Совершенствование процессуальной формы административного судопроизводства. Кодекс административного судопроизводства и его значение для административной юстиции в РФ. Административное судопроизводство - процессуальная форма деятельности административных с

Административное судопроизводство - процессуальная форма деятельности административного суда по рассмотрению и разрешению административных споров, возникающих между органами публичной власти или их должностными лицами и гражданами, другими субъектами властеотношений, о законности принятых правовых актов, решений, действий (бездействия). Административное судопроизводство, в настоящее время, обеспечивается общими и специальными нормами гражданской и арбитражной (в некоторых случаях, как мы считаем и конституционной) процессуальной формы, урегулированной гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным (и конституционным процессуальным) законодательством. Административное судопроизводство - это самостоятельная ветвь судопроизводства, поэтому возникает необходимость в принятии специального закона, в котором будут отражены особенности данного вида судопроизводства. В 2003 году Советом по вопросам совершенствования правосудия при Президенте РФ был рассмотрен проект Кодекса административного судопроизводства РФ.

В проекте Кодекса выделяются общие положения…..

При обсуждении проекта кодекса особенно актуальой остается проблема определения дел подсудных административным судам.

В настоящее время процессуальной формой обращения в суд на неправомерные действия соответствующего органа и должностного лица (государственного служащего) является заявление. В юридической литературе последние годы высказывается точка зрения о необходимости изменения этой формы и применения такого понятия как административный иск.

Необходимость особой процессуальной формы проверки административных актов в области гражданских, семейных, жилищных, земельных и других правоотношений отмечали Г.Л. Осокина, Д.М. Чечот, Б.Н. Юрков, И.М. Зайцев. Проблемы сущности административных споров и формы их разрешения значительное внимание уделено учеными-административистами.

Назначение судебной системы, прежде всего, состоит в эффективной защите прав граждан и их объединений, а также в контроле за деятельностью органов исполнительной власти. Поэтому, организуя новую систему правосудия, следует придерживаться этой цели и определить основные принципы рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений в административных судах. Формируя систему норм, регламентирующих судебную защиту гражданина во взаимоотношениях с публичной властью, следует учитывать уже устоявшиеся принципы рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений в судебных органах. Основной закон Российской Федерации определил первостепенные требования к осуществлению правосудия. Учитывая высокие международно-правовые стандарты отправления правосудия, Конституция РФ закрепила в качестве таких принципов: независимость и несменяемость судей; равенство перед законом и судом; состязательность процесса; диспозитивность; гласность судебного разбирательства; обязательность исполнения судебного решения; язык судопроизводства; единоличное и коллегиальное рассмотрение дела; возложение бремени доказывания на субъект, наделенный государственно-властными полномочиями. Названные принципы получили отражение во всех видах судебных производств. Рассмотрим особенности реализации этих принципов в административном судебном процессе.

Положения конституционных принципов отправления правосудия - законность, равенство всех перед законом и судом, гласность, состязательность и равноправие - отражают высокие мировые стандарты. В этих положениях реализованы принципы отправления правосудия, закрепленные Всеобщей декларацией прав человека, Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, Пактом о гражданских и политических правах. Являясь частью правового поля Российской Федерации, положения указанных международно-правовых актов составляют основу функционирования судебной системы России, в том числе системы административного судопроизводства. Указанные принципы, по нашему мнению, раскрывают существо права на справедливое судебное разбирательство, закрепленное ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, которое охватывает своим содержанием справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. Для административного судопроизводства указанные правила являются обязательными и служат базисом дальнейшего развития, равно как гражданского и уголовного судопроизводства.

Однако особенности административного судопроизводства обусловливают и определенную специфику реализации указанных принципов. Для административно-юрисдикционного процесса особую актуальность приобретает принцип независимости судебной власти, поскольку предметом судебного разбирательства являются акты органов исполнительной власти, а также действия и решения их должностных лиц. Данный принцип базируется на положениях ст. 10 Конституции РФ, закрепившей независимость судебной, законодательной и исполнительной властей. Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» также отмечает независимость судебной власти как основополагающий принцип организации судебной системы.

Принцип гласности (открытого рассмотрения дела) при рассмотрении административно-правового спора должен гарантироваться не только открытым слушанием дела и свободным доступом на судебное заседание (за исключением отдельных категорий разбирательств, слушание по которым может проводиться закрыто в соответствии с Федеральным законом), но и опубликованием решений по таким делам в средствах массовой информации для ознакомления широкого круга лиц. По нашему мнению, именно отсутствие возможности ознакомления с решениями судебных инстанций районного уровня становится препятствием к реальному использованию своих прав гражданином во взаимоотношениях с публичной властью. Возможно, одним из путей решения данной проблемы станет формирование обзоров решений районных судов по административно-правовым спорам или опубликование таких решений в средствах массовой информации, не носящих профильный, специализированный характер. В таком случае издатель вынужден будет производить определенную «выборку» из общего количества решений по административным спорам. Но даже выборочное опубликование (например, по видам споров) позволит достичь эффекта в сфере осведомления населения о принимаемых решениях, а, следовательно, о возможностях и путях защиты своих прав в отношениях с публичной властью. В свою очередь, такие действия повысят доверие к судебным органам и обеспечат реализацию принципа гласности в административно-юрисдикционном процессе.

Несмотря на закрепление принципа равенства сторон в административном судопроизводстве, данный принцип не следует отождествлять с аналогичным в гражданском и арбитражном процессах. Отличие принципа равенства сторон в административном судебном процессе заключается в наличии нескольких факторов. Прежде всего, это возложение бремени доказывания на сторону, обладающую государственно-властными полномочиями (т.е. на ответчика). В данном случае не может быть применимо общее правило распределения обязанностей доказывания. Такое положение следует рассматривать в качестве важной гарантии для субъектов, не наделенных государственно-властными полномочиями. Органы публичной власти обладают значительно большим комплексом возможностей для формирования надлежащей доказательной базы в отличие от гражданина или юридического лица. Равноправие сторон как принцип административного судопроизводства «попирается» активностью суда и наделением его правомочиями по оказанию содействия гражданину в представлении и сборе доказательств. Данное положение «уравновешивает» исходно неравное положение истца и ответчика, но заведомо ставит суд в положение инквизитора, не связанного доводами сторон.

