Курсовая работа: Административно-территориальное устройство России. Административная территориальная единица. Административное деление

За последнее десятилетие Россия прошла большой и сложный путь от тоталитаризма к демократической общественно-политической системе. В стране формируются гражданское общество, основанное на свободе народа, и новое государство, признающее приоритет прав человека. Едва ли не самым динамичным в этих процессах является развитие конституционного права как важного условия для произведения глубоких реформ в экономике и политической системе и в то же время одной из гарантий против возврата страны к прошлому.

Современное конституционное право – это отрасль права, которая закрепляет основные принципы демократии и организации власти. Именно это порождает острую борьбу различных политических сил вокруг Конституции, законов, судебных решений и других правовых актов, составляющих источники конституционного права. Разобраться в этой борьбе – значит понять, кто ведёт страну по пути прогресса, а кто тянет назад.

Данная работа представляет собой попытку рассмотреть проблемные вопросы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. Эта тема незаслуженно забыта в свете ажиотажа по поводу проблем федерализма. В работе проведен анализ действующего законодательства.

1.Понятие административно-территориального устройства

Элементом территориальной организации Российской Федерации, дополняющим её федеративное устройство, является административно-территориальное устройство субъектов Федерации.

Административно-территориальное устройство (деление) - разделение территории унитарного государства или территории субъектов федеративного государства на определённые части: области, провинции, губернии, департаменты и т.п., в соответствии с которым строится и функционирует система местных органов государства. Административно-территориальное устройство обычно отражает естественноисторические, национальные и социально-экономические особенности данного государства. Административно-территориальное устройство может быть двухзвенным (например, США), трёхзвенным (Великобритания, Франция), четырёхзвенным (ФРГ). В самых малых государствах (например, Мальта, Бахрейн) Административно-территориального устройства вообще не существует. В Российской Федерации Административно-территориальное устройство определяется субъектами Российской Федерации самостоятельно.1

Современная территориальная организация России включает 1863 административных района, 650 городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения, 318 городских районов и округов, свыше 400 городов районного подчинения, 2000 посёлков городского типа, 24200 сельсоветов и волостей (данные на 2003 год).

Стоит заметить, что термин "Административно-территориальное деление" не в полной мере характеризует и внутреннее устройство субъектов Федерации. Во-первых, в составе некоторых из них находятся другие субъекты - автономные округа. Во-вторых, местное самоуправление отделено от государственной власти и соответственно территориальное размещение муниципалитетов может и не совпадать с "нарезкой" административно-территориальных единиц. В связи с этим представляется более предпочтительным при характеристике внутреннего устройства субъектов РФ использовать термин "территориальное устройство"2.

Административно-территориальное устройство как система административно-территориальных единиц (административно-территориальная единица - структурная часть (элемент) административно-территориального устройства. Административно-территориальные единицы не обладают политической самостоятельностью и находятся в определённом соподчинении между собой. В Российской Федерации наиболее распространёнными видами административно-территориальными единицами являются: район, район в городе, город районного подчинения, город областного (краевого и т.д.) подчинения3) выступает основой иерархии органов государства, местного самоуправления. Административно-территориальные единицы служат пространственной сферой деятельности названных органов. Как только та или иная часть субъекта Федерации оформляется в административно-территориальную единицу, она приобретает возможность иметь органы власти, быть носителем прав, обязанностей, выступать в качестве субъекта права. При этом субъектом права является не просто поселение или сельская территория, а именно административно-территориальная единица. Последняя также обеспечивает участие граждан в управлении государственными и общественными делами, использование природных и материальных ресурсов, удовлетворение социально-экономических, политических и духовных потребностей населения.

Всякая часть территории, будучи признанной административно-территориальной единицей, неизбежно получает и организационное оформление. Оно проявляется в ряде обязательных признаков: наличие ограниченной определёнными пределами территории; право населения данной территории образовывать свой орган публичной власти; компактность и непрерывность территории; обеспечение наиболее оптимальной организации управления народно-хозяйственной жизнью; экономическая целостность территориального образования; обеспечение повседневного участия граждан в решении государственных и общественных дел и др.4

Как сложная система административно-территориальное устройство включает в качестве составных частей:

а) административно-территориальное деление (членение территории субъекта Федерации по политическому признаку);

б) ведомственно-территориальное деление (разделение территории субъекта Федерации на зоны действия или влияния по производственному признаку);

в) национально-территориальное деление (выделение) административно-территориальных единиц по национальному признаку (районы, сельсоветы, волости и т.д.);

г) отношения подчинённости между разными административно-территориальными единицами.

Административно-территориальные единицы участвуют в выполнении целого комплекса властных функций. Среди них: контроль центра над местами, сбор налогов и управление объектами государственной собственности, размещение органов власти, организация почтовой, пограничной, санитарной, пожарной служб, развитие местного самоуправления, обеспечение выборов. Выполнение этих функций требует строгой иерархии административно-территориальных единиц, пропорции между ними в численности населения и экономическом потенциале.

Следует особо подчеркнуть, что административно-территориальное деление - способ оптимальной организации территории, средство управления политическими и иными процессами. Удачное проведение административных границ содействует достижению целей управления, нормальной жизнедеятельности людей.5

2.Административно-территориальные преобразования.

Административно-территориальный процесс.

