссиям, группам, фракциям может передаваться право самостоятельного решения определенного круга вопросов, отнесенных к компетенции представительного органа.

Существуют и организационные модели местного самоуправления, в которых создается не один представительный орган, а избирается несколько органов с заранее определенными полномочиями: бюджетные органы, контрольные органы, органы, распоряжающиеся муниципальной собственностью. В этих случаях имеет смысл говорить о системе представительных органов местного самоуправления и определять место каждого из избираемых органов в этой системе.

Исполнительный орган может иметь еще более сложную организацию, в которой требуется установить место каждой его составляющей, которая, в свою очередь, может быть самостоятельным в пределах определенной компетенции органом, структурным подразделением органа, наконец, единоличным должностным лицом. Орган и структурное подразделение при этом мы различаем в зависимости от наличия права принятия самостоятельных юридически значимых решений по вопросам, относящимся к компетенции местного самоуправления.

Местные администрации в этой связи во многих случаях не могут рассматриваться как органы местного самоуправления, так как решения принимаются не самой администрацией, а должностным лицом (главой муниципального образования, городским управляющим, мэром и т.п.), который и осуществляет функции местной исполнительной власти. Администрация же при этом является аппаратом управления, обеспечивающим исполнение полномочий высшего должностного лица. Только в том случае, когда администрация принимает решения в коллегиальном порядке (например, ранее существовавшие исполнительные комитеты), есть основания отнести ее к исполнительным органам местного самоуправления.

Но сама местная администрация неоднородна по своему качественному составу. В структуру местной администрации входят как чисто аппаратные подразделения, так и собственно органы с правом принятия решений по установленному кругу вопросов. В некоторых случаях эти органы наделяются также правами юридического лица.

Поэтому, определяя место администрации в системе органов местного самоуправления, в частности, в структуре исполнительных органов, мы не можем однозначно отождествлять администрацию с исполнительным органом местного самоуправления, а должны каждый раз анализировать ее функции, полномочия и внутреннюю структуру.

Даже при более или менее явном разделении органов местного самоуправления на представительные и исполнительные практически невозможно “в чистом виде” выделить “абсолютно представительные” и “абсолютно исполнительные” органы; органы, ведающие только вопросами местного значения или исполняющие только отдельные государственные полномочия; органы полностью самостоятельные в принятии каких-либо решений или только обеспечивающие деятельность других органов и должностных лиц. Кроме того, могут создаваться и специфические органы для решения достаточно узкого круга вопросов, но представляющих интерес различных субъектов (например, комиссия по здравоохранению, образуемая путем кооптации представителей местной администрации, представительного органа местного самоуправления, учреждений здравоохранения, благотворительных организаций, которая может наделяться правом принятия решений и иметь собственную исполнительную структуру; подобные комиссии могут создаваться по многим направлениям деятельности местного самоуправления).

Поэтому при достаточно полном анализе структуры органов местного самоуправления необходимо применять все возможные классификации: по способу образования, по назначению, по предметам ведения, по способу принятия решений, по типу исполняемых функций, - а также некоторые другие. Например, представительный орган в системе органов местного самоуправления определяется следующими характеристиками: по способу образования - выборный, по назначению - орган общего назначения, по предметам ведения - решающий вопросы местного значения, по способу принятия решений - коллегиальный, по типу исполняемых функций - представительный.

В заключение необходимо отметить, что классификация органов местного самоуправления может проводиться и по приведенным выше основаниям, и по ряду других. Важно, чтобы она способствовала решению более общей задачи - определению по возможности оптимальной применительно к конкретным условиям структуры органов местного самоуправления. Результатом анализа должна быть выработка на его основе предложений по совершенствованию структуры органов местного самоуправления там, где они уже созданы и функционируют, или определение необходимой структуры во вновь формирующихся муниципальных образованиях.

Структуры органов местного самоуправления

В практической деятельности очень важно решение задачи построения на основе применения различных классификаций структуры органов местного самоуправления в муниципальном образовании. Эта задача более сложна, но также разрешима. Алгоритм решения этой задачи будет следующим. Устанавливаются характеристики объекта управления (в нашем случае муниципального хозяйства); по отношению к объекту в целом и к его составляющим устанавливается перечень функций управления; определяется, каким образом каждая функция наиболее эффективно исполняется и какими характеристиками в соответствии с классификациями должны обладать исполняющие эту функцию органы; путем интеграции и агрегирования функций определяются органы, образующие структуру; устанавливаются отношения и взаимосвязи этих органов; окончательно формируется система органов местного самоуправления. Конечно, реализация этого алгоритма многократно сложнее его описания, и есть необходимость иллюстрировать применение алгоритма хотя бы частным и упрощенным примером. Но даже такой пример может служить предметом отдельного научного исследования и не может быть рассмотрен в рамках настоящей работы.

Здесь мы можем поставить перед собой задачу выявления на основе обобщенной практики укрупненных моделей организационных структур управления муниципальными образованиями, на базе которых могут формироваться структуры органов местного самоуправления, соответствующие конкретным объектам управления.

В основных чертах муниципальные органы различных стран, за немногим исключением, обладают одним общим типом структуры. Л. А. Велихов отмечал: “С тех пор как швейцарские городские коммуны (Берн, Женева, Люцерн, Цюрих и др.) окончательно отказались от практически невозможного в наше время решения муниципальных дел общинным сходом, этот основной тип муниципального уклада построен почти повсеместно по следующей ступенчатой схеме: 1) муниципальный избирательный корпус как база, 2) вышедший из его лона распорядительный совет, 3) исполнительный орган, и 4) наверху этой пирамиды - должностное лицо, облеченное ролью высшего представителя муниципальной коммуны. Начиная с 20-х г.г. этот почти повсеместно распространенный четырехступенчатый тип муниципального уклада был изменен в ряде стран Европы, где отказались, ради экономии и простоты конструкции, от особого исполнительного органа, поручив исполнительные функции единолично высшему должностному лицу муниципального образования или же соединяя как распорядительную, так и исполнительную власть в едином представительном органе.”

Возможные сочетания трех традиционно устойчивых элементов системы муниципального управления - представительного органа, местной администрации и высшего должностного лица местного самоуправления основываются на следующих основных вариантах распределения полномочий местного сообщества:

Вариант 1 : непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в различных пропорциях в компетенции представительного органа и выборного высшего должностного лица.

Вариант 2: все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции представительного органа.

Вариант 3: все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции выборного высшего должностного лица (при этом контрольные полномочия население оставляет за собой и реализует их посредством сходов и референдумов).

Применение того или иного варианта делегирования полномочий зависит от численности населения муниципального образования и размеров его территории, от объема и сложности решаемых вопросов, социально-политической ситуации и множества других факторов.

Этим вариантам соответствуют следующие модели организационных структур (при их описании мы будем использовать в отношении структурных единиц наименования: “мэр”, “совет”, “администрация”).

МЭР

СОВЕТАДМИНИСТРАЦИЯ

Отметим характерные особенности этой модели. Мэр и совет избираются всем населением. “Сильным” мэр называется в силу ряда присущих ему в этой модели полномочий: мэр обладает правом отлагательного вето на решения совета; самостоятельно формирует администрацию, назначает на должность и освобождает от должности должностных лиц администрации; единолично руководит деятельностью администрации; организует работу совета, председательствует на его заседаниях, подписывает акты, принимаемые советом. Для соблюдения баланса совет наделяется правом преодоления вето квалифицированным большинством голосов депутатов. Механизмом досрочного прекращения полномочий мэра в случае утраты доверия со стороны избирателей является местный референдум.

МЭР

АДМИНИСТРАЦИЯ

СОВЕТ

В этой модели мэр избирается из числа депутатов совета. “Слабость” его заключается в полной подконтрольности и подотчетности совету: мэр не имеет права вето; формирование администрации, назначение на должность и освобождение от должности должностных лиц администрации производится им с согласия совета; пределы его права руководства администрацией ограничены решениями совета. Досрочное прекращение полномочий мэра осуществляется советом по собственной инициативе или инициативе населения.

ПРЕДСЕДАТЕЛЬ

УПРАВЛЯЮЩИЙ

СОВЕТ

АДМИНИСТРАЦИЯ

В модели “совет - управляющий” должность мэра не предусматривается. Организация деятельности совета осуществляется избираемым из числа депутатов совета председателем, который не имеет полномочий по руководству местной администрацией. Все административные функции сосредоточены у нанимаемого на контрактной основе управляющего, который единолично формирует администрацию, руководит ее деятельностью, назначает и увольняет должностных лиц администрации. Отношения управляющего с советом определяются условиями контракта.

Модель “городская комиссия”

КОМИССИЯ

выборное

лицо

отдел

АДМИНИСТРАЦИЯ

Эта модель основана на выборности целого ряда должностных лиц местного самоуправления и сочетании представительных и исполнительных функций. При этом избираются не депутаты представительного органа, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации. Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица.

Модель “мэр - собрание”

Если выбор одной из вышеуказанных моделей определяется в основном социально-политическими условиями и не в очень сильной мере зависит от объекта управления, то модель “мэр - собрание” может быть рекомендована только для малых поселений, где функции представительного органа может осуществлять непосредственно население. В более распространенной отечественной терминологии эту модель следовало бы назвать “староста - сельский сход”. Единственным выборным лицом здесь является мэр (староста), который и осуществляет полномочия всех органов местного самоуправления, за исключением утверждения местного бюджета, отчета о его исполнении и контрольных полномочий. При этом в случае необходимости может формироваться и небольшой аппарат управления, во всяком случае назначаться или выбираться казначей.

Приведенными моделями не исчерпывается все многообразие организационных структур муниципального управления, но на их основе могут быть построены различные модификации и “гибридные” модели (сочетающие отдельные особенности базовых).

Важно, что базовые модели организационных структур местного самоуправления позволяют путем выбора из небольшого числа практически доказавших свое право на существование вариантов принять за основу один из них и применительно к конкретным условиям развить его до полной структуры органов управления муниципальным хозяйством.

Образование органов местного самоуправления

Выбор одной из моделей организации местного самоуправления есть только первый шаг в формировании организационной структуры местного самоуправления. Следующим шагом должно быть определение процедур формирования каждого из органов, входящих в общую систему. Для различных органов местного самоуправления процедуры будут отличаться, что обусловлено разной природой органов, разделением между ними исполняемых функций и другими немаловажными обстоятельствами. Будут отличаться процедуры формирования органов и в зависимости от выбранной организационной модели.

Мы рассмотрим проблемы формирования выборных органов, так как даже этот, на первый взгляд простой вопрос требует серьезного подхода.

К основным принципам местного самоуправления относится наличие представительного органа. Поэтому вопросы выборов мы будем рассматривать по отношению к формированию именно этого органа, хотя понимаем возможность появления и других выборных органов местного самоуправления. Мы сопоставим также две возможные формы выборов мэра, поскольку это выборное должностное лицо местного самоуправления, скорее всего, будет существовать повсеместно.

Целесообразность использования одной из избирательных систем при выборах представительного органа местного самоуправления определяется прежде всего его ролью в общей системе органов местного самоуправления, которая была определена нами ранее как проектная. Применяемая избирательная система должна обеспечивать решение двух задач, связанных с этой ролью: постоянного взаимодействия представительного органа с населением и выражения общего интереса населения муниципального образования. Поэтому при рассмотрении каждой избирательной системы мы будем оценивать ее с точки зрения решения этих задач.

Самой известной и длительное время применяемой в России является мажоритарная система выборов в одномандатных избирательных округах. Преимущество ее в том, что избранные по этой системе депутаты наиболее приближены к своим избирателям, хорошо знают свои избирательные округа, интересы жителей этих округов. В свою очередь избиратели округа знакомы со своими депутатами, их личностными и политическими качествами. Основным же недостатком такой избирательной системы является отсутствие у сформированного на ее основе представительного органа местного самоуправления единого проекта развития муниципального образования, так как каждый депутат будет стремиться в первую очередь к решению проблем избирателей своего округа.

Пропорциональная избирательная система, основанная на выборе списков избирательных объединений, ослабляет личные связи и персональную ответственность депутатов перед своими избирателями. Но эта система наиболее приспособлена для решения главной задачи представительного органа - выражения общего интереса избирателей, разработки целостного проекта развития муниципального образования. Проблема применения этой системы в России состоит в неразвитости политической структуры общества, отсутствии устойчивых избирательных объединений на муниципальном уровне.

Отметим также, что обсуждая достоинства и недостатки пропорциональной избирательной системы применительно к муниципальным выборам, мы имеем в виду не столько чисто политические избирательные объединения, сколько так называемые "муниципальные (или ратушные) партии". Этим термином принято обозначать объединения избирателей в муниципальных образованиях на основе общности взглядов в отношении предпочтительных путей развития муниципального образования.

Названные основные избирательные системы обладают еще целым рядом менее существенных достоинств и недостатков, мы же хотели отметить самые значимые. По мере проявления негативных качеств избирательных систем разрабатывались их модификации, позволяющие сгладить отрицательные стороны каждой из них. В настоящее время применяются смешанные системы, при которых часть депутатов избирается по мажоритарной системе, а другая часть - по пропорциональной. В некоторых странах получила распространение ротация депутатов представительных органов местного самоуправления, позволяющая за счет периодических выборов только части состава представительного органа сохранять преемственность власти. Так же широко известны выборы по много- и маломандатным округам.