Активная роль суда позволяет говорить о «судебном руководстве процессом». Следует заметить, что равенство сторон в процессе судопроизводства в целом нельзя рассматривать как противостояние одной стороны другой и абсолютную пассивность суда. Судебный процесс (в том числе по административным делам) предполагает определенную активность суда. Процесс есть совместная деятельность, взаимодействие суда и сторон. Фактически суд является самостоятельным автономным субъектом, действия которого составляют предмет самостоятельного рассмотрения. В противном случае невозможно было бы представить ситуацию обжалования судебных решений, так как суд не осуществлял бы принятие самостоятельных решений, а его действия отражали бы волю участвующих в споре сторон. В то время когда воля сторон, участвующих в споре, является лишь толчком, инициативой для самостоятельных действий судебного органа по принятию решения. Таким образом, равенство сторон в административно-юрисдикционном процессе следует понимать как равенство возможностей для реализации предоставленных законом прав истцу и ответчику.

С другой стороны, значительным подкреплением принципу равноправия сторон служит принцип национального языка судопроизводства, обеспечивающий равный доступ к правосудию независимо от степени владения государственным языком. В условиях многонационального государства право получения услуг переводчика в административно-юрисдикционном процессе представляется необходимым и целесообразным. Однако обоснованными являются и исключения, которые установил Закон «О судебной системе Российской Федерации» в отношении национального языка производств. Так, Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и иные арбитражные суды РФ, Верховный Суд РФ, а также военные суды осуществляют отправление административного правосудия исключительно на русском языке.

Важной составляющей судебного механизма защиты в отношениях с публичной властью является принцип непосредственности. Суд юридически разбирает решение коллегиального органа, но организационно и фактически (с точки зрения противостояния гражданину) выслушивает конкретного административного работника - представителя органа власти. И в этом процессе право гражданина (объединения граждан) на жалобу (заявление) корреспондирует с обязанностью «властного» субъекта дать личные объяснения по поводу решения и также лично подвергнуться оценивающему воздействию со стороны субъектов процесса. Иначе говоря, в данном процессе проявляется принцип непосредственности, выражающийся в личном общении суда с истцом и ответчиком.

Принципом организации административного судопроизводства является и положение об обязательном исполнении судебных постановлений, вступивших в законную силу, закрепленное в ст. 3 Закона РФ «О судебной системе Российской Федерации». Данное положение составляет основу деятельности всех органов государственной власти, в том числе судебных. В противном случае подрывается основа функционирования государственной власти в целом.

Указанные принципы являются общими. В качестве специальных принципов можно было бы назвать:

принцип презумпции легитимности действий субъекта, не наделенного государственно-властными полномочиями. Обозначенный принцип можно выразить в следующем положении: каждое неустранимое сомнение, возникающее при оценке доказательств по административному делу, трактуется в пользу заинтересованного лица. Данное положение направлено на «уравнивание» положения истца и ответчика в административно-юрисдикционном процессе. Этот принцип отражает современные правовые модели взаимодействия органов государственной власти и граждан (их объединений): до 90-х годов ХХ в. признавалась презумпция правоты действий или бездействия государственных органов. Изменение подхода к определению легитимности действий государственных органов требует и надлежащего правового оформления;

принцип немедленного вступления в законную силу решения по административному делу. Необходимость введения данного принципа обусловлена спецификой рассматриваемого спора. В случае обжалования акта органа управления, нарушающего права и свободы граждан, правовые последствия действия такого акта необходимо минимизировать. Более того, представляется целесообразным в дальнейшем установить правило о приостановлении действия обжалуемого акта в случае подачи соответствующей жалобы граждан.

К специальным принципам можно отнести и принцип экономичности административного судебного процесса, заключающийся в установлении «льготных» (по сравнению с иными категориями судебных дел) режимов по оплате государственных пошлин. Преимущество административного судопроизводства заключается в том, что сторона, обжалующая решение органа государственной власти, не должна нести значительные судебные расходы. При экономичности спора с публичной властью административное судопроизводство становится востребованным. Другой стороной данного принципа является оперативность рассмотрения и разрешения дела, т.к. оперативность остается одним из базовых положений отправления правосудия по административным делам.

Некоторые ученые в системе специальных принципов выделяют принцип полноты и всесторонности исследования дела. С нашей точки зрения, данный принцип является общим для всех видов судебных производств. Очевидно, что каждое дело (в том числе административное, гражданское, арбитражное) должно быть рассмотрено надлежащим образом, т.е. полно и всесторонне.

Таким образом, в законе об административном судопроизводстве должен получить отражение принцип справедливого судебного разбирательства, закрепленный в ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Реализация данного принципа является первоочередной задачей в связи с вступление России в Совет Европы и последующей необходимостью приведения национального законодательства в соответствие с европейскими стандартами. В акте административного судопроизводства должны найти отражение и современные научные подходы к особенностям правового положения участников административного процесса, право на обжалование, особенности института представительства, особенности рассмотрения дела и выяснения обстоятельств дела (в том числе активная следственная роль суда), особенности принятия решения по административному делу. Внимание законодателя должно быть уделено и унификации терминологии акта административного судопроизводства с иными процессуальными актами России.

Подводя итог, необходимо отметить, что осознание законодателем важности создания административных судов в целях повышения уровня защиты прав человека, отражает рост правосознания российских граждан, отношение которых к судебной власти коренным образом меняется. Ранее они рассматривали судебную систему как карательный механизм, сейчас же начинают видеть в ней эффективный инструмент защиты своих прав и свобод.

Примерами процессуальных действий могут быть:

а) в сфере осуществления производства по делам об административном правонарушении - разъяснение лицам, которые принимают участие в административном деле, их прав и обязанностей;

б) в сфере нормотворческого производства (законопроектная деятельность Правительства РФ) - визирование Премьер-министром РФ проекта закона, который предварительно был одобрен Правительством.