Органы государственной власти субъектов Федерации самостоятельно решают вопросы административно-территориального устройства. Порядок образования, изменения и упразднения административно-территориальных единиц, критерии отнесения населённых пунктов к городским и сельским поселениям, а также иные вопросы административно-территориального устройства области регулируются законодательством субъекта Федерации.

Решения по вопросам административно-территориального устройства, как правило, принимаются законодательным (представительным) органом субъекта Федерации с учётом мнения населения соответствующих органов местного самоуправления.

Например, в Уставе (Основном законе) Челябинской области сказано, что административно-территориальное устройство должно осуществляться с учётом экономических, социальных, географических, исторических и иных условий и обеспечивать участие граждан в управлении государственными и общественными делами, эффективное использование природных и материальных ресурсов, удовлетворение социально-экономических, политических и духовных потребностей населения.6

Статья 3. Закона Свердловской области "Об административно-территориальном устройстве Свердловской области" гласит, что административно-территориальное устройство Свердловской области осуществляется на основе:

а) самостоятельного, в пределах собственного ведения, определения административно-территориального устройства области";

б) целостности территории области;

в) оптимизации системы государственного управления и сбалансированного развития территорий;

г) создания благоприятных экономических, финансовых и организационных условий для осуществления местного самоуправления;

д) содействия рациональному использованию природных ресурсов и социально-экономического потенциала территорий, развитию социальной инфраструктуры и системы коммуникаций;

е) учёта мнения населения, исторически сложившейся системы его проживания, производственных, экономических, социальных связей, сложившегося уровня интеграции территорий;

ж) создания условий для защиты интересов этнических групп в местах компактного проживания.

Административно-территориальный процесс - это установленный органами государственной власти субъекта Федерации порядок совершения административно-территориальных действий, имеющий несколько стадий: а) возбуждение административно-территориального дела; б) подготовка материалов; в) подготовка проекта правового акта по делу; г) рассмотрение и принятие правового акта; д) оформление документов и исполнение реального административно-территориального образования.

Применительно к отдельным видам административно-территориальных преобразований этот процесс регламентируется отдельно.

Субъект Федерации может предусматривать территории со специальным статусом управления.

К примеру, в законе Челябинской области " Об административно-территориальном устройстве" закреплено, что территории со специальным статусом управления представляют собой часть территории области, города, района, города с территориальным районом, выделенной в целях рационального и эффективного управления и осуществления хозяйственной деятельности.

Территориями со специальным статусом могут быть: административные, экологические, санитарные, школьные, транспортные, коммунальные и иные округа управления; агломерации, пригородные зоны; горные округа; военные и временные администрации; территории деятельности специальных органов контроля и надзора; экономические зоны; территории экономико-производственных комплексов; территории объектов закрытого типа и др.

По всем предлагаемым преобразованиям в области административно-территориального устройства в обязательном порядке выявляется мнение населения, которого оно непосредственно касается, путём сбора подписей под петициями, проведения собраний (сходов), конференций, референдумов.7

Так, этому посвящена статья 11 закона Свердловской области "Об административно-территориальном устройстве Свердловской области", которая гласит, что решения по вопросам административно-территориального устройства Свердловской области принимаются Законодательным Собранием Свердловской области с учётом решений представительных органов местного самоуправления, отражающих мнение населения по данным вопросам (пункт 1) и, что мнение населения выявляется органами местного самоуправления путём проведения местных референдумов, собраний (сходов), конференций жителей, опросов, сбора подписей и иными законными способами (пункт 2).

Для обеспечения полного и своевременного учёта территориальных образований, населённых пунктов и всех административно-территориальных преобразований органы субъектов Федерации ведут кадастр (реестр), содержащий официальные сведения о правовом положении административно-территориальных единиц, населённых пунктов, муниципальных образований и поселений, не имеющих такого статуса. Кадастр (реестр) включает также данные учёта и регистрации всех преобразований в административно-территориальном устройстве.

Например, статья 13 закона Свердловской области "Об административно-территориальном устройстве Свердловской области" гласит, что административно-территориальные единицы, населённые пункты, а также изменения в административно-территориальном делении Свердловской области подлежат учёту. Для обеспечения полного, своевременного и систематического учёта административно-территориальных единиц, населённых пунктов и изменений административно-территориального деления ведётся Реестр административно-территориальных единиц и населённых пунктов Свердловской области (пункт 1). Правительство Свердловской области обеспечивает регулярное опубликование справочника об административно-территориальном делении Свердловской области (пункт 2). Правительство Свердловской области информирует федеральные органы статистики, геодезии и картографии и другие органы через их представительства в Свердловской области о внесённых изменениях в административно-территорильное деление (пункт3).

Законодательные (представительные) органы субъектов Федерации рассматривают предложения о присвоении наименований географическим объектам или о переименовании географических объектов, в случаях одобрения указанных предложений информируют население соответствующих территорий о необходимых затратах на переименование географических объектов и выявляют мнение населения об указанных предложениях в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Предложения о присвоении наименований географическим объектам или об их переименовании, обосновывающие указанные предложения документы и расчеты затрат на переименование законодательные (представительные) органы субъектов Федерации направляют на экспертизу в специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области наименований географических объектов.

Специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области наименований географических объектов рассматривает предложения о присвоении наименований географическим объектам и о переименовании последних в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Переименование субъектов Федерации осуществляется ими самостоятельно.

Присвоение наименований столицам и административным центрам субъектов Федерации или переименование указанных географических объектов осуществляется федеральными законами по представлениям субъектов.8

3.Проблемы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации.