Как уже было отмечено, основным критерием при выборе той или иной избирательной системы следует считать возможность формирования на ее основе органа, максимально отражающего общие интересы жителей муниципального образования. С этой точки зрения в качестве базовой имеет смысл рассматривать пропорциональную избирательную систему, но применять ее только там, где для этого существуют необходимые условия - прежде всего в тех муниципальных образованиях, в которых уже сложилась муниципальная политическая структура. Если эти условия не сложились, возможно применение переходных моделей избирательных систем.

В качестве одной из таких моделей можно рассматривать выборы по единому многомандатному (по числу депутатов представительного органа) муниципальному округу, при которых депутатами становятся кандидаты в количестве, соответствующем числу мандатов, набравшие наибольшее количество голосов среди всех избирателей муниципального образования. Такая система приучает избирателей голосовать, по существу, за прообраз списка кандидатов и решает задачу выражения депутатами общих интересов населения. Очевидно, что эта избирательная система может применяться в основном в небольших городах и поселках, так как в крупных поселениях при ее использовании заметно проявится основной недостаток пропорциональной системы - оторванность депутатов от избирателей. Большие города могут использовать другую разновидность выборов по многомандатным округам, разделив город на отдельные округа, в каждом из которых избирается несколько депутатов.

Политическое структурирование общества происходит не само по себе, а только при наличии условий и стимулов. Стремясь создать эффективный представительный орган, местные власти должны также стремиться создавать и соответствующие условия. Одним из стимулов к созданию муниципальных избирательных объединений могут стать выборы на основе смешанной системы. Определенную часть мест в представительном органе местного самоуправления можно предусмотреть для депутатов, избранных по спискам избирательных объединений. На первых порах эта часть не должна быть слишком значительной по сравнению с ролью этих объединений в проведении муниципальной политики, но достаточной для пробуждения интереса к созданию избирательных объединений. Способствовать созданию муниципальных избирательных объединений можно и предоставляя возможность выдвижения кандидатов по одномандатным округам при мажоритарной системе от избирательных объединений.

Существует, хотя и редко применяется, еще одна разновидность избирательных систем, предназначенная для формирования комиссии в соответствующей модели структурной организации местного самоуправления (имеется в виду модель “городская комиссия”, рассмотренная нами выше). Учитывая, что руководители органов управления муниципальным хозяйством должны обладать определенными профессиональными качествами, до проведения выборов населением должностных лиц, образующих городскую комиссию, необходимо предусматривать конкурсный отбор кандидатов, для чего требуется разработать условия конкурса и сформулировать требования к профессиональным качеством кандидатов. Последующие за конкурсным отбором выборы проводятся на каждую вакантную должность из кандидатур, прошедших предварительный конкурс на эту должность. Проблемы использования этой модели связаны с тем, что далеко не в каждом муниципальном образовании найдется достаточное количество лиц, по своим профессиональным качествам способных претендовать на ту или иную должность.

Предложенными избирательными системами и их вариантами, как и в случае с базовыми организационными моделями, не исчерпывается все их многообразие, и всегда остается простор для местного правотворчества в сфере муниципальных выборов.

Остановимся теперь на выборах мэра. Сначала необходимо уяснить, какие задачи решает каждый из вариантов выборов мэра - всем населением или представительным органом из своего состава.

В мировой практике сложилось, что всем населением избирается так называемый "сильный" мэр. Иначе говоря, избранный таким способом глава муниципального образования достаточно независимая фигура в системе органов местного самоуправления. В случае избрания мэра представительным органом местного самоуправления из своего состава ("слабый" мэр), его полномочия значительно сокращаются. Логика того, что от степени легитимности зависит и степень свободы в принятии решений, достаточно очевидна.

Заметим также, что возможность найма управляющего администрацией существует в любой из рассмотренных ранее организационных моделей. Такая практика в мире тоже получает все большее распространение, так как политические функции мэра требуют одних качеств, а управление муниципальным хозяйством несколько иных, и не всегда (точнее, довольно редко) один человек сочетает все эти качества.

При формировании цельной избирательной системы в муниципальном образовании необходимо еще решить вопросы численного состава выборных органов, установления срока их полномочий, обязательности требования проживания в избирательном округе, необходимости ротации и другие. Они тоже не так очевидны, как обычно представляется, хотя в отношении этих вопросов можно указать на еще более субъективный подход, чем при выборе базовой организационной модели.

Выбор той или иной избирательной системы во многом определяет качественный состав представительного органа и характер его деятельности. Если при выборе избирательной системы будет осознанно поставлена задача формирования органа, отражающего интересы местного сообщества в целом и способного разработать проект развития муниципального образования, учтены демографические, социально-политические особенности и величина территории муниципального образования, организационная модель местного самоуправления, а также качественный состав электората и (предположительно) кандидатского корпуса, создаются необходимые объективные предпосылки для формирования в результате выборов дееспособного конструктивно ориентированного представительного органа местного самоуправления.

Принципы построения структуры органов местного самоуправления

Любая управленческая деятельность подразумевает под собой наличие ряда обязательных элементов. Прежде всего, она сопряжена с этапностью ее осуществления и видами принимаемых управленческих решений (о чем уже говорилось в главе 6). С точки зрения этапности нам необходимо выделить следующие этапы:

1. Аналитический этап. На котором происходит анализ проблемы, вычленяются возможные пути ее решения.

2. Этап постановки задачи. На этом этапе происходит вычленение приоритетов деятельности.

3. Этап принятия управленческого решения. На этом этапе определяется технология и алгоритм решения задачи, устанавливаются конечный и промежуточные результаты.

4. Этап исполнения решения. В ходе этого этапа происходит конкретная деятельность по реализации управленческого решения.

5. Этап оценки результатов. В ходе этого этапа проводится анализ результатов деятельности с точки зрения соответствия полученных результатов, и сам этот этап предшествует очередному аналитическому этапу и новому циклу.

Из приведенного выше перечня этапов становится понятным, что при построении структуры управления муниципальным образованием необходимо учитывать то обстоятельство, что все эти этапы должны быть структурно обеспечены в ходе управленческой деятельности.

Не менее важным является и то, что управленческие решения напрямую зависят и от вида или характера принимаемых решений. Другими словами, каждое структурное подразделение должно четко осознавать пределы своей компетенции и специфику принимаемых управленческих решений.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать следующие выводы, что структура управления муниципальным образованием должна обеспечить:

· процесс формирования и исполнения управленческих решений на всех этапах цикла;

· комплексность и внутреннюю координацию деятельности всех структурных подразделений;

· завершенность и поступательность развития.

С этой точки зрения и сформулированы принципы, перечисленные ниже.

Принцип целевой ориентации муниципального образования

Развитие любого муниципального образования, как и его возникновение, базируется на определенных целях совместной деятельности. Умение грамотно определять и устанавливать цели развития является наиболее важным и значимым элементом управления.

Первичное определение целей и задач деятельности муниципального образования происходит при формировании самого муниципального образования посредством определения компетенции муниципального образования.

Исходя из общественно-государственной природы местного самоуправления, существуют два основных способа наделения органов местного самоуправления:

· возложение определенных обязанностей со стороны государства через закон. Это право реализовано в статье 6 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”;

· возложение определенных обязанностей со стороны населения через уставы муниципальных образований.

Таким образом происходит процесс формирования границ целеполагания или определяются сферы ответственности органов местного самоуправления перед государством и населением.

В рамках этих границ и происходит формирование приоритетов как с точки зрения их значимости, так и с точки зрения временных характеристик.

Соответственно, данным приоритетам и должна формироваться структура как органов исполнительной власти, так и внутренняя структура представительного органа местного самоуправления.

Приведу несколько примеров использования данного принципа. В ряде столиц субъектов РФ сегодня осуществляется активная деятельность по несвойственной на первый взгляд для них функции - осуществления взаимодействия с сельхозпроизводителями. Однако наличие агроотделов обусловлено тем, что, как правило, на территории пригородных зон располагаются объекты сельхозпроизводства, находящиеся в ведении города, горожане имеют дачные участки, в городе осуществляется переработка сельхозпродукции.

Не менее интересными являются и ряд структур, сформированных муниципалитетами моногородов, так в городах-наукоградах формируются органы, обеспечивающие условия для деятельности фундаментальной науки, хотя ясно, что эти функции отнесены компетенции федерального уровня государственного управления.

Сама постановка задач, решаемых органами местного самоуправления, напрямую зависит от особенностей муниципального образования. Поэтому крайне важно отслеживать изменения, происходящие в условиях хозяйствования и жизни на территории муниципального образования.

Принцип горизонтального разделения функций

Как уже указывалось выше, функции, исполняемые органами местного самоуправления, достаточно различны. Не случайно в Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” предусматривается многовариантность построения структур органов местного самоуправления.

Причем разделение функций проводится как по вертикали, так и по горизонтали. Под разделением функций по горизонтали мы подразумеваем разграничение функций между органами и должностными лицами одного уровня. Спектр возможного разделения функций достаточно широк. Так, традиционная для нашей страны схема разграничения функций предусматривает деление их на представительные и исполнительные. В дореволюционной России предусматривалось разделение на представительные, распорядительные и исполнительные (Городская Дума, Городская Управа и городской управляющий), уже сегодняшний опыт показывает, что возможно вычленение в качестве отдельных контрольных функций и ряда других.

Подобное вычленение функций и закрепление их за конкретными органами определяется населением муниципального образования и закрепляется в уставе.

Хотелось бы сделать лишь ряд принципиальных замечаний по этому поводу.

1. Разграничение функций не обязательно должно подразумевать создание под каждую из функций отдельных органов. Так, английская комиссионная система подразумевает, что руководство исполнительными структурами осуществляют выборные муниципальные политики, являющиеся одновременно членами представительного органа. В связи с этим в Федеральном законодательстве предусмотрено лишь одно ограничение - это обязательность наличия представительного органа.

2. Детальное разграничение функций и создание отдельных органов для их исполнения является, прежде всего, механизмом взаимного контроля за их деятельностью. И, следовательно, должно применяться, прежде всего, в крупных муниципальных образованиях, где существует достаточно многочисленная и сложная управленческая система.

Для небольших муниципальных образований вполне применима схема, при которой эти функции группируются, а иногда и рассматривается возможность непосредственного осуществления ряда функций самим населением муниципального образования.

Приведенные выше замечания касались, прежде всего, структур первого уровня, прежде всего относились к разграничению функций между органами местного самоуправления.

Однако не менее важным является разграничение функций во внутренней структуре самих органов местного самоуправления.

Рассмотрим это на примере организации деятельности исполнительного органа местного самоуправления.

Функционально этот орган обязан осуществлять:

· исполнительно-распорядительные функции;

· готовить предложения по комплексному социально-экономическо-му развитию территории муниципального образования, местному бюджету и иным вопросам, отнесенным к ведению представительного и иных органов местного самоуправления.

В связи с этим крайне важно, прежде, чем приступать к планированию структуры данного органа, проследить его место и роль на каждом этапе принятия управленческого решения.

Если мы проведем такой анализ, то получим некую классификацию структурных подразделений администрации с точки зрения организации и целей их деятельности.

Структурные подразделения, деятельность которых охватывает весь комплекс вопросов, отнесенных к ведению муниципального образования, можно определить как структурные подразделения общей компетенции . Прежде всего, к ним следует относить подразделения, осуществляющие функции финансового и экономического планирования, а также различные аналитические и контрольные структурные подразделения администрации.

Другая группа подразделений построена по отраслевому принципу, и к их ведению должны быть отнесены вопросы, связанные с конкретными отраслями городского хозяйства и управления. Их можно определить как отраслевые структурные подразделения администрации (управление жилищного хозяйства, транспортный отдел и др.).

Следующую группу составляют подразделения, не обладающие собственной компетенцией и выполняющие функцию сервисного обслуживания структур, отнесенных нами к двум первым группам. Это вспомогательные службы и подразделения (аппарат мэра и Совета, служба делопроизводства и др.).

При планировании структуры управления крайне важно определить, к какому типу структурных подразделений относится та или иная функция, поскольку от этого зависит как проведение кадровых расстановок, так и дееспособность самого структурного подразделения.

К сожалению, сегодня при построении структур управления часто нарушается этот принцип, так, как правило, в несколько гипертрофированной роли начинают выступать вспомогательные службы, которые зачастую наделяются несвойственными им функциями отраслевого структурного подразделения.

Немаловажно и то обстоятельство, что сама система работы этих подразделений крайне различна. Так, например, интересы отраслевых отделов в ходе бюджетного процесса зачастую противоположны интересам отделов общей компетенции. И если построение отраслевых структур по принципу единого заказчика целесообразно (поскольку они имеют отношения, прежде всего, с муниципальными предприятиями и учреждениями), построение по этому принципу отделов общей компетенции вообще невозможно.

Но, пожалуй, самые серьезные нарушения в разделении функций по горизонтали присущи в сфере разработки принятия и исполнения бюджета. Так, как правило, в структурах администраций финансовым и бюджетным планированием, исполнением и контролем за исполнением бюджета занимается один и тот же орган - финансовый отдел или управление, что приводит к смешению функций и сводит роль этого органа к роли бухгалтерии, что снижает эффективность расходования средств.

Принцип вертикального разделения функций

Кроме горизонтальных отношений, возникающих между органами местного самоуправления, значительную роль имеет система вертикального взаимодействия. Поскольку на территории муниципального образования существует ряд иных структур, без которых немыслимо управление муниципальным образованием.

Крайне важным при написании Устава муниципального образования определить систему отношений с разными видами субъектов этих отношений. Попробуем определить их по видам их деятельности:

· Хозяйствующие субъекты, как муниципальные, так и иных форм собственности.

· Общественные организации, объединения граждан, иные формы самоорганизации.

