Значение дисциплины в государственном управлении. Курсовая работа: Обеспечение дисциплины и законности в государственном управлении

Другие ученые предпочитают рассматривать контроль как процесс. Так, Н.И. Химичева считает, что "финансовый контроль-это контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления в целях эффективного социально-экономического развития страны и отдельных регионов".

Среди способов обеспечения законности в государственном управлении важная роль принадлежит судебному контролю. Судебный контроль в сфере исполнительной власти - правовая оценка судами действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц, выявление нарушений законности, прав и законных интересов граждан, предприятий, принятие мер по их восстановлению и устранению причин, и привлечение виновных лиц к ответственности.

2. Государственный контроль в управлении

Сущность контроля за деятельностью органов исполнительной власти заключается в том, что уполномоченные на то органы и общественные организации, используя организационно-правовые способы и средства выясняют – не допущены ли в деятельности подконтрольных органов исполнительной власти и их должностных лиц какие-либо нарушения законности. И если таковые имеются, то своевременно их устраняют, привлекают виновных к ответственности и т.п. Таким образом, контроль в сфере исполнительной власти - это форма обеспечения законности, которые позволяют контролирующему органу (должностному лицу) активно вмешиваться в сферу управления путем дачи обязательных к исполнению указаний о способах и сроках устранения нарушения законности.

Основные цели контроля - соблюдение органами исполнительной власти и их должностными лицами законодательства, обеспечение целесообразного и экономного расходования средств, поддержание стабильности государственного устройства, повышение эффективности государственного регулирования. Его основные принципы: законность, объективность, независимость, гласность, экономичность, сохранение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны.

Исходя из установленного Конституцией России разделения государственной власти на самостоятельные ветви, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, различаются следующие виды государственного контроля:

1) президентский контроль;

2) контроль законодательных (представительных) органов власти;

3) контроль в системе органов исполнительной власти;

4) судебный контроль.

Достижение целей и соблюдение принципов контроля не предпо­лагает образования единого и всеобъемлющего контрольного органа, стоящего над всеми ветвями власти, что противоречило бы принципу разделения властей. Поэтому контрольные полномочия за деятельностью органов исполнительной власти установлены законодательством отдельно по каждому виду государственного контроля.

Президентский контроль.

Контрольные полномочия Президента Российской Федерации за деятельностью органов исполнительной власти наиболее полно выражаются в определении им, согласно ст. 80 Конституции, основных направлений внутренней и внешней политики государства, претворение которой в жизнь возлагается на соответствующие органы исполнительной власти.

Президент осуществляет контрольные полномочия также при формировании Правительства и других федеральных органов исполнительной власти, а, кроме того, при назначении должностных лиц, в частности Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров, при формировании Совета Безопасности и Администрации Президента, назначении высшего командования Вооруженных Сил.

Президент имеет возможность осуществлять повседневный контроль за деятельностью Правительства и других органов исполнительной власти, поскольку вправе председательствовать на заседаниях Правительства и его Президиума, руководить деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, налоговой полиции, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, а также осуществлять иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации.

Президент осуществляет постоянный контроль за законностью актов органов исполнительной власти. Им могут быть отменены постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента. В определенных Конституцией случаях (ст. 85) Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации. Контроль в сфере исполнительной власти Президент осуществляет лично и через соответствующие президентские структуры, прежде всего Администрацию Президента.

Главное контрольное управление как подразделение Администрации Президента: организует систематический контроль и проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти, подразделений Администрации, органов исполнительной власти субъектов Федерации, организаций и их руководителей; при осуществлении проверки координирует деятельность органов контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти и их подразделений в субъектах Федерации; по результатам проверки вносит Президенту предложения о совершенствовании деятельности федеральных органов исполнительной власти, а в необходимых случаях направляет в органы прокуратуры, внутренних дел, федеральной службы безопасности и другие органы исполнительной власти материалы о выявленных нарушениях.

Контроль законодательных органов власти за органами исполнительной власти.

Этот вид контроля регламентирован Конституцией (ст. 102, 103). Существует механизм построения контроля со стороны Федерального Собрания за соответствием указов Президента Конституции и законам Российской Федерации. Так, Совет Федерации осуществляет контроль при утверждении указов Президента о введении военного положения, чрезвычайного положения, а также за решением Президентом вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории Российской Федерации (ст. 102 Конституции). К числу контрольных полномочий Государственной Думы в сфере исполнительной власти, указанных в ст. 103 Конституции, относятся: дача согласия Президенту на назначение Председателя Правительства; решение вопроса о доверии Правительству; выдвижение обвинения против Президента для отрешения его от должности в случаях, предусмотренных ст. 93.

Контрольные полномочия Федерального Собрания выражаются и в том, что назначение и отзыв дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях осуществляются Президентом после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания (п. «м» ст. 83 Конституции). Формой контроля за деятельностью органов исполнительной власти является также запрос депутата или группы депутатов Совета Федерации, Государственной Думы Правительству страны, руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по вопросам, входящим в их компетенцию. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определен в Федеральном законе от 11 января 1995 г. Задачами Счетной палаты являются:

Организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

Определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

Оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

Финансовая экспертиза проектов федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти;

Анализ отклонений от показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений по их устранению и совершенствованию бюджетного процесса в целом;

Контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке России и иных финансово-кредитных учреждениях;

Регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета.

Контроль в системе органов исполнительной власти;

Функции государственного контроля осуществляют Правительство, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, а также соответствующие органы исполнительной власти субъектов Федерации.

Правительство Российской Федерации как орган общей компетенции наделено широкими контрольными полномочиями в отношении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Согласно ст. 114 Конституции и Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации», оно осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан и иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами и указами Президента. В пределах своей компетенции оно организует исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за исполнением их федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимает меры по устранению нарушений действующего законодательства.

Правительство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие. Правительство вносит предложения Президенту страны о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия федеральной Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут осуществлять межотраслевой (надведомственный) и отраслевой (внутриведомственный) контроль. Среди этих органов имеются такие, основной деятельностью которых является именно межотраслевой (специализированный) контроль, например. Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, Министерство по налогам и сборам. Государственный таможенный комитет. Большинство же федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти осуществляют контроль по отраслям и сферам своей деятельности. Так, в финансово-экономической сфере контроль осуществляют министерства финансов, экономического развития и торговли, государственного имущества, Центральный банк России.

Контроль в сфере правопорядка осуществляют министерства юстиции, внутренних дел, в сфере природопользования, производства и реализации сельскохозяйственной продукции - Министерство природных ресурсов, Государственный комитет по охране окружающей среды, Министерство сельского хозяйства и продовольствия, Минэкономразвития и торговли, Федеральная служба лесного хозяйства. В иных сферах деятельности контроль возлагается на: Министерство транспорта (по вопросам безопасности движения), Министерство по связи и информатизации (контроль за использованием частот и радиоволн), Министерство труда и социального развития (контроль за соблюдением законодательства о труде и охране труда), Министерство культуры (контроль за вывозом и ввозом, сохранностью культурных ценностей).

Для осуществления межотраслевых контрольных функций создаются также специализированные инспекции (например, Государственная жилищная инспекция) и специальные структурные подразделения внутри федеральных органов исполнительной власти.

Особенностью межотраслевого контроля федеральных органов исполнительной власти является то, что он осуществляется за определенными сферами (вопросами) деятельности не подчиненных им органов и должностных лиц. Чаще всего такой контроль касается только определенной функции или отдельной стороны деятельности подконтрольных органов, независимо от ведомственной подчиненности объектов управления.

В субъектах Федерации контрольными полномочиями наделены их администрация, а также соответствующие министерства, комитеты управления и другие органы исполнительной власти. Объем их полномочий определен федеральным законодательством, конституциями уставами, законами и другими нормативными правовыми актами субъектов Федерации.

Органы исполнительной власти, осуществляя контроль, используют разнообразные методы. Они проводят ревизии и проверки фактического состояния дел, заслушивают отчеты должностных лиц, проверяют сообщения печати и жалобы, акты управления.

Судебный контроль.

Согласно ст. 118 Конституции, судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского административного и уголовного судопроизводства. Судебную власть как одну из ветвей государственной власти нельзя сводить только к рассмотрению конкретных судебных дел. Судебная власть - неотъемлемый элемент правового государства. Будучи сильной и независимой, она является гарантом прав каждого и должна быть в состоянии защитить эти права, кто бы на них ни покушался. Но что не менее значимо, судебная власть - это еще и гарантия нормальной деятельности исполнительной власти. Судебную власть характеризует не только правосудие, но и возможность оказать активное влияние на решения и действия исполнительной власти. Наличие властных полномочий судебной власти дает возможность говорить о судебном контроле за исполнительной властью.

Субъектами судебного контроля являются: Конституционный Суд Российской Федерации; суды общей юрисдикции; арбитражные суды.

Контрольные полномочия Конституционного Суда Российской Федерации в сфере исполнительной власти и порядок их осуществления определены Конституцией и Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации». Деятельность этого органа призвана служить укреплению основ конституционного строя Российской Федерации, защите основных прав и свобод человека и гражданина, утверждению начал законности в правотворчестве и правоприменении, обеспечению верховенства и прямого действия Конституции на всей территории страны.

Контрольные полномочия Конституционного Суда РФ в сфере исполнительной власти предусмотрены ст. 125 Конституции. Реализуя эти полномочия, суд разрешает дела о соответствии Конституции нормативных актов Президента, Правительства и органов исполнительной власти субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, разрешает споры о компетенции, включая споры между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектами. Возможно разрешение и других дел, связанных с конституционным судебным контролем за актами органов исполнительной власти и её должностных лиц.

Формы контроля судов общей юрисдикции за деятельностью органов исполнительной власти имеют свои особенности. Основной задачей судов общей юрисдикции является рассмотрение уголовных, гражданских, административных и иных дел. Контрольная же функция осуществляется ими не отдельно, а в процессе рассмотрения этих дел.

При рассмотрении этих и других дел суд, кроме решения вопроса по существу, изучает с позиций закона правомерность действий соответствующих органов исполнительной власти и издаваемых ими правовых актов, тем самым, осуществляя контроль за их деятельностью. При необходимости в выносимых судами решениях, определениях или постановлениях указывается, что суд признает акты управления незаконными. Обнаружив нарушение законности либо существенные недостатки в работе органа исполнительной власти, суд выносит частное определение.

В условиях рыночной экономики особая роль отводится системе арбитражных судов. Этот вид правосудия позволяет установить жёсткую дисциплину договорных отношений, пресечь экономический произвол чиновников, цивилизованно осуществлять процесс банкротства защитить интересы предпринимателей. Контроль за деятельностью органов исполнительной власти арбитражные суды осуществляют в специфической форме на основе Федерального конституционного закона от 26 апреля 1995 г. «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и Арбитражного процессуального кодекса РФ (АПК), принятого 5 мая 1995 г.

3. Прокурорский надзор в управлении

Надзор за исполнением законов является наиболее эффективной формой контроля со стороны государства в очень важной для него сфере - обеспечения законности. Основывающаяся на верховенстве закона, его точном и неукоснительном соблюдении - защита интересов личности, общества, государства составляет главную и основную цель органов прокуратуры. Прокуратура является единственным государственным органом, для которого надзор за исполнением законов составляет смысл, сущность и основу деятельности. Другого такого органа нет, а, следовательно, нет такой структуры, которая могла бы взять на себя бремя надзорных забот прокуратуры.

В соответствии со ст.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура РФ осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля и их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов . Этот вид надзора является одним из основных направлений в деятельности органов прокуратуры и именуется общим надзором.

Наименование этой отрасли - « надзор в сфере исполнительной власти» - является традиционным, оно присвоено ему еще в период образования органов советской прокуратуры (1922 г.). Оно как бы отграничивает эту отрасль от иных отраслей прокурорского надзора - за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, в уголовном и гражданском судопроизводстве, в стадии исполнения приговоров, определений и постановлений судов.

Сущность и назначение надзора за исполнением законов главным образом составляет надзор органов прокуратуры за точным и единообразным исполнением законов в сфере исполнительной власти. В этой сфере чаще всего допускается местничество, противодействие органам прокуратуры в устранении нарушений законов, вмешательство в их деятельность по установлению и устранению этих нарушений. Именно в этой области государственного управления должно быть обеспечено действительно точное и действительно единообразное как понимание, так и применение законов. Предписания законодателя должны твердо проводиться в жизнь, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным и ведомственным влияниям.