Территория, на которую распространяется суверенитет, является важнейшим государственным атрибутом. В связи с этим очевидно, что оптимизация территориального устройства остаётся критическим фактором обеспечения интеграции государства как фундаментальной политической общности. Процесс "дизайна" административно-территориальной реформы нельзя сводить к техническим вопросам, как это иногда происходит.

Представления о неукоренённости административно-территориального деления и его исключительно инструментальном характере обусловили появление многочисленных проектов изменения административно-территориального деления в независимой Российской Федерации. Как и в период перестройки, большинство из них носили комплексный характер, рассматривая преобразования на субфедеральном и субрегиональном управленческих уровнях в единстве или, вообще игнорируя проблему низовых административных звеньев. Отказ от попыток проведения радикальной реформы на региональном уровне во многом обессмыслил реформу на уровне районов.9

При этом многие из проектов, выдвигавшихся в конце 80 - начале 90-х годов, исходили из принципов территориального устройства, характерных и для советского периода и, следовательно, ориентировались на соответствие административно-территориальных единиц экономическим районам, что подразумевало значительную роль централизованного планирования.

В соответствии с районным делением строилась и строится система территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на низовом уровне, а также система органов, находящихся в двойном подчинении.

Данное территориальное устройство отражает и то обстоятельство, что местная инфраструктура сосредоточивалась в границах территориальных единиц в районном центре, разделяясь в том случае, когда районным центром являлся город регионального подчинения. В силу этого обстоятельства административно-территориальная реформа оказалась бы и чрезвычайно дорогой. Сделанный в начале 90-х годов выбор в пользу радикальных экономических реформ также способствовал сохранению дробного территориального деления.

Мелкие единицы имели меньше ресурсов, соответственно и меньше возможности к сопротивлению. К тому же укрупнение дотационных сельских районов не приводило к созданию недотационного образования, хотя и могло способствовать экономии бюджетных средств.

Важнейшие изменения в территориальной структуре регионов Российской Федерации были связаны со становлением местного самоуправления. С реализацией положений ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" связана чрезвычайно высокая степень разнообразия внутреннего устройства регионов России.

Внешнее разнообразие системам территориального устройства субъектов Федерации придали также переименования административно-территориальных единиц, отражавшие идеологические ориентации элит. В качестве примера можно привести переименование сельсоветов в волости и сельские округа после 1993 года и обратно - волостей в сельсоветы. В отдельных республиках эти процессы ещё раньше коснулись районов, получивших национальные (например, улусы) или двойные названия, например, районы (аймаки).

Таким образом, проблемы реформы территориального устройства в Российской Федерации оказались связанными в первую очередь не с изменением "нарезки" единиц, а с изменением их статуса. По отношению к районам данный вопрос касался того, будут ли в них действовать органы/ подразделения органов государственной власти субъекта Федерации или же органы местного самоуправления; по отношению к городам он был связан и с установлением уровней подчинения (значения).

Мораторий на изменение границ субъектов Федерации не привёл к прекращению требований изменения принадлежности и статуса местных единиц, среди которых: передача в состав региона административно-территориальных единиц других субъектов Федерации; выход из состава региона и создание самостоятельного субъекта Федерации; выход из состава региона с присоединением к другому региону. Требования такого рода выдвигались на массовом уровне в первую очередь в конце 80 - начале 90-х годов, хотя в регионах Северного Кавказа они имеют место и ныне.10

Несмотря на размах таких требований, изменение границ регионов Российской Федерации произошло лишь в двух случаях: передача района Ивановской области в состав Нижегородской и образование Республики Ингушетия как нового субъекта Российской Федерации. Есть примеры уточнения границ между отдельными регионами. В целом нынешнему периоду более присуще их оглашение на уровне элит, и во многих случаях (например, с предложением придать статус города федерального значения Владивостоку) они носят риторический характер.

Значительно реже, чем в 80 - 90-х годах, выдвигаются требования национального определения в форме территориальной автономии. Тем не менее, в тот период произошло создание (воссоздание) национально-территориальных единиц в составе регионов (на уровне районов, сельских администраций или особого, промежуточного уровня), сохраняющихся до настоящего времени.

Если в регионах Сибири и Дальнего Востока, а также в Карелии национально-территориальные единицы были созданы де-юре в основном как форма автономии коренных народов, то в республиках Северного Кавказа контроль над решением местных вопросов со стороны численно преобладающих в границах административных районов этнических групп поддерживается без придания территории особого статуса. Особый случай представляет здесь Республика Дагестан, устройство которой имеет сходство с федеративным.

Вероятность формирования национально-территориальных единиц находится в обратной зависимости от вероятности их выхода из состава региона. Показатель, что в некоторых субъектах Федерации, где такая опасность существовала, в качестве гарантии учёта этнических интересов было предложено не создание обособленных единиц, а особый характер представительства в региональном законодательном органе. Федеральный законодатель определяет, что местное самоуправление осуществляется с учётом в том числе и национальных традиций, но в целом отдаёт предпочтение экстерриториальным формам автономии этноса.

Укрупнение районов (действительно способное привести к экономии бюджетных средств) имеет значительное число сторонников, есть примеры создания волостей за счёт укрупнения сельсоветов. В целом же создание нового уровня управления между региональным и районным имеет не столько хозяйственно-функциональный, сколько политико-административный смысл.