· Территориальные отделы администрации и муниципальные учреждения.

Говоря об отношениях первой группы, необходимо сразу определить, что органы местного самоуправления осуществляют несколько различных функций, которые соответственно должны найти свое отражение в структуре управления.

Во-первых, в отношении всех хозяйствующих субъектов орган местного самоуправления выступает как орган нормативный, имеющий право регулировать определенные виды хозяйственных отношений и издающий обязательные для исполнения на территории муниципального образования нормативные акты и общеобязательные правила.

Во-вторых, орган местного самоуправления выступает для большинства хозяйствующих субъектов в роли заказчика на определенные виды работ, причем в последнее время эта роль все время возрастает.

В-третьих, абсолютно для всех хозяйствующих субъектов орган местного самоуправления выступает как организация, обеспечивающая условия для осуществления хозяйственной деятельности.

И, наконец, в-четвертых, для муниципальных предприятий орган местного самоуправления выполняет функции собственника.

Как мы видим из перечисленных функций, все они должны осуществляться в различных структурных подразделениях, и взаимодействие с хозяйствующими субъектами должно строиться на разных принципах.

Так, с точки зрения размещения муниципального заказа, органу местного самоуправления безразлично, какое предприятие будет его выполнять, лишь бы условия (стоимость, сроки и др.) были наиболее выгодными.

С точки зрения собственника муниципальных предприятий, орган местного самоуправления заинтересован в их наивысшей рентабельности. Но предоставление преимуществ этим предприятиям при распределении муниципального заказа приведет к монополизму и завышению цен на услуги муниципальных предприятий и в конечном итоге к дополнительным расходам местного бюджета.

Поэтому крайне важно, что бы функции единого заказчика и функции непосредственного управления деятельностью предприятий в структуре администрации были разведены.

Не менее важным является организация работ по взаимодействию с общественными организациями, действующими на территории муниципального образования. Для муниципалитета крайне выгодно иметь дело со структурированным общественным полем. Именно структурированием общества и занимаются объединения граждан по интересам. Попытки классификации форм самоорганизации граждан дело неблагодарное и сложное, поскольку структура интересов людей крайне разнообразна, назовем лишь самые устойчивые из них:

· объединения по политическим интересам (политические партии и объединения);

· объединения по интересам проживания (территориальное общественное самоуправление);

· объединения по национальному признаку или национально-культурные автономии (национальные землячества, общины и др. формы);

· объединения для совместной деятельности (гаражные и дачные кооперативы и др.);

· объединения по возрастному, событийному и др. принципам (советы ветеранов, советы женщин и др.).

Все эти формы, с точки зрения теории, представляют для органов местного самоуправления одинаковый интерес. Но на определенных этапах те или иные виды самоорганизации граждан начинают играть особую роль. Так, для районов этнических конфликтов национально-культурные автономии являются механизмом снятия этнических противоречий.

Однако было бы несправедливо уравнивать эти формы и с точки зрения отнесенных к компетенции органов местного самоуправления предметов ведения, так как для органа местного самоуправления прямой непосредственный интерес представляют, прежде всего, органы территориального общественного самоуправления, поскольку могут выступать как элемент управления территорией, особенно для крупных по населению или по территории муниципальных образований. Не меньший интерес представляют и организации для совместной деятельности, поскольку снимают ряд проблем, которые муниципалитет иногда решить не в состоянии.

Принцип одноуровневости бюджета

При изложении предыдущего принципа мы договорились о том, что могут существовать территориальные структурные подразделения органов местного самоуправления. Так, в крупном городе могут существовать районные администрации, а в сельском районе старосты сел или волостей.

Принципиально важным является при построении подобных структур принцип сохранения одноуровневости бюджета, поскольку в современной Конституции РФ и законодательстве по вопросам местного самоуправления установлены равные права для муниципальных образований. В связи с этим появление местных бюджетов на уровне территориальных структурных подразделений приведет к образованию самостоятельного образования. Даже без создания муниципального образования, управление подобными бюджетами крайне затруднено из-за невозможности разграничения полномочий с подобными территориями.

Для стимулирования инициативы территориальных органов можно использовать определенную автономию в рамках сметы расходов или разрешить образование внебюджетных целевых фондов.

Принцип комплексности

Этот принцип крайне важен для целостности при построении структуры. И, прежде всего, требует при анализе структуры исходить из целостности той или иной функции. Особенно это важно в том случае, когда исполнение функции разнесено по разным структурам или в ходе исполнения данной функции задействованы все структуры администрации. Так, например, в бюджетном процессе задействованы абсолютно все структуры администрации и, следовательно, крайне важно определить место и роль каждой из них.

Для этого необходимо разбить бюджетный процесс на элементы и этапы и подробно их расписать за органами местного самоуправления. После подобного анализа станет ясно, какая из функций не подкреплена структурно.

Этот принцип также требует комплексности не только при подходе к исполнению конкретной функции, но и комплексности в подходе к органам самоуправления. Желательно, чтобы вопросы, отнесенные к ведению того или иного органа администрации, носили максимально завершенный характер, что особенно важно для отраслевых структурных подразделений.

В заключение хотелось бы отметить, что формирование структуры управления муниципальным образованием процесс сложный и многомерный. Но уже первые шаги в этом направлении, осуществленные на основе новой Конституции РФ и Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления”, показывают, что отказ от унифицированных моделей, опора на анализ и учет местных особенностей должны дать положительные результаты.

Вопросы и задания

1. Проведите анализ структуры органов местного самоуправления в вашем муниципальном образовании на основе приведенных классификаций. Определите, в какой мере структура органов управления муниципальным хозяйством соответствует объекту управления. Сформулируйте предложения по совершенствованию структуры управления.

2. Попытайтесь установить другие основания для классификации и проведите анализ структуры органов местного самоуправления в вашем муниципальном образовании на основе этих классификаций.

3. Определите, какой из приведенных в настоящей главе базовых моделей соответствует структура органов местного самоуправления в вашем муниципальном образовании. Если нет точного соответствия, определите базовую модель (модели), модификацией (сочетанием) которой (которых) является структура органов местного самоуправления в вашем муниципальном образовании.

4. Выберите из предметов ведения местного самоуправления, установленных действующим законодательством, несколько вопросов местного значения и определите, какие конкретно органы в вашем муниципальном образовании наделены полномочиями по решению этих вопросов и каким образом полномочия по каждому из вопросов разделены между различными органами. Установите целесообразность такого разделения и (или) сформулируйте предложения по более целесообразному разделению полномочий между органами.

5. Определите, какая из избирательных систем применяется при выборах органов местного самоуправления в вашем муниципальном образовании и насколько она отвечает стоящим перед ней задачам и существующим условиям. Предложите более совершенную избирательную систему для ваших условий.

Местное самоуправление

Введение. 3

1.1. Понятие местного самоуправления. 6

1.2. Теории местного самоуправления. 13

1.3. Принципы и функции местного самоуправления. 19

2. Основные аспекты конституционно-правового регулирования местного самоуправления в РФ.. 23

2.1. Конституционные основы местного самоуправления. 23

2.2. Место и роль местного самоуправления в государственно-правовой структуре: основы взаимосвязи и взаимодействия. 28

Заключение. 34

Список использованных источников. 36

Введение

Опыт истории убедительно свидетельствует, что движение современной цивилизации к самоуправлению народов - длительный и весьма противоречивый процесс. Внедрение принципов самоуправления приносит пользу обществу только тогда, когда оно опирается на объективно назревшие экономические и социальные потребности, выражает требования общественного прогресса.

С принятием в 1993 г. Конституции РФ на местах стала постепенно восстанавливаться представительная власть, хотя следует отметить, что принципы местного самоуправления в конституционно-нормативных актах реализуются не полностью или непоследовательно. На практике урезаются полномочия местных представительных органов, предусматривается изъятие из сферы местного самоуправления районов и городов областного подчинения с административно подчиненными им территориями. Более эффективно процесс развития самоуправленческих начал на местах на основе Конституции пошел после принятия в 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Важным этапом стало принятие нового закона о местном самоуправлении в 2003 г.

Конституция РФ в ст. 12 полностью отказалась от советской модели организации власти на местах, исключив органы местного самоуправления из системы государственной власти, что вызывает большое количество споров. Нет определенности и в других положениях, связанных с конституционно-правовым регулированием местного самоуправления в РФ. Прежде всего это относится к понятию местного самоуправления, определению компетенции органов местного самоуправления, финансовых основ органов местного самоуправления и другим вопросам. Принятие закона 2003 года внесло довольно существенные изменения в конституционно-правовое регулирование местного самоуправления, в связи с чем весьма актуальной является задача исследования современного состояния конституционно-правового регулирования местного самоуправления в РФ.

Становление местного самоуправления находится на самом начальном этапе современного переходного состояния российского общества. Еще не отработаны концепции и правовые установления местного самоуправления, не накоплен достаточный опыт его организации и функционирования, не выработаны теоретические научно обоснованные подходы к определению места и роли местного самоуправления в российском обществе и государстве.

В теории и практике наблюдаются два основных, прямо противоположных и, на первый взгляд, взаимоисключающих подхода. Один заключается в отделении местного самоуправления от государства, при кот

ором исключается какое-либо влияние государства (кроме правового) на организацию местного самоуправления. Другой состоит в «огосударствлении» местного самоуправления, его жесткой привязке к государственной структуре и рассмотрении самоуправления как продолжения государственной власти на местах.

Эти позиции порождены не чьим-либо субъективным желанием, в них отражается объективный процесс становления и развития местного самоуправления в нашей стране, неоднозначность его правового регулирования, а также имеющиеся правовые пробелы.

Поэтому особенно актуальное значение приобретает сегодня проблема взаимодействия государства и местного самоуправления, осмысление теоретических и правовых аспектов взаимодействия государственных и самоуправленческих структур с позиций научного анализа соотношения государства и общества, правового государства и гражданского общества.

Учитывая актуальность отмеченной проблемы, целью данной работы является исследования конституционно-правового регулирования местного самоуправления на основе исследования действующей нормативно-правовой базы, учебной и научной литературы.

Для достижения поставленной цели в работе решены следующие задачи:

выявлено понятие и сущность местного самоуправления как института конституционного права;

исследованы основные аспекты конституционно-правового регулирования местного самоуправления в РФ.

Данная работа выполнена на основе следующей нормативной базы:

1.Конституционные установления, закрепляющие основы местного самоуправления в РФ.

2. Блок законодательных актов, регулирующих данную сферу общественных отношений, предусмотренных Конституцией РФ.

3. Подзаконные акты.

1. Местное самоуправление как категория конституционного права

1.1. Понятие местного самоуправления

Одной из ключевых проблем становления современной местной власти и современного российского общества является выработка научно обоснованного понятия и сущности местного самоуправления в его взаимосвязи с целями и задачами государственного и общественного развития.

Термин «местное самоуправление» продолжает наполняться более точным содержанием и проникать в широкие слои общества. Но, к сожалению, этот процесс свидетельствует также об отсутствии в обществе однозначного понимания роли института местной власти в государственном строительстве. Все еще отсутствует однозначное видение целей развития страны. В этой связи понимание термина «местное самоуправление» является одной из наиболее принципиальных проблем. «Состояние и будущее местного самоуправления в Российской Федерации в значительной мере зависят от того, какая концепция местного самоуправления берется за основу, — справедливо пишет С. А. Авакьян. — Между тем, в правовой литературе нет единства мнений в отношении содержания термина «местное самоуправление» .

В последнее время термин «самоуправление» используется многими, но закладывается в него при этом разный смысл. Можно сказать, что местное самоуправление - подзаконная система власти, которая функционирует в рамках законодательного поля, формируемого государством. На этом уровне принимаются властные решения в пределах функций, определенных законом. Местное самоуправление - одна из основ конституционного устройства государства. В то же время следует разграничивать систему власти и управления с различными формами самоорганизации граждан. Комитеты общественного самоуправления, уличные, домовые комитеты - все это важные и полезные общественные объединения, но не имеющие властных функций .

Местное самоуправление - важный элемент всей системы управления в государстве, во многом определяющий всю государственную структуру.

Термин «местное самоуправление» имеет свою историю. В России он введен в оборот в 1785 г. Во второй половине XIX в. к местному самоуправлению относилось земское и городское самоуправление. В этот же разряд входило самоуправление национальных окраин . С точки зрения содержания местным самоуправлением признавалась коллективная деятельность общины по решению вопросов, локального значения.

Такое подход базировался на положении о том, что местное самоуправление есть самостоятельная коллективная деятельность общины, сферой интересов которой является круг проблем, охватываемый понятием «местные дела».

Современные определения понятия «местное самоуправление», как правило, основываются на тех же положениях. Российская научная мысль как сегодня, так и в прошлом рассматривает местное самоуправление как самостоятельную, инициативную деятельность местного населения, имеющего целью удовлетворить свои нужды и интересы.

Представления о понятии «местное самоуправление» были различными, что обусловлено приверженностью авторов к той или иной его концепции.

В настоящее время попытки определить понятие «местное самоуправление» также имеются в юридической, политической, исторической и иной научной литературе.

В. И. Фадеев полагает, что «местное самоуправление» - это система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное, под свою ответственность, решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории» .