Поэтому, структуру административного процесса составляют отдельные производства, которые, в свою очередь, состоят из стадий административных производств, процессуальных этапов и процессуальных действий.

4. Процедурные производства, их виды.

Рассмотрим подробнее наиболее важные виды процедурного производства:

1) лицензионно-разрешительное;

2) регистрационное;

3) правотворческое (порядок подготовки правовых актов управ­ления).

1. Лицензионно-разрешительное производство. В Российской Феде­рации отдельные виды деятельности осуществляются предприятия­ми, организациями и учреждениями независимо от организационно- правовой формы, а также физическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, на основании лицензии - специального разрешения органов, уполномоченных на ведение лицензирования. Основы лицензиро­вания установлены Федеральным законом «О лицензировании от­дельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г.

Лицензия является официальным документом, который разре­шает осуществление указанного в нем вида деятельности в течение установленного срока, а также определяет условия его осуществления.

Для получения лицензии заявитель должен представить в орган, уполномоченный на ведение лицензионной деятельности, ряд доку­ментов. В их

числе: заявление о выдаче лицензии с указанием данных о заявителе (для юридических лиц - наименование и организационно-правовая форма, номер расчетного счета и соответствующего банка), вид деятельности, срок действия лицензии; копии учредитель­ных документов и свидетельства о государственной регистрации (для юридических лиц); документ, подтверждающий оплату рассмотрения заявления; справка налогового органа о постановке на учет или свиде­тельство о государственной регистрации физического лица в качестве предпринимателя со штампом налогового органа.

Основанием для отказа в выдаче лицензии является: наличие в документах, представленных заявителем, недостоверной или иска­женной информации; отрицательное экспертное заключение, устано­вившее несоответствие условиям, необходимым для осуществления соответствующего вида деятельности, и условиям безопасности.

В лицензии указывается: наименование органа, выдавшего ли­цензию; юридический адрес предприятия-заявителя и паспортные данные физического лица; вид лицензируемой деятельности; срок действия лицензии; условия осуществления деятельности.

Срок действия лицензии устанавливается в зависимости от спец­ифики вида деятельности, но не менее пяти лет. Могут выдаваться бессрочные лицензии. Продление срока действия лицензии произ­водится в порядке, установленном для ее получения.

Разрешительная система широко используется органами Ми­нистерства внутренних дел РФ. Объясняется это тем, что в данном случае регламентируется деятельность, непосредственно связанная с обеспечением охраны общественного порядка и безопасности.

Регулирование в этой области осуществляется на основе зако­нов «О полиции» и «Об оружии». Министерство внутренних дел РФ в числе своих основных функций имеет следующую: организация деятельности органов внутренних дел по выдаче (аннулированию) специальных разрешений (лицензий) на занятие видами деятельно­сти, производствами, работами (оказание услуг), подлежащих лицен­зированию в системе МВД, а также по контролю за осуществлением этих видов деятельности, производств, работ (услуг).

2. Регистрационное производство. Регистрация - акт официаль­ного признания законности соответствующих действий и правовых актов, осуществляемых, как правило, органами федеральных служб, подведомственных Министерству юстиции РФ и МВД России. В част­ности, органы юстиции осуществляют государственную регистрацию нормативных актов органов исполнительной власти, регистрацию уставов общественных и религиозных объединений. Что касается нормативных актов, то имеются в виду те из них, которые затрагивают права, свободы и законные интересы граждан и носят межведомствен­ный характер.

Для государственной регистрации общественных объединений в Министерство юстиции РФ подаются: заявление, устав, выписка из протокола учредительного съезда; сведения об учредителях и т. п. Документы подаются в

течение трех месяцев со дня проведения учредительного съезда (конференции). Общественное объединение вправе не регистрироваться в органах юстиции. В таком случае оно не приобретает прав юридического лица.

Министерство юстиции РФ, рассматривающее заявление обще­ственного объединения о регистрации, принимает решение: за­регистрировать объединение и выдать учредителям свидетельство о регистрации либо отказать в регистрации и выдать учредителям письменный мотивированный отказ, который может быть обжалован в судебном порядке. Основанием для отказа в регистрации является противоречие устава Конституции РФ, конституциям (уставам) субъ­ектов РФ, а также законодательству об общественных объединениях, непредставление всех необходимых документов или представление недостоверной информации и т. п.

В настоящее время действует регистрационный учет граждан. Правительство РФ утвердило 17 июля 1995 г. Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.

3. Производство по принятию правовых актов управления . Это - пример административных процедур, используемых преимуще­ственно в интересах наиболее эффективной работы исполнительного аппарата по применению административно-правовых форм и адми­нистративно-правовых методов реализации исполнительной власти.

В настоящее время на федеральном уровне регламентация таких процедур проводится достаточно эффективно. Причем акцент сделан на подготовке проектов актов, их обсуждении, визировании, правовой экспертизе, процедуре принятия и т. п. Об этом можно судить на при­мере подготовки постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также частично - ведомственных нормативных актов.

Правовой базой для рассматриваемых процедур служат поста­новления Правительства РФ - Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, «О совершенствовании организации исполнения федеральных законов»; Правила подготовки ведомствен­ных нормативных актов; Регламент Правительства и Положение об Аппарате Правительства. Кроме того, ряд процедур закреплен не­посредственно в Федеральном законе «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г.

В законе «О Правительстве Российской Федерации» предусмотрен ряд вопросов, для решения которых установлен особый порядок: они решаются исключительно на его заседаниях, т. е. коллегиально. Проекты своих решений по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов Правительство направляет органам государственной вла­сти субъектов РФ; предложения последних подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве.