Осуществляя надзор за исполнением законов в сфере исполнительной власти, органы прокуратуры тем самым способствуют выполнению задач, стоящих перед обществом и государством, по всемерному удовлетворению потребностей граждан, повышению их материального благосостояния, обеспечению их прав и законных интересов. Иначе говоря, «прокуроры, осуществляя свои полномочия в сфере общего надзора, решают вместе с другими органами и организациями вопросы политического, государственного, экономического, социального, национального и культурного строительства» .

В число объектов прокурорского надзора в сфере исполнительной власти входят федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти, исполнительные органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. Законодательством в перечень объектов общего надзора не включены акты Правительства РФ и правительств республик в составе Российской Федерации, а также Указы Президента РФ.

В предмет прокурорского надзора в сфере исполнительной власти следует включать:

1)Законность и обоснованность правовых актов, издаваемых указанными выше органами государственного управления, а также должностными лицами этих органов. К числу правовых актов, которые могут быть опротестованы прокурором относятся: приказы, инструкции, решения, распоряжения и иные акты. Они могут носить общий и индивидуальный характер. В основе установленного требования о необходимости соответствия законам издаваемых названными органами правовых актов лежит закрепленный в Конституции РФ принцип верховенства закона. Правовые акты указанных органов и их должностных лиц носят подзаконный характер. Они издаются в целях реализации законов и в своей основе имеют закрепленные в законе положения. Любое отклонение от текста закона может привести к искажению его смысла, наступлению отрицательных, во многом непредсказуемых последствий. Поэтому государство всецело заинтересовано в том, чтобы подзаконные акты издавались в точном соответствии с требованиями, заложенными в законе.

2)В предмет надзора в сфере исполнительной власти также включены соблюдение Конституции РФ и точное и единообразное исполнение законов должностными лицами. По мнению профессора В.И.Баскова «здесь речь идёт прежде всего об охране трудовых, имущественных и иных прав и законных интересов граждан, соблюдении должностными лицами требований закона о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» .

3) Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина перечисленными выше органами и их должностными лицами является важнейшим направлением прокурорского надзора в сфере исполнительной власти. Согласно действующему законодательству, надзор за соблюдением прав и свобод граждан - одно из основных направлений деятельности прокуратуры (ст.1 и гл.2 ФЗ «О прокуратуре РФ»). Это наглядно подтверждает существенное усиление в современных условиях её правозащитной роли. То обстоятельство, что предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека, основано на признании их верховенства в правовой системе Российской Федерации.

Соблюдение прав и свобод человека играет основополагающую роль в обеспечении правовой защищенности личности, защите ее от произвола и беззакония. Оно проявляется в точном выполнении предписываемых законом правил, определяющих правовой статус личности в государстве.

Федеральный Закон «О прокуратуре РФ» с достаточной полнотой определил компетенцию органов прокуратуры при осуществлении надзора в сфере исполнительной власти. В своей деятельности они должны строго руководствоваться положениями Закона и не подменять другие государственные органы. Такая подмена опасна тем, что, во-первых, снижает эффективность усилий прокуратуры по решению своих прямых задач и, во-вторых, влечет вмешательство в деятельность этих органов, затрудняя выполнение ими своих непосредственных функций. В конечном счете оказываются необеспеченными в должном объеме и та работа, которая возложена на прокуратуру и те участки работы, которые поручены другим государственным органам, поскольку происходит их фактическое устранение от выполнения возложенных на них обязанностей .

Федеральный закон «О прокуратуре РФ» (ст.21) специально подчеркивает, что проверки исполнения законов проводятся прокурорами лишь на основании поступивших к ним сообщений о нарушениях законов. Прокуроры используют свои полномочия, когда они располагают сведениями о нарушениях законности, требующих их реагирования.

4. Административный надзор

По мнению ряда ученых, надзор является видом надведомственного государственного контроля. Между тем имеются все основания, чтобы провести грань между контрольной и надзорной деятельностью, “развести” эти понятия, не отождествлять их, а определить особенности, назначение и место в системе способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении.

Во-первых, различие между надведомственным или внешним контролем и административным надзором состоит в их содержании. Органы внешнего контроля обладают более широкой компетенцией: она включает в себя проверку состояния дел подконтрольного объекта не только с точки зрения законности, но и целесообразности принимаемых решений, что отражает прежде всего управленческий, организационный аспект контрольной деятельности. Административный же надзор связан с проверкой только законности действий конкретного объекта надзора, приобретая тем самым юридическую окраску.

Во-вторых, контроль и административный надзор различаются по объему полномочий. Контрольные полномочия связаны с вмешательством органов контроля в оперативно-хозяйственную, конкретную производственную деятельность подконтрольного объекта. При этом контрольные полномочия допускают возможность использования дисциплинарной власти - привлечение к дисциплинарной ответственности, вплоть до отстранения провинившегося работника от занимаемой должности. Органы административного надзора такими полномочиями не обладают, они ограничиваются наблюдением, проверкой соблюдения определенных норм, нередко технико-юридического характера, общеобязательных правил, выявлением и пресечением правонарушений, привлечением виновных к административной ответственности.

В-третьих, административный надзор и контроль различаются по объектам наблюдения и проверки. С этой точки зрения административный надзор включает три его разновидности:

а) он осуществляется в отношении неопределенного (не персонифицированного) круга физических и юридических лиц независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в каком-либо подчинении органов надзора, за соблюдением ими определенных правил, например, правил поведения (деятельности) в общественных местах;

б) административный надзор распространяется на определенный круг граждан, должностных лиц, юридических лиц и по конкретным вопросам, например, надзор за соблюдением гражданами правил приобретения, хранения и использования огнестрельного оружия, должностными лицами, ответственными за сохранность и использование радиоактивных материалов, средств цветного копирования;

в) персонифицированный административный надзор, осуществляемый органами внутренних дел в отношении некоторых граждан, освобожденных из мест лишения свободы.

В-четвертых, организационно-административный надзор представляет процесс последовательно осуществляемых этапов или стадий: предварительный - анализ информации о поднадзорном объекте, разработка и доведение до объекта надзора соответствующих норм, правил его функционирования; текущий - включающий систематическое и непосредственное наблюдение, инспектирование, проверки, в ходе которых выявляются нарушения, применяются меры пресечения, восстанавливается нарушенный порядок, решается вопрос о необходимости привлечения виновных к ответственности; заключительный - состоящий в анализе общего положения объекта надзора, выявлении тенденций, разработке предложений.

В-пятых, административный надзор и контроль характеризуют особые методы их осуществления. Для административного надзора основным методом является непосредственное постоянное наблюдение за соответствующими объектами, проверка по заявлениям и жалобам, а также по собственной инициативе. Арсенал методов внешнего контроля значительно шире: проверка, обследование, ревизия, проведение экспертизы и др.

В-шестых, административный надзор, как правило, связан с применением административного принуждения, причем надзорные органы используют административно-предупредительные меры (например, карантин), меры административного пресечения (например, запрещение эксплуатации неисправного автомототранспорта), меры административно-процессуального обеспечения (например, изъятие вещей, товаров и документов), административные взыскания. Следовательно, органы административного надзора одновременно являются и органами административной юрисдикции. Органы надведомственного, внешнего контроля таким объемом административно-принудительных полномочий не обладают.

Таким образом, административный надзор как самостоятельный вид контрольно-надзорной деятельности по обеспечению законности и дисциплины в процессе реализации исполнительной власти обладает следующими признаками:

Отсутствие организационной подчиненности субъектов надзора и поднадзорных объектов;

Возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов;

Невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора;

Наличие специального объекта надзорной деятельности - норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в нормативных актах, и их исполнение физическими и юридическими лицами;

Возможность самостоятельного применения мер административного принуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения угроз безопасности различным объектам;

Строгое ограничение данных мер принуждения правовыми рамками; наличием юрисдикционных полномочий.

Итак, административный надзор - это особый вид государственной управленческой деятельности, осуществляемой специальными органами исполнительной власти в отношении организационно неподчиненных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, стандартов, требований с использованием комплекса мер административного принуждения с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, восстановления предписанного порядка и привлечения виновных к административной ответственности. С одной стороны, он средство административного воздействия, вид исполнительно-распорядительной деятельности, а с другой – часть государственного надзора, средство обеспечения режима законности.

Основные направления административного надзора:

Правотворчество, участие в определении правового режима поднадзорных объектов;

Организационно-массовая и материально-техническая (предупредительная) деятельность.

Предварительный контроль. В частности, проведение экспертиз, выдача заключений на проекты строительства сооружений, государственные аттестации и сертификации;

Применение мер пресечения неправомерных действий для уменьшения тяжести последствий таких действий, а также эпидемий. пожаров, неблагоприятного воздействия окружающей среды;

Привлечение виновных к ответственности.

5. Обжалование неправомерных действий органов и должностных лиц

Для обеспечения законности в деятельности органов исполнитель­ной власти существенное значение имеют личные обращения граждан с жалобами, предложениями и заявлениями. Выступая в личном каче­стве, как частное лицо, по собственной инициативе, каждый гражда­нин вправе оценивать деятельность органа исполнительной власти, любого должностного лица или государственного служащего с точки зрения ее законности и результативности. Конституция устанавливает, что каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ст. 45), граждане РФ имеют право обра­щаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправле­ния (ст. 33).

Граждане имеют возможность обжаловать любые незаконные дей­ствия и акты, нарушающие их субъективные права и интересы. Обжалованы могут быть любые действия, а также бездействия работников любых органов, предприятий, учреждений, организаций, расцениваемые как неправильные. Предмет жалобы – не только не законные, но и нецелесообразные или аморальные деяния. В письмах граждан зачастую речь идет о неправильном использовании «свободы усмотрения», несправедливом решении вопросов, отсутствии должной четкости, бестактности, невнимании к критическим замечаниям, использовании устаревших приемов в работе, необоснованном выборе площадок для нового строительства.

Предметом жалобы могут быть деяния, ущемляющие права и законные интересы, как самого гражданина, так и других лиц. Обращение гражданина может быть направлено на защиту не только чьих-то личных, но и общественных интересов. Очень широко граждане используют право обжаловать индивидуальные административные акты. Реже встречаются жалобы о незаконности нормативных актов, хотя такие обращения граждан к автору акта или в иной компетентный орган вполне правомерны.

Таким образом, действующее законодательство и сложившаяся практика почти не знают ограничений права граждан на общую жалобу по содержанию. Обжалованы могут быть незаконные, нецелесообразные и аморальные деяния, индивидуальные и нормативные акты, действия и бездействия в сфере управления, производства, обслуживания. Субъекты обжалуемых деяний - не только органы, но и должностные лица. Обращение может быть подано с целью защиты личных прав и интересов, прав и интересов других лиц, публичных прав и интересов.

Благо­даря правовой основе жалобы приобретают качества правового средст­ва, с помощью которого осуществляется своеобразный контроль за ра­ботой персонала и руководителей органов исполнительной власти.

В органы исполнительной власти ежегодно поступает большое ко­личество жалоб граждан по поводу различных нарушений их прав. В своем поручении 5 февраля 2001 г. к руководителям органов исполнительной власти субъектов Федерации, Правительству и полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах, В. В. Путин отметил серьезную и предметную критику гражданами органов власти всех уровней, содержащуюся в их обращениях, что как он считает свидетельствует о том, что права и свободы человека должным не обеспечиваются. В своем обращении он также указал на необходимость, в целях всемерной защиты политических экономических и социальных прав личности, принятия решительных мер по повышению эффективности работы с обращениями граждан, усиления роль руководителей органов государственной власти и самоуправления, в активном использовании современной организации работы с обращениями граждан.

Существует два порядка рассмотрения и разрешения жалоб граж­дан - административные, то есть рассматриваемые во внесудебном, в административном порядке и судебные, рассматриваемые судами в процессе осуществления правосудия, в порядке уголовного, гражданского или конституционного судопроизводства.

Недостатком административного порядка рассмотрения жалоб является то, что они разрешаются заинтересованными органами исполнительной власти, при этом негласно, в отсутствие жалобщика, к тому часто работниками, не имеющими правовой подготовки. Поэтому жалобы нередко остаются без удовлетворения. Такой порядок не может признаваться эффективным, тем более, когда речь может идти о привлечении к ответственности виновных должностных лиц.