С. А. Авакьян справедливо утверждает: «Абсолютно недостаточно сказать, что местное самоуправление - это самостоятельное и под свою ответственность решение населением и избранными им органами местных дел (вопросов местного значения)... В таком подходе отражены предметно-объектное содержание местного самоуправления, да еще его претензия на автономность. Однако этого недостаточно, поскольку в принципе любой уровень управления имеет свой предмет (объект) и должен быть самостоятельным в деятельности, за что и несет ответственность» . «Кардинальное значение, - по мнению С. А. Авакьяна, - для понимания природы местного самоуправления должны иметь такие факторы, как: наличие или отсутствие государственно-властных начал в местном самоуправлении; его положение в общей системе управления, существующей в данном государстве и обществе; набор функций местного самоуправления; его материально-финансовая база». Комментируя ст. 12 Конституции РФ, С. А. Авакьян справедливо заключает, что она исходит из общественной природы местного самоуправления.

Конституционный подход представляется С. А. Авакьяну неконструктивным и неперспективным. Местное самоуправление - это территориальное управление. Управлять же территорией, не имея властных начал, попросту немыслимо. Для этого достаточно взглянуть на круг дел, встающих перед местным самоуправлением. А они, так или иначе, связаны с общими делами и проблемами, стоящими перед страной в целом, да иначе и быть не может.

«Думается, - продолжает С. А. Авакьян, - вся концепция местного самоуправления должна строиться на следующем постулате: федеральная государственная власть РФ, государственная власть субъектов РФ и местное самоуправление есть лишь разные организационные формы самоуправления народа. Известное единство свойственно всем представительным органам, поскольку они избираются населением, работают в форме сессий, комитетов и комиссий, принимают акты, обязательные для всех, кто находится на соответствующей территории. Органы исполнительной власти различного уровня также имеют сходство функций, порядка формирования (в частности, избрание первых лиц населением). В случае необходимости на всех уровня можно прибегнуть к волеизъявлению всего народа (населения), что выразится в императивных и консультативных его голосованиях» .

«В настоящее время, - писал М. И. Пискотин в 1994 году, - в России с местным самоуправлением сложилась парадоксальная ситуация. Оно провозглашено Конституцией РФ, изданы указы Президента о реформе местного самоуправления и о его государственной поддержке. Между тем, на практике сегодня его гораздо меньше, чем было в годы советской власти, когда официальная идеология вообще отрицала принцип местного самоуправления, а Конституция не упоминала о нем» .

Местное самоуправление в любом государстве, как справедливо отмечает М. И. Пискотин, служит средством осуществления трех основных целей: обеспечения децентрализации в государственном управлении; развития демократических начал в решении вопросов местного значения и повышения эффективности в ведении местных дел.

Основной смысл местного самоуправления, в понимании М. И. Пискотина, в том, что центральная власть или власть субъекта Федерации концентрирует в своих руках соответственно лишь общегосударственные или региональные дела, решение же дел местного значения оставляется местным сообществам, т.е. населению соответствующих низовых административно-территориальных единиц. И вполне оправданно, по его мнению, Конституция РФ в ст. 130 провозглашает: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения... Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления».

Исходя из этого, делает вывод М. И. Пискотин, можно сказать, что местное самоуправление имеется лишь там, где в той или иной мере существует несколько обязательных условий и предпосылок, в том числе: наличие представительных органов, избираемых населением; выполнение основных исполнительных функций органами или должностными лицами, избираемыми непосредственно населением либо местным представительным органом; сведение роли назначаемых сверху должностных лиц, если таковые имеются, к контролю за законностью деятельности органов местного самоуправления и выполнению некоторых общегосударственных или общерегиональных функций; самостоятельность местных органов власти в ведении местных дел; наличие местного бюджета с самостоятельными доходными источниками; существование муниципальной собственности, «своего» имущества, необходимого для выполнения местными властями их задач и функций; использование институтов непосредственной демократии, в первую очередь, референдумов и сходов, собраний граждан с решающими полномочиями; развитие различных форм местного общественного самоуправления; разнообразных форм участия граждан в ведении местных дел . Это достаточно полная, основанная на глубоком анализе законодательства и практики, характеристика самоуправления.

В настоящее время идет поиск оптимальных вариантов самоуправления, определения его концепции. Разработка понятия «местное самоуправление» важна, поскольку это обусловлено необходимостью выбора оптимальной для России концепции местного самоуправления, в соответствии с которой можно строить систему законодательства о местном самоуправлении и развивать практику. Полагаем, что разработка понятия может иметь успех при условии, если это понятие приносит положительные результаты на практике.

Определение понятия «местное самоуправление» все чаще стало включаться в конституции и законодательные акты о местном самоуправлении.

Для характеристики сущности местного самоуправления как самостоятельного института гражданского общества необходимо выделить четыре основных параметра, в которых оно проявляется.

1. Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя, поскольку оно закрепляется в гл. 1 Конституции РФ, которая регулирует вопросы, относящиеся к основам конституционного строя.

2. Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления, установленное Конституцией РФ, конкретизируется в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Речь идет не об индивидуальном праве, а об общем коллективном праве граждан, праве местного сообщества на местное самоуправление. Поэтому Закон устанавливает пределы его осуществления - городские, сельские поселения и другие муниципальные образования; определяет формы реализации этого права - прямое волеизъявление, выборные и другие органы местного самоуправления.

3. Под местным самоуправлением понимается также самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения. Именно такое понимание зафиксировано в Конституции РФ, ст. 130 которой устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Конституция не определяет конкретный перечень этих вопросов, а называет некоторые из них. Так, согласно ст. 132 органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, решают иные вопросы местного значения.

4. Местное самоуправление является одной из форм народовластия, через которую осуществляется выражение власти народа.

Следует отметить, что в юридической научной и учебной литературе нет единого подхода к определению понятия местного самоуправления . Поэтому будем ориентироваться на понятие местного самоуправления, как оно зафиксировано в нормативных правовых актах. Европейская Хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. под местным самоуправлением понимает право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Одно из последних законодательно закрепленных определений местного самоуправления дается в законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который под местным самоуправлением понимает форму осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Указанные аспекты проявления местного самоуправления в той или иной степени, с большей или меньшей полнотой исследуются в работах российских ученых, поэтому, не претендуя на окончательное определение сущностной характеристики местного самоуправления, исходя из комплексной системной оценки изложенной позиции, можно сделать вывод о том, что местное самоуправление, будучи относительно самостоятельным институтом гражданского общества, не входящим в систему органов государственной власти, занимает обособленное место и выполняет свою собственную роль в государственно-правовой структуре российского общества, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, его участие в решении задач государственного строительства и осуществляется в формах непосредственной и представительной демократии.

1.2. Теории местного самоуправления

Дополнительные аргументы для сделанного выше вывода и понимания различных характеристик проявления сущности местного самоуправления дает анализ основных теорий (концепций) местного самоуправления, в их числе: общинная, хозяйственная, общественная, государственная, политическая. Рассмотрение многообразия теорий призвано сегодня помочь в уяснении сложной, многоаспектной сущности местного самоуправления. Политико-правовая мысль выработала ряд концепций, отражающих многоплановость и сложный характер этого социального института. Следует ли сегодня «делать акцент на том, что самоуправление должно развиваться только по какой-либо одной из теорий? Практика местного управления свидетельствует, что в жизни приходится действовать на основе синтеза различных теорий. Иначе говоря, в самоуправлении должно сочетаться и общественное, и государственное» .

Полезны ли все эти теории с точки зрения становления и осуществления местного самоуправления? Учитывая, что все они разрабатывались на основе изучения практического опыта местного самоуправления, их роль очень велика. Ведь прежде чем что-либо начать делать в государстве, обществе, необходимо выбрать правильный ориентир. Выбор неправильной концепции местного самоуправления может привести к нулевому варианту. Это доказано ходом истории.

В основе современных взглядов на местное самоуправление лежат многие теоретические положения, выдвинутые в трудах отечественных и зарубежных правоведов XIX-XX вв.

Среди зарубежных ученых большой вклад в развитие теории местного самоуправления внесли А. Токвиль, Р. Гейст, Л. Штейн, Лабанд.

Теории о местном самоуправлении в России появляются в первой половине XIX в. на основе учений о взаимоотношениях личности и государства, местных и центральных органов. Местное самоуправление, предполагающее относительную децентрализацию и автономию, стало предметом внимания различных политических сил и движений, модным лозунгом в борьбе за власть. С ним связано проведение ряда реформ XVIII-XIX вв.

Российской науке известны такие имена, как А. И. Васильчиков, В. П. Безбородов, К. М. Коркунов, Б. Н. Чичерин, М. И. Свешников, А. Д. Градовский, Г. С. Михайлов, Н. И. Лазаревский и др., которые использовали различные подходы к теориям о местном самоуправлении.

Н. И. Лазаревский считал, что существует четыре теории самоуправления: теория свободной общины; хозяйственная и общественная теории самоуправления; самоуправляющая единица как юридическое лицо; политические теории. Г. С. Михайлов доводит до нашего сведения наличие следующих теорий самоуправления: хозяйственная; общественная; государственная; политическая. В. И. Фадеев говорит о пяти теориях: теория свободной общины; общественная теория; государственная теория; теория дуализма муниципального управления; теория социального обслуживания .

Истоки этих теорий уходят в далекое прошлое общинного строя, средних веков и более позднего периода развития общества.

Теория свободной общины разработана в начале XIX в. немецкими учеными. Главная направленность заключается в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общины, которая исторически предшествовала государству. Эта теория, опираясь на идеи естественного права, исходила из признания общины как естественно сложившегося организма, не зависимого от государства. Идеи теории свободной общины получили отражение в законодательстве. В бельгийской Конституции 1831 г., например, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями признавалась особая «общинная» власть.

Общественная теория самоуправления, пришедшая на смену теории свободной общины, также исходила из противостояния государства и общества, из признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Эта теория выдвигала в качестве признаков самоуправления не государственный, а хозяйственный характер деятельности местного самоуправления, видела его сущность в предоставлении местному обществу самому ведать своими общественными интересами без какого-либо вмешательства со стороны государства. При этом на первый план выдвигались не естественные права общины, а хозяйственная деятельность органов самоуправления. Однако на практике оказалось затруднительным выделить чисто хозяйственные дела местного значения, которые по своему существу отличались бы от дел государственного управления.

Общественная теория самоуправления получила распространение в 60-х гг. XIX столетия в русской юридической науке. Она была обоснована в работах А. И. Васильчикова, В. Н. .Пешкова, которые исходили из права местных учреждений самостоятельно заниматься местными хозяйственными и общественными делами, из независимости местного самоуправления от государства.

В рамках этой теории принято выделять два основных направления - политическое, связанное с именем Р. Гейста, и юридическое, которое связывается с Л. Штейном.

Сторонники политического направления связывали самостоятельность органов самоуправления с порядком их формирования. Гейст полагал, что местное самоуправление должно осуществляться почетными людьми из местного населения на безвозмездной основе, что должно достигаться путем выборности или назначаемости должностных лиц самоуправления, которые осуществляют свои функции местного управления бесплатно.

Сторонники юридического направления самостоятельность органов самоуправления видели в том, что они не являются непосредственными органами государства, а являются органами местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных полномочий государственного управления. Штейн рассматривал местное самоуправление как территориальный коллектив, обладающий статусом юридического лица, вступающий в правовые отношения с государством.

Теория дуализма местного самоуправления исходит из двойственного характера муниципальной деятельности - самостоятельное решение местных дел и осуществление на местном уровне определенных государственных функций. Поэтому муниципальные органы, осуществляя управленческие функции, выходят за пределы местных вопросов и должны действовать как инструмент государственного управления.

Теория социального обслуживания считает, что основной задачей муниципальных органов является оказание услуг населению, главной целью их деятельности выступает благосостояние жителей.

В нынешних условиях продолжают оставаться актуальными общественная и государственная теории, которые в различных вариациях используются российскими учеными при исследовании проблем местного самоуправления. Именно по ним развернулась наиболее острая дискуссия в 1993 г. в период подготовки Конституции РФ, которая была связана с определением места органов местного самоуправления в системе государственной власти. Тогда предпочтение было отдано сторонникам общественной теории и норма ст. 12 Конституции РФ была сформулирована в том виде, в каком и действует сегодня.

Вместе с тем жесткое отделение одного вида власти от другого (государственной от муниципальной) не имеет реальной объективной основы, а связано с субъективными факторами - победой одной точки зрения над другой, за которыми стоят различные социально-политические группировки, отражающие в своих воззрениях различные концептуальные подходы к общественному и государственному развитию России на этапе ее перехода к постиндустриальному информационному обществу. Эти концепции имеют свои истоки в либеральных, консервативных, социал-демократических, марксистских и других теориях, возникших в истории политико-правовой мысли нового и новейшего времени и получивших распространение в виде идей неолиберализма, неоконсерватизма, постсоциализма и т. д.

На основании проведенного анализа можно сделать вывод о необходимости корректировки существующего ныне конституционного положения о соотношении органов местного самоуправления и системы органов государственной власти и замене его следующим положением: местное самоуправление, являясь самостоятельным институтом гражданского общества, важнейшим элементом российской государственно-правовой структуры, собственными средствами и методами решает вопросы местного значения, обеспечивает участие населения в государственном и муниципальном строительстве, реализует переданные ему государственные полномочия при их материальной и финансовой обеспеченности, осуществляет другие задачи и функции, направленные на обеспечение достойной жизни, прав и интересов людей, проживающих в городских и сельских поселениях, используя при этом разнообразные формы его организации с учетом исторических, национальных, культурных и других сложившихся традиций и образа жизни.

В литературе высказываются достаточно жесткие подходы к определению местного самоуправления. Например, И. В. Выдрин, А. Н. Кокотов считают, что «было бы оптимальным укреплять позиции органов местного самоуправления - как составной части системы государственных органов в рамках внутригосударственной децентрализации» .