В соответствии с Регламентом Правительства РФ проекты реше­ний по вопросам, включенным в план заседаний, вносятся руково­дителями федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Проекты решений могут направляться на согласование руководителям федеральных органов исполнительной власти. Предложения граждан и организаций о при­нятии правительственных решений направляются для предвари­тельного рассмотрения соответствующим органам исполнительной власти. Проекты решений вносятся с приложением пояснительной записки, содержащей необходимые основания и прогнозы ожидаемых социально-экономических и иных последствий их реализации. Они обязательно согласовываются с заинтересованными государствен­ными органами, общественными и иными организациями. После согласования они визируются руководителями указанных органов и организаций. При разногласиях по проекту решения руководи­тель, готовящий его для внесения в Правительство, должен провести консультации с заинтересованными сторонами с целью поиска вза­имоприемлемого решения. Если таковое не будет найдено, к письму в Правительство прилагается перечень разногласий. Предусматри­вается экспертиза проектов решений Правительства нормативного характера, проводимая Министерством юстиции.

Аппарат Правительства РФ проводит анализ проектов и обосно­ваний к ним, редакторскую доработку текста, согласование с заинте­ресованными департаментами аппарата и Государственно-правовым управлением Президента РФ, а также визирование проекта у руково­дителей этих подразделений. К проекту решения прилагается справка, в которой кратко излагается существо проекта с аналитическими, справочными и другими необходимыми материалами. Срок на под­готовку проекта решения устанавливается, как правило, в пределах до 10 дней.

Администрация Президента РФ представляет Президенту те проекты указов, которые сопровождаются пакетом постановлений и распоряжений Правительства. Правительство обязано обеспечить принятие предусмотренных указами Президента постановлений и распоряжений.

В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государ­ственной регистрации проект акта подлежит предварительному со­гласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами, что оформляется соответствующими визами. Возможно издание совместных правовых актов. Подготовка проекта возлагается на одно или несколько структурных подразделений. Должен быть определен круг должностных лиц, ответственных за подготовку проекта, а также установлены сроки подготовки проекта. В этой работе обязательно участие юридической службы органа. Возможно создание рабочих групп для подготовки проектов.

Государственная регистрация, проводимая Минюстом России, предполагает юридическую экспертизу правового акта, решение о не­обходимости его регистрации, присвоение регистрационного номера, внесение акта в Государственный реестр нормативных правовых актов. Государственной регистрации подлежат акты, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, а также имеющие межведом­ственный характер.

Для исполнения акты направляются только после государствен­ной регистрации и официального опубликования. Без этого акт не может применяться.

5. Юрисдикционные производства.

Действующим административным правом закреплен порядок раз­решения индивидуальных дел, в основе которых лежит конкретный спор о праве.

Наиболее ярко выраженными вариантами такого вида административно-юрисдикционных производств являются: производство по делам об административных правонарушениях; дисциплинарное производство; производство по жалобам.

Виды юрисдикционных производств:

Дисциплинарное производство. Здесь суть заключена в применении к лицам, совершившим правонарушение в виде дисциплинарного проступка, предусмотренных нормами права дисциплинарных взы­сканий. В отношении государственных служащих речь идет о совер­шении ими служебных проступков (неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по должности).

Производство по наложению дисциплинарных взысканий на слу­жащих в настоящее время регламентировано многими нормативными правовыми актами, что предопределено наличием различных форм государственно-служебных отношений (собственно государственная служба, военная служба и правоохранительная служба). Кроме того, на государственных служащих распространяются в соответствующих случаях нормы трудового законодательства и правила внутреннего трудового распорядка.

Общее, что характерно для дисциплинарного производства, неза­висимо от специфического характера службы заключается в том, что дисциплинарное взыскание налагается лицом (руководителем) или органом, назначившим (имеющим право назначать) совершившего служебный проступок на должность. Объясняется это тем, что дис­циплинарное взыскание может быть наложено, как правило, в порядке служебного подчинения, т. е. руководителем, обладающим в отноше­нии подчиненных работников дисциплинарной властью. Налицо, следовательно, специальный субъект применения этой власти.

Порядок дисциплинарного производства в обобщенном виде сле­дующий. Взыскание применяется непосредственно за обнаружением проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая времени болезни работника или пребывания его в отпуске. Днем обнаружения проступка является день, когда должностному лицу, налагающему взыскание, стало об этом известно.

До применения дисциплинарного взыскания с работника должно быть получено письменное объяснение, а также обеспечена возмож­ность личного приема привлекаемого к ответственности руководи­телем.

Государственный служащий, совершивший проступок, может быть временно (но не более чем на месяц) отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности.

При необходимости проводится служебная проверка (расследо­вание) указанных в объяснениях сведений с вынесением заключения по результатам проверки. Возможно также проведение ревизии или проверки финансово-хозяйственной деятельности.

Взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а при расследовании (проверке) - не позднее одного года со дня его совершения. За каждый проступок может быть наложено только одно дисциплинарное взыскание.

При наложении взыскания учитываются: характер проступка; обстоятельства, при которых он совершен; прежнее поведение служа­щего; соответствие степени вины и тяжести совершенного проступка. Не может быть наложено дисциплинарное взыскание за деяния, со­вершение которых наказуемо в ином порядке.

Дисциплинарное взыскание налагается прямым начальником в устной (замечание, выговор) или письменной форме. Приказ (рас­поряжение) или постановление о применении дисциплинарного взыскания с указанием мотивов его применения объявляется (со­общается) служащему, подвергнутому взысканию, под расписку. В военизированных службах взыскание может быть объявлено перед строем или на совещании.

Дисциплинарное взыскание считается снятым, если в течение года со дня его наложения служащий не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию. Руководитель, применивший взы­скание, может снять его досрочно по собственной инициативе, по ходатайству трудового коллектива при условии добросовестного по­ведения работника. Меры поощрения во время действия взыскания не применяются.

Устное взыскание считается снятым по истечении одного месяца.

Приказ (решение) о наложении дисциплинарного взыскания может быть обжалован по команде (административный порядок) или в суд. Для обжалования установлен трехмесячный срок.