Очевидно, угрозу для региональной правящей элиты представляла концентрация ресурсов в центре субъекта Федерации, возобновление которых гарантировалось самим центральным статусом. В качестве методов борьбы, связанных с изменением территориального устройства, можно назвать следующие: подчинение города вышестоящему уровню (включение в систему органов государственной власти); создание муниципальных образований в городских районах из подчинения мэра.11

Насколько можно судить, проектировались, но не реализовывались варианты переноса регионального центра, что позволило бы предотвратить дальнейшую концентрацию экономических и административных ресурсов (предложение свердловского губернатора перенести столицу области в Верхотурье).

В последнее время неоднократно говорилось о возможности правовой дифференциации городов различного уровня подчинения (значения). Проблему представляет статус крупнейших городов, в первую очередь столиц регионов. На региональном уровне актуальной проблемой остаётся критерий различия между городами регионального и районного значения, что, как правило, подразумевает наличие либо отсутствие самостоятельного муниципального образования.

В заключение следует отметить, что проблема территориального устройства субъектов Федерации в настоящее время является одной из сторон более широкой проблемы выработки механизмов вертикальной интеграции. Она достаточно сложна, ибо центр во многих случаях выступал и выступает не как единый субъект, а как комплекс ведомственных вертикалей. Расширение сферы регионального контроля над политическими и экономическими ресурсами осуществляется посредством распространения принципа территориальной подчинённости на те объекты (ресурсы), которые находились в ведомственном подчинении. В результате складывались противоречия между правовыми нормами и элементами сложившейся ранее практики государственного управления. Количество ресурсов, которые могут быть задействованы в целях интеграции, значительно сократилось в течение второй половины 80-х – 90-х годов. И неравномерное распределение позволяет говорить о территориальной асимметрии.

При этом необходимо подчеркнуть наличие нескольких измерений асимметрии. В рамках дискуссии по проблеме федеративного устройства выработалось понимание асимметрии как различий в правовом статусе единиц одного территориального уровня. Однако следует учитывать, что формальное равноправие территориальных образований может содействовать углублению деформаций социально-экономического развития. Под этим понимается в первую очередь создание привилегированных территориальных общностей и закрепление структурного неравенства. Симметричность статуса субрегиональных единиц, потенциал многих из которых превышает потенциал субъектов Федерации, в отсутствие адекватных механизмов перераспределения, в том числе и политико-административных ресурсов, лишь способствует этому.

Заключение

В данной работе была сделана попытка проанализировать действующее законодательство Российской Федерации в сфере административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. В настоящее время, когда полным ходом идёт реформирование субъектного состава России, не стоит забывать, что и административно-территориальному устройству субъектов Федерации тоже требует реформирования. Эти процессы должны идти параллельно. Вступление в действие ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который очень тесно связан с проблемой административно-территориального устройства субъектов Федерации, должно ускорить процесс реформирования. При этом необходимо учитывать социально-экономические, политические, национальные особенности территорий, руководствуясь основными принципами и нормами Конституции.

Основные формы государственного устройства в современном мире:

Унитарное (простое) государство,

Федерация,

Конфедерация.

Унитарное государство – это государство, состоящее из административно – территориальных единиц, не обладающих собственной государственностью. Имеет единую конституцию, правовую систему, единую систему высшей власти и управления, единое гражданство. РБ – унитарное государство. (Франция, Швеция, Дания, Турция, Эстония и др.)

Федерация – это сложное союзное государство, состоящее из государственных образований, обладающих определенной политической самостоятельностью, т.е. субъектов федерации. В РФ 89 субъектов - областей, краев, автономных республик. (США, Канада, Мексика)

Конфедерация – это союз юридически и политически самостоятельных государств, минимум два, для осуществления конкретных совместных целей. Неустойчивая форма государственности, либо эволюционирует в федерацию, либо распадается. (США).

Территориальная организация государства характеризует соотношение целого и частей, центральных и региональных органов власти. Различают две основные формы территориального устройства государства: унитарную и федеративную . Унитарное государство представляет собой единую, политически однородную организацию, состоящую из административно-территориальных единиц, не обладающих собственной государственностью. Оно имеет единую конституцию и гражданство. Все государственные, в том числе судебные, органы составляют единую систему, действуют на основе единых правовых норм. Унитарные государства сформировались преимущественно в странах с мононациональным населением, хотя некоторые из них, например, Испания, имеют в своем составе национальные образования, пользующиеся автономией, компетенция которой определяются центральной властью.

Унитарные государства бывают централизованными (Великобритания, Швеция, Дания и др.) и децентрализованными (Франция, Италия, Испания).

Централизованные государства могут предоставлять достаточно широкую самостоятельность (самоуправление) местным, низовым органам управления. В децентрализованных унитарных государствах крупные регионы пользуются широкой автономией и даже располагают собственными парламентами, правительствами, структурами и самостоятельно решают переданные им в ведение вопросы, как правило, в области образования, коммунального хозяйства, охраны общественного порядка и т.п.

Главное отличие федерации от унитарного государства состоит в том, что источником власти, субъектами государственного суверенитета, выступают в ней как крупные территориальные образования (штаты, земли, кантоны), так и весь народ, состоящий из равноправных граждан (в унитарном же государстве существует лишь один субъект суверенитета - народ).