Представляется, что подобное однозначное огосударствление местного самоуправления явится шагом назад по сравнению с ныне достигнутым, правда, во многом противоречивым и до конца не решенным уровнем теоретического осмысления и практической реализации такого социального института, как местное самоуправление. Тем более опыт подобного огосударствления, и не только позитивный, но и негативный, мы имели в недавнем советском прошлом. Поэтому представляется необходимым обозначить более рациональные и более адекватно отражающие сложившиеся реалии подходы к определению места и роли местного самоуправления в общественной и государственной структуре и рассматривать его как государственно-общественное явление, поскольку оно несет на себе как определенные признаки государственных, так и общественных институтов. Общественно-государственный характер института местного самоуправления, как справедливо подчеркивает В. А. Лапин, делает его центральным звеном в механизме взаимодействия гражданского общества и государства. Это и есть главная и основная роль местного самоуправления в судьбе любого государства.

1.3. Принципы и функции местного самоуправления

Для понимания местного самоуправления необходимо знать его основные принципы. Вопросы, связанные с установлением общих принципов организации местного самоуправления, Конституция относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, ч. 2, п. «н»). Поэтому на федеральном уровне регулируются только основные, принципиальные вопросы организации и деятельности местного самоуправления; конкретное их регулирование осуществляется в конституциях, уставах и законах субъектов РФ, а также в уставах муниципальных образований.

Основополагающим актом является закон от 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором определяется роль местного самоуправления в осуществлении народовластия; закрепляются правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления; устанавливаются государственные гарантии его осуществления; общие принципы организации местного самоуправления в нашей стране.

В Федеральном законе нет конкретного перечня этих принципов, однако анализ его положений позволяет сформулировать следующие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации:

самостоятельное решение населением вопросов местного значения;

организационное обособление местного самоуправления и его органов от системы органов государственной

материальная и финансовая самостоятельность местного самоуправления;

территориальная организация;

многообразие форм осуществления местного самоуправления;

выборность и периодическая сменяемость органов местного самоуправления;

законность в организации и деятельности органов местного самоуправления;

ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

гарантии местного самоуправления;

соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

гласность деятельности местного самоуправления;

учет интересов населения;

использование исторических и иных местных традиций и обычаев.

Каждый из названных принципов имеет самостоятельное значение и в то же время находится в тесной взаимосвязи и взаимодействии с другими принципами, которые в своей совокупности образуют целостную систему принципов, т.е. основополагающих идей, исходных начал, в соответствии с которыми строятся организация и функционирование местного самоуправления, осуществляется муниципальная власть в нашей стране.

С принципами тесно связаны задачи и функции местного самоуправления.

Среди задач, стоящих перед местным самоуправлением, можно выделить следующие:

укрепление основ конституционного строя;обеспечение реализации права граждан Российской Федерации на местное самоуправление;создание условий для обеспечения жизненно важных потребностей и законных интересов населения;проведение необходимых мер по социальной защите населения;подготовка и воспитание кадров для муниципальных органов.

Исходя из задач строятся функции местного самоуправления, под которыми понимаются основные направления муниципальной деятельности. В их числе:

· обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;· управление муниципальной собственностью и финансовыми средствами;· обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;· обеспечение жизненно важных потребностей населения;· охрана общественного порядка;· защита прав и законных интересов местного самоуправления .

Правовое выражение функций местного самоуправления осуществляется в предметах его ведения, которые включают в себя вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, которыми наделены органы местного самоуправления. Речь идет о следующих основных направлениях муниципальной деятельности: правовое обеспечение местного самоуправления; финансово-экономическое обеспечение; социальное развитие; землепользование и использование других природных ресурсов; социально-бытовое обслуживание населения; территориальное развитие; обеспечение общественного порядка.

2. Основные аспекты конституционно-правового регулирования местного самоуправления в РФ

2.1. Конституционные основы местного самоуправления

В главе 1 Конституции «Основы конституционного строя» одна из статей (ст. 12) специально посвящена местному самоуправлению, его фундаментальным конституционным основам. В ней говорится, что в РФ признается и гарантируется местное самоуправление, которое самостоятельно в пределах своих полномочий, а его органы не входят в систему органов государственной власти. Более подробно и широко конституционные основы местного самоуправления в РФ закрепляются в четырех статьях (ст. 130-133) специальной гл. 8 Конституции РФ «Местное самоуправление», а также в ряде других статей Конституции РФ. В ст. 130, например, по сути дела, определяется основное содержание местного самоуправления и пути его реализации. В ней говорится, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью и осуществляется путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

В развитие конституционных основ местного самоуправления в РФ в 2003 г. был принят основополагающий по данному вопросу Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем прежде всего дается характеристика муниципального образования как территориальной единицы, в рамках которой реализуются права граждан на местное самоуправление. Само местное самоуправление определяется как признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Очень важное значение имеет и то, что закон дает как общее, принципиальное, так и весьма конкретное представление о том, что такое «вопросы местного значения». В общем плане — это «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации». В более конкретном плане — это три десятка вопросов, характеризующих различные направления деятельности местного самоуправления и его органов, среди которых: принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местные финансы, формирование, утверждение и использование местного бюджета, установление местных налогов и сборов; решение других финансовых вопросов местного значения; комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования; содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; охрана общественного порядка; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; создание условий для жилищного и социально-культурного строительства; контроль за использованием земель; благоустройство и озеленение территории; организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи; создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания, для деятельности учреждений культуры, средств массовой информации, организации зрелищных мероприятий, развития физической культуры и спорта; сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности и др.

Говоря обобщенно, конституционный статус местного самоуправления в РФ сводится к следующим основным положениям: а) местное самоуправление - одна из фундаментальных основ конституционного строя РФ как демократического государства (ст. 3 и 12); б) местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12 и 130); в) местное самоуправление обеспечивает децентрализацию власти и управления, направленную на лучшее обеспечение интересов населения мест с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 12, 130); г) местное самоуправление — один из важнейших путей реализации конституционного права граждан РФ на участие в управлении страной, благодаря которому они получают возможность самостоятельно в пределах своих полномочий решать в собственных интересах весьма широкий круг общественных дел (ст. 3,12, 130, 132 и др.); д) местное самоуправление осуществляется на уровне муниципальных образований, где вопросы местного значения возможно решать наиболее эффективно (ст. 131); е) местное самоуправление может осуществляться как в формах непосредственной демократии (референдум, выборы и др.), так и в формах представительной демократии (выборные и иные органы местного самоуправления) (ч. 2 ст. 130); ж) местное самоуправление и его органы, будучи формой самоорганизации и самодеятельности местного населения, не входят в систему органов государственной власти, хотя и являются специфической формой осуществления существующей в стране единой публичной власти и поэтому входят в систему органов данной власти (ст. 12); з) структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131); и) органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, при этом реализация этих полномочий подконтрольна государству (ч. 2 ст. 132); к) изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующей территории (ч. 2 ст. 131); л) местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 133).

Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый 6 октября 2003 г., является четвертым, если первым считать Закон СССР 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Именно с этого закона, хотя он был далеко не совершенен, началась новая история местного самоуправления в России. Нынешняя редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - весьма значительный этап в развитии правовых основ одного из важнейших демократических институтов публичной власти.

Новый закон затрагивает гораздо более широкий круг отношений в данной области и регулирует их конкретнее, чем прежний. Его объем в три раза превышает ранее действовавший акт. Хотя Закон по-прежнему является рамочным, он непосредственно и исчерпывающим образом решает многие вопросы организации местного самоуправления, определяет пределы полномочий самоуправленческих структур, права граждан на участие в местном самоуправлении.

Существенная характерная черта нового правового документа состоит в том, что он централизовал нормативное регулирование ряда вопросов местного самоуправления, переведя его с регионального на федеральный уровень. Согласно прежнему Федеральному закону к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относилось принятие и изменение законов субъектов РФ о местном самоуправлении; разграничение предметов ведения между муниципальными образованиями при многоуровневой организации местного самоуправления; определение условий и порядка контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъекта РФ; установление порядка регистрации уставов муниципальных образований; определение порядка установления территорий муниципальных образований и др. Некоторые субъекты РФ, хотя и не в полной мере, реализовали эти полномочия. Однако в большинстве регионов органы государственной власти какое-то время вели себя пассивно. В нормативной базе местного самоуправления продолжали существовать серьезные пробелы.

Это и послужило одной из причин усиления федерального участия в правовом регулировании корневой системы публичной власти. И хотя субъекты РФ сохранили некоторые свои полномочия, их участие в нормативном решении многих вопросов местного самоуправления теперь не предусмотрено. Таким образом, содержание общих принципов организации местного самоуправления, находящихся согласно Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, в новом законе выглядит иначе, чем в прежнем. Их «федеральная составляющая» в большей степени, чем прежде, перевешивает «региональную». Конечно, это не означает, что Закон разрушает уже сделанное в области местного самоуправления и как бы заново выстраивает все отношения в данной области. На федеральный уровень вынесено решение вопросов, многие из которых уже апробированы в региональном законодательстве.

Таким образом, с принятием нового федерального закона существенно изменилась сама система законодательства о местном самоуправлении, а если учитывать предусмотренное Законом расширение нормотворческих возможностей муниципальных органов, - система всех правовых актов о местном самоуправлении. Эти изменения отнюдь не самоцель. Они служат правовым средством перестройки муниципального уровня публичной власти, его обновления и упорядочения, приближения к населению. Их смысл в том, чтобы повысить эффективность деятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения и осуществлении отдельных государственных полномочий, привести нормативную модель местного самоуправления в соответствие с общественной практикой.

2.2. Место и роль местного самоуправления в государственно-правовой структуре: основы взаимосвязи и взаимодействия

Как уже было сказано ранее основу концепции конституционно-правового регулирования местного самоуправления составляет ст.12 Конституции, в соответствии с которой местное самоуправление исключено из системы государственной власти.

Какими причинами объяснить появление конституционной нормы о невключении органов местного самоуправления в систему государственной власти? Одна из причин состоит в стремлении законодателя заложить в Конституции РФ 1993 г. качественно новые принципы российской государственности, создать предпосылки и условия возрождения традиционной для дореволюционной России демократии малых территорий, без которой, по словам активного поборника самоуправления А. И. Солженицына, «не может быть добропорядочной жизни, да и само понятие «гражданская свобода» теряет смысл» . Ряд авторов тесно связывают концепцию негосударственной природы местного самоуправления, утвердившуюся в российской Конституции, с желанием преодолевать излишнее огосударствление местной власти. Как пишут А. Широков и С. Юркова, введение в Конституцию ст. 12 вызвано стремлением максимально оградить самый незащищенный уровень власти от прямого вмешательства государственных чиновников . В свое время ст. 12 получила и теоретическую подпитку. В 1992 г. Б. Н. Топорнин писал: «Местное самоуправление не составляет и по своей природе не может составлять компонент государственной организации. Без преувеличения будет правильной формула, согласно которой государственность заканчивается там, где начинается местное самоуправление. Попытки ставить знак равенства между самоуправлением и государственной властью, частые в далеком прошлом, не дали сколько-нибудь ощутимого результата, прежде всего, вследствие концептуальной уязвимости» .

Однако есть еще одно обстоятельство, объясняющее избранный в Конституции РФ подход. Отделение местных органов от государства связывается со стремлением государственной власти дистанцироваться от социальных и экономических забот и тягот населения. Заместитель министра РФ по делам национальностей и федеративным отношениям А. Г. Воронин отмечал, что «верх властной вертикали начинает сбрасывать свои функции, требующие определенных затрат, только тогда, когда он не в состоянии с ними справиться» .

Следует дополнить, что необходимость в самостоятельности местного самоуправления связана с многообразием сложившихся в России форм собственности. В данном случае подразумевается обособление муниципальной собственности от общегосударственной.

Реализация конституционной нормы о самостоятельности местных органов власти наталкивается на серьезное противодействие, которое имеет политические, финансово-экономические и теоретические корни.

Некоторые авторы, стремясь непредвзято оценить общую картину государственного устройства России, полагают, что она стройна и логична: в соответствии с Конституцией РФ народ, являющийся единственным источником власти, реализует ее непосредственно и через систему соответствующих органов, разделенных на три уровня - федеральный, региональный и местный, каждый из которых решает свои задачи, обладая для этого своими полномочиями. Тем не менее и эти авторы замечают, что без формулировки ст. 12 в Конституции РФ, видимо, можно было бы и обойтись. Справедливо предлагается в ст. 12 закрепить лишь функциональную самостоятельность местного самоуправления в пределах обозначенной законом компетенции, а не организационную обособленность его органов.

Статью 12 Конституции РФ нередко трактуют как основу опаснейшей центробежной тенденции. Осуществление этого конституционного установления, по мнению его противников, ведет к искажению принципов единства государственной власти, так как от нее искусственно отграничивается низовой ее уровень. Сторонники данной точки зрения рассматривают местное самоуправление преимущественно в форме организации государственного аппарата на местном уровне. При этом органы местного самоуправления находятся в единой системе государственно-властных учреждений, в той или иной мере им подотчетны и подконтрольны, хотя местная власть остается в определенной степени самостоятельной и ответственной. Разрыв между государственной властью и местным самоуправлением преодолевается отрицанием общественной природы последнего.

Вопрос о соотношении и взаимодействии местного самоуправления и государственной власти является одним из кардинальных в теории и практике муниципального строительства и права.