Вот почему возникает необходимость разрешения жалоб в судебном порядке, при котором стороны в процессе равны, возможности для объективного рассмотрения жалобы – иска повышаются. Однако закон предусматривает альтернативную возможность разрешения вопроса - рассмотрение его в порядке подчиненности органом или должностным лицом. Это создает возможность быстрого исправления ошибки, не доводя дело до суда, и способствует ответственному отношению к принимаемым админи­стративным решениям.

В суде гражданин выступает не в роли просителя, а в качестве истца, равной стороны. Обязан­ность давать объяснения суду возлагается на должностное лицо, при­нимавшее в административном порядке решение по делу. В ходе про­цесса ему приходится не только объяснять действия органа и моти­вировать их, но и подвергаться оценивающим воздействиям со сто­роны истца, суда и других участников процесса. Поэтому нередко еще в стадии предварительной подготовки дела к судебному слушанию должностные лица пересматривают свое решение, устраняют допу­щенные нарушения прав гражданина и тем самым не доводят дело до суда.

Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с изменениями и дополнениями от 14 декабря 1995 г.) предусматривает возможность каждого гражданина обратиться в суд, если он считает, что неправомер­ными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объедине­ний, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы .

К действиям (решениям), которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в ре­зультате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; на граж­данина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незакон­но привлечен к какой-либо ответственности.

Суды общей юрисдикции рассматривают жалобы на любые дейст­вия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключи­тельной компетенции Конституционного Суда РФ, и действий (реше­ний), в отношении которых законодательством предусмотрен иной по­рядок судебного обжалования.

Гражданин вправе обратиться с жалобой по поводу нарушения его прав и свобод либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему.

6. Обеспечение законности в деятельности органов внутренних дел

Органы внутренних дел являются частью органов государственной исполнительной власти и занимают одно из центральных мест в системе правоохранительных органов, поскольку выполняют наибольший объем работы, связанной с предупреждением, выявлением и пресечением правонарушений.

В соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел РФ на органы внутренних дел возлагаются следующие задачи:

· разработка и принятие в пределах своей компетенции мер по защите прав и свобод человека и гражданина, защите объектов, независимо от форм собственности, обеспечению общественного порядка и общественной безопасности;

· организация и осуществление мер по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, выявлению, раскрытию и расследованию преступлений.

Свою деятельность органы внутренних дел строят в соответствии с принципами уважения и соблюдения прав человека и гражданина, законности, гуманизма, гласности, взаимодействия с органами государственной власти и управления, общественными организациями, гражданами, средствами массовой информации.

Среди принципов Уголовного кодекса Российской Федерации, которые воспроизводят международные стандарты и имеют особое значение для нашей правоприменительной практики, следует выделить принцип гуманизма (статья 7 УК РФ). Гуманизм проявляется в объединении двух начал: обеспечении безопасности человека от преступных посягательств на его жизнь, здоровье, достоинство, права и свободы, собственность (часть 1 статьи 7 УК РФ), а также обеспечении наказания и иных мер уголовно-правового характера, не имеющих своей целью причинение физических страданий или унижение человеческого достоинства (часть 2 статьи 7 УК РФ). Так, в части 2 статьи 7 УК РФ запрещаются жестокие, мучительные и позорящие наказания.

Принцип гуманизма получил конкретизацию в ряде статей Особенной части Уголовного кодекса Российской Федерации

Статья 4 Федерального закона "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" в новой редакции (№117-ФЗ) содержит принципы содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых. Среди этих принципов названы законность, равенство всех граждан перед законом, гуманизм, уважение человеческого достоинства в соответствии с Конституцией Российской Федерации, принципами и нормами международного права, а также международными договорами Российской Федерации. В данной статье говорится также о том, что содержание под стражей "не должно сопровождаться пытками, иными действиями, имеющими целью причинение физических или нравственных страданий подозреваемым и обвиняемым в совершении преступлений, содержащимся под стражей".

При рассмотрении вопросов уголовного преследования должностных лиц (в том числе и сотрудников правоохранительных и судебных органов) необходимо учитывать, что статья 286 УК РФ предусматривает ответственность за превышение должностных полномочий. Квалифицирующими признаками этого состава преступления являются применение насилия или угроза его применения либо причинение тяжких последствий. При наличии данных признаков это преступление в соответствии с российским уголовным законодательством квалифицируется как тяжкое и предусматривает наказание в виде лишения свободы от трех до десяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.

Так, согласно обобщенной информации, предоставленной отделом статистики Генеральной прокуратуры Российской Федерации:

Осуждено
по ст.286 УК РФ (превышение полномочий)
по ст.301 УК РФ (незаконное задержание, заключение под стражу)
по ст.302 УК РФ (принуждение к даче показаний под пытками)
по ст.128 УК РФ (незаконное помещение в психиатрический стационар)

Контроль за соблюдением законности деятельности сотрудников в системе МВД России осуществляют непосредственно руководители органов внутренних дел, подразделения собственной безопасности и инспекции по личному составу.

Основными направлениями деятельности службы собственной безопасности являются: выявление, предупреждение и пресечение правонарушений, замышляемых, подготавливаемых или совершаемых сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации; разработка мер по обеспечению собственной безопасности, укреплению законности в органах и подразделениях внутренних дел; организация государственной защиты сотрудников органов внутренних дел и членов их семей; проведение служебных проверок по тяжким преступлениям и преступлениям, получившим большой общественный резонанс, совершенным сотрудниками органов внутренних дел, а также должностным проступкам, связанным с нарушением законности.

Одной из форм реагирования на нарушение прав граждан сотрудниками является рассмотрение поступающих жалоб и заявлений.

За 1998-2000гг. в подразделения собственной безопасности поступило 78219 жалоб и заявлений граждан на действия сотрудников органов внутренних дел, по которым проведено 44839 служебных проверок. По их результатам привлечено к различным видам ответственности 17193 сотрудника органов внутренних дел, в том числе 4598 уволено из органов и 1134 понижено в должности. В прокуратуру направлено 10374 материала, по которым возбуждено 5093 уголовных дела.

Параллельно в МВД России осуществляется разработка программы многоуровневого изучения личного состава на пригодность к службе в органах внутренних дел.

Надзор за точным и неуклонным исполнением законов органами внутренних дел возложен на прокуратуру. Она осуществляет надзор за всеми видами правоохранительной деятельности этих органов: административной, оперативно-розыскной, уголовно-процессуальной. Прокуратура также осуществляет надзор и за исполнением законов внутренними войсками, за законностью содержания задержанных и арестованных в изоляторах временного содержания, помещения в приемник-распределитель. Полномочия прокурора при осуществлении надзора определяются действующим законодательством.

Государственный контроль за деятельностью Министерства внутренних дел РФ осуществляют Президент и Правительство РФ.

7. Ответственность органов управления и их должностных лиц за ущерб, причинённый служебной деятельностью

Нормы законодательства, устанавливающие ответственность для должностных лиц государства, во многом устарели и не отвечают задачам общественного развития, стоящим на сегодняшний день.

Следует признать, что пробелы в законодательстве зачастую восполняются административными актами управления и негласными правилами поведения должностных лиц, что усугубляет проблему автономизации административной системы, способствует коррупции и ослаблению общественного контроля над государством.

С точки зрения российского законодательства, употребление в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г. "О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей" от 18 мая 1981 г. понятия "ущерб" неточно, поскольку в Конституции России (ст. 53) неблагоприятные последствия гражданина от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц при исполнении служебных обязанностей именуются понятием "вред".

Понятие должностного лица играет важнейшую роль при определении круга деяний, относимых к должностным правонарушениям. Его легальная формулировка содержится в примечании к ст.2. 4 Кодекса об административных правонарушениях, в котором сказано, что под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Во-первых, к представителям власти относятся работники государственных органов и учреждений, наделенные правом в пределах своей компетенции предъявлять требования, а также принимать решения, обязательные для исполнения гражданами и организациями независимо от их ведомственной принадлежности и подчиненности. Это должностные лица, наделенные полномочиями публичного характера, то есть распорядительной властью в отношении многих физических и юридических лиц, организационно им не подчиненных. Представители власти обладают функциональной властью вне рамок организации, в которой они состоят в должности. Типичными представителями служащих такого рода являются работники милиции, налоговой полиции, прокуратуры, таможни, представители различных инспекций и т. д.

Во-вторых, под организационно-распорядительными обязанностями следует понимать функции по осуществлению руководства трудовым коллективом, участком работы и деятельности отдельных работников. А под административно-хозяйственными обязанностями - полномочия по управлению или распоряжению государственным имуществом.

Таким образом, должностные лица, своими действиями могут, вернее, не могут не создавать юридические последствия для организации, в которых они занимают должности. Вред, причиненный должностным лицом в результате противоправных действий, - всегда существенный вред, так как затрагивает интересы многих сторон, независимо от того, были ли направлены его действия на ущемление прав конкретного человека, группу лиц, организацию, государство или общество в целом. В этом заключается высокая общественная опасность противоправного поведения должностного лица государства, независимо от степени вины и направленности, всегда противоречащего целям государства, дискредитирующего деятельность органов государственной власти.

С учетом установленных гражданским законодательством особенностей ответственности за вред, причиненный различными актами власти, они подразделяются на две большие группы - акты, которые принимаются в сфере административного управления (акты управления), и акты, принимаемые правоохранительными органами и судами (акты правоохранительных органов и суда).

Акт власти может быть совершен не любым работником государственного органа или органа местного самоуправления, а лишь тем, кто относится к числу должностных лиц

К актам управления, которые подпадают под действие ст. 1069 ГК, относятся самые разнообразные властные предписания, принимаемые в сфере административного управления. Ими являются приказы, распоряжения, указания и любые другие предписания, подлежащие обязательному исполнению теми лицами, которым они адресованы. Как правило, они принимаются в письменной форме, обязательность которой иногда предусмотрена законом и иными правовыми актами. Но в принципе не исключена возможность принятия властного акта в устной форме, например, отдание устного приказа, если это согласуется с обстановкой и характером деятельности соответствующего должностного лица. Статья 1069 ГК особо выделяет такой вид властных актов, как издание не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления. По смыслу закона им должен считаться ненормативный правовой акт, принимаемый непосредственно государственным органом или органом местного самоуправления в установленном порядке, в том числе и коллегиально.

Наряду с действиями, т. е. активным поведением государственных и муниципальных органов, а также их должностных лиц, вред в рассматриваемой сфере может быть причинен и путем бездействия. Это имеет место тогда, когда соответствующее должностное лицо или орган управления должны были действовать в силу возложенных на них обязанностей, например, совершить то или иное действие по законному и обоснованному запросу гражданина или принять необходимые меры по пресечению правонарушения, но не сделали этого, что и привело к причинению вреда.

Какого-либо перечня незаконных действий (бездействия) государственных (муниципальных) органов и их должностных лиц в сфере административного управления, которые могут порождать рассматриваемое деликтное обязательство, закон не содержит. В силу этого ими могут быть любые акты управления при условии, что они обязательны для исполнения и приняты соответствующим должностным лицом (органом) при исполнении служебных обязанностей (реализации органом своей компетенции).

В законе сказано, что организации отвечают за вред на «общих основаниях». Это значит, что ответственность наступает, если:

Совершено противоправное деяние;

Причинён имущественный вред;

Существует причинная связь между неправильными действиями и вредом;

Ущерб наступил по вине учреждения, органа, их должностных лиц.

Ответственность за вред, причиненный актом управления, не зависит от того, кто выступает в качестве потерпевшего - гражданин или юридическое лицо. Это новое положение в российском гражданском законодательстве, так как в течение многих лет вред, причиненный незаконными актами власти юридическим лицам, возмещался лишь в случаях, прямо указанных законом. В настоящее время права всех потерпевших от незаконных актов управления совпадают, за исключением, пожалуй, того, что граждане при условии одновременного нарушения их личных неимущественных прав имеют право требовать еще и компенсации морального вреда.