Федерация - это устойчивый союз государств, самостоятельных в пределах распределенных между ними и центром компетенций, имеющих собственные законодательные, исполнительные и судебные органы и, как правило, конституцию, а часто и двойное гражданство. По своему замыслу федеральный принцип государственного устройства призван обеспечить:

Свободное объединение и равноправное взаимодействие общностей, обладающих значительными этническими, историко-культурными, религиозными, лингвистическими и другими особенностями;

Создать оптимальные возможности для выражения региональных и других интересов меньшинств;

Для постепенной подготовки оппозиции к выполнению общесоюзных правительственных функций;

Приблизить власть и управление к гражданам.

Федерация строится на основе распределения функций между ее субъектами и центром, зафиксированного в союзной Конституции, которая может быть изменена только с согласия субъектов федерации. При этом одна часть вопросов является исключительной компетенцией союзных органов, другая - субъектов федерации, третья - совместной компетенцией союза и ею членов. Уважение союзным руководством и всеми субъектами федерации прав и полномочий друг друга контролирует независимый суд, а также обычно двухпалатный парламент. Участники федерации - соучастники общегосударственного суверенитета и фактически не обладают индивидуальным суверенитетом и правом одностороннего выхода из союзного государства, что обеспечивает жизнеспособность этого типа государственного устройства.

Этого нельзя сказать о конфедерации - постоянном союзе самостоятельных государств для осуществления конкретных совместных целей. Ее члены полностью сохраняют государственный суверенитет и передают в компетенцию союза решение ограниченного числа вопросов, чаще всего в области обороны, внешней политики, транспорта и связи, денежной системы. Эта форма государственного объединения непрочна, и обычно, либо постепенно преобразуется в федерацию, либо распадается. На территории бывшего СССР была сделана попытка создать Содружество Независимых Государств (СНГ) - союз суверенных государств, координирующих свою деятельность в различных сферах. Такая форма государственных образований не может быть устойчивой и эффективной, поскольку не обеспечивает единство деятельности содружества, не создает властных гарантий выполнения ими своих обязательств. Опыт развития Европейского Союза свидетельствует, что долговременное объединение и сближение государств возможно на пути экономической интеграции и постепенной реализации федеративных принципов. Формы территориального устройства и формы правления влияют на строение законодательной и исполнительной властей государства.

Административно-территориальное устройство государства - это разделение его

территории на определенные части, в соответствии с которыми строится система

местных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Такие

части принято называть административно-территориальными единицами.

Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации

базируется на ряде принципов. Важнейшим из них является экономический принцип,

требующий при образовании административно-территориальных единиц учета

особенностей хозяйственного профиля, направления развития хозяйства, количества

населения, состояния путей сообщения.

В условиях многонационального государства важную роль играет национальный принцип административно-территориального устройства. Он предполагает всесторонний учет национального состава населения и его особенностей при создании и изменении административно-территориальных единиц. Успешное решение местными органами государственной власти и органами местного самоуправления стоящих перед ними задач во многом зависит от их близости к населению, позволяющей им лучше удовлетворять повседневные нужды и запросы населения. Поэтому максимальное приближение как государственного аппарата, так и местного самоуправления к населению также становится важным принципом административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. Действующая Конституция Российской Федерации не регулирует вопросы административно-территориального устройства. Эти вопросы - область деятельности, главным образом, субъектов Российской Федерации, каждый из которых решает эти вопросы самостоятельно, применительно к своим специфическим условиям.

Эти решения находят отражение в конституциях республик в составе Российской Федерации, а также в уставах других субъектов Российской Федерации. 489.

Конституции и уставы субъектов Российской Федерации различают базовые и первичные административно-территориальные единицы субъектов Российской Федерации. К первым из них относятся районы и города республиканского, областного (краевого) подчинения. Ко вторым относятся города районного подчинения, районы в городах, поселки, сельские поселения.

Район - административно-территориальная единица, составляющая часть республики, края, области, автономного округа. В экономическом отношении каждый район представляет собой сложный многоотраслевой организм, включающий сельскохозяйственные предприятия по переработке сельскохозяйственного сырья, коммунально-бытовые предприятия и торгово-закупочные организации. Исключительно важную роль в политической, хозяйственной и культурной жизни страны играют города. По подчиненности, зависящей от значения города, численности его населения, его промышленного и культурного уровня, они подразделяются на следующие основные виды: города республиканского значения; города краевого, областного, окружного значения; города районного значения. Обеспечение нормального функционирования наиболее крупных городов обусловило необходимость деления их на менее крупные административно-территориальные единицы - городские районы. Городские районы являются частью этих городов и представляют собой низовую административно-территориальную единицу. К городским поселениям, являющимся одним из видов административно-территориальных единиц, относятся также поселки.

Они отличаются от городов меньшими размерами территории и численности населения. Поселки делятся на три категории: рабочие, курортные и дачные.

К категории рабочих поселков относятся населенные пункты, на территории которых имеются промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы и другие экономически важные объекты. Курортными поселками являются населенные пункты, расположенные в местностях, имеющих лечебное значение. К дачным поселкам относятся населенные пункты, основное назначение которых заключается в обслуживании городов в качестве места летнего отдыха.

На территории некоторых субъектов Федерации для компактно проживающих численно небольших групп наииональ-» ностей создаются национальные районы. В Российской Федерации имеются также закрытые административно-территориальные образования. Закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов. Закрытое административно-территориальное образование является административно-территориальной единицей. Его территория и границы определяются исходя из особого режима безопасности функционирования объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов. "191

2.Государственная Дума: состав, структура, компетенция.