Производство по жалобам. Жалобы всегда связаны с мнением лица о том, что его права или законные интересы нарушены действиями или правовыми актами должностных лиц исполнительных органов. Для установления правомерности либо необоснованности такого рода акций граждан, а также в интересах защиты их субъективных прав и предусматривается специальное производство. Его предметом является прямо выраженный спор о праве административном.

Нормативный правовой материал по этому виду производства чрезвычайно разобщенный. Конституция РФ предусматривает лишь судебное обжалование решений и действий (или бездействия) исполнительных органов и должностных лиц (ч. 2 ст. 46). Но суще­ствует и административный порядок обжалования этих же действий и решений.

Общие правила административного производства по жалобам сле­дующие. Жалобы подаются в исполнительный орган (должностному лицу), к непосредственному ведению которого относится разрешение поставленного гражданином вопроса об оспаривании правомерности действий или решений подчиненного ему (нижестоящего) должност­ного лица или органа. Запрещается направлять жалобы для разре­шения тем должностным лицам, чьи действия являются предметом жалобы. В некоторых случаях предусматривается обжалование по команде, т. е. через то должностное лицо, чьи действия обжалуются; последний обязан передать ее в вышестоящую инстанцию со своими объяснениями (например, это установлено для военнослужащих). Если жалоба поступила в орган, не компетентный разрешить ее, он обязан в пятидневный срок направить ее компетентному органу с уведомлением об этом гражданина.

Для рассмотрения жалобы установлен месячный срок со дня ее поступления. Если жалоба не требует дополнительной проверки, она должна быть разрешена безотлагательно, но не позднее 15 дней. Для некоторых категорий граждан установлены более короткие сроки раз­решения их жалоб (например, жалобы военнослужащих разрешаются в семидневный срок).

Жалоба подлежит проверке, т. е. требуется расследование, изучение содержащихся в ней сведений. При необходимости в дополнительной проверке ее рассмотрение может быть в порядке исключения прод­лено до двух месяцев. В подобных случаях для проверки изложенных в жалобе фактов может назначаться ответственный работник, который истребует все необходимые для вынесения объективного решения материалы. Решение по жалобе должно быть мотивированным и сво­евременно сообщаться гражданину.

Если гражданин не согласен с решением по жалобе, т. е. она не удовлетворена, он вправе обжаловать это решение в вышестоящий исполнительный орган или в суд.

Нарушение порядка рассмотрения жалоб граждан влечет за собой дисциплинарную ответственность должностных лиц.

Решение по жалобе в пользу заявителя, по общему правилу, влечет за собой отмену или изменение обжалованного действия (решения), а также ответственность должностного лица, чьи дей­ствия были признаны в административном или судебном порядке неправомерным.

Производство по делам об административных правонарушениях - это регламентированный законом порядок деятельности органов (должностных лиц) по привлечению правонарушителей к административной ответственности.

Тема 6. (4 часа)

Административное судопроизводство - это деятельность судов по рассмотрению споров граждан и организаций с органами власти. Она регулируется КАС и другими законами.

Понятие административного судопроизводства

Административное судопроизводство - это система рассмотрения споров, возникших на общих основаниях. На деле еще жива дискуссия о сущности и границах административного судопроизводства. Некоторые юристы считают, что его частью являются дела, подлежащие рассмотрению согласно КоАП.

На сегодняшний момент законодатель придерживается иной концепции, которая и реализована путем принятия КоАП и КАС.

Соотношение с гражданским процессом

К сожалению, по формальным признакам сферы действия гражданского и административного судопроизводства сейчас не разграничить. Как определить, к какой сфере относится дело с участием чиновников, если о нем не говорится в процессуальных кодексах?

В 2015 году было издано письмо ВС РФ с подписью председателя коллегии по гражданским делам. В документе достаточно четко описано, к какой категории относить, например, пенсионные споры и дела о бездействии чиновников в вопросе постановке на жилищный учет. Письмо вызвало резонанс в среде практикующих юристов, однако не учитывать его нельзя. К тому же оно заполнило серьезный законодательный пробел.

Административное дело

Административными делами считаются споры, возникающие между органами власти и гражданами либо организациями. В ст. 1 КАС дан полный перечень дел, которые относятся к административному процессу.

Что в него входит? Вопросы:

• о нарушении избирательных прав;
• об оспаривании законности действия или бездействия органа власти или военного управления, отдельного чиновника;
• об оспаривании законности нормативного акта;
• об оспаривании законности ненормативного акта (индивидуального действия, например, приказа о наложении взыскания на военнослужащего);
• об оспаривании действий и бездействия квалификационных коллегий судей;
• о получении компенсации за нарушение разумного срока судопроизводства;
• об обязанности уплаты налогов и налоговых санкций;
• о законности существования СМИ, политических партий и религиозных организаций;
• о депортации иностранцев или лиц без гражданства;
• о госпитализации в психиатрическую или противотуберкулезную больницу.

Суды, рассматривающие административные споры

Административное судопроизводство - это деятельность судов всех уровней: мировых, районных, областных, краевых, республиканских и Верховного суда страны.

Основная масса дел рассматривается мировыми и районными судами в первой инстанции.

Истец обязан выбрать суд, исходя из места нахождения ответчика за исключениями, указанными в законе.

Первой инстанцией для некоторых дел служат суды второго уровня (суды области края, республики, В некоторых случаях истцу дается право выбрать, в какой суд обращаться.

В административного судопроизводства включены лишь общие суды. Например, если коммерческая организация желает оспорить действия чиновника или органа власти или законность нормативно-правового акта, она обращается в арбитражный суд. Налоговые споры с участием коммерческих организаций решаются также в системе арбитража. Т.е. если экономическая деятельность предпринимателя или юридического лица затрагивается действиями чиновников, заявление рассматривают исключительно в арбитражном суде.