Вред, причиненный незаконными актами управления, подлежит возмещению лишь при наличии вины лиц, принявших подобные акты либо, наоборот, нарушивших права граждан или юридических лиц своим бездействием. При этом, как уже отмечалось, по общему правилу, виновными должны предполагаться любые действия государственных или муниципальных органов и их должностных лиц, если они являются незаконными. Это следует из того, что в данном случае вред причиняется не фактическим, а юридическим действием, незаконность которого обычно уже сама по себе свидетельствует о наличии вины того лица, которое его совершило. Сказанное, однако, не означает, что одно из условий ответственности (вина) подменяется другим (противоправностью). В отдельных случаях незаконность акта управления действительно не может быть поставлена в вину тому лицу, которое его приняло. Но это скорее исключение из общего правила, поскольку вина и противоправность в рассматриваемой сфере настолько тесно взаимосвязаны, что доказать отсутствие вины органа или должностного лица при том, что их действия (бездействие) признаны незаконными, достаточно сложно.

Вред, причиненный незаконным актом управления, возмещается за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. Это также является новеллой российского гражданского законодательства, поскольку раньше в подобных случаях ответственность возлагалась непосредственно на ту организацию, работниками которой будет принят незаконный акт управления. После принятия Конституции РФ (ст. 53) и части первой ГК (ст. 16) сохранение прежнего порядка стало невозможным. Возложение ответственности за вред, причиненный актами управления, непосредственно на государство (муниципальное образование) следует рассматривать как повышение гарантий прав потерпевших, так как их право на своевременное и полное возмещение вреда стало более реальным.

В соответствии со ст. 1071 ГК от имени казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования, как правило, выступают соответствующие финансовые органы, т. е. федеральное казначейство, финансовые управления, райфинотделы и т. п. Однако в некоторых случаях, прямо указанных законами и правовыми актами РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, ответственность от имени соответствующей казны могут нести иные государственные органы. Так, если речь идет о возврате потерпевшему утраченной им жилой площади, выполнение соответствующей обязанности возлагается на жилищные органы.

8. Материальная ответственность органов внутренних дел и их работников за ущерб, причинённый служебной деятельностью.

В статье 40 Закона РСФСР от 18 апреля 1991 года "О милиции" указано, что "вред, причиненный гражданам, предприятиям, учреждениям и организациям сотрудником милиции, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном гражданским законодательством".

Отсылка к общему гражданскому законодательству означает, что убытки, причиненные незаконными действиями (бездействием) должностных лиц, возмещаются соответствующими органами внутренних дел на основании ст. 126, 127 Основ гражданского законодательства.

Так в п. 2 ст. 127 Основ установлено, что "вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается государством независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законодательными актами".

В действующем Российском законодательстве правоотношения по возмещению вреда регулируются целым комплексом правовых норм: ст. 53 Конституции Российской Федерации; ст.ст. 1069, 1070 Гражданского Кодекса (ГК).

В соответствии со ст. 53 Конституции РФ каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Содержание указанного права конкретизирует ст. 16 Гражданского Кодекса (ГК), устанавливающая, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием. Учитывая, что причинение вреда в рассматриваемом случае носит внедоговорный характер, дальнейшее развитие данный вопрос получил в ст.ст, 1069-1071 главы 59 ГК.

Речь идет о возмещении убытков, которые причинены в результате незаконных действий (бездействия) органов внутренних дел или должностных лиц этих органов, в том числе изданием актов, не соответствующих закону или иному правовому акту.

Особенность ответственности по ст. 1069 ГК в том, что она наступает за противоправные властные служебные деяния. Служебными признаются действия, которые совершены по службе в связи с выполнением возложенных на работника обязанностей. Работники ОВД должны выполнять возложенные на них функции всегда и везде. Поэтому их действия признаются служебными, даже если они совершены во внерабочее время, но в интересах службы.

Под служебными следует понимать также действия, совершённые работником ОВД с использованием внешних атрибутов должностного лица (удостоверение, форма, жезл регулировщика, огнестрельное оружие и т. д.), путём злоупотребления служебными полномочиями, превышения власти, использования своего служебного положения.

Государство отвечает за свое должностное лицо вследствие того, что будучи особым образом организованным коллективом людей, оно проявляет себя через деятельность своих структурных подразделений, должностных лиц и просто работников - государственных служащих. Если в результате действий должностного лица причинен вред (будь то сотруднику государственного учреждения, постороннему гражданину или сторонней организации), предполагается, что вред причинен самим государством. Субъектом правоотношений в подобных случаях является государство, а не должностное лицо, выступающее от его имени.

В соответствии со ст. 1070 ГК РФ имущественная ответственность государства за ущерб, причинённый гражданину незаконными действиями ОВД, является специальной. Она наступает и при отсутствии их вины, в строго определённых случаях нарушения закона. Материальным основанием наступления ответственности является незаконный акт следственных органов и реальный вред, причинённый им. Но для решения вопроса о взыскании ущерба необходимо ещё и процессуальное основание – акт компетентного органа об отмене незаконного акта, о прекращении уголовного или административного дела.

Безусловно, совершая правонарушение, должностное лицо имеет возможность выбора между противоправным и правомерным поведением. Состоя в трудовых отношениях с государством, неся службу, сопряженную с известными ограничениями, должностное лицо, фактически, жертвует своей свободой. Следует также иметь в виду, что жалование (заработок) работника органа внутренних дел является его единственным источником дохода.

Таким образом, имеются юридические основания, позволяющие выделить особую разновидность имущественной ответственности, носящую в трудовом праве название материальной. Если по характеру правового воздействия материальная ответственность родственна имущественной ответственности, то отличительной чертой её является состояние субъекта ответственности в трудовых отношениях с организацией-работодателем, влекущее ограничение применения мер материального воздействия. Так или иначе, выделение материальной ответственности в самостоятельный вид юридической ответственности позволяет применять ее к должностным лицам, нанесшим ущерб государству, в независимости от того, привлекаются ли они за данный проступок к другим видам ответственности.

От дисциплинарной этот вид ответственности отличает то, что размер применяемых санкций зависит в основном не от степени вины, а от размера наступившего в результате виновных противоправных действий вреда, санкция не может быть заменена мерами jобщественного воздействия, она носит имущественный характер.

Сами должностные лица, незаконными действиями (бездействием) которых причинен ущерб, непосредственной ответственности перед потерпевшим не несут и к ним не должны предъявляться требования о возмещении ущерба. На самих должностных лиц может быть возложена материальная ответственность лишь в порядке регресса. Имеется в виду, что орган, возместивший ущерб потерпевшему (либо государство), впоследствии имеет право взыскать уплаченную сумму с виновного должностного лица. Непосредственный виновник несет регрессную ответственность в полном объеме, если иной размер не установлен законом, в частности, не вытекает из трудового законодательства. Материальная ответственность, как правило, бывает ограниченной, когда служащие, по вине которых причинен ущерб, несут ее в размере прямого ущерба, но не более своего среднего месячного заработка. Полная материальная ответственность означает, что ущерб возмещается в полном размере. К материальной ответственности виновные привлекаются либо администрацией, либо по ее иску судом.

Заключение

Человек является высшей ценностью цивилизованного общества. Это положение, выработанное логикой развития мировой истории, закреплено в ст.2 Конституции Российской Федерации.

Права и свободы человека обеспечиваются посредством исполнения государством и его полномочными представителями определенных законом обязанностей по отношению к гражданам государства. В этом заключается непреходящий смысл и содержание законности в государственном управлении. Принцип законности в государственном управлении является всеобщим и не содержит каких-либо изъятий.

В развитых странах государственные органы контроля являются главным инструментом воздействия на экономику. Эти органы объединяются в Международную организацию высших контрольных органов (ИНТОСАИ), которая руководствуется Лимской декларацией руководящих принципов контроля, принятой в 1977 году. В ее первой статье сформулирована цель государственного контроля: "Организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Контроль - не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях - привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб".

Неотвратимость ответственности за нарушение норм права - необходимое условие законности, воспитания граждан, должностных лиц в духе подлинного уважения к закону. Принцип неотвратимости ответственности следовало бы закрепить не только в уголовном и хозяйственном законодательстве, где он все-таки нашел применение, но и в других отраслях права, при безусловном его соблюдении с тем, чтобы никто не мог рассчитывать на уклонение от ответственности и чтобы ни у кого не создавалось впечатления о ненаказуемости виновных.

Но для реальной защиты прав необходимы специальные органы и процедуры, способные обеспечить практическое исполнение предписаний законодательства.

Ответственность должностных лиц, виновных в нарушении прав человека, следует признать важнейшим средством защиты прав человека. Наказание за такие нарушения должно являться одним из основных средств реализации прав человека.

Настанет время, когда люди станут поступать из сознания необходимости следовать закону, а не вопреки ему, когда каждый свой шаг будут соизмерять со своей гражданской совестью. До тех пор должен существовать и постоянно совершенствоваться правовой институт защиты прав граждан от незаконных действий должностных лиц, позволяющий гражданам участвовать в управлении государством, а власти более ответственно относится к принятию решений, которые могут повлиять на жизнь граждан.

Литература

1. Конституция Российской Федерации - М; ИНФРА-М-НОРМА, 1997-80с

2. Федеральный закон от17 ноября 1995г «О прокуратуре Российской Федерации»:.// СЗ РФ.-1995.-№ 47.-ст.4472.

3. Федеральный закон от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре РФ»: // Рос.газ.-1999- 17 февр.

4. Федеральный закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 года «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с изменениями от 14. 12. 1995)//СЗ 1993, №36, Ст. 1747, 1995, №51. Ст. 4970.

5. Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"

6. Федеральный закон (от 26 января 1996 г. №14-ФЗ)//Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая// СЗ. 1996. №5. Ст.410.

7. Положение о Министерстве внутренних дел РФ. Утверждено Указом Президента РФ от 18.07.1996 г.//Российская газета. 1996. 31 июля.

8. Положение о службе в органах внутренних дел РФ. Утверждено Постановлением Верховного Совета РФ от 23.12.1992 г.//Российская газета. 1993. 13 января.

9. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина: Приказ Ген.прокурора РФ.22 мая 1996 г. №30// Сб.осн.приказов и указаний Ген.прокурора РФ.-М.,1999.

10. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М.Административное право Российской Федерации. М., 1996.

11. Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. М.: Политиздат. 1997

12. Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник. М.: “Норма-Инфра-М”, 2000.

13. Басков В.И. Курс прокурорского надзора: Учебник.М.:Зерцало, 1998..

14. Мельников А. Надзор за исполнением законов// Законность.-1998.-№3

15. Овсянко Д. М. Административное право. М. 2001 год.

16. Химичева Н.И. Финансовое право. Учебник. М.: Изд-во БЕК. 1995.

17. ЧетвериковВ.С. Административное право. Учебное пособие. М., 1998.

Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. М.: Политиздат. 1997

Химичева Н.И. Финансовое право: Учебник. М.: Изд-во БЕК. 1995.

Положение о контрольном управлении Президента РФ от 24 мая 1994 г. //СЗ. 1994, №5. Ст. 402

Федеральный закон РФ от 11 января 1995 г. //СЗ 1995, №3. Ст. 167

Федеральный закон РФ от 24 июня 1994 г. «О Конституционном суде РФ»// СЗ, 1994, №13 СТ. 1447

Важную роль в обеспечении эффективности государственного управления играет служебная дисциплина. В соответствии с Законом о гражданской службе служебная дисциплина это обязательное для гражданских служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа и должностного регламента, установленных в соответствии с данным Законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, нормативными актами государственного органа и со служебным контрактом.

Служебный распорядок государственного органа определяется нормативным актом государственного органа, регламентирующим режим службы (работы) и время отдыха. Служебный распорядок государственного органа утверждается представителем нанимателя с учётом мнения выборного профсоюзного органа данного государственного органа.

Таким образом, служебная дисциплина на гражданской службе существует в диалектическом единстве её объективной и субъективной сторон.

Законом о гражданской службе предусмотрены правовые средства укрепления служебной дисциплины. К ним относятся:

Поощрения и награждения за гражданскую службу;

Дисциплинарные взыскания.

В работе по укреплению служебной дисциплины важную роль играет применение поощрений. В соответствии с Законом о гражданской службе за безупречную и эффективную службу применяются следующие виды поощрения и награждения:

1) объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения;

2) награждение почётной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка;

3) иные виды поощрения и награждения государственного органа;

4) выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет;

5) поощрения Правительства РФ;

6) поощрения Президента РФ;

7) присвоение почётных званий РФ;

8) награждение знаками отличия РФ;

9) награждение орденами и медалями.