В состав Государственной Думы Федерального Собрания РФ (ГД) входят 450 депутатов, избираемых на 4 года.

Депутаты Государственной Думы избираются по пропорциональной избирательной системе по партийным спискам, при этом к распределению депутатских мандатов допускаются те списки кандидатов, которые набрали не менее 7 % голосов избирателей.

Компетенция ГД: 1. Принятие ФКЗ и ФЗ, законов о конституционных поправках. 2. Дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ. 3. Решение вопроса о доверии Правительству РФ. 4. Назначение на должность и освобождение от должности Председателя ЦБ РФ, Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека в РФ. 5. Назначение на должность 5 членов Центральной избирательной комиссии РФ. 6. Объявление амнистии. 7. Выдвижение обвинения против Президента РФ для его отрешения от должности. 8. Обращение в КС РФ (в том числе с запросом об официальном толковании Конституции РФ). По общему правилу заседания ГД являются открытыми, по решению палаты заседание может быть проведено и в закрытом режиме (также возможно закрытое заседание комитета ГД).

Первое заседание ГД (до избрания Председателя ГД) открывает и ведет старейший по возрасту депутат. По общему правилу заседание ГД ведет Председатель ГД либо его заместитель (избираемые ГД из своего состава).

В ГД создается Совет ГД, в состав которого входят руководители депутатских объединений, а также Председатель ГД, его заместители, председатели комитетов ГД. Совет ГД занимается предварительной подготовкой организационных решений по вопросам деятельности палаты.

Для подготовки и предварительного рассмотрения законопроектов, организации парламентских слушаний и решения других вопросов в ходе законотворческой работы в составе ГД формируются комитеты и комиссии.

В ГД из числа депутатов образуются депутатские объединения: фракции (на основе избирательного объединения (избирательного блока), проведшего в ГД свой список кандидатов по общефедеральному избирательному округу) и депутатские группы (не менее 35 депутатов).

ГД работает посессионно (весенняя и осенняя сессии).

Внеочередному рассмотрению на заседании ГД подлежат послания и обращения Президента РФ, срочные законопроекты, внесенные Президентом РФ или Правительством РФ, бюджетные законопроекты, ФЗ, возвращенные на повторное рассмотрение ГД Советом Федерации либо Президентом РФ, а также иные вопросы, если соответствующее постановление будет принято палатой.

Территория государства всегда определенным образом организована, разделена на части административного или политического значения, в которых проживает население, с целью управления им. Соответствующие главы конституций иногда так и называются: «Об организации государства». В данном случае речь идет не о системе государственных органов, а о территориальной организации государства.

Под администативно-териториальным делением государства понимается разделение государственной территории на определенные единицы, в соответствии с которым строится система государственного и регионального (местного) управления. Это понятие показывает характер и особенности взаимоотношений между государством и его составными частями. Конституционное право зарубежных стран / Афанасьева О. В., Колесников Е. В., Комкова Г. Н., Малько А. В,.; Под общ. Ред. Малько А. В. - М.: Норма, 2004. - С. 138.

Административно-территориальное устройство складывается в течение длительного времени, иногда даже столетий. В его основе лежат экономические, политические, социальные и другие факторы, обязательно учитывается фактическое расселение граждан (поданных) на конкретной территории. В прямом значении анализируемое понятие применимо лишь к унитарному государству, так как для федерации первично федеративное устройство. В последнем случае собственно территориальное членение присуще субъектам федерации - штатам, провинциям, землям.

Совокупность территориальных единиц образует территориальное деление государственной территории. Территориальные единицы являются пространственным пределом функционирования региональных (местных) институтов публичной власти.

Чаще всего, государства с большой территорией имеют трехзвенную систему административно-территориального устройства. Так, большая часть Великобритании делится на графства, графства, в свою очередь, делятся на округа, а округа состоят из приходов. Во Франции действует четырехзвенная система: департаменты - округа - кантоны - коммуны (общины). Число ступеней политико-административного деления зависит от численности населения и размеров территории страны, однако зависимость эта нежесткая: иногда в менее крупных странах число ступеней большее, чем в более крупных. Обычно низовой административно-территориальной единицей является небольшое городское или сельское поселение типа общины (коммуны), а в некоторых афро-азиатских странах такую роль играют кочевое племя или род. Современные тенденции в развитии политико-административного деления заключаются в укрупнении низовых единиц и регионализации - создании крупных регионов как путем укрупнения высших единиц, так и путем учреждения нового высшего их уровня, что было сделано, например, во Франции, в Испании, Италии. Малые единицы, унаследованные от истории, не в состоянии должным образом удовлетворять местные социальные потребности, а современные средства транспорта и связи облегчают возможность быстро преодолевать расстояния и оперативно решать вопросы административного обслуживания жителей. Следует в данном случае подчеркнуть, что речь идет именно о тенденциях, которые далеко не везде проявились. Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под общ. ред.. Баглая М. В., Лейбко Ю. И. Энтина Л. М. - М.: Норма, 2004 - С. 411.