По мнению С. А. Авакьяна, есть как минимум три канала их взаимодействия: во-первых, вышестоящие органы помогали и будут помогать в хозяйственно-финансовом отношении местному самоуправлению; во-вторых, они должны выступать в качестве надзорной инстанции, «оберегающей» местное самоуправление от принятия незаконных, а то и неправильных, необоснованных решений, не позволяющей забывать о государственном интересе; в-третьих, вышестоящие органы призваны быть инстанцией, помогающей, в том числе методически, местному самоуправлению, обобщающей и распространяющей их положительный опыт. И в конце концов, должна же быть в субъекте РФ инстанция, которая координировала, изучала бы и обобщала тенденции развития местного самоуправления, в свою очередь испытывая его влияние по известному прежде принципу обратной связи .

Различные аспекты взаимодействия государственных и самоуправленческих структур активно исследуются в специальных работах, посвященных экономическому и финансовому взаимодействию субъектов РФ и местного самоуправления . Не вдаваясь в анализ и оценку таких работ, необходимо обратить внимание на содержащиеся в них основополагающие положения, позволяющие раскрыть конкретные (экономические, финансовые) аспекты такого взаимодействия. Справедливо указывается, что необходим переход к методам «сетевого», координационного управления, в структурах которого традиционное администрирование - «управление по вертикали» заменяется равноправным - «горизонтальным сотрудничеством всех участников территориального развития - корпораций, трудовых коллективов, банков, профсоюзных, кооперативных и исследовательских организаций, различных групп населения и т. д. При этом представительные и исполнительные органы власти выступают в качестве организаторов такого взаимодействия.

Создание эффективной вертикали исполнительной власти требует перехода от нынешней олигархически-клановой организации российского рынка к более демократической, основанной на пространственном рассредоточении капитала и собственности.

Местное самоуправление, будучи относительно самостоятельным институтом общественного развития, оказывает влияние на государство и его структуры, взаимодействует с ним. Это взаимодействие выражается в следующих положениях:

обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм;

обязанность рассмотрения органами государственной власти и государственными должностными лицами обращений органов и должностных лиц местного самоуправления;

обладание представительных органов местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ;

право местного самоуправления предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц;

участие местного самоуправления в избирательном процессе при подготовке и проведении выборов органов государственной власти и референдума Российской Федерации и ее субъектов;

осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Заключение

На основании проведенного исследования, можно сделать следующие выводы.

Местное самоуправление, будучи относительно самостоятельным институтом гражданского общества, не входящим в систему органов государственной власти, занимает обособленное место и выполняет свою собственную роль в государственно-правовой структуре российского общества, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, его участие в решении задач государственного строительства и осуществляется в формах непосредственной и представительной демократии.

На основе анализа существующих в политико-правовой мысли и используемых ныне в научной литературе понятий и теорий местного самоуправления предлагается видение сущности местного самоуправления, в основе которого лежит государственно-общественная концепция и которое проявляет себя как одна из основ конституционного строя и форма народовластия, как право граждан на осуществление местного самоуправления и самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения, что позволило определить местное самоуправление как относительно самостоятельный институт гражданского общества, занимающий обособленное место и выполняющий свою собственную роль в государственно-правовой структуре российского общества.

К основным принципам местного самоуправления относятся: самостоятельное решение населением вопросов местного значения; организационное обособление местного самоуправления и его органов от системы органов государственной; материальная и финансовая самостоятельность местного самоуправления; территориальная организация; многообразие форм осуществления местного самоуправления; выборность и периодическая сменяемость органов местного самоуправления; законность в организации и деятельности органов местного самоуправления; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением; гарантии местного самоуправления; соблюдение прав и свобод человека и гражданина; гласность деятельности местного самоуправления; учет интересов населения; использование исторических и иных местных традиций и обычаев.

Основными задачами местного самоуправления являются: укрепление основ конституционного строя; обеспечение реализации права граждан Российской Федерации на местное самоуправление; создание условий для обеспечения жизненно важных потребностей и законных интересов населения; проведение необходимых мер по социальной защите населения; подготовка и воспитание кадров для муниципальных органов.

Анализ состояния нормативного правового регулирования местного самоуправления показывает множество нерешенных проблемных вопросов. Дальнейшее совершенствование правового регулирования местного самоуправления является объективно назревшей потребностью и связано, с одной стороны, с выработкой новой модели российского самоуправления, с другой - с совершенствованием его конституционно-правовой основы, разработкой законодательной базы, регулирующей типологию, виды, уровни самоуправления. Принятие нового закона 2003 года стало очень важным шагом в плане совершенствования местного самоуправления РФ, однако насколько этот закон, не лишенный недостатков, окажется эффективным покажет время.

Список использованных источников

I. Нормативные акты Российской Федерации

Конституция РФ (с изменениями от 9 сентября 1996 г., 10 февраля 1996 г., 9 июня 2001 г., 25 июля 2003 г., 25 марта 2004 г.) // Российская газета. 1993. 25 декабря; СЗ РФ. 1996. №3. Ст.125; №7. Ст.676; 2003. №30. Ст.3051; 2004. №13. Ст.1110.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями от 19 июня, 12 августа 2004 г.) // СЗ РФ. 2003. №40. Ст.3822; 2004. №25. Ст.2484; №33. Ст.3368.

II. Специальная литература

Авакьян С. А. Проблемы организации государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации // Организация государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. М.: Норма, 1999.

Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. М.: Юристъ, 2002.

Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: Норма, 2000.

Емельянов Н.А. Местное самоуправление. Проблемы. Поиски. Решения. М.: Проспект, 1997.

Кирпичников В. А. О российской действительности и местном самоуправлении // Местное самоуправление: проблемы и решения. М.: Норма, 1996.

Коркунов Н.М. Русское государственное право. М.: Спарк, 2001.

Кутафин О, Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юристъ, 1997.

Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. М.: Юрист, 2001.

Миннац: рука на пульсе // Муниципалитет. 1997. № 1.

Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М.: Норма, 1995.

Субъект РФ и местное самоуправление: пути совершенствования экономического взаимодействия. М.: Норма, 1999

Топорнин Б. Н. Разделение властей и государственная организация // Разделение властей и парламентаризм. М.: Юридическая литература, 1992.

Фабричный С. Ю. Правовое регулирование финансово-экономического взаимодействия субъекта Федерации и местного самоуправления. М.: Норма, 1999.

Фадеев В.И. Муниципальное право России. М.: Норма, 1994.

Широков А., Юркова С. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. М.: Норма, 2000.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г., 21 марта 2002 г., 7 июля, 8 декабря 2003 г.) // СЗ РФ. 1995. №35. Ст.3506; 1996. №17. Ст.1917; №49. Ст.5500; 1997. №12. Ст.1378; 2000. №32. Ст.3300; 2002. №12. Ст.1093; 2003. №28. Ст.2892; №50. Ст.4855.

См.: Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. С. 80.

Анализ различных точек зрения по вопросам, связанным с понятием и сущностью местного самоуправления, см.: Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М.: Норма, 1995. С. 84-91.

Постовой Н.В. Сущность местного самоуправления. Государственное и общественное в местном самоуправлении. // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. С. 87.

См.: Емельянов Н.А. Местное самоуправление. Проблемы. Поиски. Решения. М.: Проспект, 1997. С. 27.

Фадеев В. И. Указ. соч. С. 17-21; Кутафин О, Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М., 1997. С. 41-49; Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория, практика. С. 92-101.

Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2000. С. 54.

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 112-123.

Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права. 2004. №1.

Солженицын А. И. Как нам обустроить Россию // Комсомольская правда. 1990. Сентябрь. Спец. выпуск.

Широков А., Юркова С. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. М.: Норма, 2000. С. 20.

Топорнин Б. Н. Разделение властей и государственная организация // Разделение властей и парламентаризм. М.: Юридическая литература, 1992. С. 14.

Миннац: рука на пульсе // Муниципалитет. 1997. № 1. С. 5.

1 Авакьян С. А. Проблемы организации государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации // Организация государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. М.: Норма, 1999. С. 14.

Субъект РФ и местное самоуправление: пути совершенствования экономического взаимодействия. М., 1999; Фабричный С. Ю. Правовое регулирование финансово-экономического взаимодействия субъекта Федерации и местного самоуправления. М., 1999.

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКАЯ

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ И ЭКОНОМИКИ

ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ

Кафедра государственного и международного права

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине: Конституционное право

на тему: «Местное самоуправление в жизни граждан России»

Выполнила студентка 4 1 1 1111 курса

Группы 423/2

Ружицкая Е.А.

Введение..............................................................................................................3

Глава 1. Понятие и сущность местного самоуправления............................... 5

1.1. Местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества.............................................................................6

Глава 2. Принципы, задачи и функции местного самоуправления..............10

2.1. Система принципов местного самоуправления............................10

2.2. Задачи и функции местного самоуправления...............................12

Глава 3. Значение местного самоуправления в жизни граждан России......14

3.1. Положительные и отрицательные стороны местного самоуправ-

ления......................................................................................................15

3.2. Современное состояние местного самоуправления.....................16

Заключение.........................................................................................................18

Список использованных источников...............................................................20

ВВЕДЕНИЕ

Известно, что роль местного самоуправления неуклонно возрастает и приобретает общегосударственное значение. Муниципальные органы сегодня не только решают самые насущные жизненные проблемы людей, они являются важнейшим слагаемым в деле формирования гражданского общества в современной России, составляют одну из основ демократического строя.

«По мере развития российского общества центр тяжести в управлении городами все больше будет смещаться в сторону местного управления. Это положительная тенденция и ее необходимо укреплять и развивать».

Принятие Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и вступление его в силу с 1 сентября 1995 г. стало новым этапом в процессе формирования местного самоуправления в современной России. Накопленный к этому времени опыт показал, что на пути реализации Федерального закона возникает много проблем, связанных не только с созданием необходимой материально-финансовой базы местного самоуправления, но и с оценкой Закона, толкованием его отдельных положений и норм, пониманием самой концепции местного самоуправления, лежащей в основе Закона, наконец, содержания Общих принципов организации местного самоуправления.

Становление местного самоуправления - один из центральных вопросов развития конституционного строя и всего государственного механизма нашей страны.

Вопросы, касающиеся местного самоуправления, на протяжении многих лет привлекали к себе внимание учёных. Этой актуальной во все времена теме посвящались научные статьи, монографии, диссертационные исследования.

В первой половине XIX века проблемы самоуправления освещались в работах Аренса, Гербера, Гнейста, Еллинека, Штейна и др.

Среди российских учёных, рассматривающих вопросы самоуправления, можно назвать В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, Л.А. Велихова, В.И. Лешкова, Б.Н. Чичерена и многих других.

В своих работах выдающиеся учёные анализировали естественно-правовые основы самоуправления, опыт организации местной власти в зарубежных странах, возможности осуществления местного самоуправления в российских условиях, взаимоотношения органов местного самоуправления с государственной властью и другие проблемы.

Можно с уверенностью констатировать, что и в наше время интерес к проблемам организации местного самоуправления не ослабевает, о чём свидетельствуют многочисленные работы, посвященные вопросам реформирования муниципальной власти в России, в том числе труды С.А. Авакьяна, Ю.А. Дмитриева, О.Е. Кутафина, В.В. Таболина, В.И. Фадеева.

Муниципальная проблематика актуальна потому, что создание нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность основных институтов местного самоуправления, продолжается. Несмотря на то, что местное самоуправление в России имеет исторические корни, современная ситуация в нашей стране значительно отличается от той, что сложилась на рубеже XIX - XX веков. Безусловно, при выборе рациональной системы организации местной власти нельзя забывать об исторически сложившихся традициях. Однако полностью копировать прежние достижения было бы нецелесообразно, да и «западный» вариант необходимо тщательно изучить и проанализировать, прежде чем применять его в условиях российской действительности.

В своей работе я попытаюсь раскрыть сущность, цели и задачи местного самоуправления, определить роль в местнго самоуправления в жизни граждан и рассказать о современном состоянии местного самоуправления.

Глава 1. Понятие и сущность местного самоуправления

В юридической научной и учебной литературе нет единообразного подхода к определению понятия местного самоуправления. Поэтому будем ориентироваться на понятие местного самоуправления как оно зафиксировано в нормативных правовых актах. Европейская Хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. под местным самоуправлением понимает право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Декларация о принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества, принятая Межпарламентской Ассамблеей государств - участников Содружества Независимых Государств 29 октября 1994 г., под местным самоуправлением понимает систему организации и деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государств.

Одно из последних, законодательно закрепленных определений местного самоуправления дается в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Под местным самоуправлением в нем понимается признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

1.1. Местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества.

Понятие местного самоуправления является сложным, многоплановым. Для его раскрытия необходимо выделить четыре основных аспекта, которые характеризуют сущность местного самоуправления как самостоятельного института гражданского общества.

Местное самоуправление рассматривается как:

1) одна из основ конституционного строя Российской Федерации. Речь идет о следующих конституционных положениях, закрепляющих местное самоуправление именно в этом качестве: признание и гарантированность местного самоуправления в Российской Федерации; самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий; организационная обособленность местного самоуправления от государственной власти - органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, местное самоуправление - одна из форм осуществления народовластия; признание и защищенность муниципальной собственности, в том числе нахождение в этой собственности земли и других природных ресурсов; обязанность органов местного самоуправления соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы;

2) право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления. Это право конкретизируется в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Речь идет не об индивидуальном, а об общем праве граждан на местное самоуправление. Поэтому закон (ст. 3) устанавливает пределы его осуществления - городские, сельские поселения и другие муниципальные образования; определяет формы реализации этого права, прямое волеизъявление, выборные и другие органы местного самоуправления.