Среди мер укрепления служебной дисциплины важную роль также играет применение дисциплинарных взысканий. Согласно Закону о гражданской службе дисциплинарные взыскания применяются за совершение дисциплинарного проступка. Представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:

1) замечание;

2) выговор;

3) предупреждение о неполном служебном соответствии;

4) освобождение от занимаемой гражданской службы;

5) увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным подп. «а» - «г» п.3, п.5 и 6 ч.1 ст. 37 Закона о гражданской службе.

За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. Законом о гражданской службе регламентированы порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания.

До применения дисциплинарного взыскания представитель нанимателя должен затребовать от гражданского служащего объяснения в письменной форме. Отказ гражданского служащего от дачи объяснения в письменной форме не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания. Перед применением дисциплинарного взыскания по решению представителя нанимателя или по письменному заявлению гражданского служащего проводится служебная проверка.

Проведение служебной проверки поручается подразделению государственного органа по вопросам государственной службы и кадров с участием юридического (правового) подразделения и выборного профсоюзного органа данного государственного органа. Служебная проверка должна быть завершена не позднее чем через один месяц со дня принятия решения о её проведении.

Если в течении одного года со дня применения дисциплинарного взыскания гражданский служащий не подвергнут новому дисциплинарному взысканию, он считается не имеющим дисциплинарного взыскания.

При освобождении гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы в связи с дисциплинарным взысканием он включается в кадровый резерв для замещения иной должности гражданской службы на конкурсной основе.

Законность и дисциплина в государственном управлении обеспечиваются тремя основными способами: проведением контроля, осуществлением надзора и с помощью обращений граждан. Однако осуществлению этих конкретных юридически значимых действий предшествует убеждение, которое проявляется в предупреждении, разъяснении, воспитании, а также в формировании определенных стимулов законопослушного поведения субъектов государственного управления.

Контроль

Контроль - основной способ обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении, один из наиболее важных элементов государственного управления. Без организации и осуществления контроля невозможна надлежащая работа государственного аппарата, других подконтрольных государству структур. Контроль также выступает одним из основных дисциплинирующих факторов поведения граждан.

В государственном управлении контроль распространяется на все сферы: народное хозяйство, социально-культурную, административно-политическую деятельность и осуществляется путем проверок, плановых и внеплановых ревизий, обследований, истребования отчетов, проведения рейдов, смотров и др.

Главными направлениями осуществления контроля в сфере государственного управления являются: 1) соблюдение плановой, финансовой, ценообразующей, договорной, технологической, исполнительской, трудовой и других видов государственной дисциплины; 2) использование государственных ресурсов; 3) соблюдение требований природоохранного законодательства; 4) подбор и расстановка кадров в государственном секторе; 5) выполнение социальных программ.

Контрольная деятельность включает в себя ряд последовательных действий, которые можно разделить на три стадии: подготовительную, центральную (или аналитическую) и итоговую.

На подготовительной стадии: 1) избирается объект контроля; 2) определяется предмет контроля(устанавливается, что надлежит проверить); 3) определяются способы осуществления контроля; 4) подбираются (назначаются) лица, которые будут осуществлять контроль; 5) составляются планы проведения.

На центральной (аналитической) стадии осуществляется сбор и обработка информации. Собранная информация (часто полученная от различных источников) анализируется, сравнивается с реальным состоянием дел на проверяемом объекте, поскольку сведения, предоставленные руководством такого объекта и полученные из других источников, часто не совпадают.

К итоговой стадии относятся такие действия, как 1) принятие решений по результатам контроля; 2) доведение их до адресата (а в необходимых случаях и до сведения общественности, правоохранительных органов, других лиц, которые заинтересованы в результатах контроля; 3) предоставление помощи подконтрольной структуре в наведении порядка на объекте; 4) контроль за выполнением решений, принятых по итогам контроля.

Контролю свойственны и свои принципы. К ним относятся: 1) универсальность (означает, что контроль должен охватывать все участки государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства; 2) систематичность(проводится не один раз, время от времени, а по определенной схеме, постоянно; 3) беспристрастность (достигается путем возложения задач контроля на лиц, которые не заинтересованы в его результатах); 4) реальность(обеспечивается наличием необходимых квалифицированных кадров контролеров); 5) действенность, оперативность, результативность(предполагают быстрое проведение контрольных действий контролирующим органом в случае получения сообщений о выявленных нарушениях, предотвращение правонарушений и причин, им способствующих, своевременное принятие мер по их устранению, привлечение в необходимых случаях виновных к ответственности); 6) гласность(предполагает возможность, а в некоторых случаях - обязанность, доведения результатов контроля до сведения общественности или правоохранительных органов, других лиц, заинтересованных в результатах контроля).

Контроль можно классифицировать: по органам, которые его осуществляют; по сфере деятельности, подлежащей контролю; по формам его проведения. Контроль может быть государственным (президентский, правительственный, парламентский, судебный, прокурорский; по сфере деятельности: ведомственный, межведомственный) и негосударственный(профсоюзный, контроль со стороны общественных объединений).

Итак, механизм государственного управления включает целый блок официальных структур, которые призваны обеспечивать и гарантировать законность государственного управления. Это:

Президент Российской Федерации и его Администрация с ее правовым, контрольным и кадровым управлениями, полномочными представителями в федеральных округах. Президенту подотчетно Правительство РФ, а значит и другие органы государственного управления. Президент имеет право отменять постановления и распоряжения Правительства, а если надо, то по своему усмотрению отправлять его в отставку. Контроль законности обеспечивается также путем президентских инспекторских проверок, заслушивания отчетов руководителей регионов, министерств и ведомств, утверждения общегосударственных программ, анализа поступающей информации о результатах правоохранительной деятельности и т.д. Не менее важна роль в системе контроля повседневная деятельность Государственного совета и Совета безопасности Российской Федерации, других совещательных структур при Президенте РФ;

Органы судебной власти. Судебная власть реализует свои правоохранительные полномочия путем осуществления конституционного, административного, гражданского и уголовного судопроизводства, а также посредством судебного контроля (надзора) за законностью и обоснованностью применения юридического принуждения. В судебном порядке снимаются противоречия, которые возникают между государственными органами различных ветвей и уровней власти, решаются острые конфликтные ситуации в сфере трудовых отношений, пенсионного и социального обеспечения, экологии, землепользования и т.д.

Особый статус судебных органов делает их функционирование самостоятельным и, что самое главное независимым от других подсистем государственной машины, превращает в подлинного стража законности. Независимость судов - важнейшая предпосылка законности в обществе.

Органы прокуратуры. Выполняя свою прямую функцию и назначение, они осуществляют надзор за соблюдением законодательства в стране, возбуждают в соответствующих случаях уголовные дела и расследуют их, опротестовывают противозаконные акты, в том числе государственно-управленческого характера.

Если обращение в суд по поводу законности тех или иных решений носит инициативный характер и во многом зависит от желания и даже смелости человека, то в прокурорском надзоре институционально заложена функция принудительного контроля законности актов государственного управления. Важно и то, что все предписания прокурора подлежат обязательному исполнению;

Органы исполнительской власти, прежде всего те ее структуры, на которые возложены функции контроля и надзора. Их контрольная деятельность носит как общий, так и специализированный характер, отличается всеобщностью, иерархичностью, оперативностью, гласностью.

1) Общий контроль состоит в надзоре вышестоящих органов исполнительской власти за законностью реализации установленной компетенции каждым нижестоящим государственным органом и органом местного самоуправления, каждым предприятием, организацией, акционерным обществом и.т.д. Реализуется он в форме политического, административного и судебного контроля.

2) Специализированный контроль осуществляют управомоченные на то специальные органы и их подсистемы. Особенность такого контроля состоит в том, что осуществляющие его органы не устанавливают общих правил поведения, не занимаются организаторской работой, как это делают органы исполнительной власти, не рассматривают уголовные и административные дела, а занимаются лишь проверкой и изучением состояния дел на местах. Они не вправе вмешиваться в оперативно-распорядительную деятельность проверяемых органов, организаций, учреждений и предприятий. Они исследуют и докладывают соответствующим органам результаты своих проверок, а также предлагают меры по исправлению вскрытых недостатков.

Примером специализированного контроля является аудиторский, таможенный, антимонопольный, санитарно-эпидемиологический, радиационный, экологический и противопожарный контроль, контроль за качеством продуктов и товаров народного потребления, контроль дорожного движения. Специализированный контроль позволяет иметь четкое представление о состоянии учета и отчетности на предприятиях и организациях, об использовании недр, земельных, водных и лесных ресурсов, о состоянии охраны труда, техники безопасности, законности и качестве строительства, транспорта, связи и т.д.

Контроль в управлении - это не какая-то деятельность чрезвычайного содержания. Это, как записано в Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой 9 конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ), «часть системы регулирования, целью которой является а) вскрытие отклонений от принятых стандартов, нарушений, принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии, б) принятие корректирующих мер, в) привлечение виновных к ответственности и получение компенсации за причиненный ущерб, г) осуществление мероприятий по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем.

А теперь рассмотрим некоторые важнейшие системы государственного управления форм контроля.

Конституционный контроль(конституционный надзор) - особый вид правоохранительной деятельности, заключающийся в проверке соответствия законов, указов, постановлений и иных нормативных актов конституции страны. В разных странах этот вид государственного контроля организован по-разному. В разных странах этот вид государственного контроля организован по-разному. Он может осуществляться: а) судами общей юрисдикции(США, АРГЕНТИНА, ДАНИЯ, ЯПОНИЯ); б) верховным судом (АВСТРАЛИЯ, ИНДИЯ, КАНАДА, ШВЕЙЦАРИЯ) ; в) специальными конституционными судами (РОССИЯ, АВСТРИЯ, ФРГ, ИТАЛИЯ); г)особым органом несудебного характера, как это организовано во Франции.

Объектом конституционного контроля в РФ являются конституционные законы и поправки к Конституции РФ, обычные законы, международные договоры, нормативные акты исполнительных органов власти, правоприменительная тактика. Объектом конституцимонного контроля являются также предметы совместной компетенции федерального центра и субъектов РФ, споры, возникающие между федеральными органами, между органами федеральной власти и субъектов РФ, между органами государственной власти субъектов РФ.

По содержанию конституционный контроль может быть формальным (проверяется соблюдение процедурных правил, установленных для принятия законов и других нормативных актов), материальным (проверяется содержание правовых актов с точки зрения их соответствия конституционным принципам и нормам), абстрактным (осуществляется по инициативе какого-либо уполномоченного субъекта без конкретного повода), конкретным (осуществляется только в связи с каким-либо судебным делом) и последующим (после вступления акта в силу).

Парламентский контроль, осуществляемый в форме контроля исполнения бюджета, проведения «правительственных часов», парламентских слушаний и расследований, парламентских и депутатских запросов, заслушивания в комитетах и фракциях докладов руководителей министерств и ведомств.

Важной формой опосредованного парламентского контроля является контроль, осуществляемый силами Уполномоченного по правам человека, который назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой. При осуществлении своих полномочий Уполномоченный независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам.

Его главная задача - гарантия государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. По сути, это контроль за профессиональной деятельностью должностных лиц, но без права отмены или изменения принятых ими решений. Работает Уполномоченный в основном по жалобам граждан, но не только. При наличии информации о массовых нарушениях прав и свобод граждан, либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, Уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции.

Финансовый контроль (государственный аудит) - неотъемлемая часть управления государственными финансами и государственной собственностью. Основоположники отечественной научной школы трактуют государственный финансовый контроль как систему урегулированных правом экономических отношений, возникающих в сфере государственных финансов и собственности между специальным контролирующим органом и различными участниками бюджетного процесса. Его предмет - правильность и целесообразность действий в области распределения и использования материально-денежных ресурсов государства и его субъектов в целях эффективного социально-экономического развития страны и отдельных ее территорий. Основное содержание финансового контроля заключается в проверке правильности использования государственными и муниципальными предприятиями, организациями, учреждениями находящейся в их управлении государственной собственности и денежных ресурсов; проверке соблюдения правил проведения финансовых операций; выявлении возможностей повышения рентабельности хозяйствования, роста производительности труда, устранении и предупреждении нарушений финансовой дисциплины и обеспечение общества качественными государственными услугами.