В административно-территориальных единицах имеется высоконазначенное лицо, управляющее соответствующей территорией, либо выбранный гражданами представительный орган или назначенное должностное лицо. Представительные органы власти создаются далеко не во всех административно-территориальных единицах. В некоторых странах принята “государственная” теория местного самоуправления: эти органы рассматриваются как продолжение центральной власти, агенты центра, министерств. Такой подход чаще всего обосновывается тем, что основную долю средств органы местного самоуправления получают из государственного бюджета, а их политика по принципиальным вопросам должна быть единой с государственными органами и определяться центром. Кривогуз И. М. Политология. М.: ВЛАДОС, 2006 - С. 125.

В маленьких по территории и численности населения государствах вообще нет самостоятельных и обособленных административно-территориальных единиц (например, на Мальте, в Брунее).

К административно-территориальным единицам примыкают столичные округа, имеющие самостоятельный статус. Они объединяют столицу и ее окрестности (федеральные округа в США, Бразилии). Местное (городское) самоуправление в этом случае ограничено.

Правовой статус административно-территориальных образований в унитарных государствах определяется центральной властью. Она же определяет на какие административно-территориальные единицы делиться государство, каков круг предметов ведения и компетенция этих единиц, сколько ступеней имеет административно-территориальное устройство. В федеративных государствах административно-территориальное деление -- это деление субъектов федерации, его устанавливают они сами. Мелкие субъекты (штаты, провинции, земли и др.) имеют в своем составе только один уровень административно-территориальных единиц -- общинный, но в крупных субъектах бывает и два звена -- районное и общинное.

В отдельные административно-территориальные единицы обычно выделяются крупные и средние города, некоторые из них еще от прежних времен имеют свои хартии самоуправления. Такие города могут иметь статус общин с более широкими полномочиями, а могут быть городами центрального подчинения (в странах тоталитарного социализма). Конституционное право зарубежных стран / Афанасьева О. В., Колесников Е. В., Комкова Г. Н., Малько А. В.; Под общ. Ред. Малько А. В. - М.: Норма, 2004. - С. 139.

Во многих странах процессы урбанизации привели к возникновению обширных городских агломераций, однако, как правило, они не преобразовались в единые территориальные структуры и не имеют общих органов публичной власти; в лучшем случае создаются координационные органы. Впрочем, все чаще городские и сельские общины создают союзы (синдикаты) с общими органами, которым передаются некоторые полномочия общин и средства, необходимые для их реализации. Эти процессы начинают получать отражение и в конституциях. Например, в Конституции штата Минас Жераис (Бразилия) 1989 года регионализации специально посвящен разд. VII части III (ст. 41- 51). Согласно этим положениям штат будет принимать административные меры, чтобы объединять планирование, организацию и осуществление публичных функций, представляющих общий интерес, в районах интенсивной урбанизации. Он должен содействовать: сокращению межрегиональных различий посредством формирования региональных и секторальных планов, программ и проектов, направленных на развитие территориальных коллективов в единый геоэкономический и социальный комплекс; включению муниципий со скудными ресурсами в интенсивное региональное социально-экономическое развитие. Очерки конституционного права иностранных госудаств: Учеб. И науч.-практич. пособие / Отв. Ред. Ковачев Д. А. М.: Норма, 1999. - С. 253.

Во многих странах имеются административно-территориальные единицы как общего типа (например, округа в Германии, области в Болгарии), где действуют органы общей администрации, так и специального, где действуют специализированные государственные органы (судебные округа, военные округа и т. п.). Конституционное (государственное право) зарубежных стран: В 4 т. Тома 1-2. Часть общая: Учебник /Отв. ред. Б.А. Страшун - 3-е изд., обновл. и дораб.- М.: Издательство БЕК, 2000. - С. 354.

Однако, понятие административно - территориального деления неразрывно связано с понятием местного самоуправления. Различаются четыре основные системы осуществления публичной власти на местах: англосаксонская, романо-германская, иберийская и система советов.

В соответствии с англосаксонской системой для решения местных вопросов в административно-территориальных единицах (графствах в Англии и Уэльсе, областях и округах в Шотландии, графствах, округах, тауншипах в США, Австралии, Канаде) жителями избирается совет (правление), обычно на два -- четыре года. Он состоит из трех -- семи членов, в крупнейших городах -- из 35--50 человек. Наряду с советом (правлением) население непосредственно избирает некоторых должностных лиц -- шерифа (в США это в основном начальник полиции), атторнея, являющегося представителем данной административно-территориальной единицы в суде (он избирается только в крупных единицах -- графствах), казначея и т. д.

Романо-германская (континентальная) система местного самоуправления присуща Франции, Италии, Польше, Болгарии, заимствована Турцией, Сенегалом, другими странами. Она строится на основе сочетания выборности и назнчаемости местных органов. Никаких назначенных сверху администраторов -- представителей государственной власти нет.

Иберийская система управления на местах существует в Бразилии, во многих испаноговорящих государствах.

Система советов принципиально отличается от рассмотренных выше. Она применяется в странах тоталитарного социализма. Совет рассматривается как орган государственной власти и в свою очередь избирает другой государственный орган -- исполнительный комитет -- коллегиальный орган государственного управления в данной административно-территориальной единице. Члены исполкома являются руководителями отделов и управлений и при помощи подчиненных им государственных служащих управляют отдельными сферами местной жизни (образованием, здравоохранением, торговлей, местной промышленностью и т.д.). Алебастрова И. А. Конституционное право зарубежных стран. М.: Просвещение, 2003. - С. 269.