Принципы рассмотрения споров

Принципы административного судопроизводства - это базовые идеи, заложенные в систему производства. Это идеал, к которому надлежит стремиться. Они непосредственно изложены в кодексе. В перечень включены:

• независимость суда;
• равенство участников процесса перед законом;
• разрешать споры, руководствуясь законностью и справедливостью;
• рассмотрение споров в разумный срок и исполнение судебных актов, так же в разумный срок;
• непосредственность разбирательства;
• состязательность сторон;
• гласность и открытость разбирательства;
• активная роль суда.

Независимость суда и равенство сторон

Независимость означает исключение давления на суд со стороны участников процесса либо кем-то посторонним с целью повлиять на принятие решения.

Равенство означает равное положение, равный объем прав и обязанностей участников процесса.

Законность и справедливость разбирательства в разумные сроки

Законность - рассмотрение споров согласно положениям нормативно-правовой базы. Законность часто конфликтует со справедливостью, и их совмещение на практике постоянно вызывает проблемы.

Разумный срок - спор должен решаться в отведенные законом рамки. Так же должно исполняться и решение суда.

Непосредственность разбирательства, и открытости

Непосредственность разбирательства - суд принимает решение исключительно на доказательствах, исследованных при участии сторон в судебном процессе. Запрещено использовать в деле доказательства, которые не рассмотрены в процессе.

Состязательность процесса - каждая сторона обязана обосновывать свои доводы и предоставлять доказательства.

Гласность и открытость дает право любому желающему посетить заседание суда, информация о процессе должна быть общедоступной, решение суда также должно находиться в открытом доступе.

Активная роль суда

Административное судопроизводство - это, прежде всего, особое положение суда в процессе.

Судья вправе выйти за рамки требований иска, истребовать доказательства и вызывать свидетелей на свое усмотрение без ходатайства сторон. Активная роль суда обосновывается фактическим неравенством гражданина и организации перед органами власти.

Цели административного правосудия

Задачи административного судопроизводства включают в себя несколько пунктов:

• доступ к правосудию;
• защита нарушенных прав и интересов граждан и организаций;
• правильное рассмотрение споров в указанные сроки;
• укрепление законности.

Доступ к правосудию означает отсутствие препятствий для обращения в суд, обжалования его решений и т. д.

Защита нарушенных прав - это то, что обычно служит поводом подачи иска. Интересы - некие гарантии, предоставленные государством, возможность реализации тех или иных прав.

Правильное и своевременное разрешение спора - выполнение судом всех норм закона в рамках сроков, предписанных законом, в ходе рассмотрения дела.

Укрепление законности - пресечение незаконных действий органов власти, чиновников, которые являлись предметом обращения в суд или были выявлены в ходе процесса.

Виды административного судопроизводства

КАС предусматривает две формы судебного разбирательства:

• исковое производство;
• выдача судебного приказа.

В первом варианте подается иск и разбирательство производится в судебном заседании. Выслушав доводы сторон и изучив представленные доказательства, судья принимает решение.

Судебный приказ выносится на основе заявления и приложенного к нему пакета документов. Решение выносится без вызова и участия сторон. Если судья согласился вынести приказ, его копия с приложенными материалами отправляется должнику. Предоставляется 10 суток на написание заявления о несогласии с приказом.

Административный процесс представляет собой форму государственного управления, состоящего, как известно, в разнообразной организующей деятельности, имеющей юридически - властный характер. Юридическое выражение она находит в правотворческой, правоисполнительной и правоохранительной формах и осуществляется разветвленной системой уполномоченных субъектов свойственными им методами в соответствии со спецификой их правового статуса. Вследствие этого административный процесс в целом не может быть во всём аналогом гражданского и уголовного процесса. В специальной литературе обсуждение сущности административного процесса ведётся вокруг двух наиболее распространенных его концепций: трактовки понятия административного процесса в широком управленческом и узком юрисдикционном смысле.

Административный процесс включает систему действий по разрешению конкретных управленческих дел, которые возникают как внутри аппарата управления, так и за его пределами. Помимо юрисдикционной деятельности управленческая концепция относит к административному процессу деятельность по разрешению любых иных индивидуальных юридических дел органами публичного управления и правотворческую деятельность органов исполнительной власти по принятию правовых актов управления. В этом смысле административный процесс обеспечивает функционирование органов исполнительной власти – это юридическая форма управленческой деятельности. Но управленческая концепция не исключает, что к административному процессу может быть отнесена любая деятельность, в ходе реализации которой возникают правоотношения, регулируемые административно-процессуальными нормами, в том числе и деятельность судей по разрешению административных споров и дел об административных правонарушениях. Управленческий подход предполагает постепенное расширение содержания административного процесса за счет тех вопросов государственной деятельности, которые получают законодательное обеспечение и приобретают форму административно-процессуальной деятельности, в частности, отдельных видов контрольно-надзорных процедур, процедур прохождения государственной службы и других.

На основании изложенного можно выделить следующие специфические признаки административного процесса.

1. Административный процесс – это не любая властная деятельность, а исключительно юридическая по своему содержанию, целям и результату. В связи с этим, необходимо отграничивать административный процесс, прежде всего от управленческого процесса, с одной стороны, и от иных видов юридической деятельности, с другой.

Управленческий процесс – система официально признанных действий по реализации функций управления. Это общепризнанный установившийся процесс управленческой деятельности и сама управленческая деятельность, порядок реализации которой устанавливается нормами права, а по отдельным направлениям без правового регулирования (так называемые «неправовые формы управления»). К ним частично относится организационная работа аппаратов управления, делопроизводство, информационно-обеспечивающие и материально-технические действия. Они могут содержать элементы властеотношений за пределами конкретного правового регулирования. В то же время, административный процесс по содержанию, формам и методам отличается, например, от уголовно-процессуальной, уголовно-исполнительной, гражданско-процессуальной и иных видов юридической деятельности, реализуемых в пределах соответствующих правоотношений.

2. Административно-процессуальная деятельность осуществляется уполномоченными на то субъектами публичной власти. Методологически неверно жестко увязывать административный процесс с деятельностью органов исполнительной власти или с административной юстицией. Это искажает реальную картину состояния юрисдикционного процесса в современных условиях.