К формам прямого волеизъявления относятся: участие в муниципальных выборах; участие в местном референдуме; участие в собраниях (сходах) граждан; реализация права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения; реализация права на индивидуальные и коллективные обращения в органы и к должностным лицам местного самоуправления; участие в организации и деятельности территориального общественного самоуправления.

Под органами местного самоуправления понимаются:

выборные: представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления;

иные органы и должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.

«Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, решают иные вопросы местного значения» ;

3) самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения. Впервые на федеральном уровне конкретный перечень вопросов местного значения установлен Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 6 которого к местному значению относит 30 вопросов. При этом важно подчеркнуть, что закон оставляет этот перечень открытым, предоставляя муниципальным образованиям право принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти;

4) местное самоуправление является одной из форм народовластия, через которую выражается власть народа. Конституция Российской Федерации в ст. 3 определяет, что единственным источником власти является народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Население осуществляет свое право на местное самоуправление как непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, так и через своих представителей в выборных и других органах местного самоуправления.

Таким образом, есть все основания говорить о самостоятельной разновидности власти народа, осуществляемой на местном уровне, т.е. о местной или муниципальной власти, которая, будучи публичной, не является государственной властью. Поэтому справедливо определить муниципальную и государственную власти как самостоятельные формы публичной власти, поскольку и та и другая есть выражение власти народа, каналы непосредственного осуществления которой совладают и разнятся лишь уровнем их проявления. Государственная власть осуществляется на федеральном и региональном уровнях, муниципальная власть - в городских, сельских поселениях и на других территориях муниципальных образований.

Самостоятельность муниципальной власти находит свое выражение в обособленности местного самоуправления от государства и его структур, что прямо закреплено в ст. 12 Конституции Российской Федерации: "Органы местного самоуправления не входят в Систему органов государственной власти". Структура этих органов в соответствии со ст. 131 Конституции Российской Федераций, определяется населением самостоятельно. Свое правовое закрепление структура местной власти получает в уставе муниципального образования.

Самостоятельность местной власти проявляется также в обязательности для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий.

Самостоятельный характер местной власти выражается в наличии собственных предметов ведения местного самоуправления - полномочий, которыми обладают органы местной власти.

«Местное самоуправление в Российской Федерации, исходя из его значимости для оперативного решения всех вопросов местного значения, подлежит особой правовой охране со стороны государства» .

Самостоятельность местной власти тесно связана с конституционно установленными гарантиями местного самоуправления. И их числе: право на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти, запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами.

Будучи самостоятельной, местная власть несет ответственность за свою деятельность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.

Суммируя конституционные положения и приведенные определения, можно сделать вывод, что местное самоуправление, будучи самостоятельным институтом гражданского общества, не входящим в систему государственной власти, занимает обособленное место и выполняет свою собственную роль в государственно-правовой структуре российского общества, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения; осуществляется непосредственно или через представителей в органах местной власти, в городских, сельских поселениях и на других территориях.

Глава 2 . Принципы, задачи и функции местного самоуправления

Местное самоуправление представляет собой многостороннюю деятельность местного сообщества по решению собственных и других стоящих перед ним задач на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самоответственности с целью улучшения качества жизни населения соответствующей территории и увеличения ее вклада в развитие всего общества. Основными элементами улучшения этого качества являются: повышение уровня жизни; изменение образа жизни в лучшую сторону; улучшение здоровья населения и увеличение продолжительности жизни людей.

2.1. Система принципов местного самоуправления

Для понимания местного самоуправления необходимо знать его основные принципы. Вопросы, связанные с установлением общих принципов организации местного самоуправления, Конституция относит к совместному ведению Российской Федерацииаи ее субъектов (ст. 72, ч. 1, п. "н"). Поэтому на федеральном уровне регулируются только основные, принципиальные вопросы организации и деятельности местного самоуправления, конкретное же их регулирование осуществляется в конституциях, уставах и законах субъектов Российской Федерации, а также в уставах муниципальных образований.

Основополагающим актом служит Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В нем определяется роль местного самоуправления в осуществлении народовластия; закрепляются правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления; устанавливаются государственные гарантии его осуществления, общие принципы организации местного самоуправления в нашей стране.

В Федеральном законе нет конкретного перечня этих принципов, однако анализ его положений позволяет сформулировать следующие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации:

Самостоятельное решение населением вопросов местного значения;

Организационное обособление местного самоуправления и его органов от системы органов государственной власти;

Материальная и финансовая самостоятельность местного самоуправления;

Многообразие форм осуществления местного самоуправления;

Выборность и периодическая сменяемость органов местного самоуправления;

Законность в организации и деятельности органов

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

Гарантии местного самоуправления;

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

Гласность деятельности местного самоуправления;

Выборность представительного органа местного самоуправления, его подотчетность избирателям;

Самостоятельность избирательных органов местного самоуправления в решении вопросов, отнесенных законом к их компетенции;

Разделение полномочий представительных и исполнительных органов местного самоуправления, а также органов территориального общественного самоуправления;

Сочетание местных и государственных интересов, интересов личности и всего населения соответствующей территории;

Обеспечение защиты прав, свобод и законных интересов граждан, социальной справедливости;

Обязательность решений органов местного самоуправления, принятых в пределах установленных законом полномочий;

Ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц за свою деятельность и принимаемые решения; ;

Экономическая и финансовая самостоятельность административно-территориальных единиц;

Государственная гарантия местного самоуправления; реальная управляемость территорий;

Сочетание коллегиальности и единоначалия;

Взаимодействие органов местного самоуправления с трудовыми коллективами и общественными объединениями;

Гласности и учета общественного мнения.

Аналогичные нормы содержатся в законах других субъектов Российской Федерации.

Каждый из названных принципов имеет самостоятельное значение и в то же время находится в тесной взаимосвязи и взаимодействии с другими принципами. В своей совокупности они образуют целостную систему принципов.

2.2. Задачи и функции местного самоуправления

Среди задач, стоящих перед местным самоуправлением, можно выделить следующие:

Укрепление основ конституционного строя;

Обеспечение реализации права граждан Российской Федерации на местное самоуправление;

Создание условий для обеспечения жизненно важных потребностей и законных интересов населения;

Проведение необходимых мер по социальной защите населения;

Подготовка и воспитание кадров для муниципальных органов.

«Положение, которое местное самоуправление занимает в политической системе демократического общества, зависит от его функций» . В их числе:

Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;

Управление муниципальной собственностью и финансовыми средствами;

Обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;

Обеспечение жизненно важных потребностей населения;

Охрана общественного порядка;

Защита прав и законных интересов местного самоуправления.

Правовое выражение функций местного самоуправления осуществляется в предметах ведения местного самоуправления, которые включают в себя вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, которыми наделены органы местного самоуправления. Речь идет о следующих основных направлениях муниципальной деятельности: правовое обеспечение местного самоуправления, финансово-экономическое обеспечение; землепользование и использование других ресурсов; социально-бытовое обслуживание, территориальное развитие; обеспечение общественного порядка.

Глава 3. Значение местного самоуправления в жизни граждан России.

«Одним из важнейших условий успешного осуществления демократических преобразований в современной России является местное самоуправление. Его развитие имеет большое не только политическое, но также социальное и экономическое значение» .

Экономическое значение местного самоуправления состоит в том, что его развитие способствует повышению деловой активности всего дееспособного населения муниципального образования, а в конечном счете, повышению эффективности функционирования его хозяйства и увеличению вклада в развитие региональной и национальной экономики.

Социальное значение местного самоуправления видится прежде всего в его ориентации на улучшение качества жизни всего населения муниципального образования. Органы местного самоуправления по закону обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, причем на уровне не ниже мимнимальных государственных социальных стандартов.

Политическое значение местного самоуправления состоит в развитии народовластия в России, существенном расширении возможностей добровольного участия населения муниципального образования непосредственно или через представительные органы в решении всех вопросов местного значения.

Местное самоуправление получило широкое распространение в России. У него много убежденных сторонников, но также есть и оппоненты. В этой связи важно рассмотреть и правильно оценить как положительные, так и отрицательные стороны местного самоуправления.

3.1. Положительные и отрицательные стороны местного самоуправления.

Рассматривая аргументы за местное самоуправление, следует иметь в виду многосторонню полезность его применения. Это проявляется в следующем:

1) местное сообщество получает полную свободу в решении всех социальных, экономических, политических и других вопросов местного значения, исходя из интересов населения соответствующей территории и особенностей ее развития;

2) местное сообщество приобретает реальное право самостоятельно владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, определять целесообразность, направления, условия, сроки приватизации на местах, а не только выполнять указания «сверху»;

3) у местного сообщества расширяется бюджетная самостоятельность, которая гарантируется федеральным законом. Органы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Межбюджетные и налоговые отношения с вышестоящими и нижестоящими территориальными образованиями становятся более четкими и защищенными законодательством;

4) местное самоуправление предусматривает гарантии и обеспечение минимальных государственных социальных стандартов по основным показателям уровня качества жизни;

5) создаются благоприятные условия для развития подлинного народовластия. «Раскрывая положительные стороны и последствия местного самоуправления, нельзя не отметить его большую воспитательную силу населения в духе демократии. Реальное участие в местном самоуправлении представляет уникальную возможность для получения широкого политического образования населения. Известно, что общие задачи, совместная деятельность людей, их общая ответственность рождают такие чувства, как терпимость, братство, гласность - основные черты демократии. Таким образом, местное самоуправление свидетельствует об уровне демократии в стране» .

Что касается доводов, которые приводятся против местного самоуправления, то многие из них не имеют должного обоснования. Противники местного самоуправления утверждают, что в конечном счете оно приведет к расколу общества, сепаратизму территориальных образований, ущемлению общенациональных интересов. С этим согласиться нельзя. Местное самоуправление сществует давно в странах с развитой рыночной экономикой, однгако такие негативные явления и процессы не наблюдаются. Местное самоуправление допустимо лишь при определенных условиях: гарантируется соблюдение общегосударственных интересов; обеспечивается территориальная целостность, суверенитет и безопасность государства; сохраняется единое экономическое пространство.

Есть определенные опасения в: преобладании в условиях местного самоуправления частных интересов над общими, интересов местного сообщества над общенациональными; ослаблении межрегиональных социально-экономических связей; возникновении серьезных трудностей в разработке и практической реализации крупномасштабных и дорогостоящих проектов и программ в связи с ограниченными средствами отдельно существующих местных сообществ; содании условий для появления демагогов-однодневок, привлекающих симпатии избирателей, но не способных решать сложные задачи местного сообщества. Однако проявление и развитие этих негативных явлений может быть успешно блокировано при правильной организации местного самоуправления.

3.2. Современное состояние местного самоуправления.

Говоря о современном состоянии местного самоуправления, следует отметить, что указом Президента Российской Федерации "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации " от 11 июля 1997 года " активное содействие становлению и развитию местного самоуправления, признано приоритетным в деятельности Президента и Правительства Российской Федерации".

В ходе административно-правовой реформы начался новый этап развития местного самоуправления, который направлен на обеспечение политической и экономической самостоятельности муниципальных органов власти и повышение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за подготавливаемые и принимаемые решения. Отправной точкой реформы стало принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Закон о местном самоуправлении 2003 г.).

Закон о местном самоуправлении 2003 г. в отличие от аналогичного закона о местном самоуправлении 1995 г. закрепил важную норму: местное самоуправление осуществляется не только на уровне районов, но и в городских, сельских поселениях и на других территориях.

В результате проведенной реформы вместо 11 436 муниципальных образований, существовавших в Российской Федерации в соответствии с Законом 2003 г., было образовано 24 510 муниципальных образований.

Новый Закон детально регламентирует систему органов местного самоуправления. Обязательным является наличие не только исполнительных, но и представительных органов, а также главы муниципального образования во вновь образованных муниципальных образованиях. Не допускается совмещать должности главы представительного органа и главы местной администрации. Таким образом, в системе органов местного самоуправления предполагается реализовывать конституционный принцип разделения властей на представительную и исполнительную. Также закон регламентирует административную и финансовую самостоятельность муниципальных образований, и возможность участия населения в вопросах местного значения. Таким образом, реформа местного самоуправления означает создание необходимых условий для приближения власти к населению, формирование гибкой системы управления, хорошо приспособленной к местным условиям и особенностям и развитие инициативы и самостоятельности граждан.

Заключение

Каждое государство заинтересовано в таких способах формирования и деятельности местной власти, которые отвечали бы его политике и поддерживались населением. Именно местное самоуправление призвано обеспечить достижение этих целей. В России накоплен большой опыт в данной сфере. Начиная с ХVII в. создаются и действуют различные местные органы и представители центра на местах. Но лишь с середины XIX в. формируются звенья местного самоуправления на основе представительства различных слоев населения и самостоятельности в ведении местных дел.

В Советском государстве с первых лет его существования создается единая система Советов - сверху донизу. Ее низовые звенья выполняли функции местных органов государственной власти и местных органов государственного управления. Такое построение способствовало быстроте и согласованности действий всех звеньев, но существенно ограничивало самостоятельность местных органов. Лозунг "повышение роли Советов" оставался неизменным несколько десятилетий, отражая устойчивую зависимость их положения от центра и партийных органов.

И все же идеи местного самоуправления не были полностью чужды доктрине и практике тех лет. Они поддерживались в ряде научных трудов. Рождались интересные формы самоуправления на местах, которые широко распространялись.

Тем не менее, официальное и публичное признание местного самоуправления как института народовластия, независимого от государственной власти и отражающего процесс демократизации в гражданском обществе, произошло лишь в последние годы.