Таким образом в данном пункте нашей работы мы рассмотрели понятие «административно-территориальное устройство государства» - это разделение государственной территории на определенные единицы, в соответствии с которым строится система государственного и регионального (местного) управления. Привели виды данного устройства в зависимости от количества звеньев и дали краткую характеристику каждого из них.

Это занятие посвящено изучению темы «Административно-территориальное устройство России». На нем мы узнаем, что такое административно-территориальное деление любого государства, в чем заключается его суть, почему именно по такому принципу происходит раздел страны. Кроме того, рассмотрим административно-территориальное устройство Российской Федерации.

Тема: Географическое положение России

Урок: Административно-территориальное устройство России

С древних времен территория многих стран разделялась на более мелкие части для удобства управления. Разделена на части и наша страна. Такое деление называется административно-территориальным .

Административно-территориальное деление - это способ территориальной организации государства. Его суть заключается в разделении государства на части.

Административно-территориальное деление предусматривает выделение в каждой части выделение органов государственной власти и управления. Территории не должны быть слишком большими, потому что это затрудняет управление, но и не должны быть слишком маленькими - это делает управление неэффективным.

Административно-территориальное деление несет в себе несколько функций:

· Обеспечение территориальной целостности страны

· Обеспечение государственного контроля над всей территорией страны

· Территориальная организация общегосударственных служб

· Быстрая мобилизация сил при ЧС, войнах или стихийных бедствиях

· Освоение новых районов

· Сбор налогов

Все страны мира по государственному устройству делятся на: унитарные и федеративные. И в том, и в другом случае, государство разделено на государственные единицы. Но в унитарном государстве [Л1] территориальные единицы подчинены непосредственно центральной власти. В федеративном государстве [Л2] отдельные территориальные единицы наделены большей властью: у них есть своя конституция, свои органы управления, свои органы законодательной, исполнительной и судебной власти (см. рис.1).

Рис. 1. Типы государственного устройства

Согласно конституции Россия является суверенным демократическим федеративным государством, состоящим из субъектов Федерации. Субъекты федерации наделены определенными правами и обязанностями. На всей территории России на все субъекты Федерации распространяется суверенитет [Л3] России. Субъекты федерации выделяются на основании двух принципов: территориального и национального. На основе территориального принципа выделяются субъекты Федерации без учета национального состава проживающего в них населения. Такие субъекты называются административными . Согласно второму принципу, национально-территориальному, выделяется территория, на которой проживает определенный народ, который дает название данному субъекту федерации - титульный народ . Правильно разработанное административно-территориальное деление страны - залог ее успешного развития, поэтому оно постоянно пересматривается в зависимости от целей и задач, которые ставит страна на определенном этапе своего развития.

Впервые деление страны по единым принципам было произведено в 1708 году при Петре I. Россия была разделена на восемь губерний и уезды. На сегодняшний день территориальное деление России сложно и дробно, поэтому постоянно пересматривается и происходит укрупнение субъектов, например: вместо двух субъектов федерации Камчатской области и Корякского автономного округа образован Камчатский Край (см. рис.2) ,

Рис. 2. Камчатский Край

с карты России исчезли два автономных округа - Долгано-Ненецкий и Эвенкийский, которые стали частью Красноярского Края (см. рис.3).

Рис. 3. Красноярский Край

Среди субъектов Федерации выделяются области, города федерального значения, края, национальные округа. Согласно конституции России все они имеют разный статус, но сами субъекты и граждане, проживающие в пределах данных субъектов, имеют равные права и обязанности. В пределах Российской Федерации выделяются 21 республика, 9 краев (до недавнего времени многие края включали в себя автономные области), 49 областей, праобразами которых послужили уезды и губернии (именно поэтому глав некоторых областей называют губернаторами), 4 автономных округа, которые выделены по национальному признаку, 1 автономная область, 2 города федерального значения [Л4] - Москва и Санкт-Петербург.

13 мая 2000 года на карте России появилось 7 федеральных округов. Главной целью формирования Федеральных округов являлся - контроль за исполнением законов Российской Федерации. 19 января 2010 года из состава Южного Федерального округа был выделен Северо-Кавказский Федеральный округ (см. рис.4) ,

Рис. 4. Северо-Кавказский Федеральный округ

таким образом, на карте России появилось 8 федеральных округов (см. рис.5).

Рис. 5. Федеральные округа Российской Федерации

Домашнее задание

1. Почему Москва и Санкт-Петербург стали городами федерального подчинения и субъектами Федерации?
2. По карте Федеральных округов России () рассмотрите особенности географического положения федеральных округов, найдите их центры.

1. География России. Природа. Население. 1 ч. 8 класс / авт. В.П. Дронов, И.И. Баринова, В.Я Ром, А.А. Лобжанидзе
2. География России. Население и хозяйство. 9 класс / авт.В.П.Дронов, В.Я. Ром
3. Атлас. География России. Население и хозяйство / изд »Дрофа» 2012

Задачники

• Каталог заданий. Задания B3. Административно-территориальное устройство России ().

Другие уроки на эту тему

• Административно-территориальное деление России ().

[Л1] Унитарное - это государство, не имеющее в совсем составе самоуправляющихся единиц.

[Л2] Федерация - это форма государственного устройства, при которой, в отличие от унитарного, государство состоит из федеративных единиц, субъектов Федерации.

[Л3] Политическая независимость, самостоятельность государства или другого политического субъекта в его внутренних и международных делах.

[Л4] Эти субъекты Федерации появились на карте России в 2000 году