Следует согласиться с тем, что каждый вид юридического процесса имеет свой властный источник – соответствующую ветвь государственной власти. И в этом смысле административный процесс в первую очередь и преимущественно реализует функции исполнительной власти.

3. Административный процесс имеет свое юридическое содержание, цель и результат. Юридическое содержание административного процесса состоит в том, что он является деятельностью по разрешению административных юридических дел. Юридическое дело – вопрос, проблема, ситуация возможность разрешения которой связана с использованием юридических средств, прежде всего норм права. Административное дело следует понимать как возникающий в сфере публичного управления вопрос, связанный с применением, административно-правовых норм в предусмотренной нормативными актами процессуальной форме. Назначение административных дел состоит в обеспечении применения норм не только материального и процессуального административного права, но и других материальных отраслей. Результатами разрешения административных дел могут быть как индивидуальные правовые акты, с помощью которых административно-правовые нормы применяются к конкретным лицам, так и подзаконные нормативные акты к органам исполнительной власти. Нет противоречия в том, что процесс правоприменения норм административного материального и процессуального права совмещаются в одном административном деле с принятием подзаконного нормативного акта, то есть административным правотворчеством. Процедуры принятия нормативных актов органов управления урегулирован нормами административно-процессуального права, которые и применяются для организации разрешения данного административного дела. Очень часто нормотворческие административные дела заканчиваются помимо принятия нормативного акта, принятием так называемого «смешанного» акта, содержащего и индивидуальные предписания и нормы административного либо административно-процессуального права, например, наставление (устав, инструкция) и приказ и о его утверждение, о порядке введения в действие, исполнения и контроля. В этом выражается сложная исполнительно распорядительная природа публичного управления и исполнительной власти. Безусловно, не следует забывать и о «фактической» цели административных дел – достижение какого либо блага для участников правоотношений: разрешение спора, наказание правонарушителя, возможность воспользоваться субъективным правом и т.п.

4. Административный процесс – это властная деятельность в сфере публичного формирования, осуществляемая в процессуальной форме. Под процессуальной формой обычно понимается способ упорядочения властной деятельности, совокупность процедурных требований, предъявляемых к участникам процесса и направленных на достижения правового результата. Процедурные требования устанавливаются административно-процессуальными нормами и является специальными юридическими правилами процедуры, порядка деятельности. Поэтому административная юридическая процедура – более совершенный по сравнению с неправовыми формами организации государственного управления (управленческого процесса) порядок действий участников административного процесса. В совокупности они собственно и составляют административный процесс. Фактический управленческий процесс превращается в административный процесс при достаточно высокой степени реализации, закрепления процессуальных требований в законодательстве, т.е. при его процессуализации. Процессуализация способствует усилению законности и повышению эффективности публичного управления так как развивает и унифицирует правовые процедуры, повышает их гласность, вводит в практику оптимальные технологии деятельности ограничивает произвол властвующих субъектов, закрепляет гарантии реализации прав и законных интересов граждан и иных субъектов, не наделенных властными полномочиями.

Основное отличие административного процесса от иных видов юридических процессов состоит в содержании процедурных (процессуальных) правил и требований. Для административного процесса характерны совершения различных групп действий и видов деятельности, содержания и степени законодательной детализации процессуальной формы. Виды административно-процессуальной деятельности с точки зрения их процедуры, как правило, более просты в сравнении с классическими видами юридического процесса – уголовным и гражданским. Традиционными требованиями процессуальной формы соответствует производство по делам об административных правонарушениях и производство по делам об оспаривании действий (бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, ведущаяся по правилам гражданского судопроизводства. Для эффективного разрешения большинства административных дел с соблюдением основных правовых принципов оказывается оптимальными и достаточными менее сложные процедуры, что вовсе не свидетельствует о их «второсортности» или, что они не подлежат дальнейшему совершенствованию. Административные процедуры более конфиденциальные, менее гласные. В них ограничен принцип состязательности, распространено заочное рассмотрение дела и принятое решения без участия заинтересованных лиц. Возможно устное и письменное ведение дела, существенные различия по срокам разрешения дел, а в отдельных случаях, например, в правотворческих процедур, сроки могут нормативно жестко не устанавливаться, другие особенности. Различия в особенностях процедур не препятствует объединению действий в единый административный процесс на основе сходства их юридической природы и связи с публичным управлением. Особенности административно-процессуальных форм правотворческой, правонаделительной и юрисдикционной деятельности выражаются в особенностях трех групп производств административного процесса.

Следует отметить, что суды в России рассматривают административные дела, используя несколько процессуальных форм. Административно-правовая форма (административное судопроизводство) используется при рассмотрении дел административного принуждения (например, дела и принудительном лечении, об административном правонарушении, о помещении несовершеннолетних в связи с правонарушением в социальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа). Гражданско-процессуальная, арбитражно-процессуальная и конституционно-правовая формы используются при проверке законности актов публичной администрации и рассмотрении исков субъектов публичной власти и различным субъектам права.

5. Административный процесс – деятельность, урегулированная административно-процессуальными нормами. К ним относятся закрепленные в нормативно-правовых актах специальные юридические правила, предназначенные для того, чтобы регулировать процедуры разрешения административных дел. Основным методом правового регулирования, который используется в административно-процессуальных нормах является предписание. Наряду с дозволением и запретом, предписание определяет необходимость совершения или воздержания от конкретных действий участников административного процесса. Порядок процессуальных действий закреплен как законными, так и подзаконными нормативными актами. Отдельные административные процедуры имеют фрагментарное, недостаточное с позиций обеспечения основных правовых принципов и эффективности правоприменительной, а равно правотворческой деятельности. Поэтому правовая основа административного процесса постоянно совершенствуется, что привело к образованию административно-процессуального права, как системы норм, регулирующих административный процесс.

Таким образом, административный процесс обладает всеми признаками юридического процесса и имеет характерные особенности, что позволяет с учётом обширного массива административно-процессуального законодательства поставить его в один ряд с имеющими высокую степень организации уголовными и гражданскими процессами. В отличие, от которых административный процесс имеет более сложную структуру.