Для осуществления постоянного контроля(аудита) за исполнением Федерального бюджета образуется Счетная палата Российской Федерации и контрольно-счетные палаты субъектов РФ. Это постоянно действующие органы государственного финансового контроля, образуемые соответствующими законодательными органами. В пределах своей компетенции палаты обладают организационной и функциональной независимостью. Выполнение своих задач основывают на принципах результативности, действенности, экономичности, эффективности и гласности.

Особое место в системе финансового контроля занимает Министерство финансов РФ, республиканские министерства финансов и другие органы. Министерство финансов осуществляет контроль в процессе формирования и осуществления федерального бюджета, исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, а также при проведении проверок и ревизий юридических лиц - получателей бюджетных средств при гарантии Правительства РФ. В структуре Министерства Финансов образован специальный контрольный орган - Контрольно-ревизионное управление. Оно и осуществляет всю оперативную контрольно-проверочную деятельность.

Центральный банк РФ также наделен властными полномочиями в сфере регулирования и контроля финансово-кредитных отношений. Его основные функции: эмиссия наличных денег, организация их обращения и изъятие из обращения на территории РФ; проведение единой федеральной кредитно-денежной политики; организация расчетов и кассового обслуживания; защита интересов вкладчиков банков; надзор за деятельность коммерческих банков и других кредитных организаций; осуществление денежных операций по внешнеэкономическим договорам и др.

Федеральное казначейство - финансовый орган государства, ведающий кассовым исполнением федерального бюджета. В ряде стран казначейства вопросы взимания государственных налогов и других сборов, выпуска казначейских билетов и казначейских обязательств.

Кадровый контроль - относительно новое явление в управленческой практике. По мнению специалистов, это не только функциональный элемент кадровой политики государства и управления персоналом, но и фактор обеспечения динамичного развития персонала подконтрольных организаций, учреждений и предприятий. Такой контроль осуществляется «сверху вниз» по всей государственно-управленческой цепочке, хотя и не исключает (скорее предполагает) контроль снизу, со стороны соответствующих институтов гражданского общества, например, общественных палат, политических партий, профсоюзов. Кадровый контроль предполагает исследование количественных и качественных характеристик персонала, проведение контрольно - отчетных мероприятий про проверки законности и целесообразности отбора, расстановки и рациональности использования кадрового потенциала, анализ исполнительской дисциплины и оценку профессионально-личностных качеств кадрового корпуса, осуществление мер воспитательно-предупредительного, стимулирующего и карательного воздействия. Главный смысл такого контроля - установление соответствия имеющегося кадрового состава запланированным управленческим целям с последующим выходом на более высокий уровень эффективности функционирования механизма государственного управления.

Наряду с государственным контролем,не менее важную роль играет контроль общественный (контроль снизу) - непременный атрибут демократического управления. Его основная задача - обнаружение и разрешение возникающих проблем, пока они не стали необратимыми, укрепление исполнительской дисциплины, повышение ответственности кадров за порученное дело. Осуществляют такого рода контроль различные институты гражданского общества - политические партии, профессиональные союзы, общественные палаты, объединения по интересам, независимые средства информации. Именно они пришли на смену партийному, народному, комсомольскому контролю советских времен. Общественный контроль обеспечивает надежную обратную связь от объекта к субъекту управления. Без такого контроля нет и быть не может демократии и эффективного управления.

Контроль можно считать эффективным только тогда, когда он реализуется в режиме постоянного контролинга, т.е. контроль в режиме постоянного непрерывного процесса управления, ориентированного не столько на промежуточные показатели, сколько на конечные результаты. Это контроль в мониторинговом режиме, рассчитанный на постоянный гибкий процесс получения самой свежей информации о профессиональных и морально-нравственных возможностях и их востребованности в управленческом процессе. И еще одно преимущество такого контроля - создание здоровой конкурентной кадровой среды. Только в режиме контролинга, как показывает опыт многих западных стран, можно успешно решать поставленные управленческие задачи и с наименьшими затратами обеспечивать достижение желаемых целей.

Законность есть соблюдение Конституции РФ, законов РФ и соответствие всех иных издаваемых нормативных актов действующему законодательству. В соответствии с ч. 2 ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти и местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. А законы и иные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ. Эти основные требования и составляют сущность законности.

Сущность законности заключается в необходимости свято соблюдать законы и следить за их исполнением. В реальности это пока недостижимо.

Законность состоит для юристов в следующем:

Они обязаны соблюдать Конституцию и иные правовые акты;

Они обязаны принимать решения, основанные на законе;

Они должны осуществлять повседневный контроль, чтобы требования законов исполнялись другими лицами.

Законность государственного управления характеризуется:

Общеобязательностью законов для всех без исключения граждан, учреждений, организаций, должностных лиц. В этом случае проявляется верховенство законов. Никому не дана привилегия невыполнения закона, право ставить себя выше закона;

Единством законности, т.е. единым пониманием и применением законов на всей территории РФ;

Недопустимостью противопоставления законности и целесообразности. Недопустимо издавать закон и, прикрываясь целесообразностью, нарушать принцип законности. Но нельзя забывать и о том, что закон предполагает его творческое применение, поскольку закон регулирует сложные и многообразные отношения между людьми - законодатель дает исполнителю правовой нормы определенный простор, обычно несколько вариантов конкретных решений. Принятие решений не терпит формализма, надо учитывать индивидуальность граждан и относиться к ним, уважая их права и интересы;

Недопустимостью правового бескультурья населения. С одной стороны, внедрение законности означает повышение правовой культуры населения, а с другой - само наличие определенного уровня правовой культуры составляет предпосылку законности.

При любом управленческом решении закон должен сопутствовать справедливости, только вместе они позволяют достигнуть положительного эффекта. Без справедливости теряется смысл закона.

Законность государственного управления торжествует тогда, когда нарушение влечет неизбежность ответственности нарушителя законности или другой негативной реакции со стороны государства. Обеспечению законности в России служит система экономических, политических, организационных, юридических и общественных гарантий. На эти гарантии опирается власть субъектов административного права.

Субъекты не только применяют закон, но и создают новые нормативные акты, которые не должны противоречить вышестоящим. В правовом государстве должна быть хорошая правовая база. Необходимо сокращать подзаконные акты и ведомственные распоряжения, дабы массив законодательства представлял собой стройную, непротиворечивую систему.

Государственная дисциплина - это сознательное повиновение всех граждан порядкам и правилам, установленным государством и его полномочными органами, строгое соблюдение норм поведения, согласованность в действиях.

Меры обеспечения законности способствуют укреплению дисциплины. В целях укрепления законности и дисциплины в деятельности органов власти по совершенствованию органов исполнительной власти устанавливаются пределы личной ответственности, определяется компетенция, повышается правовая культура. Вместе с тем действует особая система государственных органов, обязанных осуществлять контроль за деятельностью исполнительных органов.

Способы обеспечения законности - это установленная государством организационно-правовая система деятельности государственных органов и общественных организаций, позволяющая предупреждать, пресекать, выявлять нарушения закона и принимать меры по их устранению. Такими способами являются различные виды контроля - надзор. В юридической литературе выделяются и другие способы: подбор и расстановка кадров, обжалование незаконных решений. По нашему мнению, эти способы также имеют право на существование.

Предыдущая

Закон обнаруживает свое

благотворное действие лишь тем,

кто ему повинуется.

Демокрит

Законность - целесообразность - законность в государственном управлении - принцип законности - метод законности - режим законности -- показатели состояния законности - правопорядок - легитимность: социальная, нормативная - дисциплина: общеобязательная, специальная - государственная дисциплина - дисциплина в государственном управлении - способы обеспечения законности и дисциплины: контроль, надзор, принуждение, обжалование, поощрение, ответственность

Проблема обеспечения законности в государственном управлении имеет принципиально важное значение для его практического осуществления. Еще древнеримские юристы убедились в том, что «тот поступает мудро, кто послушен велениям закона». Многие юридические изречения античности об авторитете, силе и торжестве закона весьма выразительны: «Закон суров, но таков закон», «Пусть обрушится небо, а закон торжествует» и т.п.

Понятийно содержание законности многозначно. Законность в обществе и государстве в самом распространенном толковании подразумевает повсеместное и неукоснительное соблюдение всеми субъектами общественной и государственной жизни требований закона. Однако во избежание одностороннего взгляда на законность ее нельзя понимать упрощенно, лишь только как соблюдение закона. Следует иметь в виду то весьма существенное обстоятельство, что юридические законы, которые служат регуляторами общественных отношений, помимо критериев качества юридико-технического свойства (быть непротиворечивыми, однозначно толкуемыми и т.п.), должны соответствовать объективно существующим социальным связям, отражать справедливые и гуманные ценности, выражать общественно полезные устремления и потребности, быть направленными на стимулирование созидательной деятельности людей в достижении их целей, обеспечивать равные условия для реализации интересов всеми субъектами права, закреплять приемлемые для общества нормы (правила). Данные в законах государства правовые нормы должны гармонировать с морально-этическими нормами общественной нравственности, сообразовываться с уровнем организационной зрелости общества, его культурой, быть экономически обоснованными. И только при наличии достаточного количества юридических норм высокого качества законность предстает как один из важнейших элементов демократии и необходимое условие правового государства. Именно здесь возникает чрезвычайно важное осознание необходимости того, что закон должен быть правовым, справедливым. Правда, как гласит древнелатинское изречение: «Едва ли может быть создан закон, удобный для каждого, но если он хорош для большинства, он полезен».

В тесном единстве с законностью находится целесообразность, т.е. соответствие действий прежде всего органов исполнительной власти, а также других участников управленческой деятельности тем целям, которые стоят перед ними в общем и перед управлением - в частности. Это особенно важно с точки зрения того, что с переходом от преобладания административных директивно-командных методов государственного управления к административным координационно-регулирующим значительно расширилась компетенционная самостоятельность органов государственной власти. Им даются возможность и право в пределах своей компетенции самостоятельно выбирать наиболее целесообразные пути и конкретные меры по решению поставленных перед ними задач. Законодательное регулирование не всегда в полной мере определяет конкретные действия и условия, при которых необходимо принимать однозначно понимаемые управленческие решения. В связи с этим все больше появляется дозволительных правовых норм, а целесообразность в деятельности субъектов властно-управленческих отношений получает свое дальнейшее развитие. Однако целесообразность возможна и допустима только тогда, когда она не противоречит законности и приносит пользу гражданам, обществу, государству.

Под законностью в государственном управлении обычно подразумевают принцип, режим и метод деятельности государственных органов и должностных лиц. При этом исполнение закона в порядке государственного управления, основанного на принципе, методе и режиме законности, ведется исключительно в допустимых законом формах и признанными законом способами, приемами и средствами.

Во многих статутарных документах законность рассматривается как принцип, на котором должна основываться практическая деятельность государственных органов и должностных лиц. Принцип законности предполагает верховенство закона над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями и прочими документами. Согласно ему должна быть сформирована такая правовая система, в которой законы государства во главе с основным законом - конституцией обладают высшей юридической силой, а все остальные правовые акты и действия, реализуемые во исполнение содержащихся в них норм, должны им соответствовать. В нынешних условиях в Российской Федерации назрела потребность в разработке комплексного законодательного акта, который, во-первых, детально установил бы иерархию действующих правовых актов в их соподчиненности по юридической силе и значению, а во-вторых, определил бы порядок их принятия, вступления в юридическую силу, действия, применения и утраты юридической силы. Введение в действие такого закона важно прежде всего для законотворческой и правоприменительной практики. По своей направленности он должен способствовать в том числе и упорядочению законотворческого процесса субъектов Российской Федерации, которые нередко еще недопустимо пренебрегают Конституцией РФ и федеральными законами при разработке и принятии собственных правовых актов. При характеристике принципа законности следует учитывать соотношение норм международного права и российского законодательства. Особенно это важно, например, при рассмотрении вопросов, касающихся прав и свобод человека. Здесь нужно иметь в виду, что Конституция РФ установила общую норму (ч. 4 ст. 15), согласно которой правила международных договоров Российской Федерации имеют приоритет над правилами ее внутреннего законодательства.