«В условиях осуществления радикальной политической реформы важным элементом процесса развития народовластия в России стало внедрение самоуправленческих начал. Местное самоуправление является логическим выражением процесса демократизации» .

Новый курс и новые правовые акты способствовали масштабному развитию идей и институтов местного самоуправления. В областях, городах и районах стали создаваться самоуправленческие органы. Процесс протекал быстро и в то же время весьма болезненно. И не случайно подготовка Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" была столь длительной и противоречивой. Многократно обсуждались разные концепции, проводились парламентские слушания и семинары, изучался и учитывался многообразный местный и международный опыт.

Целью государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации является обеспечение дальнейшего развития местного самоуправления и повышения эффективности его деятельности как необходимых условий становления экономически и социально развитого демократического государства.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Нормативные правовые акты

1.1. Конституция Российской Федерации от 12.12.93 г.

1.2. ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28.08.95 г. №154-ФЗ (в ред. от 17.03.97 г. № 55-ФЗ).

1.3. ФЗ “О финансовых основах местного самоуправления” от 25.09.97 г. № 126- ФЗ.

1.4. ФЗ “О местном самоуправлении в Российской Федерации” от 6.07.91 г. № 1550-1 (в ред. от 28.08.95 г. № 154-ФЗ).

1.5. ФЗ “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации” от 08.01.98 г. № 8-ФЗ.

1.6. ФЗ “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления” от 26.11.96г. № 138-ФЗ (в ред. от 22.06.98 г. № 85-ФЗ).

1.7. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. №131-ФЗ

2. Литература

2.1. Авдеенко М.П., Дмитриев Ю.А. Конституционное право в Российской Федерации, курс лекций. - М.: Весь мир, 2005.

2.2. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Учебник для вузов. - М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М, 2000.

2.3. Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления: учеб. - М.: ТК Велби, Проспект, 2006.

2.4. Гневко В.А., Когут А.Е.. Развитие местного самоуправления и проблемы кадрового обеспечения. СПб: ИСЭП РАН. Институт управления и экономики, 1996.

2.5. Государственное и муниципальное управление: учебное пособие /Под ред. доц. Пономарева А.Я. - СПб, 1997.

2.6. Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность. Основы теории и организации: учеб. пособие - 3-е изд. - М.: Март; Ростов н/Д, 2007.

2.7. Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право: Учебник. - М.: Новый Юрист, 1998.

2.8. Кобилев А.Г. Муниципальное управление и социальное планирование в муниципальном хозяйстве/ А.Г. Кобилев, А.Д. Кирнев, В.В. Рудой. - Ростов н/Д: Феникс, 2007.

2.9. Ковешников Е.М. Конституционное право Российской Федерации. Краткий курс лекций. 2-ек изд., изм. и доп. - М.: Издательство НОРМА, 2000.

2.10. Козлова Е.И. Конституционное право России: Учебник. - М.: Юристъ, 2004.

2.11. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. - М.: Юристъ, 2004.

2.12. Мархгейм М.В., Смоленский М. Б., Тонков Е.Е. Конституционное право Российской Федерации:Учебник. - Феникс, 2009.

2.13. Парахина В.Н. Муниципальное управление: учеб. пособие/ В.Н. Парахина, Е.В. Галлеев, Н.Н. Ганшина. - М.: КНОРУС, 2007.

2.14. Система местного самоуправления. Основы разработки социально-экономической политики в городах России / Когут А.Е. - СПб.: ИСЭП РАН, 1995.

2.15. Система муниципального управления: учебник для вузов, 3-е изд./ Под ред. В.Б. Зотова. - Спб.: Питер, 2007.

2.16. Стрекозов В.Г., Казанчев Ю.Д. Конституционное право России: Учебник. - М.: Новый Юрист, 1997.

Система местного самоуправления. Основы разработки социально-экономической политики в городах России / Когут А.Е. - СПб.: ИСЭП РАН, 1995. С. 6.

Ковешников Е.М. Конституционное право Российской Федерации. Краткий курс лекций. 2-ек изд., изм. и доп. - М.: Издательство НОРМА, 2000. С. 171.

Стрекозов В.Г., Казанчев Ю.Д. Конституционное право России: Учебник. - М.: Новый Юрист, 1997. С. 235.

Государственное и муниципальное управление: учебное пособие /Под ред. доц. Пономарева А.Я. - СПб, 1997. С. 114.

В.А. Гневко, А.Е. Когут. Развитие местного самоуправления и проблемы кадрового обеспечения. СПб: ИСЭП РАН. Институт управления и экономики, 1996. С. 4.

В.А. Гневко, А.Е. Когут. Развитие местного самоуправления и проблемы кадрового обеспечения. СПб: ИСЭП РАН. Институт управления и экономики, 1996. С. 12.

Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право: Учебник. - М.: Новый Юрист, 1998. С. 3.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

хорошую работу на сайт">

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Список литературы

Введение

В современных условиях местное самоуправление рассматривается в качестве одной из фундаментальных основ конституционного строя Российской Федерации. За период, прошедший после принятия Конституции России 1993 года, местное управление, которое в условиях бывшего Советского государства традиционно воспринималось в качестве государственного управления, кардинальным образом реформировано и обрело новый конституционный статус, отвечающий интересам самоорганизации населения в решении вопросов местного значения.

Институты системы местного самоуправления предусмотрены Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Основными институтами являются:

1) прямое волеизъявление граждан в решении вопросов местного значения;

2) органы и должностные лица местного самоуправления;

3) территориальное общественное самоуправление.

1. Роль и место органов местного самоуправления в системе местного самоуправления

Местное самоуправление представляет самостоятельный уровень реализации народом своей власти. При этом власть на уровне самоуправления народ осуществляет как самостоятельно(путем различных форм волеизъявления), так и через органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.

Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется прежде всего тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую децентрализацию системы управления, которая делает эту систему управления наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом юридических и иных местных традиций.

Однако органы местного самоуправления - это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством.

Специфичность положения органов местного самоуправления характеризуется целым рядом отличительных признаков.

Во-первых, органы местного самоуправления организационно обособлены, имеют свою самостоятельность. Они не являются составной частью, структурным подразделением государственного механизма управления. Органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов власти.

Во-вторых, органы местного самоуправления, как правило, избираются непосредственно населением, проживающим на соответствующей территории на основе демократических начал.

В-третьих, органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В-четвертых, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В этом случае их деятельность подконтрольна государству.

В-пятых, деятельность органов местного самоуправления носит властный характер, поскольку они выступают одной из форм реализации власти народа. Принятые ими в пределах своих полномочий акты обязательны на территории местного самоуправления для всех предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан, общественных объединений.

В-шестых, близость органов местного самоуправления к населению и зависимость их структуры от его потребностей и взглядов позволяет с большей эффективностью, нежели при жестко централизованной системе государственного управления на местах, обеспечивать учет потребностей и интересов населения.

2. Задачи и функции органов местного самоуправления

Органы и должностные лица местного самоуправления являются основным звеном в системе местного самоуправления. Они осуществляют разнообразную деятельность по реализации задач и функций местного самоуправления.

Согласно Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Они управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Органы местного самоуправления организуют исполнение федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, правовых актов субъектов Российской Федерации. Они оказывают содействие федеральным органам государственной власти, расположенным на их территории, и органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляют координацию деятельности органов территориального общественного самоуправления.

Наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования.

Лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими. Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральными законами.

Органы местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, полномочия по изданию этих актов, порядок их принятия и вступления в силу определяется уставом муниципального образования

3. Представительные органы местного самоуправления

местное самоуправление представительный орган

В статье 1 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” указывается два вида органов местного самоуправления. К первому относится представительный орган местного самоуправления, создание которого является обязательным для всех муниципальных образований, за исключением тех из них, где в силу малочисленности населения и компактности его проживания функции представительного органа могут исполнять общие собрания (сходы) или конференции граждан. Второй вид представляют собой иные выборные, а также формируемые другими способами органы местного самоуправления, создание, полномочия и порядок деятельности которых полностью зависят от мнения населения муниципального образования, отраженного в его уставе.

Наименование органов местного самоуправления в соответствии с законодательством устанавливается уставом муниципального образования с учетом национальных, исторических и иных местных традиций. Наиболее распространенными являются: в городах - городские думы, в районах, улусах, аймаках, волостях, сомонах и иных муниципальных образованиях - собрания представителей, собрания депутатов, хуралы, советы депутатов, комитеты самоуправления, земские собрания, волостные управления.

В системе местного самоуправления ведущее место занимает представительный орган местного самоуправления, состоящий из депутатов, избираемый на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Выборы депутатов представительных органов местного самоуправления проводятся в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации о выборах.

На территории любого муниципального образования наличие выборного представительного органа является обязательным. В связи с этим интерес представляют такие муниципальные образования, как города с районным делением. В городах республиканского, краевого и областного значения на территории городских районов избираются представительные органы и должностные лица. В ряде регионов представительные органы в районах городов не избираются, а деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории района возглавляется главами администраций, являющимися должностными лицами.

Численный состав представительного органа местного самоуправления устанавливается уставом муниципального образования. К примеру, в Законе Приморского края “О местном самоуправлении в Приморском крае” указывается, что в муниципальных образованиях представительным (выборным) органом местного самоуправления являются муниципальные комитеты (думы, собрания и т.д.) численностью от 5 до 25 депутатов).

В целом по России численный состав представительных органов местного самоуправления неоднороден: от четырех депутатов в сельских муниципальных образованиях, например, в Читинской области, до тридцати и более в городских. Срок полномочий представительных органов также различен: в большинстве субъектов Российской Федерации - 4 года, а в некоторых поселениях - 2 года (Приморский край, Владимирская, Иркутская, Камчатская области). В отдельных муниципальных образованиях Республики Татарстан, Ставропольского края и Тверской области срок полномочий представительных органов местного самоуправления составляет 5 лет.

Закон предусматривает возможность в отдельных поселениях осуществлять полномочия представительного органа местного самоуправления собраниями (сходами) граждан. Субъекты Российской Федерации сами определяют такие условия. В ст. 24 Закона Приморского края “О местном самоуправлении в Приморском крае” сказано, что в городских и сельских поселениях Приморского края с населением до 5 тысяч человек выборные органы не создаются, а местное самоуправление осуществляется непосредственно населением через общие собрания (сходы) граждан.

4. Полномочия представительных органов местного самоуправления

Полномочия представительного органа местного самоуправления состоят прежде всего из исключительных полномочий, определяемых Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся:

1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их использовании;

4) установление местных налогов и сборов;

5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Кроме того к числу полномочий представительного органа относятся те, которые самостоятельно определяются каждым муниципальным образованием, исходя из собственных представлений о наиболее целесообразных подходах к разграничению предметов ведения и функций между различными органами и должностными лицами муниципальной власти.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации. М., 1993

2. Федеральный закон ”Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.

3. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право. Российской Федерации: Учебник. - М.: Юристъ, 1997.

4. Князев С.Д., Хрусталев Е.Н. Российское муниципальное право: Учебное пособие. - Владивосток: ДВГУ, 1997.

5. Шургина Е.С. Муниципальное право: Учебное пособие. -Новосибирск, НГУ, 1995.

6. Закон Приморского края “О местном самоуправлении в Приморском крае”.

Размещено на Allbest.ru

Подобные документы

Структура представительного органа местного самоуправления. Полномочия представительного органа местного самоуправления. Порядок проведения заседаний представительного органа местного самоуправления. Депутаты представительного органа.

контрольная работа , добавлен 27.11.2006


Правила выборов депутатов представительного органа местного самоуправления. Срок полномочий депутата представительного органа местного самоуправления. Права и обязанности депутата представительного органа местного самоуправления. Гарантии деятельности.

курсовая работа , добавлен 13.08.2010


Общие принципы организации местного самоуправления в России. Соотношение компетенции представительного органа местного самоуправления и местной администрации по предметам ведения. Полномочия органов местного самоуправления в социально-культурной сфере.

контрольная работа , добавлен 11.06.2011


Обязательность наличия представительных органов местного самоуправления. Предметы ведения представительного органа местного самоуправления. Организация работы представительного органа местного самоуправления. Виды заседаний представительного органа.

курсовая работа , добавлен 22.12.2002


Органы местного самоуправления, порядок их формирования. Понятие "Структура органов местного самоуправления". Выбор организационной схемы муниципального управления. Модель организации муниципальной власти. Формирование представительного органа.

реферат , добавлен 16.01.2011


Официальное и публичное признание местного самоуправления как института народовластия. Предметы ведения местного самоуправления, вопросы местного значения, государственные полномочия. Проблемы, связанные с осуществлением функций местного самоуправления.

реферат , добавлен 04.01.2010


Понятие, функции и принципы местного самоуправления. История становления местного самоуправления в Росси. Система и полномочия органов муниципальной власти. Правовая, территориальная и организационная и экономическая основа местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 16.02.2011


Становление теории местного самоуправления в Российской Федерации. Понятие, атрибуты и критерии местного самоуправления. Структура, функции и методы работы местного самоуправления. Формирование органов местного самоуправления.

дипломная работа , добавлен 01.10.2004


Понятие местного самоуправления. Разграничение вопросов местного значения между муниципальными образованиями. Компетенция представительного органа муниципального образования. Статус главы местной администрации. Формы планирования работы руководителей.

курсовая работа , добавлен 15.01.2011


Основные функции и структура органов местного самоуправления, понятие их организационных основ. Система и структура органов местного самоуправления. Актуальные проблемы местного самоуправления Российской Федерации, условия их эффективной работы.