Производство по делам об административных правонарушениях - совокупность административно-процессуальных норм и основанная на них деятельность уполномоченных органов и должностных лиц по применению мер административного наказания.

Задачи производства по делам об административных правонарушениях:

1. всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение каждого дела;

2. разрешение дела об административном правонарушении в соответствии с законом;

3. обеспечение исполнения вынесенного по делу об административном правонарушении постановления;

4. выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений.

Производство по делам об административных правонарушениях не может быть начато, а начатое подлежит прекращению при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств:

· отсутствие события административного правонарушения;

· отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действий (бездействия) возраста, предусмотренного КоАП для привлечения к административной ответственности, или невменяемость физического лица, совершившего противоправные действия (бездействие);

· действие лица в состоянии крайней необходимости;

· издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания;

· отмена закона, устанавливающего административную ответственность;

· истечение сроков давности привлечения к административной ответственности;

· наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела;

· смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

Стадии производства по делам об административных правонарушениях – относительно самостоятельная часть производства, которой присущи конкретные задачи, состав участников, процессуальное оформление результатов.

Стадии производства по делам об административных правонарушениях.

· возбуждение дела об административном правонарушении и административное расследование;

· рассмотрение дела об административном правонарушении;

· пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях;

· исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях.

ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ФОРМЫ

Административная юрисдикдия - это длящаяся во времени деятельность, состоящая из определенных действий. Последне образуют соответствующие стадии, и в целом, юрисдикционный процесс, от которого следует отличать процедурно-процессуальные формы этой деятельности.

Юрисдикция осуществляется в порядке, установленном законом. Не составляет исключения и административная юрисдикция. Процессуальная форма характерна не только для осуществления правосудия, она «характерна для всех видов юрисдикционной деятельности». Порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях и принятия решения по ним строго регламентирован административно-процессуальньми нормами. Разумеется, речь идет не о всех административно-процессуальных нормах, а лишь о тех из них, которые определяют порядок рассмотрения дела об административном проступке и принятия решения по нему. Эта группа процессуальных норм закрепляет права и обязанности субъектов - участников рассмотрения дела об административном правонарушении по существу.

Производство по делам об административных правонарушениях осуществляется в рамках, следующих административно-процессуальных стадий: 1) первичные процессуальные действия; 2) рассмотрение дела по существу; 3) обжалование и пересмотр постановлений органов административной юрисдикции; 4) исполнение постановлений этих органов. Третья стадия - обжалование и пересмотр постановлений органов административной юрисдикции - является стадией факультативной, зависящей от обоснованности и законности принятого решения по делу, а также от инициативы участников процесса.

Вся деятельность компетентных органов, участвующих в административном процессе, взаимосвязана и подчинена целям процесса, основной из которых является «достижение наиболее оптимального результата по конкретному индивидуальному делу».

Вопрос 33. Административный процесс: понятие, виды, структура, основные черты

Адм процессы регулируются адм правом. Она закл в след.:

Принимаются нормативные акты; гос адм-ия, как и суды, занимается юрисдикционной деятельностью (решает споры, принимает меры принуждения); гос. Адм-ия мало внимания уделяет оперативно – распорядительной, правонаделительной работе.

Обладая всеми признаками юридических процессов, административные процессы имеют ряд особенностей:

это властная, целенаправленная деятельность субъектов гос ИВ (судьи когда рассматривают дела об админ. Правонарушениях, осущ-ют правосудие - судопроизводство);

властная деятельность гос адм-ии направленная на решение в соответствии с законами конкретных дел, поручений;

важнейшим результатом адм-ой деятельности явл-ся акт гос-ой адм-ии;

властная деятельность гос адм-ии полно, детально, четко регулируется адм-ым правом (адм-но – процессуальными нормами)

адм-ые процессы, более простые

Административные процессы – это властная деятельность гос адм-ии, осуществляемая в рамках административно – процессуальной формы и состоящая в решении определенных дел путем принятия и исполнения адм-ых актов.

Административно – правотворческий процесс – деятельность гос-ой администрации по принятию нормативно адм-ых актов в порядке, установленном административно – процессуальными нормами

Административно – правонаделительный (оперативно - распорядительный) процесс – деятельность субъектов гос-ой ИВ по принятию и исполнению оперативно – распорядительных, правонаделительных и других правоприменительных актов, направленная на организацию исполнения законов и иных правовых актов, осуществляемая в порядке, установленном адм- процессуальными нормами.

Административно – юрисдикционный процесс – деятельность субъектов гос ИВ по разрешению споров м/у различными субъектами, а также по применению мер административного и дисциплинарного принуждения, осуществляемая адм- процессуальными нормами.

Административно – процессуальная деятельность. Административное производство, как часть одного из административных процессов – это особый вид адм-ой деятельности по разрешению дел определенной категории на основе общих и специальных процессуальных норм.

Административно – правотворческий процесс, можно выделить производства:

По принятию актов Правительством РФ; по принятию актов центральными федеральными органами ИВ; по принятию указов и др актов главами ИВ субъектов Федерации.

Административно – правонаделительный (оперативно - распорядительный) процесс, производство по делам:

Комплектованию личного состава (призыв на военную службу, прием в вузы); приватизация гос-го имущества; применению мер поощрения к индивидуальным и коллективным субъектам; распределению ресурсов (квартир, денежных средств, земельных участков); выдаче разрешений (лицензий, допусков, прав на управление автомобилем); по регистрации (транспортных средств, иностранных граждан, граждан России); по аттестации качества продукции и услуг; надзорные.

В административно – юрисдикционном процессе, производства:

По жалобам граждан, по делам об адм-ых правонарушениях, дисциплинарное (по привлечению служащих, студентов и др субъектов к дисциплинарной и материальной отв-ти), по применению мер предупреждения административного пресечения (принудительного лечения, задержание граждан, задержание траспортного средства, личного досмотра).