В качестве метода законность сводится к совокупности правовых мер, с помощью которых юридически значимые управленческие действия совершаются в строгих рамках закона. Метод законности охватывает различную управленческую деятельность, обеспечивая единообразное понимание и применение правовых норм как управляющими, так и управляемыми государством субъектами.

Рассмотрение законности как режима ведет к отождествлению ее с таким принятым в государстве порядком, при котором все правовые акты и организационные действия осуществляются государственным аппаратом, исходя из духа и буквы закона, в рамках сущности права. Наличие прочного режима законности в государственном управлении есть, по сути, наглядное проявление демократии, поскольку власть народа реализуется в установлении и надлежащем исполнении законов. Поэтому режим законности включает наличие развитой системы законов и иных правовых актов, а также надлежащую и активную реализацию содержащихся в данных актах правовых норм в соответствии с целями правового регулирования, интересами личности, общества и государства. В условиях режима законности возникает динамичное состояние соответствия общественных отношений нормам права.

Динамика состояния законности в государстве характеризуется многими показателями. Среди них большое значение придается тому, каков уровень эффективности в осуществлении государственными органами властных полномочий по реализации законодательной, исполнительной и судебной деятельности. Во многом это зависит от их слаженности в осуществлении выполняемых функций, согласованности в реализации общегосударственной политики, единства действий в решении насущных общественных проблем. Юридическая правомерность деятельности органов государственной власти - основа положительной динамики состояния законности в сфере государственного управления.

Наиболее заметное влияние на уровень законности оказывает деятельность исполнительно-распорядительных органов государственной власти. Ведь они являются наиболее многочисленной и разветвленной подсистемой государственного аппарата и именно с ними и их представителями люди чаще всего вступают в самые разнообразные отношения. Насколько эффективна исполнительная власть в неукоснительном соблюдении законодательства в его практическом воплощении в повседневной жизни, настолько показателен уровень законности в этой сфере государственно-властной деятельности. Поэтому борьба с управленческим произволом государственной администрации не менее важна, чем борьба с преступностью.

Государственная служба должна ориентироваться на закон, а каждый отдельный государственный служащий должен служить закону, а не вышестоящему должностному лицу "(министру, губернатору, мэру), целесообразности (политической, ведомственной, региональной), чьим-либо интересам - частным ли, социально-групповым (лоббизм) или корпоративным (ведомственность). Служение закону - не просто общее требование, которое лежит в основе государственно-служебной деятельности, а имеющее вполне конкретную направленность в обеспечении действительного верховенства закона, недопустимости его подмены какими бы то ни было «государственными соображениями особой важности».

Служение закону неразрывно связано с соблюдением дисциплины. В данном случае речь идет прежде всего о дисциплине государственных служащих, а также о дисциплине и других лиц, которые входят в сферу реализации служебных полномочий. В сфере государственной службы действуют императивы государственной дисциплины, а в сфере других видов службы -- дисциплина в различных ее видах (трудовая, технологическая, производственная и т.д.). Продолжением и завершением требований законности и дисциплины является ответственность служащих за исполнение или ненадлежащее исполнение служебных полномочий и должностных обязанностей.

Стоит обратить внимание и на проблему толкования и применения законов. Пробелы здесь ведут к тому, что каждый начальник понимает и применяет их по-своему. И тогда" состояние законности вызывает тревогу. Подобная негативная практика приводит к самым пагубным последствиям как для отдельных граждан, так и для общества в целом. Отрицательное отношение общества к действиям властей также не способствует нормальному состоянию законности, влечет отклонения в сложившемся правопорядке и нарушения дисциплины. Здесь нужно учитывать, что проявление негативного восприятия в общественном сознании действий, которые предпринимают правоохранительные органы, связано, главным образом, с недостаточной информированностью о реально достигнутых ими успехах; критическим отношением к принуждению; пассивным отношением к правонарушителям до тех пор, пока это не коснется кого-либо лично; негативными фактами поведения представителей власти, сотрудников властных органов; отсутствием четкого нормативного регулирования их функций и технологий реализации.

Кроме того, также важен с точки зрения отслеживания состояния законности уровень правонарушений (преступности) в стране, методикам определения которых посвящены специальные труды российских правоведов. Например, по тому, в каких сферах общественной деятельности совершается больше всего преступлений, насколько они типичны, в каких регионах, какими социальными группами и т.д., можно составить общее представление о состоянии законности в тех или иных сферах, регионах и даже вывести социологический портрет среднестатистического правонарушителя.

Практический смысл законности заключается в. том, чтобы закон реально действовал в жизни общества, оказывая свое регулятивное воздействие на соответствующие сферы общественных отношений. Для поддержания законности на должном уровне необходимо, чтобы в обществе устанавливались благоприятные для его развития правовые нормы, которые бы обеспечивались системой юридических средств и гарантий с соответствующими им госструктурами и соблюдались всеми субъектами общественной и государственной жизни (гражданами и их организациями, государственными органами, их должностными лицами и др.). Когда выраженные в правовых нормах (правилах поведения) позитивные связывания исполняются, дозволения используются, а запреты соблюдаются, тогда закон реально выполняет свою роль в жизни государства, общества и конкретного человека. Именно здесь в определяющей степени проявляется уровень зрелости правосознания и правовой культуры граждан.

Законность взаимосвязана, но не отождествляется с такими правовыми явлениями, как правопорядок, легитимность и государственная дисциплина.

Правопорядок - одна из основных составных частей общественного порядка, складывающегося в результате осуществления различных видов социальных норм, регулирующих разнообразные сферы общественной жизни, различающихся между собой характером и несовпадающим способом воздействия на поведение людей (обычаи, нормы морали, внутренние правила организаций и др.). Правовой порядок в обществе и государстве регламентируется правовыми нормами, принятыми в установленном в данном государстве порядке. Как определенное состояние регулируемых правом общественных отношений правопорядок характеризуется реальным уровнем соблюдения законности, обеспечения и реализации субъективных прав, юридических обязанностей всеми гражданами, органами и организациями.

Важно различать некоторые важные аспекты понятия «легитимность» (от лат. legitimus - согласный с законами, законный, правомерный). Этим юридическим термином характеризуется социальный порядок, обладающий престижем, в силу которого он диктует обязательные для всех людей требования и устанавливает образцы их поведения. Здесь, правда, следует отличать социальную легитимность (легитимность социального порядка), связанную с его фактической значимостью для людей и проявляющуюся в их поведении, от нормативной легитимности (легитимности правового порядка). Последняя характеризуется формальным соответствием социального порядка законам страны и именно в этом смысле служит показателем легитимности, законности государственного строя, государственной власти, органов государственной власти, должностных лиц, их действий и т.д.

При легитимном и демократическом правопорядке материальные и процессуальные составные законодательства должны в равной мере соответствовать правам и свободам личности, императивам свободного существования и развития членов гражданского сообщества, гуманизму общественных отношений, социальной справедливости. Если законность - это показатель соответствия поступков или действий требованиям юридических норм, то легитимность есть основа соответствия самого закона сущности права, залог того, насколько закон отражает и воспроизводит объективное начало общественной жизнедеятельности и тем самым признается обществом, а государственная власть получает его доверие и становится легитимной. Проблема легитимности воспроизводства государственной власти от интересов и воли народа, различных государственных структур и должностных лиц, а значит и реализуемых ими функций государственного управления имеет серьезное политико-правовое значение. Ее обострение ведет к отчуждению власти, недоверию к политическим лидерам страны, инертности и отрыву госаппарата от реальных нужд населения, расцвету бюрократизма, стремлению к подавлению оппозиционной критики и прочим извращениям в состоянии законности. В этом смысле легитимность была использована в 1993 г. Конституционным Судом РФ для обоснования непредусмотренного Конституцией страны досрочного прекращения Президентом РФ полномочий высших представительных органов - Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации.

Дисциплина (от лат. disciplina - воспитание, обучение) - определенный порядок поведения людей, соответствующий сложившимся в обществе нормам права и морали, а также требованиям той или иной организации. В обществе всегда существуют общеобязательная дисциплина и специальная дисциплина, соблюдение которых обеспечивается внешними санкциями и принудительными мерами.

Общеобязательная (общественная) дисциплина необходима для нормального существования общества и государства, а также для функционирования социальных организаций и институтов. Специальная дисциплина обязательна только для членов определенной организации (трудовая, партийная, учебная). Трудовая дисциплина -- система организационно-производственных отношений, закрепленная правовыми либо иными социальными нормами, регулирующими совместную трудовую деятельность, ее распорядок, обязанности и т.п. Партийная дисциплина -- непременное условие организованности и функционирования политических партий, структурно организованных общественных объединений, выражающееся в необходимости для их членов соблюдать уставные положения этих организаций, руководствоваться директивами вышестоящих органов, общепартийными решениями. Учебная дисциплина -- требования выполнения обучающих программ, планов и графиков учебного процесса, соблюдения методических правил, образовательных стандартов, принятых для определенной категории обучающихся (например, для студентов вузов по специальности «государственное и муниципальное управление»).

По ряду признаков различают и иные виды дисциплины: внутреннюю, или самодисциплину, дисциплину из соображений выгоды и дисциплину по принуждению. Внутренняя дисциплина предполагает осознанное соблюдение членами общества норм, регулирующих поведение людей. Такая дисциплина поддерживается высоким самосознанием, основанном на чувстве ответственности, понимании необходимости следовать установленным правилам либо взятым на себя обязательствам. Дисциплина из соображений выгоды и дисциплина по принуждению представляют собой противоположность самодисциплине, так как поддерживаются внешними санкциями, как отрицательными, так и положительными. Субъекты отношений подобных видов дисциплины придерживаются предписываемых требований в расчете на какое-либо поощрение или стремясь избежать мер воздействия (наказания).

Следует иметь в виду, что если социально обусловленные нормы поведения людей расходятся с их личными интересами, недостаточно отвечают их постоянно меняющимся потребностям, велика вероятность возникновения конфликтных ситуаций. В зависимости от степени разрыва между интересами личности и диктуемыми предписаниями дисциплины, вследствие отклонений в поведении людей и по мере нарастания социальной напряженности возможна даже опасность социальной нестабильности. Разрешение такого конфликта может привести к слому механизма социального контроля, неработоспособности его регуляторов. И это, в свою очередь, чревато отверганием существующих норм и институтов. Но следует учитывать и другое обстоятельство, при котором общественно вредной может оказаться чрезмерно жесткая дисциплина. При такой ситуации члены общества лишаются всякой активности, для общественных отношений характерно отсутствие творческого начала, самостоятельности, а общественная система в целом теряет необходимую гибкость применения регулятивных механизмов.

В различных общественных системах дисциплина всегда определяется господствующими здесь отношениями и служит для их поддержания. При этом ни один из видов дисциплины не встречается изолированно, вне связи одного с другим. В общественном регулировании поведения людей присутствуют все виды дисциплины, удельный вес которых зависит от их мотивации. Так, в обществах, основанных на традициях, в периоды их устойчивого существования исторически преобладало морально-религиозное регулирование поведения людей. Требования жесткой дисциплины отмечаются,-, как правило, в закрытых (тоталитарных) общественных системах. В обществах, где господствует индивидуалистская мораль, а в качестве регулятивного механизма выступают материальные интересы, роль которых здесь оказывается преобладающей - дисциплина из соображений выгоды. Вместе с тем этим отношениям присуща нормативная дисциплина, выражаемая в форме деловой этики, профессионального долга и т.п. Важным средством укрепления дисциплины становятся социальный контроль, материальное и моральное стимулирование. Во всех перечисленных случаях указанные виды дисциплины могут дополняться и другими, например, дисциплина из личной зависимости, чувства долга и т.п.

Нормы дисциплины, т.е. правил поведения людей, взаимоотношений между ними, как в обществе, так и в организации (коллективе) устанавливаются с помощью законодательства, общественных соглашений, межличностных договоров и иных общедоступных способов.

Государственная дисциплина - соблюдение всеми организациями и гражданами установленного государством порядка в сфере реализации функций государственного управления, а также деятельности государственных органов, предприятий, организаций, учреждений. Она основывается на объективном выражении требований законности, договорных обязательств, несовместима с ведомственным или местническим подходом к решению общегосударственных задач. Исходя из целей служения интересам человека и общества, государство посредством установления государственной дисциплины стремится к достижению общественной стабильности, созданию необходимых условий для нормального развития и жизнедеятельности во всех сферах: социальной, правовой, экономической, культурной. В демократических государствах такая дисциплина строится на Демократических принципах организации управления, при которых учитывается соблюдение баланса интересов личности и государства, неразрывно увязывается с укреплением дисциплины труда, с требованиями норм морали и нравственности.

Государственная дисциплина может быть плановая, финансовая, договорная, технологическая, служебная и т.д. Например, плановый ее элемент заключается в необходимости планирования государственными органами своей деятельности, реализации запланированных программ в какой-либо сфере своей компетенции. В области хозяйственных, коммерческих отношений главным элементом государственной дисциплины является соблюдение договорной дисциплины. Она выражается в точном и безусловном выполнении юридическими и физическими лицами принятых обязательств по заключенным ими договорам. Ослабление договорной дисциплины ведет к упадку хозяйства страны. Требования финансовой дисциплины обязательны не только для исполнения государственного бюджета, но также распространяются на все субъекты финансово-экономической деятельности и обязательны для них независимо от форм собственности. Соблюдение государственной дисциплины при этом означает исполнение законодательства, устанавливающего систему нормативов, в соответствии с которыми могут планироваться и расходоваться денежные средства как государственных учреждений, так и частных предприятий и индивидуальных предпринимателей. Существующая в государственных органах и учреждениях служебная дисциплина направлена на обеспечение четкой и слаженной работы служащих государственного аппарата, требуя от каждого из них понимания своих служебных функций и должностных обязанностей, ответственности в соответствии с занимаемой должностью. Воинская дисциплина -обязанность всех военнослужащих беспрекословно и точно исполнять служебные предписания, порядки и правила, установленные военным законодательством, воинскими уставами и в соответствии с ними подчиняться воинской субординации и приказам командования.

Дисциплина участников управленческого процесса, регулируемого государством, предполагает неуклонное исполнение законных требований и обязательств не только работниками государственного аппарата, но также и всеми гражданами страны, занятыми в различных сферах жизнедеятельности. Формируясь и совершенствуясь под воздействием правовых норм, закрепленных в законах, подзаконных актах, иных распорядительных документах (приказах, инструкциях), государственная дисциплина является важным фактором управления отношениями между людьми и их организациями.

Дисциплина в государственном управлении - определенный порядок поведения субъектов государственно-управленческих процессов в их отношениях, возникающих при взаимодействии с государственными органами, соблюдение которого обеспечивается внешними санкциями и принудительными мерами. Она необходима для нормального функционирования структур государственного аппарата, обеспечивающего государственное управление различными сферами общественной жизнедеятельности. При этом она выполняет важную роль в обеспечении должной организованности и сопряженности действий всех участников управленческого процесса.

В государственном управлении дисциплина неразрывно связана с принципом законности, закрепленным Конституцией РФ (ч. 2 ст. 15), в соответствии с которым органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ, законы и иные правовые акты, содержащие общеобязательные нормы. Дисциплина, основанная на принципе законности, является объективным условием эффективности государственного управления.

Последовательное соблюдение требований обеспечения законности и поддержания дисциплины на должном уровне предполагает наличие развитой системы юридических способов и средств, гарантированных государством. Такие способы и средства обеспечения законности и дисциплины в своей совокупности состоят из различных правовых и организационных видов и методов деятельности государственных органов, применяемых ими практических приемов, операций, форм, процедур, выбор которых в конкретных ситуациях обусловлен многими предпосылками. Среди них следует различать общие условия (предпосылки) и специальные юридические, организационно-правовые способы и средства.

К общим условиям относятся политические (идеологические), экономические, организационные предпосылки формирования законности, правопорядка и дисциплины. Так, их политические предпосылки производны от режима демократии, развитости ее институтов: гласности, общественного мнения, зрелости общественного сознания (в частности, правосознания, политической и правовой культуры), авторитета государственной власти, имиджа государственной службы и т.д. Велико значение экономических факторов, с которыми связаны достигнутый страной уровень благосостояния, наличие материальных ресурсов и т.д. К организационным предпосылкам следует отнести эффективность организационных структур аппарата управления, квалификацию служащих и т.д.

Специальные юридические средства и способы - контроль, надзор, принуждение, обжалование, поощрение, ответственность.

В системах социального управления контроль - важнейший вид обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел при выполнении принятых решений, вследствие чего они могут принимать меры с целью корректировки процесса исполнения (на разных его стадиях) либо наказания исполнителей. Контроль в системе государственного управления может быть внешний и внутренний. Так, контроль за аппаратом исполнительной власти осуществляется извне: Президентом РФ, законодательными органами, судами, прокуратурой, общественными организациями. Контроль внутри самого госаппарата проводится в разных организационно-правовых формах. Среди них нужно различать: 1) контроль субъектов линейной власти (такие контрольные полномочия реализуются по властной вертикали «сверху - вниз» органами общей компетенции в отношении подведомственных им органов) и внутриведомственный контроль; 2) контроль субъектов функциональной власти (например, финансовый контроль) и другие виды над- и межведомственного контроля. По времени осуществления различаются контроль предварительный (например, при лицензировании), текущий (в процессе деятельности) и последующий (по результатам деятельности). В зависимости от объема контроля различают собственно контроль, в процессе которого проверяется законность и целесообразность деятельности, и надзор, который ограничивается только проверкой законности, при этом вмешательство в оперативно-хозяйственную или иную профессиональную деятельность поднадзорного объекта не допускается.

В настоящее время в России сложились три вида надзора за законностью управленческой деятельности органов государственной власти: судебный, прокурорский, административный.

В порядке судебного надзора реализуются право граждан на судебную защиту в формах рассмотрения жалоб, требований и протестов органов государственной власти о признании незаконными административных актов, проверка судами (судьями) законности административных актов, имеющих значение для разрешения рассматриваемых ими дел, проверка качества предварительного расследования по уголовным делам и т.д. Конституционный надзор - особый вид правоохранительной деятельности судебных органов, заключающийся в проверке соответствия законов и иных нормативных актов конституции страны. Его осуществляет Конституционный Суд РФ. В арбитражных судах созданы специальные коллегии по рассмотрению хозяйственных споров организаций и предпринимателей с властными структурами.

Надзор за законностью административной деятельности осуществляют все действующие в Российской Федерации суды: общие, военные, арбитражные, конституционные (уставные). Функция прокурорского надзора за точным и единообразным исполнением законов всеми гражданами, организациями и должностными лицами принадлежит органам прокуратуры.

Административный надзор как разновидность межотраслевого управления, направленного на обеспечение законности, представляет собой надведомственный контроль исполнительной власти за соблюдением коллективными и индивидуальными субъектами правовых норм. Как разновидность государственного надзора он включает в себя также судебный и прокурорский надзор. Административным надзором занимается большое число государственных структур, среди которых немало специализированных ведомств, созданных для таможенного, налогового, финансового, санитарно-эпидемиологического, экологического, радиационного и им подобного надзора. В ходе надзорной деятельности широко используются разнообразные меры административного принуждения: чаще всего -- пресекательные средства, реже - карательные, еще реже - правовосстановительные санкции. Перечень органов, имеющих право рассматривать дела об административных правонарушениях и привлекать виновных к административной ответственности, устанавливается законом. Субъекты административного надзора названы в действующем Кодексе РСФСР об административных правонарушениях (гл. 16), им же определена подведомственность различных надзорных структур.

Все разновидности правовых санкций призваны гарантировать исполнение закона, осуществлять общую и частную превенцию правонарушений. Основные виды принуждения -- дисциплинарное, административное, гражданско-правовое, уголовное. Они различаются основаниями и процедурами применения. Но все они широко используются для обеспечения законности в отношениях с государственной властью, где ей принадлежит ведущая роль. Дисциплинарное и административное, т.е. внесудебное, принуждения используются в процессе исполнительно-распорядительной деятельности. Исполнительная власть инициирует, расследует, направляет в суды уголовные дела, обеспечивает исполнение уголовных наказаний. Принудительные меры применяются как к индивидуальным, так и к коллективным субъектам права; как к тем, которые являются элементами государственного аппарата, так и к тем, которые в него не включены.

Под обжалованием понимается реализация гражданами своего права обращаться в органы государственной власти и к их должностным лицам с требованиями, жалобами и заявлениями, содержащими оценочные суждения негативного характера по поводу нарушения их субъективных прав, интересов и свобод. Такое право может быть реализовано на основании Закона Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 14 декабря 1995 г.). Личные и коллективные обращения граждан, направляемые в органы государственной власти и местного самоуправления и к их должностным лицам, служат одним из важных способов обеспечения законности в их деятельности. На обращения граждан должны быть даны обоснованные ответы и в установленные сроки, а там, где нарушены права человека, соответствующие органы обязаны без проволочек вмешаться и обеспечить соблюдение закона. Благодаря правовой основе они приобретают качества правового средства, с помощью которого осуществляется своеобразный контроль за работой персонала и руководителей органов власти. Они - действенный инструмент противодействия чиновничьей волоките, бюрократизму, служебному произволу и всем должностным злоупотреблениям и правонарушениям.

Побудительные мотивы правомерного поведения формируются как под влиянием возможностей применения государственного принуждения, так и в результате действия поощрительных стимулов. Поощрения - своеобразный способ морального и материального стимулирования сознательного соблюдения требований дисциплины. Так, если к ее нарушителям применяются меры наказаний, то те, у кого нет подобных взысканий, могут быть поощрены за добросовестный труд. Указом Президента РФ «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» от 6 июня 1996 г. предусмотрено, что должностные лица и федеральные государственные служащие, подвергнутые дисциплинарным взысканиям, не должны в течение года премироваться, награждаться, повышаться в должности и представляться к присвоению очередного квалификационного разряда, их могут направить на внеочередную аттестацию.

Юридическая ответственность -- разновидность государственного принуждения, а меры этой ответственности - особый вид мер такого принуждения. Она наступает на основе норм права за конкретное правонарушение, т.е. за такое виновно совершенное деяние (действие или бездействие), которое законодательством, а в ряде случаев другими нормативно-правовыми актами, признано как вредное общественно опасное и/или запрещенное. Правонарушения подразделяются на преступления и проступки (деликты). В зависимости от того, какое совершено правонарушение или преступление, наступает соответствующий вид юридической ответственности: дисциплинарная, административная, гражданско-правовая, материальная, уголовная. Имея специфические особенности, их общие черты выражаются в принудительном характере мер воздействия на нарушителей, отрицательной оценке их поведения, в общей цели, которую они преследуют в воспитании нарушителей и профилактике правонарушений. Принцип законности предполагает, что всякий вид юридической ответственности наступает только в случаях, предусмотренных правовыми предписаниями государства.

Обеспечением правового характера законности как режима и механизма соблюдения законов, правопорядка и государственной дисциплины должны заниматься фактически все структуры государственного аппарата. Особенно важна деятельность правоохранительных органов.

Существенна роль судебной системы. Опыт авторитаризма и тоталитаризма наглядно показал, что власти предержащие не хотят иметь должную судебную систему, способную охранять права и свободы людей, защищать их интересы, применяя законы. Поэтому в демократическом правовом государстве она должна быть развитой, подлинно авторитетной и самостоятельной.

Важны также функции и статус органов юстиции и прокурорского надзора, способных оперативно и с должной ответственностью применять свои полномочия по соблюдению режима законности всеми субъектами общественной жизнедеятельности, в том числе не допускать и вовремя пресекать всякие отступления от требований закона в деятельности государственных органов и должностных лиц разных уровней без оглядки на чины и звания.

Заслуживает внимания обеспечение правового характера деятельности правоохранительных органов, связанных с применением принуждения для восстановления нарушенного права. Они ведут борьбу с преступностью и разнообразными правонарушениями. Не менее значима другая часть их работы, связанная с профилактическими мероприятиями по предупреждению асоциальных явлений криминального характера. Это выдвигает, в первую очередь перед органами милиции, задачи целенаправленного и более тесного взаимодействия с населением, с группами общественности по разъяснению, убеждению, проведению совместных мероприятий по обеспечению общественного порядка (привлечение народных дружинников и т.д.).

Таковы сущность законности, правопорядка и дисциплины в сфере государственного управления и виды способов их обеспечения.

Нормативные акты

Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. - Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1993. № 19. Ст. 683; Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 51 Ст. 4970

Указ Президента РФ № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» от 6 июня 1996 г. - СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 2868